1
PLAATSING VAN ZEECONTAINERS ZONDER VERGUNNING
GEMEENTE EDAM-VOLENDAM
Chanda Muamba
500645173
HOGESCHOOL VAN AMSTERDAM | MAATSCHAPPIJ & RECHT
2
Voorwoord
Dit onderzoeksrapport is het resultaat van een afstudeerperiode van twintig weken bij de gemeente Edam-Volendam op de afdeling Vrom, sectie Bouw & Milieuzaken onder begeleiding van de heer Stefan Steur en mevrouw Marjolein Smit.
Het rapport is bestemd voor de gemeente Edam-Volendam en geïnteresseerden die geïnformeerd willen worden over handhaving van tegenstrijdig plaatsen van zeecontainers in de gemeente Edam-Volendam.
Middels dit schrijven bedank ik de gemeente Edam-Volendam voor het verstrekken van de opdracht. In het bijzonder wil ik mijn praktijkbegeleiders, de heer Stefan Steur en mevrouw Marjolein Smit, bedanken voor de begeleiding gedurende mijn
afstudeerperiode.
Tot slot wil ik mijn docentbegeleider, de heer Wouter Rohlof, bedanken voor de inhoudelijke begeleiding en opbouwende kritiek die hij tijdens het schrijven van dit rapport heeft gegeven.
Amsterdam, maart 2016
3
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 2 Verklarende woordenlijst ... 5 Afkortingenlijst ... 6 Samenvatting ... 7 Hoofdstuk 1: Inleiding ... 8 1.1 Aanleiding ... 8 1.2 Doelstelling ... 8 1.3 Centrale vraagstelling ... 8 1.4 Deelvragen ... 8 1.5 Methodologische verantwoording ... 9 1.6 Onderzoeks- en Begripsafbakening ... 10 1.8 Leeswijzer ... 10Hoofdstuk 2: Theorie: De zeecontainer ... 11
2.1 Inleiding ... 11
2.2 De zeecontainer als bouwwerk ... 11
2.2.1 Juridische definitie ... 11
2.3 Bouwwerk ... 12
2.3.1 Verbodsbepaling ... 12
2.3.2 Wettelijk toetsingskader artikel 2:10 jo 2:12 Wabo ... 12
2.3.3 Uitzonderingen omgevingsvergunningsvereiste ... 12
2.4 Eigendom en bestemming ... 14
2.4.1 Particulier eigendom vs. gemeentelijk eigendom ... 14
2.5 Deelconclusie ... 14
Hoofdstuk 3: Mogelijkheden voor de aanpak van het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning... 16
3.1 Inleiding ... 16
3.2 Overtredingen en hun maatregelen ... 16
Deel 1 : niet-juridische mogelijkheden ... 16
3.3 Voorlichting ... 16
3.4 Samenwerking met particulieren en bedrijven ... 17
Deel 2 : juridische mogelijkheden ... 17
3.5 Handhaving op grond van de Wabo (bestuursrechtelijke maatregelen) ... 17
3.5.1. Last onder bestuursdwang ... 18
3.5.2 Last onder dwangsom ... 18
3.5.3 Intrekking van een vergunning of ontheffing ... 18
3.6 Uitzonderingen op handhavingsbeginsel ... 19
3.6.1 Concreet zicht op legalisatie ... 19
3.6.2 Deregulering: geen belang dat met handhaving wordt gediend ... 19
3.6.3 Gedogen ... 19
3.7 Andere juridische mogelijkheden ... 21
3.7.1 Straf of boete uit hoofde van de APV (strafrechtelijke maatregel) ... 21
3.7.2 Revindiceren (privaatrechtelijke maatregel) ... 22
3.7.3 Conservatoir beslag (privaatrechtelijke maatregel) ... 23
3.8 Deelconclusie ... 24
Hoofdstuk 4: Praktijk: zeecontainer ... 25
4.1 Inleiding ... 25
4.2 Inventarisatie zeecontainers ... 25
4.3 Zeecontainers als bouwwerk gebruikt/vergunningsplicht ... 25
4
4.5 Deelconclusie ... 27
Hoofdstuk 5: Praktijk: Maatregelen ... 28
5.1 Inleiding ... 28
5.2 De beste maatregel volgens het bouwbeleidsplan Edam-Volendam 2012-2016 ... 28
Deel 1: niet-juridische mogelijkheden ... 28
5.2.1 Niet-juridische maatregelen ... 28
Deel 2: juridische mogelijkheden ... 28
5.2.2 Juridisch maatregelen ... 28
5.3 De beste maatregel in het kader van efficiëntie en effectiviteit? ... 29
