Welke verschillen zijn er te zien tussen de strategieën die Italie en Malta
hanteren om het migratiebeleid in de EU te beïnvloeden en in hoeverre dragen
deze bij aan het behalen van de beleidsdoelen?
Bachelor scriptie door Kaoutar Goujili S1876643
17.06.2019
Universiteit Leiden
Bachelor project: Kleine staten in de Wereldpolitiek Begeleider: Dr. W.P. Veenendaal
Tweede lezer: Dr. F.E. Bakker Woordenaantal:
Het Migratiebeleid in de Europese Unie:
een vergelijking van grote en kleine staten
INHOUDSOPGAVE
1. INLEIDING 2
2. LITERATUURREVIEW 2
2.1 KLEINE STATEN IN DE INTERNATIONALE POLITIEK 3
2.2KLEINE STATEN BINNEN DE EU 4
2.3BELEIDSSTRATEGIEËN 6
2.3.1. Kleine staten 6
2.3.2. Grote staten 8
2.4HET MIGRATIEDEBAT 8
3. ONDERZOEKSDESIGN 10
3.1ONDERZOEKSVRAAG EN WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE 10
3.2VERWACHTINGEN 11 3.3CONCEPTUALISATIE EN OPERATIONALISERING 12 3.4METHODE 13 4. DATA-ANALYSE 15 4.1 MALTA 15 4.1.1 Beleidsdoelen 15 4.1.2 Strategieën 16 4.2 ITALIË 16 4.2.1 Beleidsdoelen 17 4.2.2 Strategieën 18 5. CONCLUSIE 20 6. DISCUSSIE 21 7. LITERATUURLIJST 22
1. Inleiding
De Middellandse Zee is een veelgebruikte route voor migranten uit het instabiele Midden-Oosten en Afrika om de Europese Unie (EU) te bereiken. De afgelopen decennia is het aantal migranten drastisch toegenomen en in 2015 was er sprake van een zogeheten migratiecrisis (Europees Parlement, 2017a). De migratiecrisis wordt gedefinieerd als politieke en humanitaire problemen ten gevolge van de honderdduizenden vluchtelingen die probeerden de EU te bereiken vanwege armoede, politieke motieven en gebrek aan veiligheid (Castles, 2013, p. 122). De EU werd geconfronteerd met de ergste migratiecrisis sinds de Tweede Wereldoorlog, ook wel een van de grootste uitdagingen sinds de oprichting van de EU. De crisis bereikte een hoogtepunt in 2015 toen ongeveer 1 miljoen vluchtelingen arriveerden in Europa, drie tot viermaal zoveel als in 2014 (Reuters, 2015). Door de migratiecrisis kwamen er ernstige tekortkomingen in het asielstelsel van de EU-lidstaten aan het licht, overheidsinstellingen raakten overbelast vanwege het hoge aantal asielaanvragen en de crisis heeft geleid tot spanningen binnen de EU (NRC, 2016). Alhoewel er geen sprake meer is van een migratiecrisis kampen lidstaten nog steeds met structurele problemen (Europese Commissie, 2019a).
De EU kan worden beschouwd als een arena waarin verschillende belangen worden geuit van lidstaten die proberen hun eigenbelang na te streven. In de huidige wetenschappelijke literatuur hanteren kleine en grote staten verschillende strategieën om EU-beleid te beïnvloeden (Panke, 2010; Thorhallsson & Wivel, 2006). Grote staten beschikken over financiële en administratieve capaciteiten waardoor zij effectief beleid kunnen beïnvloeden. Kleine staten daarentegen kampen met tekortkomingen als het gaat om het beïnvloeden van beleid en onderhandelingen (Thorhallsson, 2006; Panke, 2010). Dit onderzoek poogt de strategieën met betrekking tot het beïnvloeden van het EU-migratiebeleid te onderzoeken. Door Malta en Italië te vergelijken wordt er meer inzicht verschaft in hoe kleine staten, in vergelijking tot grote staten, het EU-migratiebeleid beïnvloeden. Hiermee wordt de assumptie dat kleine staten invloed kunnen uitoefenen op EU-beleid getoetst. Tevens wordt de assumptie dat kleine en grote staten verschillende strategieën hanteren om het EU-migratiebeleid te beïnvloeden getoetst.
2.1 Kleine staten in de internationale politiek
In de bestaande literatuur is er geen overeenstemming over de definiëring van een kleine staat. De kleinheid van een staat kan op verschillende manieren worden bepaald en de definiëring hangt af van de theoretische invalshoek. Indicatoren zijn dus bepalend in het vaststellen van de grootte van een staat. Zo kan een kleine staat gedefinieerd worden in termen van bevolkings- en territoriale grootte. Tevens kan een kleine staat gedefinieerd worden aan de hand van (economische) materiële en immateriële capaciteiten (Thorhallsson & Wivel, 2006, pp. 652-655). Een kleine staat kan ook worden bepaald aan de hand van relationele factoren, hierbij is de machtsverhouding met een grotere staat bepalend voor het categoriseren tot kleine staat
(Wivel, 2005, p.395).
De dominante internationale perceptie van kleine staten is veranderd na de Koude Oorlog (Ingebritsen, Neumann, Gstöhl & Beyer, 2006). Tijdens de Koude Oorlog werden kleine staten vanuit een realistisch perspectief beschouwd als een speelbal van grootmachten Browning, 2006, pp. 671-672). Een perceptie waarin kleine staten beschouwd werden als kwetsbaar en leefden in constante dreiging (Browning, 2006, pp. 671-672). Het voortbestaan van kleine staten hing volgens het realisme af van de welwillendheid van grote staten. Het anarchistisch internationale politieke systeem werd gedomineerd door grootmachten en kleine staten speelden hierin een ondergeschikte rol.
Zo heerste er een dominant negatief beeld ten aanzien van kleine staten in de internationale politieke arena (Browning, 2006; Goetschel, 1998; Sutton & Payne, 1993; Vital, 1971). Kleine staten hebben in vergelijking tot grote staten minder autonomie. Fysieke, relationele en psychologische factoren liggen ten grondslag aan het machtstekort van kleine staten (Goetschel, 1998, p.15). De fysieke factoren als het BBP en bevolkingsgrootte leiden ertoe dat kleine staten minder middelen hebben om invloed uit te oefenen op beleid en onderhandelingen. De relationele factoren, zoals de machtsbalans tussen kleine en grote staten, zorgen ervoor dat kleine staten binnen de internationale politieke arena een ondergeschikte positie aannemen. Tevens leiden psychologische factoren ertoe dat kleine staten een passieve houding aannemen, zoals het negatief zelfbeeld dat zichtbaar is in het handelen van de kleine staten (Goetschel, 1998, pp. 15-19). Tevens beschrijven Sutton en Payne (1993) een aantal kwetsbare eigenschappen van kleine staten: de externe focus van de economie (openheid), geografische isolatie van de kleine staten, grotere consequenties bij binnenlandse politieke instabiliteit, zwaktes in het internationale politieke systeem (ze zijn niet in staat mondiale ontwikkelingen te beïnvloeden) en de afhankelijkheid van grotere staten op economisch en politiek-militair vlak (Sutton & Payne, 1993, pp. 582-591). Vanwege deze zwaktes zijn kleine
staten niet in staat om hun eigen veiligheid te garanderen en zijn zij dus afhankelijk van de ontwikkelingen in het internationale systeem en de acties van grotere staten (Sutton & Payne, 1993, p. 591).
Tijdens de Koude Oorlog werden kleine staten vanuit een (neo-) liberaal perspectief bestudeerd. Kleine staten hadden vanuit dit perspectief nog steeds een ondergeschikte positie in het wereldsysteem en zij kunnen zichzelf binnen het internationale systeem niet beschermen tegen externe bedreigingen omdat zij niet beschikken over een militaire macht (Bartmann, 2002, pp. 362-364). Desalniettemin hebben kleine staten een middel om de macht van grote staten te beperken, namelijk door lidmaatschap van internationale organisaties (Heywood, 2011, pp. 54-66). Internationale organisaties zijn aantrekkelijk voor kleine staten vanwege het feit dat zij territoriale integriteit en soevereiniteit genieten (Ingebritsen et al., 2006, pp. 3-5). Bovendien benadrukken internationale organisaties in het algemeen dezelfde belangen als kleine staten. Tevens zijn zij aantrekkelijk omdat de besluitvorming binnen deze organisaties vaak gebaseerd is op het 1 member 1 vote principe en de stem van kleine staten dus gelijk is aan die van grote staten. Ten slotte limiteren internationale organisaties de macht en onvoorspelbaarheid van grootmachten (Ingebritsen et al., 2006, pp. 3-5). Kleine staten hebben vanuit het (neo-) liberaal perspectief dus meer mogelijkheden in het internationale systeem omdat internationale organisaties de tekortkomingen van kleine staten op het wereldtoneel compenseren (Ingebritsen et al., 2006; Heywood, 2011; Wivel, 2005). Vanwege het feit dat internationale organisaties vreedzame conflictoplossing faciliteren, een gelijke stem garanderen voor alle leden en de onvoorspelbaarheid en macht van grote staten limiteren worden kleine staten gezien als de meest begunstigden van internationale organisaties (Wivel, 2005, p.395). Zij kunnen door middel van internationale organisaties hun eigen veiligheid waarborgen, de internationale organisatie gebruiken als arena om hun stem te laten horen en zij kunnen zichzelf beter positioneren in het mondiale systeem (Wivel, 2005).