Deel 1: niet-juridische mogelijkheden ... 30
5.3.1 Voorlichting en samenwerking met particulieren en bedrijven ... 30
Deel 2: juridische mogelijkheden ... 31
5.3.2 Last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en intrekken vergunning/ontheffing (bestuursrechtelijke maatregelen) ... 31
5.3.3 Concreet zicht op legalisatie, dereguleren en gedogen (uitzonderingen op handhavingsbeginsel) ... 31
5.3.4 Straf uit hoofde van APV (strafrechtelijke maatregel) ... 32
5.3.5 Revindiceren (privaatrechtelijk maatregel)... 32
5.4 Deelconclusie ... 33 Hoofdstuk 6: Conclusie ... 34 6.1 Inleiding ... 34 6.2 Eindconclusie ... 34 Literatuurlijst ... 35 Jurisprudentielijst ... 35 Bijlage
I Plan van Aanpak II Beleidsstuk
III Interview deskundige
IV Uitwerking interview deskundige: Stefan Steur V Uitwerking interview deskundige: Marjolein Smit
VI Interview het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning VII Internet stukken van Gemeentes
VIII Reflectie
IX Overdracht formulier(en)
X Inventarisatie zeecontainers bevindingen 2015 XI Inventarisatie zeecontainers Foto’s 27 oktober 2015 XII Inventarisatie GIS jaar 2013 en 2014
5
Verklarende woordenlijst
1 Bijlage II artikel 1 Bor.
2 Artikel 1.1 Bouwverordening Edam-Volendam.
3 Artikel 1 lid 1 sub c Ww jo artikel 1:1 sub g APV Edam-Volendam 2013. 4 Artikel 1 lid 1 WOM jo artikel 1:1 sub a APV Edam-Volendam 2013.
Bestuurlijke handhaving Handhaving door het gebruik van bestuursrecht.
Bijbehorend bouwwerk Een uitbreiding van een hoofdgebouw, dan wel functioneel. met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. 1
Bouwwerk Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. 2
Conservatoir beslag Een beslaglegging op (een deel van) het vermogen van een schuldenaar ter verzekering van de betaling van een onbetaald gebleven vordering, nog voordat de rechter uitspraak heeft gedaan over de juistheid van die vordering.
Deregulering Het afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelgeving.
Doorkruisingsleer Rechtsbeginsel dat een publiekelijk ingestelde instantie pas een andere handhavingsweg mag kiezen als er geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is, waarmee een
vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt.
Efficiëntie Het bereiken van zoveel mogelijk met zo weinig mogelijk middelen. Effectiviteit De mate waarin het beoogde doel wordt bereikt.
Gebouw Een bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. 3
Gedogen Het niet verbinden van juridische sancties aan strijdige situatie.
Handhaving Het door middel van bestuursrecht doen naleven van bepaalde wet- en regelgeving. Handhavingsthema Categorisering in de risicoanalyse van het bouwbeleidsplan van de gemeente
Edam-Volendam 2012-2016.
Onherroepelijk Onmogelijkheid om ongedaan te maken of in te trekken.
Openbare plaats/weg Een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor publiek. 4
Prioriteitsstelling Rangschikking van overtreding naar ernst.
Precedente werking Doorwerking van een beslissing op een eerder gebeurde vergelijkbare situatie. Privaatrechtelijke handhaving Handhaving door het gebruik van privaatrecht.
Rechtvaardigingsgrond Vorm van strafuitsluitingsgrond. Een omstandigheid waardoor het strafbaar feit zijn wederrechtelijk karakter verlies en dus niet langer in strijd is met de wet.
Revindiceren/revindicatie De bevoegdheid om een zaak van een ieder die haar zonder recht houdt op te eisen.
Spoedeisende situatie Situatie waar haast bij geboden is.
Strafrechtelijke handhaving Handhaving door het gebruik van strafrecht.
6
Afkortingenlijst
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Afl. Aflevering
APV Algemene Plaatselijke Verordening Edam-Volendam
Awb Algemene wet bestuursrecht
Bor Besluit omgevingsrecht 2013
BOA Buitengewoon opsporingsambtenaren
Fte fulltime-equivalent: Is een rekeneenheid waarmee de omvang van een dienstverband of
de personeelssterkte kan worden uitgedrukt.
GIS Geografisch informatiesysteem
Gst. Gemeentestem (vaktijdschrift)
i.o. In overeenstemming
Mor Ministeriële regelgeving omgevingsrecht
Rb. Rechtbank
Vzr. Voorzieningsrechter
7
Samenvatting
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Edam-Volendam afdeling Vrom, sectie Bouw & Milieuzaken, (hierna gemeente). De opdracht wordt verricht in het kader van afstuderen aan de opleiding HBO-Rechten van de Hogeschool van Amsterdam.
De gemeente Edam-Volendam heeft al enkele jaren te kampen met particulieren en bedrijven die zeecontainers plaatsen en deze vervolgens gebruiken als (extra) opslagruimte zonder dat zij beschikken over een omgevingsvergunning. Deze zeecontainers worden ook geplaatst op grond in eigendom van de gemeente. Het illegaal plaatsen van zeecontainers is dan ook de aanleiding voor dit onderzoek. Het doel van dit onderzoek is om een plan van aanpak op te stellen voor de aanpak van het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning en het opstellen van een tekstvoorstel voor het omgevingsbeleidsplan dat in 2016 door de nieuwe gemeenteraad zal worden vastgesteld. De vraag die in dit rapport centraal staat luidt: “In hoeverre worden de
zeecontainers binnen de gemeente Edam-Volendam gebruikt in strijd met de vergunningsplicht o.g.v. de WABO en de APV en hoe kan de gemeente het beste optreden tegen eventueel het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning binnen de gemeente?”
In hoofdstuk 1 wordt een uitgebreide inleiding gegeven. In dit hoofdstuk wordt onder andere aangegeven wat de aanleiding en doelstelling is van het onderzoek. Welke vragen in welk hoofdstuk beantwoord zullen worden. En welke onderzoeksmethodes gebruikt zullen worden om het onderzoek uit te voeren.
Hoofdstuk 2 weergeeft de juridische context rondom de zeecontainer in de gemeente Edam-Volendam. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar hoe een zeecontainer als bouwwerk juridisch wordt gedefinieerd, waar een bouwwerk juridisch aan moet voldoen, aan welke wet- en regelgeving een zeecontainer moet voldoen in een openbaar gebied en aan welke wet- en regelgeving een zeecontainer moet voldoen op een privéterrein. Hieruit is gekomen dat een zeecontainer juridisch te beschouwen is als een bouwwerk als deze direct of indirect verbonden is of steun vindt op de grond en een plaatselijke functie heeft of meer dan 31 dagen op een bepaalde plaats heeft gestaan. De zeecontainer als bouwwerk moet, behoudens uitzonderingen, juridisch voldoen aan de vergunningsplicht en de welstandeis. De zeecontainer moet eveneens in overeenstemming zijn met het bouwbesluit en het bestemmingsplan volgens artikelen 2.10 en 2.12 Wabo. En als de zeecontainer zich bevindt op de openbare weg, is op grond van de APV een vergunning nodig als de weg door de plaatsing van de zeecontainer anders dan overeenkomstig de publieke functie wordt gebruikt. Op een privéterrein gelden dezelfde regels voor de zeecontainer als op een openbare weg.
hoofdstuk 3 weergeeft de mogelijkheden voor de aanpak van het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke mogelijkheden er zijn voor de aanpak van de zeecontainers die zonder vergunning in de gemeente Edam-Volendam geplaatst zijn. De mogelijkheden die naar voren zijn gekomen zijn. Voorlichting, samenwerking met particulieren en bedrijven, last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, vergunningen/ontheffingen intrekking en revindiceren. Daarnaast kan de gemeente, een hechtenis stellen of een geldboete opleggen. De gemeente heeft ook nog de mogelijkheden legaliseren, dereguleren en gedogen. Deze mogelijkheden mogen alleen in bijzondere gevallen worden gebruikt.