2.2 Kleine staten binnen de EU
Vanuit het (neo-) liberaal perspectief hebben kleine staten door lidmaatschap van internationale organisaties meer mogelijkheden in de internationale politieke arena omdat deze de tekortkomingen van kleine staten op het wereldtoneel compenseren (Ingebritsen et al., 2006; Heywood, 2011; Wivel, 2005). Het is echter de vraag of er ook een positief beeld heerst ten aanzien van kleine staten binnen de EU. In de bestaande literatuur is er een debat met betrekking tot de voor en nadelen voor kleine staten van het EU-lidmaatschap Zo stelt Goetschel (1998,
pp.30-31) dat er binnen de EU minder nadruk wordt gelegd op militaire en economische factoren, waardoor kleinheid van staten niet noodzakelijkerwijs een nadeel hoeft te zijn. Panke (2010) daarentegen stelt dat kleine staten kampen met tekortkomingen binnen de EU. Vanwege hun lage BBP, gebrek aan financiële middelen en personeel kunnen kleine staten minder goed beleidsexpertise opdoen en zijn zij ook in de EU beperkt in vergelijking tot grote staten (Panke, 2010, p.802). Wegens het gebrek aan financiële middelen kunnen kleine lidstaten minder effectief onderhandelen, in vergelijking tot grote staten. Tevens hebben de kleine staten wegens de financiële tekortkomingen, kleinere bureaucratieën en hogere werkdruk minder tijd voor het verkrijgen van achtergrondinformatie met betrekking tot beleidsvoorstellen (Panke; 2010, Mattila; 2004, Kassim & Peters 2001). Alhoewel de EU voor de meeste kleine staten een aantrekkelijke internationale organisatie is betwist deze het vooruitzicht van autonome kleine staten. De EU betwist de autonomie van kleine staten omdat overeenstemming tussen grote staten bepalend is voor kleine staten, met name als het gaat om veiligheidskwesties (Wivel, 2005, P.408).
De ontwikkelingen van de EU in het afgelopen decennia hebben het gedrag van kleine staten ingrijpend veranderd. Zo hebben de uitbreidingen in 1995 en 2004 de balans tussen kleine en grote lidstaten veranderd (Thorhallson &Wivel, 2006, p.651). De toename in het aantal kleine lidstaten heeft geleid tot een debat aangaande het mogelijke effect van kleine staten op de EU (Thorhallsson &Wivel, 2006, p. 651). Grote lidstaten willen immers niet dat het beleid van de EU wordt bepaald door kleine lidstaten. Alhoewel kleine staten eigenstandig geen effect hebben op het functioneren van de EU nemen zij door zich te specialiseren op één bepaald beleidsterrein wel verschillende rollen aan om de beleidskoers te beïnvloeden (Thorhallsson & Wivel, 2006). Kleine staten dienen zich te specialiseren één specifieke beleidsterreinen omdat zij niet de capaciteiten beschikken om zich op alle terreinen bezig te houden. Zij zullen zich met name focussen op economische terreinen, in tegenstelling tot grote staten die zich meer focussen op veiligheidskwesties (Thorhallsson & Wivel, 2006, p. 659).
Bovendien hebben de ontwikkelingen van de afgelopen decennia geleid tot de hervorming van de EU als veiligheidsactor. Deze ontwikkeling is gunstig voor kleine staten omdat zij hierdoor de mogelijkheid hebben om invloed uit te oefenen op het veiligheidsbeleid van regionale grootmachten of op zijn minst hun zorgen te uiten. Bovendien stelt Panke (2010) dat de EU de lidstaten voorziet van geïnstitutionaliseerde methodes om veiligheidsproblemen op te lossen en beschermt de EU de kleine staten.
Binnen de EU zijn het aantal kleine staten de afgelopen decennia toegenomen. Wellicht dragen de voordelen van internationale organisaties, die worden aangedragen door het (neo-)
liberalisme, bij aan het verklaren van de groei in het aantal kleine staten binnen de EU.Kleine staten profileren zich binnen de EU op verschillende manieren. Zo zijn er enthousiaste aanhangers die een actieve rol aannemen, zoals Luxemburg. Tevens zijn er kleine staten die sceptisch zijn tegenover de EU, zoals Cyprus. Ten slotte zijn er kleine staten die geen lid zijn van de EU, zoals Andorra. Dit verschil kan verklaard worden vanuit de geografische ligging, specifieke economische belangen, identiteit, etniciteit en nationalisme van kleine staten (Panke, 2010).
2.3 Beleidsstrategieën
Staten hanteren verschillende strategieën om beleid te beïnvloeden. Uit de literatuur van Panke (2010), Thorhallsson (2000) en Thorhallssson & Wivel (2006) komen een aantal strategieën naar voren die staten kunnen gebruiken om beleid binnen de EU te beïnvloeden.
2.3.1. Kleine staten
Kleine staten kampen in tegenstelling tot grote staten met een aantal kwetsbaarheden als het gaat om het beïnvloeden van het EU-beleid. Panke (2010) beschrijft een aantal strategieën die kleine staten kunnen hanteren om deze kwetsbaarheden te compenseren en waarmee zij het beleid binnen de EU kunnen beïnvloeden. Zo kampen kleine staten bijvoorbeeld met beperkte onderhandelingscapaciteiten (argumentative power). Deze kunnen gecompenseerd worden door regionale coördinatie (strategische samenwerking gebaseerd op geografische ligging) en door strategische partnerschappen aan te gaan met grote staten of andere kleine staten (Panke, 2010, p. 805). Door samenwerkingen aan te gaan kunnen kleine staten namelijk hun collectieve onderhandelingspositie verbeteren en kunnen zij het EU-beleid effectiever vormgeven dan door unilaterale handelingen (Panke, 2010, p. 806).
Bovendien kampen kleine staten met argumentatieve kwetsbaarheden. Deze kunnen gecompenseerd worden door nauwe contacten met de Europese Commissie, zo kunnen kleine staten namelijk vroegtijdig aanvullende achtergrondinformatie van beleidsonderwerpen krijgen waardoor zij al een standpunt kunnen innemen voordat het beleidsvoorstel besproken is in de Raad (Panke, 2010, p. 806). Tevens worden er op deze manier nationale kosten bespaard.
Kleine staten kunnen een sterke relatie met de supranationale instituties (Europese Commissie en het Europees Parlement) bewerkstelligen om zo de macht van de intergouvernementele instituties te beperken (Europese Raad) en hun belangen aan te kaarten (Archer, Bailes &Wivel, 2014). Tevens kunnen de argumentatieve kwetsbaarheden gecompenseerd worden door
prioriteiten te stellen. De schaarse middelen van de kleine staten worden zo effectief ingezet. Door de selectieve focus kunnen kleine staten hun beperkte financiële capaciteiten concentreren op bepaalde beleidsterreinen en wordt er minder aandacht besteed aan minder belangrijke kwesties (Panke, 2010, p. 807). Des te actiever een kleine staat betrokken en geconcentreerd is op één specifieke beleidsterreinen, des te effectiever en succesvoller zij zijn bij de EU-onderhandelingen (Panke, 2010, p. 238). Ook Thorhallsson (2000) stelt dat kleine staten zich moeten focussen op communautaire instellingen, zoals de Europese Commissie en grote staten om steun te verkrijgen en invloed uit te kunnen oefenen op beleid. Kleine staten hebben niet genoeg expertise en middelen om alle onderhandelingen te kunnen volgen en nemen om deze reden een reactieve houding aan (Thorhallsson, 2000). Vanwege de tekortkomingen van kleine staten dienen zij prioriteiten te stellen en hun beperkte administratieve capaciteiten te concentreren op specifieke doelen en beleidsterreinen (Thorhallsson & Wivel, 2006, pp. 659-660).
Overigens kunnen kleine staten zichzelf neutraal opstellen om het EU-beleid te beïnvloeden. Indien kleine staten de reputatie van neutraliteit aannemen kunnen ze optreden als onpartijdige bemiddelaar tussen grote staten en gemeenschappelijke belangen verdedigen, daardoor kunnen ze systematisch hun eigen beleidsvoorkeuren in de Raad promoten (Panke, 2010, p. 807). Kleine staten kunnen op deze manieren de inherente structurele nadelen binnen de EU compenseren en effectief EU-beleid beïnvloeden. Kleine staten zijn uiterst actief in beleidsonderhandelingen als zij beschikken over administratieve capaciteiten, gemotiveerd personeel en door factoren als; lidmaatschapsduur van de EU en voorzitterschap van de raad van de EU (Panke, 2010, p.799). Indien een kleine staat niet beschikt over geloofwaardige
bargaining tactics (onderhandelingstechnieken) kan deze hoogstwaarschijnlijk niet het
EU-beleid niet beïnvloeden (Panke, 2010, p. 800).