Hoofdstuk 4 weergeeft de inventarisatie van de zeecontainers in de gemeente Edam-Volendam. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar hoeveel zeecontainers in de gemeente Edam-Volendam staan, hoeveel zeecontainers als bouwwerk worden gebruikt, hoeveel zeecontainers vergunningsplichtig zijn en hoeveel aan de vergunningsplicht voldoen. Eveneens wordt in hoofdstuk 4 uiteengezet hoeveel zeecontainer in strijd met de APV zijn geplaatst. Uit de inventarisatie is onder andere gebleken dat er in 2015, 47 van de 57 zeecontainers aan te merken waren als bouwwerken. Hiervan voldeed er maar één zeecontainer aan de vergunningsplicht uit de Wabo. Op 27 oktober 2015 waren er 49 zeecontainers in strijd met de APV en op 2 december 2015 waren er nog maar 42 zeecontainers in strijd met de APV.
Hoofdstuk 5 weergeeft welke maatregel het beste is om het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning tegen te gaan, volgens het bouwbeleidsplan 2012-2016 en in het kader van efficiëntie en effectiviteit. In relatie tot het Bouwbeleidsplan kan worden geconcludeerd dat de last onder dwangsom, behoudens uitzonderingen, de voorkeur verdient. In het kader van efficiëntie en effectiviteit bestaat de beste maatregel uit een combinatie van maatregelen. Deze combinatie van maatregelen bestaat uit het geven van gerichte voorlichting aan de doelgroep met daaraan parallel lopend een handhavingsprocedure, waarbij de last onder dwangsom.
Hoofdstuk 6 bevat de eindconclusie. In dit hoofdstuk zal antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag: “In hoeverre worden de zeecontainers binnen de gemeente Edam-Volendam gebruikt in strijd met de vergunningsplicht o.g.v. de WABO en de APV en hoe kan de gemeente het beste optreden tegen eventueel het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning binnen de gemeente?” Hierbij zijn ook aanbevelingen gedaan. De aanbevelingen zijn gegeven in de vorm van een werkwijze. De werkwijze is te vinden in bijlage I. Uit het onderzoek kwam uiteindelijk naar voren dat een combinatie van maatregelen de beste manier vormt om het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning aan te pakken. De combinatie bestaat uit gerichte voorlichting aan de doelgroep met daaraan parallel lopend een last onder dwangsom.
8
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1 Aanleiding
De gemeente Edam-Volendam heeft al enkele jaren te kampen met bedrijven die zeecontainers plaatsen en deze vervolgens gebruiken als opslagruimte, zonder een omgevingsvergunning. Zeecontainers worden meestal gebruikt voor vervoer van goederen en behoeven daarom geen vergunning. Deze mogen dan tijdelijk op een terrein staan, maar niet permanent geplaatst worden. Bedrijven zijn erachter gekomen dat deze zeecontainers ook uitstekend als (extra) opslagruimte gebruikt kunnen worden. Echter als een zeecontainer als opslagruimte wordt gebruikt, is het bestemd om duurzaam ter plaatse te functioneren en is het omgevingsvergunningsplichtig. Bedrijven gebruiken ook de openbare weg als staanplaats voor de zeecontainers, hoewel de weg hier niet voor bedoeld is. De gemeente ziet steeds meer bedrijven dit in haar gemeente doen. De gemeente Edam-Volendam wil dit probleem daarom graag in kaart brengen om te zien hoe groot de omvang is. Ook willen ze hier een nieuw beleidsstuk over schrijven en in kaart brengen hoe ze dit probleem kunnen aanpakken.