Deze strategieën kunnen ook gehanteerd worden door grote staten, alhoewel deze voornamelijk worden toegepast door kleine staten om zo hun beperkte aandeel stemmen in de Raad van de EU, hun gebrek aan financiële middelen en personeel te compenseren en zo een betere onderhandelingspositie te bereiken (Panke, 2010, 809). Zowel kleine als grote staten kunnen contact opnemen met de Commissie om aanvullende informatie te verkrijgen. Grote staten maken hier echter, in vergelijking met kleine staten, minder gebruik van omdat zij beschikken over administratieve capaciteiten die hen in staat stelt om kwalitatieve hoogwaardige argumenten te ontwikkelen (Panke, 2010, p.809). Tevens kunnen grote staten dus ook strategische en regionale partnerschappen aangaan met andere staten, echter is dat voor
hen niet noodzakelijk om autonoom te kunnen onderhandelen en beleid te beïnvloeden (Panke, 2010, p. 807).
2.3.2. Grote staten
Over het algemeen hanteren grote lidstaten andere strategieën dan kleine lidstaten om het EU-beleid te beïnvloeden (Panke, 2010). Zij rekenen namelijk op het aandeel stemmen dat zij hebben in de Raad van de EU en maken gebruik van hun politieke macht om beleid te beïnvloeden (Panke, 2010, p. 800). Grote staten hebben wegens hun hoge aandeel aan stemmen in de Raad van de EU en de financiële capaciteiten een betere onderhandelingspositie dan kleine staten en kunnen op deze manieren effectief beleid beïnvloeden.
Panke (2010) beschrijft drie mechanismen waarmee staten beleid en onderhandelingen binnen de EU kunnen beïnvloeden. Ten eerste kunnen staten onderhandelingen en beleid beïnvloeden door expliciet of impliciet te dreigen en zo concessies en onderhandelingen te stimuleren (bargaining power). Ten tweede kunnen kleine staten andere lidstaten proberen te overtuigen van hun voorkeuren en keuzes door middel van argumentatie (argumentatieve
power). Ten slotte kunnen kleine staten hun eigen reputatie gebruiken, de reputatie van anderen
en inspelen op de goede reputatie van de EU (power of reputation) om hun eigen belang na te streven (Panke, 2010, p.802). Panke (2010) stelt dat deze strategieën niet uitgesloten zijn voor kleine staten maar dat het minder waarschijnlijk is dat kleine staten deze strategieën toepassen. Zo kunnen kleine staten in theorie wel expliciet en impliciet dreigen om concessies en onderhandelingen te stimuleren, echter wordt de effectiviteit van deze strategie in twijfel getrokken gezien kleine staten een slechte onderhandelingspositie hebben (Panke, 2010, p. 805).
2.4 Het migratiedebat
Het is historisch gezien niet ongebruikelijk dat migratie en veiligheid aan elkaar worden gelinkt (Janssen, van der Leun & Hemert, 2017, p.3). De afgelopen decennia is de associatie van migratie en (on)veiligheid aanzienlijk toegenomen. De betrokkenheid van migranten bij misdrijven hebben bijgedragen aan deze associatie (Janssen, van der Leun & Hemert, 2017). De link tussen migratie en binnenlandse veiligheid en het wegvallen van de interne grenzen binnen de EU hebben bijgedragen aan de securitization van migratie (Janssen, van der Leun & Hemert, 2017). Securitization wordt gedefinieerd als het proces waarbij statelijke actoren
bepaalde onderwerpen transformeren in veiligheidskwesties (Buzan, Wæver & de Wilde, 1998, p.25). Migratie wordt binnen de EU beschouwd als een veiligheidskwestie (Europa Nu, 2019). De EU-lidstaten werken steeds meer samen op het gebied van justitie, vrijheid en veiligheid. Ten gevolge van het wegvallen van de interne grenscontroles tussen lidstaten verspreidt criminaliteit zich gemakkelijk binnen de EU-grenzen (Janssen, van der Leun & Hemert, 2017). De vrije beweging van mensen, kapitaal en goederen, ook wel het vervagen van interne grenzen, wordt gewaarborgd door het Schengenakkoord (1998). De Schengenlanden zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor het beheren en het beveiligen van de buitengrenzen van de EU. Deze landen hebben gemeenschappelijke criteria voor controles van de buitengrenzen, toetreden tot het Schengengebied en samenwerking tussen de polities van deelnemende landen (Europese Commissie, 2014). De migratiecrisis heeft ertoe geleid dat landen binnen het Schengengebied tijdelijke grenscontroles hebben ingevoerd om migranten tegen te houden. De grensoverschrijdende problemen binnen de EU vereisen een grensoverschrijdende aanpak (NRC, 2016; Reuters, 2015). Om deze redenen focust de EU zich ook op veiligheidskwesties en neemt steeds een belangrijkere positie aan in het garanderen van veiligheid voor de lidstaten (Europa Nu, 2019).
Kleine staten hebben een marginale rol gespeeld bij de ontwikkeling van de EU als veiligheidsactor (Wivel, 2005, P.393). Overeenstemming tussen grote EU-lidstaten is meestal doorslaggevend voor belangrijke initiatieven en besluiten bij de totstandkoming van een gemeenschappelijk Europees buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid (Wivel, 2005, P.393). Wellicht komt dit doordat kleine staten zich voornamelijk bezighouden met low politics, in tegenstelling tot grote staten die zich met name bezighouden met high politics (Thorhallsson &Wivel, 2006). High politics omvat alle zaken die van belang zijn voor het voortbestaan van een staat, zoals nationale en internationale veiligheidskwesties (Keohane & Nye, 1997). Low
politics is een concept dat betrekking heeft op zaken die niet essentieel zijn voor het
voortbestaan van de staat, zoals economie en sociale zaken (Keohane & Nye, 1997). Echter is migratie ook een internationale veiligheidskwestie die het voortbestaan van een staat in gevaar kan brengen. Desondanks houden kleine staten zich in de EU ook bezig met de migratieproblematiek.
Door de extreme stijging van het aantal migranten naar de EU werd er in 2015 gesproken van een migratiecrisis. Er zijn duizenden mensen omgekomen in hun poging de EU te bereiken en bijna 90% van de migranten probeerden de grens te bereiken met behulp van mensensmokkelaars en georganiseerde criminelen (Mainwarring, 2014). Alhoewel de migratiecrisis voorbij is zijn er nog structurele problemen (Europese Commissie, 2019a). De
afgelopen jaren heeft de EU vooruitgang en resultaten geboekt bij de aanpak van de migratiecrisis maar de EU moet blijven samenwerken om de toekomstige uitdagingen op het gebied van migratie aan te pakken (Europese Commissie, 2019a).
3. Onderzoeksdesign
3.1 Onderzoeksvraag en wetenschappelijke relevantie
In de bestaande literatuur wordt gesteld dat kleine staten in vergelijking met grote staten kampen met kwetsbaarheden en tekortkomingen als het gaat om het beïnvloeden van EU-beleid en onderhandelingen (Panke, 2010). Thorhallsson en Wivel (2006) stellen dat kleine staten de beleidskoers en onderhandelingen kunnen beïnvloeden indien zij zich specialiseren in één beleidsterrein. Zo stellen Thorhallsson en Wivel (2006) dat kleine staten wel degelijk het EU-beleid kunnen beïnvloeden. Door de effectiviteit van de EU-beleidsstrategieën van Malta en Italië te vergelijken, wordt de assumptie dat kleine staten binnen de EU-invloed kunnen uitoefenen op beleid en onderhandelingen getoetst.
Er zijn drie algemene manieren voor zowel kleine als grote staten om beleid en onderhandelingen te beïnvloeden; argumentative, bargaining power en power of reputation (Panke, 2010; Panke; 2011). Desondanks worden deze strategieën met name toegepast door grote staten omdat kleine staten kampen met kwetsbaardheden (Panke, 2010). Panke (2010) stelt dat kleine staten, in vergelijking met grote staten, binnen de EU andere strategieën hanteren om de kwetsbaarheden van kleine staten te compenseren. Door de beleidsstrategieën van Malta en Italië te vergelijken, wordt de assumptie getoetst dat kleine en grote staten verschillende strategieën hanteren om beleid te beïnvloeden. Dit onderzoek poogt de strategieën die kleine en grote staten hanteren met betrekking tot het beïnvloeden van het EU-migratiebeleid te onderzoeken. De hoofdvraag die hierbij centraal staat, luidt: ‘Welke verschillen zijn zichtbaar
in de strategieën die Italië en Malta hanteren om het migratiebeleid in de EU te beïnvloeden, en in hoeverre dragen deze bij aan het behalen van de beleidsdoelen?’
3.2 Verwachtingen
In de bestaande literatuur wordt gesteld dat kleine staten kampen met kwetsbaarheden met betrekking tot het beïnvloeden van beleid binnen de EU (Panke, 2010, p. 789). Kleine staten kunnen verschillende strategieën hanteren om deze kwetsbaarheden te compenseren. Zo gaan met name kleine staten strategische partnerschappen aan met grote staten of andere kleine staten om hun onderhandelingspositie te verbeteren en EU-beleid te kunnen beïnvloeden (Panke, 2010, p. 808). Grote staten hebben daarentegen vanwege hun hoge aandeel aan stemmen in de Raad van de EU en financiële capaciteiten een betere onderhandelingspositie dan kleine staten en kunnen EU-beleid beïnvloeden zonder gebruik te maken van strategische partnerschappen of regionale coördinatie (Panke, 2010, p. 809). De verwachting die hieruit voortkomt, is dat Malta, in tegenstelling tot Italië, strategische partnerschappen is aangegaan met grote staten of andere kleine staten om het EU-beleid en onderhandelingen te kunnen beïnvloeden.
Over het algemeen hanteren grote lidstaten andere strategieën om het EU-beleid te beïnvloeden. Zij rekenen op het aandeel stemmen dat zij hebben in de Raad van de EU en maken gebruik van hun politieke macht (Panke, 2010, p.800). Zo kunnen zij onderhandelingen en beleid beïnvloeden door expliciet of impliciet te dreigen (bargaining power) en zo concessies en onderhandelingen te stimuleren (Panke, 2010, p.802). De verwachting die hieruit voortkomt, is dat Italië impliciet of expliciet heeft gedreigd om het beleid te beïnvloeden en de migratieproblemen aan te kaarten.
Vanuit een realistisch perspectief kan worden gesteld dat kleine staten niet hun eigen veiligheid kunnen waarborgen omdat zij niet beschikken over een militaire macht (Bartmann, 2002, p.362). Desondanks kunnen zij door middel van internationale organisaties hun positie op het wereldtoneel verbeteren. Grote staten daarentegen kunnen door het hoger aandeel stemmen in de Raad van de EU, geschikte onderhandelingspositie en financiële middelen wel beleid initiëren en beïnvloeden (Panke, 2010). De verwachting die hieruit voortkomt, is dat Italië als grote staat effectief het migratiebeleid kan beïnvloeden vanwege de bovengenoemde voordelen van grote staten.
Bovendien wordt in de bestaande literatuur gesteld dat kleine staten kampen met kwetsbaarheden. Alhoewel de EU de positie van kleine staten op het wereldtoneel verbetert, kunnen de kleine staten niet beleid initiëren, met name omdat zij niet beschikken over de benodigde capaciteiten (Panke, 2010). Zij kunnen door zich te specialiseren in een bepaald beleidsterrein wel invloed uitoefenen op beleid (Thorhallsson & Wivel, 2006). De verwachting die hieruit voortkomt, is dat Malta de migratieproblematiek niet als beleidsonderwerp heeft
aangedragen, maar wel het EU-migratiebeleid heeft beïnvloed indien Malta zich had gespecialiseerd.
3.3 Conceptualisatie en operationalisering
In deze scriptie wordt onderzocht hoe Malta in vergelijking met Italië het migratiebeleid binnen de EU beïnvloedt. Om dit te kunnen onderzoeken, worden de concepten ‘kleine staten’, ‘beleidsstrategieën’ en ‘beleid’ nader toegelicht.
3.3.1 Kleine staten
In de huidige literatuur bestaat geen overeenstemming over de definiëring van een kleine staat. In deze scriptie wordt een kleine staat binnen de EU gedefinieerd in termen van het aantal stemmen in de Raad van de Europese Unie bij gekwalificeerde meerderheid (Panke, 2010; Panke, 2011). Deze definitie wordt gehanteerd omdat het aantal stemmen in de Raad van de EU van belang is voor de mogelijke invloed op het beleid (Panke, 2010, p. 803). Kleine staten zijn dus landen die minder dan het gemiddelde aantal stemmen in de raad bezitten (12,78), en vanuit deze definitie kan gesteld worden dat 19 van de 27 lidstaten kleine staten zijn, waaronder Malta.
3.3.2. Beleidsstrategieën
Staten proberen op verschillende manieren het beleidsproces te beïnvloeden. Een beleidsstrategie wordt gedefinieerd als het nastreven van doelen waarbij er constante interactie is. Hierbij wordt het dynamisch procesgerichte aard van het concept benadrukt (Raschke, 2002). Invloed is hierbij de capaciteit van een individu of een groep van individuen om het gedrag van anderen te sturen en vormen om zo de gewenste uitkomst te bereiken (Goetschel, 1998, pp. 14-15). Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de beleidsstrategieën van kleine en van grote staten.
Grote staten
Panke (2010, p.802) beschrijft drie algemene mechanismen waarmee staten het EU-beleid kunnen beïnvloeden. Ten eerste kunnen staten impliciet of expliciet dreigen om concessies en onderhandelingen te stimuleren (bargaining power). Tevens kunnen zij door middel van argumentatie andere staten overtuigen (argumentative power) en gebruikmaken van hun reputatie om hun eigenbelang na te streven (power of reputation). Deze strategieën kunnen in
theorie ook worden toegepast door kleine staten, maar deze zijn vanwege de kwetsbaarheden niet effectief voor kleine staten (Panke, 2010).
Kleine staten
Kleine staten kunnen strategische partnerschappen aangaan met grote lidstaten of andere kleine lidstaten om hun onderhandelingspositie te verbeteren (Panke, 2010, p. 805). Tevens kunnen zij een sterke relatie bewerkstelligen met supranationale instituties (Europese Commissie en het Europees Parlement) om de macht van de intergouvernementele instituties (Europese Raad) te beperken (Archer, Bailes &Wivel, 2014). Bovendien kunnen kleine staten zich specialiseren in een bepaald beleidsterrein om expertise op te doen en de beleidskoers te beïnvloeden (Thorhallsson & Wivel, 2006). Ten slotte kunnen kleine staten zich neutraal opstellen; als staten een reputatie van neutraliteit hebben, treden zij op als onpartijdige bemiddelaar om het gemeenschappelijke belang te verdedigen. Zo kunnen ze systematisch hun eigen beleidsvoorkeuren in de Raad van de EU uiten (Panke, 2010, p. 807). Deze strategieën kunnen ook worden toegepast door grote staten. Echter, deze worden met name toegepast door kleine staten om hun beperkte aandeel stemmen in de Raad van de EU, het gebrek aan financiële middelen en personeel te compenseren (Panke, 2010, 809).
3.3.3 Effectieve beleidsstrategieën
Beleidsstrategieën zijn effectief indien het gewenste resultaat is behaald (Hegemann, Heller & Kahl, 2013). Italië en Malta hanteren strategieën om steun en aandacht van andere lidstaten te verkrijgen voor de migratieproblematiek. Steun wordt gemeten in termen van financiële hulp, beleid en (gedeeltelijke) oplossingen voor de crisis, zoals herverdeling van migranten of opvangcentra in het buitenland. Aandacht wordt gemeten in termen van toewijding en erkenning voor de problemen. In deze scriptie zijn beleidsstrategieën effectief indien de opgestelde beleidsdoelen zijn behaald. Er wordt gekeken naar in hoeverre de gestelde beleidsdoelstellingen van de landen zijn behaald en in hoeverre erkenning bestaat van de doelen/problemen die de landen aandragen en of de aangedragen beleidspunten besproken zijn (Hegemann, Heller & Kahl, 2013, p.35).
3.4 Methode
Het doel van deze scriptie is het bestuderen van de strategieën die kleine en grote staten hanteren met betrekking tot het beïnvloeden van het EU-beleid en de effectiviteit van deze strategieën.
Dit onderzoek bestaat uit een kwalitatieve vergelijkende analyse, gebaseerd op twee cases. De cases zijn gekozen volgens de richtlijnen van het most similar systems design (method of
difference). Bij het most similar systems design worden cases geselecteerd die zoveel mogelijk
op elkaar lijken, op één cruciale factor na, om het mogelijke verschil in de afhankelijke variabelen te kunnen verklaren (Anckar, 2008, p. 389). Er worden cases gekozen die zeer sterk op elkaar lijken, met de veronderstelling dat het verschil in de onafhankelijke variabele het mogelijke verschil in de afhankelijke variabele verklaart (Anckar, 2008, p. 399). Zo zijn Italië en Malta geselecteerd omdat deze twee staten in veel opzichten gelijk zijn aan elkaar; zij kampen beide met migratieproblemen, zijn beide lid van de EU en maken vanuit een geografisch perspectief beide deel uit van de zuidelijke buitengrenzen van de EU. Er wordt in dit onderzoek gericht op één cruciaal verschil, namelijk staatsgrootte. Wegens het lage aandeel aan stemmen in de raad van de EU wordt Malta, in tegenstelling tot Italië, gecategoriseerd als een kleine staat. Het verschil in de onafhankelijke variabele (grote versus kleine staat) kan hier het mogelijke verschil in uitkomst verklaren. Aan de hand van deze casestudie kan een conclusie worden getrokken over een bredere populatie, namelijk andere kleine en grote lidstaten van de EU. Indien Malta, als een van de kleinste staten van de EU, het beleid kan beïnvloeden, dan kan aannemelijk gemaakt worden dat dat andere kleine lidstaten ook invloed kunnen uitoefenen.