1.2 Doelstelling
De doelstelling is het opstellen van een plan van aanpak voor de handhaving van het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning en het opstellen van een tekstvoorstel voor het omgevingsbeleidsplan dat in 2016 door de nieuwe gemeenteraad zal worden vastgesteld. Daartoe zal ik om te beginnen een inventarisatie van de in de gemeente aanwezige zeecontainers opstellen. Hiervan zal ik een rapportage opstellen. In de rapportage zal ik ingaan op de eigendomssituatie van de grond waarop de
zeecontainers geplaatst zijn. Ik zal ook kijken of de grond waarop de zeecontainers geplaatst zijn privé-eigendom is of dat de grond in eigendom van de gemeente is. Wanneer de grond waarop de zeecontainers geplaatst zijn eigendom is van de gemeente, zal ik verder kijken of het stallen van de zeecontainers in strijd is met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Ik zal ook kijken of de zeecontainers een omgevingsvergunning hebben. Ook zal ik kijken of deze omgevingsvergunning tijdelijk of permanent is verleend. Vervolgens zal ik naar aanleiding van een veldonderzoek een plan van aanpak opstellen over welke verschillende mogelijkheden de gemeente Edam-Volendam heeft tegen het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning binnen haar grondgebied. In het plan van aanpak zal ik opnemen hoe de gemeente het beste kan handelen. Een prioriteitsstelling zal ook worden opgenomen in het plan van aanpak. Dit is een document waarin overtredingen gerangschikt zijn. De rangschikking in dit document bepaalt welke
geplaatste zeecontainers als eerste worden aangepakt. Tot slot zal ik een tekstvoorstel opstellen. Dit zal een gedeelte zijn van het omgevingsbeleidsplan.
1.3 Centrale vraagstelling
In hoeverre worden de zeecontainers binnen de gemeente Edam-Volendam geplaatst in strijd met de vergunningsplicht o.g.v. de WABO en de APV en hoe kan de gemeente het beste optreden tegen eventueel het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning binnen de gemeente?
1.4 Deelvragen
De centrale vraag “In hoeverre worden de zeecontainers binnen de gemeente Edam-Volendam gebruikt in strijd met de vergunningsplicht o.g.v. de WABO en de APV en hoe kan de gemeente het beste optreden tegen eventueel plaatsen van zeecontainers zonder vergunning binnen de gemeente?” wordt aan de hand van de volgende deelvragen beantwoord:
Theorie
1: Hoe wordt een zeecontainer als bouwwerk juridisch gedefinieerd? 2: Waar moet een bouwwerk juridisch aan voldoen?
3: Aan welke wet- en regelgeving moet een zeecontainer voldoen in een openbaar gebied? 4: Aan welke wet- en regelgeving moet een zeecontainer voldoen op een privéterrein?
5: Welke mogelijkheden zijn er voor de aanpak van zeecontainers die zonder vergunning in de gemeente Edam-Volendam zijn geplaatst?
Praktijk
6: Hoeveel zeecontainers staan in de gemeente Edam-Volendam? 7: Hoeveel zeecontainers worden als bouwwerk gebruikt? 8: Hoeveel van deze zeecontainers zijn vergunningsplichtig?
9: Hoeveel van deze zeecontainers voldoen aan de vergunningsplicht? 10: Hoeveel van deze zeecontainers zijn geplaatst in strijd met de APV?
11: Welke maatregelen kan de gemeente het beste treffen tegen het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning volgens het Bouwbeleidsplan 2012-2016 van de gemeente Edam-Volendam?
12: Welke maatregelen kan de gemeente het beste treffen tegen het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning in het kader van efficiëntie en effectiviteit?
9
1.5 Methodologische verantwoording
Dit onderzoek zal enerzijds bestaan uit juridisch onderzoek, dat zich uit in bronnen- en literatuuronderzoek, en anderzijds uit praktijkgericht onderzoek. Het praktijk onderzoek behelst het observeren en analyseren van de feitelijke situatie van de zeecontainers in de gemeente en het houden van een interview met twee functionarissen van de gemeentelijke sectie Bouw- & Milieuzaken.
Bronnenonderzoek
Onder “bronnen” wordt verstaan authentieke documenten waarin niet de mening van een auteur is vervat. Ik gebruik tijdens dit onderzoek voornamelijk Nederlandse wet- en regelgeving en Nederlandse jurisprudentie. Deze bronnen worden geraadpleegd om na te gaan wat de wettelijke eisen en mogelijkheden zijn omtrent het plaatsen van zeecontainers.