Deze scriptie is theorie-testend van aard; er wordt namelijk een aantal assumpties getoetst, namelijk de assumptie dat kleine staten binnen de EU invloed kunnen uitoefenen op beleid (Panke, 2010; Thorhallssson, 2006) en de assumptie dat kleine staten andere strategieën hanteren dan grote staten om het EU-beleid te beïnvloeden (Panke, 2010). Door middel van een inhoudsanalyse zal worden bepaald welke strategieën Malta en Italië hanteren om het migratiebeleid te beïnvloeden, en in hoeverre deze strategieën bijdragen aan de behaalde beleidsdoelen. Er wordt gebruikgemaakt van een inhoudsanalyse om de patronen van communicatie (zoals documenten) op een repliceerbare wijze te onderzoeken (Bryman & Bell, 2010). Er wordt gebruikgemaakt van diverse soorten bronnen, namelijk overheidsdocumenten van Malta en Italië, documenten van Europese instellingen, zoals notulen en conclusies, persberichten, wetenschappelijke artikelen en nieuwsartikelen. Tevens is er gebruik gemaakt van bestaande theorieën uit academische bronnen. Er wordt dus gebruikgemaakt van bronnen van Malta, Italië, de EU en onafhankelijke organisaties, zoals de UNHCR.
4. Data-analyse
4.1 Malta
Malta maakt deel uit van de buitengrenzen van de EU en is voor vele migranten een toegangspoort om de EU te bereiken. Na het toetreden tot de EU in 2004 nam het aantal migranten en asielaanvragen drastisch toe (UNHCR, 2017). Met een bevolking van slechts 400.000 mensen is Malta het kleinste en dichtstbevolkte lid van de EU. Malta kent een lange geschiedenis met migranten, en ook gedurende de migratiecrisis kampte Malta met extreme migratiestromen en asielaanvragen (UNHCR, 2017). Malta is in verhouding tot andere lidstaten het meest getroffen door de migratiecrisis en leverde tijdens en na de crisis veel kritiek op het falen van de EU om coherent migratiebeleid te bewerkstelligen (UNHCR, 2017).
4.1.1 Beleidsdoelen
Migratie is al decennialang een belangrijke prioriteit voor Malta, en dit kwam wederom in het voorzitterschap van de Raad van de EU in 2017 naar voren. Malta heeft gedurende het voorzitterschap vele initiatieven omtrent het beheren van migratie en het beveiligen van de grenzen geïnitieerd. De Maltese agenda bestond uit een aantal prioriteiten, namelijk: migratie, veiligheid, interne markt, sociale inclusie, nabuurschapsbeleid en een focus op de maritieme sector (Raad van de Europese Unie, 2016). Malta drong gedurende het voorzitterschap aan op een snellere implementatie van overeengekomen migratiemaatregelen en benadrukte onderwerpen die hoog op de agenda moesten (blijven) staan (Harwood, 2018). Samenwerking met betrekking tot het beheren van de buitengrenzen van de EU werd benadrukt. Ian Borg, die destijds voorzitter was van de Raad van de EU, stelde dat de EU moet streven naar een juist evenwicht tussen een sterk systeem van veiligheid en de beginselen van de rechtsstaat (MaltaEU, 2017). Hiermee trachtte Borg de noodzaak van het probleem te benadrukken en oplossingen als het sluiten van de grenzen uit te sluiten.
Concreet pleitte het voorzitterschap voor een versterking van het asielstelsel en een eerlijkere verdeling van de migratielast door middel van een herziening van het Dublin-akkoord (Harwood, 2018, p.17). Dit akkoord bepaalt dat de verantwoordelijkheid voor de asielaanvragen ligt bij lidstaten waar de migrant het eerst binnenkomt (Harwood, 2018, p. 17). Tevens moeten de migratieproblemen vanuit een holistisch perspectief bekeken worden, met een focus op de onderliggende oorzaken van migratie. Zo moet hulp geboden worden aan omliggende risicolanden, met het achterliggende idee dat het verbeteren van de situatie in risicogebieden, zoals het instabiele Midden-Oosten, leidt tot minder potentiële migranten (Harwood, 2018; Malta’s ministry for foreign affairs and trade promotion, z.d.).
4.1.2 Strategieën
Malta tracht de beleidsdoelen te bereiken door partnerschappen aan te gaan met landen met dezelfde belangen. Zo heeft Malta The Quatro Four Group opgezet; dit is een samenwerking tussen Malta, Italië, Griekenland en Cyprus om op te komen voor de belangen van de Zuidelijke lidstaten. Hierbij wordt specifiek aandacht besteed aan landen die worden geconfronteerd met illegale migranten. Zij zetten de andere EU-lidstaten onder druk voor hulp bij het tegengaan van irreguliere migratie. Het doel van deze samenwerking is migratie en asiel hoog op de agenda van de EU te krijgen en oplossingen voor de migratieproblemen te bereiken (Buonanno & Nugent, 2013, p. 236). Tevens leggen zij de nadruk op een gedeelde verantwoordelijkheid voor het beschermen van de buitengrenzen. Naast deze samenwerking tracht Malta ook invloed uit te oefenen door deel te nemen aan regionale initiatieven met andere landen in de regio om hun onderhandelingspositie te verbeteren (MaltaEU, 2017).
Tevens probeert Malta invloed uit te oefenen door een beroep te doen op de morele reputatie van de EU. Malta kan de migratieproblemen niet aan en probeert op deze manier hulp van de EU te krijgen en benadrukt het belang van de verdeling van lasten. Malta doet dit door te lobbyen bij EU-instellingen en door migratie veel media-aandacht te geven (Mainwaring, 2014, p. 112). Tevens probeert Malta gedurende het voorzitterschap van de raad van de EU initiatieven aan te kaarten. De Commissie heeft zeven wetsvoorstellen ingediend gericht op de hervorming van de Common European Asylum Systems (CEAS;, deze wetsvoorstellen waren gericht op herschikking van het Dublinverdrag, het Eurodacverdrag, voorstellen voor onder andere regulering van het Agentschap van de EU voor Asiel (EUAA) en het EU-hervestigingskader (Harwood, 2018, p. 17). Er kan worden gesteld dat Malta actief is op het gebied van migratiebeleid. Politico gaf het Maltese voorzitterschap een hoog cijfer voor zijn prestaties en onderhandelingsvermogen met betrekking tot migratie (Harwood, 2018). Tevens stelt (Harwood, 2018) dat Malta door de ervaringen met de migratieproblematiek hebben bijgedragen aan het behalen van de beleidsuitkomsten.
4.2 Italië
Politieke en economische ontwikkelingen buiten de grenzen van Italië hebben geleid tot een extreme migrantenstroom uit verschillende regio's, waaronder Oost-Europa, Afrika, het Midden-Oosten en Azië. Italië was gedurende de migratiecrisis een van de meest gebruikte
EU via de Italiaanse eilanden Lampedusa, Linosa en Lampione (UNHCR, 2019). De grote aantallen hadden een directe impact op de Italiaanse kust; er werden namelijk verschillende patrouillediensten opgezet om de migratiestromen te stoppen en het aantal doden op zee te beperken (Colombo, 2018; Triandafyllidou, 2014). De operatie Mare Nostrum was een eenjarige patrouilledienst die werd opgezet door de Italiaanse regering. Deze is in oktober 2014 stopgezet vanwege de hoge kosten en werd vervangen door operatie Triton, die is opgezet door Frontex; het Europees Agentschap voor het beheren van de buitengrenzen van de EU, Triton is vervangen door Operatie Themis vanwege uitbreidingen. Na het aflopen van de dure reddingsprogramma’s (Mare Nostrum en Triton) nam het aantal doden op de Middellandse Zee toe (UNHCR, 2019).
De migratiecrisis is in de Italiaanse politiek en media zeer controversieel. Zo zijn er uiteenlopende en tegenstrijdige politieke en mediadiscoursen waarbij de operaties Mare
Nostrum en Triton de belangrijkste discussiepunten zijn. De vraag wie verantwoordelijk is voor
het beheren van de buitengrenzen en waar de duizenden migranten moeten verblijven, staat hierbij centraal (Colombo, 2018, p. 161). De verantwoordelijkheid van de EU om Italië te helpen met de migratieproblematiek is ook een centrale kwestie in het huidige politieke debat. Zo wordt gesteld dat de migratieproblematiek niet alleen een Italiaanse kwestie is maar de gehele EU treft en om deze reden steun van de lidstaten vereist (Colombo, 2018, p.164). De Italiaanse premier Conte stelt dat niet alleen sprake is van humanitaire nood maar ook van een belangrijke veiligheidskwestie (Colombo, 2018, p.164).
4.2.1 Beleidsdoelen
Conte presenteerde tijdens een EU-conferentie in 2018 een European Multilevel Strategy for
Migration, deze is gebaseerd op de Italiaanse publieke opinie. Het migratieplan bestaat uit tien
specifieke doelen om "duurzaam en effectief" migratiebeleid te bewerkstelligen (Presidenza del Consiglio dei Ministri: Italia, 2018). Ten eerste moet de EU veel meer intensieve samenwerkingen aangaan met derden om de doorvoer van migranten te stoppen. Dit kan worden bereikt middel van internationale afspraken, zoals met Libië en Niger.
Ten tweede moeten er beschermingscentra worden opgericht in doorvoerlanden om asielverzoeken te beoordelen en de migranten rechtsbijstand bieden. Ten derde moet de EU de buitengrenzen van de EU beter beveiligen door initiëren als EUNAVFOR MED Sophia en operatie Themis te steunen. Ten vierde een herziening van het Dublin-akkoord wordt benadrukt. Dit akkoord bepaald dat een migranten een asielverzoek moet indienen in het land van aankomst. Hiermee wilt Italie het aantal asielaanvragen verminderen en een eerlijkere verdeling
van de migratielast bereiken. De vijfde doelstelling heeft ook betrekking op het Dublin-akkoord namelijk het overwinnen van de aankomstregel. Italie stelt dat Schengen in gevaar is omdat landen controles invoeren om migranten die binnen de EU reizen tegen te gaan. Tevens heeft het zesde doel betrekking op het Dublin-akkoord. Er is een gemeenschappelijke Europese verantwoordelijkheid voor de mensen op zee, niet alleen de landen waar de migranten als eerst aankomen moeten verantwoordelijk zijn voor deze mensen (Presidenza del Consiglio dei Ministri: Italia, 2018). Ten zevende moet de EU migratie gezamenlijk bestrijden door middel van gemeenschappelijke initiatieven en niet door individuele lidstaten. Ten achtste kunnen is het noodzakelijk om opvangcentra op te zetten in verschillende Europese landen om het motief van migranten te bepalen (Presidenza del Consiglio dei Ministri: Italia, 2018). Ten negende moeten de secundaire bewegingen tegen worden gegaan door middel van overeenkomsten tussen de lidstaten. Dit zijn de bewegingen van migranten binnen de EU. Ten slotte moet elk land quota’s vaststellen om economische migranten tegen te gaan en de EU moet de lidstaten hiervoor voorzien van adequate financiële steun (Presidenza del Consiglio dei Ministri: Italia, 2018).
4.2.2 Strategieën
De strategie die Italië hanteert om de migratiestromen in te dammen en de totstandkoming van beleid te stimuleren, is met name gefocust op het bewerkstellen van samenwerkingsverbanden en overeenkomsten. Zo is een aantal EU-lidstaten, Italië, Frankrijk en Duitsland, bilaterale overeenkomsten aangegaan met Niger, Tsjaad en Soedan (Clingendael, 2018, p. 14). Italië sloot een samenwerkingsovereenkomst met Tunesië om illegale migratie en mensenhandel aan te pakken en een overeenkomst met Tsjaad en Niger om opvang- en detentiecentra in hun grondgebieden op te zetten (Clingendael, 2018, p. 14). Niger is een belangrijk kruispunt voor migranten die naar Noord-Afrika willen reizen (Clingendael, 2018). Om deze reden heeft de EU getracht een overeenkomst te bereiken met Niger. Niger heeft in 2016 talloze maatregelen ingevoerd om de verplaatsing van migranten over hun landgebied te stoppen. Zo is de grensbewaking aangescherpt en worden mensensmokkelaars opgepakt. Italië gaat strategische samenwerkingen aan met andere landen om de toestroom van migranten naar Italië te verminderen (Clingendael, 2018, p. 14). Tevens tracht de Italiaanse regering door middel van akkoorden (met Libië), wetsvoorstellen en verdragen de migrantenstroom te stoppen ofwel verminderen (UNHCR, 2019). De Italiaanse regering heeft ook twaalf marineschepen geschonken aan Libië om te kunnen patrouilleren op de Middellandse Zee om zo de druk en
Bovendien dringen Italiaanse beleidsmakers aan op hulp. Zij dreigden de Italiaanse havens te sluiten voor buitenlandse humanitaire schepen (Elsevier Weekblad, 2018). De Italiaanse premier Giuseppe Conte weigert zijn handtekening te zetten onder verklaringen betreffende handelsrelaties en veiligheidsbeleid. Hij kondigt nadrukkelijk aan dat hij voordat hij ergens akkoord mee gaat het migratieprobleem opgelost wil hebben. Tevens dreigde Conte de slotconclusies van de top niet te ondertekenen als hij niet tevreden zou zijn over de conclusies aangaande migratie. Hij eiste concrete maatregelen om Italië te ontlasten van de migratiedruk (Elsevier Weekblad, 2018). Op deze manier probeert hij een dialoog tussen de lidstaten te forceren en het beleid te beïnvloeden. Hiermee maakte Conte gebruik van
Tevens hebben Italië en Frankrijk een plan geïnitieerd om de economische migranten te onderscheiden van de migranten die bescherming nodig hebben. Op het EU-grondgebied moeten gecontroleerde centra komen waar migranten worden beoordeeld op hun motief om de EU te bereiken (European Council, 2018).
Over de uitkomsten van het nieuwe migratieplan stelt Conte dat overeenstemming is bereikt en dat een grote stap is gezet om de migratieproblemen op te lossen. Desondanks blijven een aantal vraagstukken onbeantwoord, stelt hij (Elsevier Weekblad, 2018). De kwestie van solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid tussen de lidstaten met betrekking tot de verwerking en opvang van asielzoekers blijft onbeantwoord. Met andere woorden, er is niets veranderd in de toepassing van het Dublin- akkoord (European Parliament, 2018). De EU belooft Italië te helpen met het aanpakken van migrantensmokkelaars in de Middellandse Zee door het uitbreiden van financiële steun. Tevens dienen alle vaartuigen in de Middellandse Zee de wetten na te leven en mogen zij de Libische kustwacht niet hinderen (European Council, 2018). Ook gaan op verzoek van Italië meer geld en personeel naar Frontex om de mensensmokkelaars op de Middellandse Zee te stoppen (European Council, 2018) Tevens is het initiatief aangaande controlecentra van Italië en Frankrijk aangenomen. Onder voorbehoud dat alle maatregelen in het kader van deze controlecentra, waaronder verplaatsing en hervestiging op vrijwillige basis zullen plaatsvinden (European Council, 2018). Dit plan is volgens Rutte met name bedoeld om Italië tegemoet te komen (Elsevier Weekblad, 2018). In de Italiaanse kranten La Repubblica en Messaggero wordt gesteld dat de Italië teleurgesteld is over de uitkomsten van de conferentie (Valkanet, 2018). Zo zijn de uitkomsten van het migratieplan van Italie vaag en heeft Italie in feite geen expliciete overeenkomsten resultaten behaald, volgens La Repubblica (Valkanet, 2018).
5. Conclusie
Dit onderzoek naar de invloed van kleine en grote staten op het migratiebeleid heeft interessante resultaten opgeleverd met betrekking tot beleidsstrategieën van kleine en grote staten. Migratie is in zowel Italie als Malta een belangrijk probleem; beide landen kennen een lange geschiedenis met migratieproblemen (UNHCR, 2019).
Op basis van het theoretisch kader zijn vier verwachtingen geformuleerd. Deze verwachtingen zijn getoetst door een inhoudsanalyse van diverse bronnen. De eerste verwachting was dat Malta, in tegenstelling tot Italië, strategische partnerschappen is aangegaan met grote staten of andere kleine staten om de migratieproblemen aan te kaarten en migratiebeleid te beïnvloeden. Deze verwachting is slechts gedeeltelijk geverifieerd. Uit de analyse is namelijk gebleken dat niet alleen Malta strategische partnerschappen is aangegaan, maar ook Italië. Malta is strategische partnerschappen aangegaan om het belang van de migratieproblemen aan te kaarten en om de onderhandelingspositie te verbeteren. Italië daarentegen is strategische partnerschappen aangegaan met niet-EU-lidstaten om direct de migratiestromen te verminderen.
De tweede verwachting was dat Italië, in tegenstelling tot Malta, impliciet of expliciet zou dreigen om het migratiebeleid te beïnvloeden. Uit de analyse is gebleken dat verschillende beleidsmakers gebruik hebben gemaakt van deze strategie. Zo werd gedreigd de havens te sluiten voor buitenlandse humanitaire schepen. Tevens weigert de Italiaanse premier Conte zijn handtekening te zetten onder andere verklaringen totdat de migratieproblematiek is opgelost. Na de dreigementen van Conte is een informele bijeenkomst van de EU-lidstaten gehouden over onder andere migratie. Hiermee kan worden gesteld dat Italië heeft gedreigd om beleid te beïnvloeden en een dialoog te forceren.