Ook zal ik bij 3 gemeentes interne stukken opvragen. Op deze manier wil ik te weten komen hoe andere gemeentes, die met hetzelfde probleem kampen als de gemeente Edam-Volendam, het tegenstrijdig gebruik van de zeecontainers tegen gaan. De afdeling Vrom van de volgende gemeentes wordt benaderd:
- gemeente Smallingerland;
- gemeente Amsterdam, stadsdeel Nieuw-West; en - gemeente Purmerend.
De gemeente Smallingerland en Purmerend hebben me verwezen naar interne stukken. Die stukken zijn echter dermate
omvangrijk, dat ik hiervan slechts gedeeltes heb gebruikt. De gebruikte gedeeltes van de stukken zijn terug te vinden in bijlage VII. De gemeente Amsterdam, stadsdeel Nieuw-West, kon mij helaas niet helpen met het desbetreffende onderwerp.
Interviews
In het kader van het praktijkonderzoek zullen verschillende interviews worden afgenomen. De interviews zullen zoveel mogelijk persoonlijk geschieden maar het kan ook zijn dat in verband met tijd of beschikbaarheid van de verschillende personen de interviews per mail worden afgenomen. In dat geval ontvangt desbetreffende persoon een mail met de vragen die hij of zij op zijn eigen gemak kan invullen, waarna de vragen met antwoorden terug worden gestuurd.
Voor dit onderzoek heb ik binnen de gemeente Edam-Volendam twee deskundigen geïnterviewd. De heer Stefan Steur en mevrouw Marjolein Smit. De heer Stefan Steur is mijn stagebegeleider en tevens coördinator van de sectie Bouw & Milieuzaken bij de gemeente Edam-Volendam. Ook zal mevrouw Marjolein Smit geïnterviewd worden. Mevrouw Smit is beleidsmedewerker A op de sectie Bouw & Milieuzaken bij de gemeente Edam-Volendam. Mevrouw Smit is tevens gezamenlijk met de heer Stefan Steur mijn praktijkbegeleider.
De heer Steur en mevrouw Smit zullen geïnterviewd worden in verband met de kosten van maatregelen. De uitwerkingen van deze interviews vindt u terug in bijlage IV en bijlage V. De vragenlijst van deze twee interviews vindt u in de bijlage III. Het interview van bijlage III zal ook worden afgenomen bij de gemeentes en het interview van bijlage VI.
- Smallingerland;
- Amsterdam, stadsdeel Nieuw-West; en - Purmerend.
Het was mijn bedoeling om ook bij de gemeenten Smallingerland, Amsterdam, stadsdeel Nieuw-West, en Purmerend het interview van bijlage III en bijlage VI af te nemen. Dit is uiteindelijk niet gebeurd, omdat de gemeenten ermee volstonden om mij te verwijzen naar interne stukken. Om die reden is in de bijlage geen uitwerking van de interviews met deze gemeenten te vinden.
Veldonderzoek
Verder zal in het kader van het praktijkonderzoek een inventarisatie gemaakt worden van alle zeecontainers binnen de gemeente Edam-Volendam van de jaren 2013, 2014 en 2015. De controle van het jaar 2015 zal ik verrichten door fysiek ter plaatse te gaan controleren. Over de jaren 2013 en 2014 zal ik de controle verrichten met behulp van het programma “GIS”. GIS is een digitale kaart met luchtfoto’s van de gemeente. Zo kan ik terugkijken naar de feitelijke situaties van de voorgaande jaren van de gemeente Edam-Volendam. De bevindingen van dit onderzoek treft u in de bijlage X en bijlage XI.
Aan de hand van de resultaten van de inventarisatie zal een prioriteitstelling worden gemaakt, die zal worden opgenomen in het plan van aanpak. In de prioriteitstelling wordt onderbouwd waarom het aanpakken van een bepaalde overtreding prioriteit verdient boven een andere overtreding. Zo kunnen zeecontainers die gevaar opleveren voor het verkeer bijvoorbeeld voorrang hebben boven zeecontainers die hinder veroorzaken, het aanzicht van de gemeente verpesten of schade toebrengen aan een plantsoen. Verder zal ook in aanmerking worden genomen de ernst van de problematiek rond zonder vergunning geplaatste zeecontainers ten opzichte van andere illegale situaties.