De derde verwachting was dat Italië als grote staat effectief het beleid kan beïnvloeden vanwege onder andere de beschikbare financiële en administratieve capaciteiten. Deze verwachting wordt door de analyse gedeeltelijk bevestigd. Italië heeft aangaande migratie veel veranderingen teweeggebracht maar heeft nog niet alle beleidsdoelen bereikt. Zo pleit Italië voor hervorming van het Dublin-verdrag maar is dit nog steeds niet gebeurd. Zo krijgt Italië vanaf 2017 meer financiële steun voor grensbewaking, medische hulp voor migranten en opsporingen en reddingsacties.
De vierde verwachting was dat indien Malta zich gespecialiseerd zou hebben in migratie zodat Malta het migratiebeleid zou kunnen beïnvloeden. Uit de analyse blijkt dat migratie een belangrijke prioriteit is geweest voor Malta en Malta om deze reden invloed kon uitoefenen
binnen de EU. Malta was succesvol in het actief lobbyen binnen de Europese instellingen. Tevens heeft de jarenlange ervaring van Malta met de migratieproblematiek bijgedragen aan de behaalde resultaten (Harwood, 2018).
De hoofdvraag van deze scriptie is: ‘Welke verschillen zijn te zien tussen de strategieën die
Italië en Malta hanteren om het migratiebeleid in de EU te beïnvloeden, en in hoeverre dragen deze bij aan behalen van de beleidsdoelen?’ Zoals de analyse aantoont, hebben deze landen
gedeeltelijk andere strategieën gehanteerd om beleid te beïnvloeden. Malta en Italië zijn allebei strategische partnerschappen en bilaterale verdragen aangegaan om invloed uit te oefenen op het migratiebeleid en om het migratieprobleem aan te pakken. Tevens benadrukken zij allebei het belang van vrede en veiligheid in het Middellandse Zeegebied, mede om de migratiestroom te stoppen. Echter blijkt dat er ook een aantal verschillen zijn in de beleidsstrategieën van Italie en Malta. Zo heeft Italië expliciet gedreigd om het EU-migratiebeleid te beïnvloeden.
Uit de scriptie is gebleken dat kleine staten binnen de EU wel degelijk een invloed kunnen uitoefenen op het EU-beleid. Malta, als kleinste lidstaat van de EU, heeft invloed kunnen uitoefenen op beleid binnen de EU, hiermee kan aannemelijk worden gemaakt dat andere kleine lidstaten ook het EU-beleid kunnen beïnvloeden. Tevens zou er gesteld kunnen worden dat kleine en grote staten binnen de EU gedeeltelijk andere strategieën hanteren om beleid te beïnvloeden. Hiermee wordt het standpunt van Panke (2010) bevestigd.
6. Discussie
Gesteld zou kunnen worden dat kleine en grote staten binnen de EU gedeeltelijk andere strategieën hanteren om beleid te beïnvloeden. Er zijn echter enkele beperkingen van het onderzoek met betrekking tot de validiteit en generaliseerbaarheid. In dit onderzoek zijn de beleidsdoelen met betrekking tot migratie van Malta en Italië toegelicht. Vervolgens zijn de beleidsstrategieën die zij gehanteerd hebben om deze doelen te bereiken, uiteengezet. Het succes van de beleidsstrategieën is bepaald aan de hand van de behaalde beleidsdoelen. Er dient dus rekening gehouden te worden met het feit dat een correlatie is aangetoond en geen causaal verband. De behaalde beleidsdoelstellingen zouden in principe ook kunnen komen door andere indicatoren. Tevens dient rekening gehouden te worden met het feit dat dit onderzoek maar twee cases bevat die zijn geselecteerd volgens de richtlijnen van het MSSD. Er is dus maar één onafhankelijke variabele, namelijk de grootte van de staten. De aangetoonde verschillen kunnen ook veroorzaakt zijn door andere indicatoren die in dit onderzoek niet zijn meegenomen.
Verdere onderzoeken zouden de mogelijke verklaringen voor deze overeenkomsten en verschillen kunnen onderzoeken. Specifiek kunnen zij kijken naar waarom grote en kleine staten bepaalde beleidsstrategieën hanteren.
7. Literatuurlijst
Anckar, C. (2008). On the Applicability of the Most Similar Systems Design and the Most Different Systems Design in Comparative Research. International Journal of Social
Research Methodology, 11(5), 389-401.
Archer, C., Bailes, A.J.K., & Wivel, A. (2014). Small States and International Security:
Europe and Beyond. London: Routledge.
Bartmann, B. (2002). Meeting the Needs of Microstate Security. The Round Table, 91(365), 361- 374.
Browning, C.S. (2006). Small, smart and salient? Rethinking identity in the small states literature. Cambridge review of international affairs, 19(4), 669-684.
Buttigieg, E. (2004). Challenges facing Malta as a micro-state in an enlarged EU. Bank of
Valletta Review, 29(1), 1-15.
Buonanno, L., & Nugent, N. (2013). Policies and policy processes of the European Union. Macmillan International Higher Education.
Buzan, B., Wæver, O. & de Wilde, J. (1998). Security: a new framework for analysis. Lynne Rienner Publishers.
Bryman, A., & Bell, E. (2011). Business Research Methods (3e ed.). Cambridge: Oxford University Press.
Castles, S., Miller, M., & Ammendola, G. (2005). The Age of Migration: International
Population Movements in the Modern World. American Foreign Policy Interests, 27(6), 537-542.
Castles, S. (2013). The forces driving global migration. Journal of Intercultural
Studies, 34(2), 122-140.
Clingendael. (2018). Multilateral Damage: The impact of EU migration policies on central Saharan routes. Geraadpleegd van
https://www.clingendael.org/sites/default/files/2018-Ceyhan, A., & Tsoukala, A. (2002). The securitization of migration in western societies: Ambivalent discourses and policies. Alternatives, 27(1), 21-39.
Colombo, M. (2018). The Representation of the "European Refugee Crisis" in Italy:
Domopolitics, Securitization, and Humanitarian Communication in Political and Media Discourses. Journal of Immigrant & Refugee Studies, 16(1-2), 161-178.
Cooper, A. F., & Shaw, T. M. (2013). The diplomacies of small states: Between vulnerability
and resilience. Basingstoke: Palgrave Macmillan, London.
Crowards, T. (2002), The comparative size of countries within Europe. Seminar, Manchester
Metropolitan University.
European Council. (2018). European Council meeting. Geraadpleegd van
https://www.consilium.europa.eu/media/35936/28-euco-final-conclusions-en.pdf Elsevier Weekblad. (2018). Dit staat er in het EU-migratieakkoord. Geraadpleegd 1 juni 2019, van https://www.elsevierweekblad.nl/buitenland/achtergrond/2018/06/627927-627927/ Europese Commissie (2011). A dialogue for migration, mobility and security with the
Southern Mediterranean countries, 1-13. Geraadpleegd van http://aei.pitt.edu/32071 /1/No_41_Carrera_on_EU_Dialogue_with_SoMed_edited_final-1.pdf
Europese Commissie (2017). A European agenda on migration: two years on. Geraadpleegd
van https://ec.europa.eu/commission/publications/migration-two-years_en
Europese Commissie. (2019a). De migratiecrisis is voorbij maar er zijn nog structurele problemen - Nederland. Geraadpleegd van https://ec.europa.eu/netherlands/news/de-migratiecrisis-voorbij-maar-er-zijn-nog-structurele-problemen_nl
Europese Commissie. (2019b). Feiten Doen Ertoe: een aantal mythen over migratie
doorgeprikt. Geraadpleegd van https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/ homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/
20190306_managing-migration-factsheet-debunking-myths-about-migration_nl.pdf Europa Nu. (z.d.). Samenwerking justitie, vrijheid en veiligheid. Geraadpleegd 10 juni 2019,
van https://www.europa-nu.nl/id/vga3buzdwirl/samenwerking_justitie_vrijheid_en
European Parliament. (2019). Briefing: EU legislation in progress- Reform of the Dublin system. Geraadpleegd van
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/586639/EPRS_BRI%28201 6%29586639_EN.pdf
European Parliamentary Research Service. (2017). Two years until the 2019 European
elections: Special Eurobarometer of the European Parliament. Geraadpleegd van
http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/2017/2019ee/two_years_until_ee201 9_synthesis_en.pdf
Europees Parlement. (2017a). Het antwoord van de EU op de migratiecrisis. Geraadpleegd 10 mei 2019, van http://www.europarl.europa.eu/news/nl/headlines
/society/20170629STO78629/het-antwoord-van-de-eu-op-de-migratiecrisis
Europees Parlement. (2017b). Migratiecrisis in Europa. Geraadpleegd 26 april 2019, van http://www.europarl.europa.eu/news/nl/headlines/society/20170629STO78631/migratie
crisis-in-europa
Europees Parlement. (2017c). Eurobarometer: 73% van de Europeanen wil dat de EU meer
doet op migratiegebied | Nieuws | Europees Parlement. Geraadpleegd 6 juni 2019, van
http://www.europarl.europa.eu/news/nl/headlines/priorities/migratie/20170505STO7351 5/eurobarometer-73-van-de-europeanen-wil-dat-de-eu-meer-doet-op-migratiegebied Europese Raad. (2018). Conclusies Europese Raad: 28 juni 2018. Geraadpleegd van
https://www.consilium.europa.eu/media/35951/28-euco-final-conclusions-nl.pdf Fernandez, B. (2016). Changes in Malta’s immigration and asylum policies after EU
membership. Institute for European Studies, 9(1), 4-34.