10 Literatuuronderzoek
Bij het literatuuronderzoek wordt gekeken naar wat er is geschreven over de onderwerpen van de verschillende deelvragen. De literatuur die zal worden geraadpleegd, zal bestaan uit handboeken, monografieën, tijdschriftartikelen, boekenreeksen zoals tekst & commentaar en literatuur afkomstig uit databanken zoals Legal Intelligence en Kluwer Navigator. 5
1.6 Onderzoeks-
en Begripsafbakening
In dit onderzoek met de centrale vraag ‘In hoeverre worden binnen de gemeente zeecontainers gebruikt in strijd met de vergunningsplicht o.g.v. de WABO en de APV en hoe kan de gemeente het beste optreden tegen het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning binnen de gemeente?’ is de volgende onderzoeks- en begripsafbakening gegeven.
Het onderzoek beperkt zich tot het grondgebied van de gemeente en heeft alleen betrekking op het plaatsen van zeecontainers
zonder vergunning in de jaren 2013, 2014 en 2015. In dit onderzoek wordt ook betrokken de eigendomssituatie van de grond
waarop de zeecontainers zijn geplaatst. Mocht een zeecontainer zijn geplaatst op de openbare weg, dan zal ook de APV worden geraadpleegd. Daarnaast zal worden onderzocht of voor een geplaatste zeecontainer een vergunning is verleend en -zo ja- of dit een tijdelijke dan wel een permanente vergunning is. Het onderzoek zal uitmonden in het opstellen van plan van aanpak, inclusief een tekstvoorstel. Het tekstvoorstel is bedoeld om te worden opgenomen in het omgevingsbeleidsplan, in 2016 vast te stellen door de nieuwe gemeenteraad. In dit onderzoek wordt niet betrokken de vraag, welke regeling in verband met het zonder vergunning gebruiken van een zeecontainer kan worden gedereguleerd. In het onderzoek wordt evenmin specifiek onderzocht, welke zonder vergunning in gebruik zijnde zeecontainers kunnen worden gelegaliseerd.
Tot slot een toelichting op enige gehanteerde begrippen:
Onder de gemeente wordt verstaan het grondgebied behorend tot de gemeente Edam-Volendam.
Onder het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning wordt verstaan het plaatsen/gebruik van een zeecontainer in strijd met de Wabo en/of APV.
Onder handhaving wordt verstaan het bestuursrechtelijk handhaven.
Onder illegale situatie wordt verstaan een onwettige situatie of een situatie in strijd met wet- en regelgeving.
1.8 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd. Het eerste hoofdstuk is een inleiding van mijn onderzoek. Hierin leg ik uit wie ik ben en wat ik ga onderzoeken. Ook vertel ik kort over het bedrijf, in dit geval de overheidsinstantie waarbij ik het onderzoek verricht. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de theorie rondom de zeecontainer. Hierbij zal ik ingaan op hoe de zeecontainer juridisch wordt gedefinieerd. Ik zal ook kijken waaraan een zeecontainer juridisch moet voldoen om gebruikt te worden als bouwwerk. Vervolgens zal ik vertellen aan welke wet- en regelgeving een zeecontainer moet voldoen in een openbaar gebied en waaraan de zeecontainer moet voldoen op een privéterrein. Als laatst zal ik in hoofdstuk 2 behandelen welke mogelijkheden er zijn voor de aanpak van zeecontainers in de gemeente Edam-Volendam. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op mogelijke maatregelen die de gemeente kan inzetten tegen het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning in haar gemeente. In hoofdstuk 4 wordt een inventarisatie gemaakt van de zeecontainers in de gemeente Volendam. Hier zet ik uiteen hoeveel zeecontainers in de gemeente Edam-Volendam staan, hoeveel zeecontainers als bouwwerk worden gebruikt en hoeveel van deze zeecontainers voldoen aan de vergunningsplicht. Hoofdstuk 5 beslaat welke maatregelen de gemeente het beste kan treffen het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning vanuit de Bouwbeleidsplan 2012-2016 en in verband met efficiëntie en effectiviteit. Hoofdstuk 6 is het
afsluitende hoofdstuk. In dit hoofdstuk wordt er een eindconclusie gegeven, worden aanbevelingen gedaan en wordt gereflecteerd op het onderzoek.