Freedman, R., Orav, A., & Gatto, A. (2015). Migration: An Unprecedented Challenge To The
EU [Blogpost]. Geraadpleegd van
https://epthinktank.eu/2015/11/23/migration-an-unprecedented-challenge-to-the-eu/
Geets, J., & Timmerman, C. (2008). Belgische immigratiecijfers: Enkele demografische gegevens in het licht van scholing & tewerkstelling. Nouvelles migrations et nouveaux
migrants en Belgique: rapport final/Martiniello, Marco [edit.], 25-53.
Geets, J., Pauwels, F., Wets, J., Lamberts, M., & Timmerman, C. (2006). Nieuwe migranten
en de arbeidsmarkt. UA, OASeS.
Goetschel, L. (1998). Small States Inside and Outside the European Union: Interests and
policies. Boston, MA: Kluwer Academic.
Grimaud, J. M. (2017). Small States and EU Governance: Malta in EU Decision-Making
Processes. Brussels: Palgrave Macmillan.
Harwood, M. (2018). Malta’s EU Presidency: A Study in a Small State Presidency of the
Council of the EU. Malta University Publishing.
Hegemann, H., Heller, R., & Kahl, M. (2013). Studying 'effectiveness' in international
relations: A guide for students and scholars. Opladen: Barbara Budrich.
Hey, J. A. (Ed.). (2003). Small States in World Politics: Explaining foreign policy behaviour. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.
Heywood, A. (2011). Global Politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Huysmans, J. (2000). The European Union and the securitization of migration. JCMS:
International Migration Institute. (2006). Towards a New Agenda for International Migration
Research. University of Oxford Press. Geraadpleegd van https://www.google .nl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=2ahUKEwjGyc6- x9ziAhUHa1AKHRkHC-YQFjAAegQIARAC&url=https%3A%2F%2Fwww.imi-
n.org%2Fpublications%2Ftowards-a-new-agenda-for-international-migration-research%2F%40%40download%2Ffile&usg=AOvVaw19MxafGzF_qYgQvP2M-PI2 Ingebritsen, C. (2006). Small states in international relations (New directions in
Scandanavian studies). Seattle, WA: Reykjavik: University of Washington Press; University of Iceland Press.
Ingebritsen, C., Neumann, I., & Gsthl, S. (Eds.). (2012). Small states in international
relations. University of Washington Press.
Janssen, J., Leun, van der, J. P., & Hemert, van, D. (2017). Migratie, vluchtelingen en veiligheid. Tijdschrift voor Veiligheid, 16(2-3), 3-10.
Jervis, R. (1978). Cooperation under the security dilemma. World politics, 30(2), 167-214. Keohane, R.O., & Nye, J.S. (1997). Power and Interdependence: World Politics in
Transition. Boston: Little, Brown.
Koser, K., & Lutz, H. (Eds.). (1998). The new migration in Europe: Social constructions and
social realities. Springer.
Leun, van der, J., Kromhout, M., Easton, M., & Weerman, F. (2010). Criminaliteit, migratie en etniciteit. Tijdschrift Voor Criminologie, 52(2), 107-121.
Mainwarring, C. (2014). Small States and Nonmaterial Power: Creating Crises and Shaping Migration Policies in Malta, Cyprus, and the European Union. Journal of Immigrant &
Refugee Studies, 12(2), 103–122.
MaltaEU. (2017). The Maltese Priorities. Geraadpleegd van https://www.eu2017.mt /en/Pages/MaltesePriorities.aspx
Massey, D. S., Arango, J., Hugo, G., Kouaouci, A., Pellegrino, A., & Taylor, J. E. (1993). Theories of international migration: A review and appraisal. Population and
development review, 19(3), 431-466.
Mattila, M. (2004). Contested Decisions: Empirical Analysis of Voting in the European Union Council of Ministers. European Journal of Political Research, 43(1), 29–50. Malta’s ministry for Foreign Affairs and Trade Promotion. (z.d.). Strategic Objectives of
Malta’s Foreign Policy. Geraadpleegd 10 juni 2019, van
https://foreignaffairs.gov.mt/en/Pages/Strategic-Objectives.aspx
Minter, S. (2015). Irregular Immigration: An Economic Analysis of Policies in the EU 33(1). Mohr Siebeck.
Neslen, A. (2016). EU claims of success in curbing Niger migrants greeted with scepticism.
The Guardian. Geraadpleegd van
https://www.theguardian.com/global- development/2016/dec/15/eu-claims-success-curbing-migration-niger-scepticism-meps-international-organisation-for-migration
NRC. (2016). Krokodillentranen om Aleppo. Geraadpleegd 18 april 2019, van
https://www.nrc.nl/nieuws/2016/12/15/krokodillentranen-om-aleppo-5809085-a1536805.
NRC. (2017). EU-staten maken asielafspraken met Tsjaad en Niger. Geraadpleegd 18 april 2019, van
https://www.nrc.nl/nieuws/2017/08/28/eu-staten-maken-asielafspraken-met-tsjaad-en-niger-a157142.
Raad van de Europese Unie. (2016). The priorities of the Maltese Presidency of the Council
of the EU - Consilium [Blogpost]. Geraadpleegd 10 juni 2019, van
https://www.consilium.europa.eu/nl/documents-publications/library/library-blog/posts/the-priorities-of-the-maltese-presidency-of-the-council-of-the-eu/ Raschke, J. (2002). Politische Strategie. Überlegungen zu einem politischen und
politologischen Konzept. Jenseits des Regierungsalltags: Strategiefähigkeit politischer
Parteien, 207-241.
Reuters. (2015). U.N. expects Europe's refugee flow to top 1 million in 2015. Geraadpleegd
van https://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-unidUSKCN0SU1F320151105
Pace, R. (2006). Malta and EU membership: overcoming ‘vulnerabilities’, strengthening ‘resilience’. European Integration, 28(1), 33-49.
Panke, D. (2010). Small States in the European Union: Coping with Structural
Disadvantages. London: Routledge.
Panke, D. (2011) Microstates in Negotiations beyond the Nation-State: Malta, Cyprus and Luxembourg as Active and Successful Policy Shapers? International Negotiation 16, 297–317.
Presidenza del Consiglio dei Ministri: Italia. (2018). European Multilevel Strategy for
Migration. Geraadpleegd van
https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2018/06/Sintesi-migranti-s.pdf
Sutton, P., & Payne, A. (1993). Lilliput under Threat: The Security Problems of Small Island and Enclave Developing States. Political Studies 41(4), pp. 579-593.
Thorhallsson, B. (2000.) The Role of Small States in the European Union. London: Routledge. Thorhallsson, B. (2006). The Size of States in the European Union: Theoretical and
Conceptual Perspectives. European Integration 28 (1), 7- 31.
Thorhallsson, B., & Wivel, A. (2006). Small states in the European Union: what do we know and what would we like to know? Cambridge review of international affairs, 19(4), 651-668.
Triandafyllidou, A. (2014). Multi-levelling and externalizing migration and asylum: Lessons from the southern European islands. Island Studies Journal, 9(1), 7–22.
Trouw. (2017). Europa komt maar niet uit probleem Libië. Geraadpleegd van
https://www.trouw.nl/democratie/europa-komt-maar-niet-uit-probleem-libie~a7d6a424/ UNHCR. (2017). Malta Asylum Trends. Geraadpleegd van https://www.unhcr.org/mt/charts/ UNHCR. (2019). Elke dag sterven 6 mensen tijdens een poging de Middellandse Zee over te
steken. Geraadpleegd van
https://www.unhcr.org/nl/2019/02/dag-sterven-6-mensen-poging-middellandse-zee-oversteken/
Valkenet, p. (2018). Italiaanse regering neemt nieuwe maatregelen tegen immigranten, tot groot genoegen van haar aanhang. Trouw.
Veenendaal, W. P., & Corbett, J. (2015). Why small states offer important answers to large questions. Comparative Political Studies, 48(4), 527-549.
Vermeulen, B. (2018). ‘Niger is de vuilnisbak van Europa’. NRC. Geraadpleegd van
https://www.nrc.nl/nieuws/2018/08/20/wij-zijn-europas-vuilnisbak-a1613664
Wivel, A. (2005). The security challenge of small EU member states: Interests, identity and the development of the EU as a security actor. JCMS: Journal of Common Market