11
Hoofdstuk 2: Theorie: De zeecontainer
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal ik het hebben over de zeecontainer en de juridische context rondom de zeecontainer in de gemeente Edam-Volendam. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende deelvragen:
Hoe wordt een zeecontainer als bouwwerk juridisch gedefinieerd? Waar moet een bouwwerk juridisch aan voldoen?
Aan welke wet- en regelgeving moet een zeecontainer voldoen in een openbaar gebied? Aan welke wet- en regelgeving moet een zeecontainer voldoen op een privéterrein?
Allereerst zal ik in paragraaf 2.2 behandelen hoe de zeecontainer juridisch gedefinieerd wordt. In paragraaf 2.3 zal ik toelichten aan welke eisen een bouwwerk in juridisch opzicht dient te voldoen. In paragraaf 2.4 wordt dit toegespitst op de eigendomssituatie (particulier eigendom of gemeentelijke grond). Ook besteed ik hier aandacht aan de wet- en regelgeving die in beide situaties van toepassing is. Ten slotte volgt in paragraaf 2.5 de deelconclusie.
2.2
De zeecontainer als bouwwerk
2.2.1 Juridische definitie
Een zeecontainer is doorgaans een metalen container met (meestal) een lengte van 6 tot 12 meter, een hoogte van 2,5 meter en een breedte van 2,5 meter.6 Zo’n container bevat meestal twee deuren van 1,25meter breed, die aan iederezijde geopend kunnen
worden. Een zeecontainer kan verschillende kleuren hebben. Zo is de hieronder weergegeven zeecontainer blauw, maar deze kan ook groen, geel of rood zijn.
Figuur 1: buitenaanzicht zeecontainer Figuur 2: binnen aanzicht zeecontainer
Hoe een zeecontainer juridisch wordt gedefinieerd is te vinden in artikel 1.1 Bouwverordening Edam-Volendam 2012. In artikel 1.1 lid1 onder het vierde streepje Bouwverordening Edam-Volendam 2012 wordt een bouwwerk omschreven als:
“Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.” 7
Ook blijkt uit jurisprudentie (ABRvS 7 juni 2001, Gst. 7154.7) dat indien een zeecontainer meer dan 31 dagen op dezelfde plaats staat, dit gezien moet worden als een bouwwerk. 8
6 Gemeente Smallingerland, Beleidsnotitie zeecontainers Smallingerland, Gemeente Smallingerland 22 maart 2006, smallingerland.nl (zoek op beleidsnotitie zeecontainers).
7 Artikel 1.1 lid 1 onder vierde streepje Bouwverordening Edam-Volendam 2012. 8 ABRvS 7 juni 2001, Gst. 7154.7.
12
2.3 Bouwwerk
Nu we weten hoe een zeecontainer eruit ziet kunnen we gaan kijken wat de juridische eisen zijn voor een bouwwerk. De juridische eisen voor een bouwwerk zijn in de Wabo omschreven. Deze wet bundelt de aanvraag van verschillende vergunningen in één omgevingsvergunning.9
2.3.1 Verbodsbepaling
Volgens artikel 2.1 Wabo is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een
bestemmingsplan. Volgens artikel 2.3a lid 1 Wabo is het daarnaast verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. In artikel 1.1 Wabo wordt de bepaling “bouwen” gedefinieerd als: “het plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten.” En in dit onderzoek is het “plaatsen” van bouwwerken van
toepassing.
2.3.2 Wettelijk toetsingskader artikel 2:10 jo 2:12 Wabo
Om te bepalen of voor het plaatsen van een zeecontainer een vergunning kan worden verleend, moet worden gekeken naar het toetsingskader c.q. de weigeringsgronden, zoals opgenomen in de artikelen 2.10 en 2.12 van de Wabo. Volgens artikel 2.10 Wabo wordt, als het gaat om activiteiten die bestaan uit het geheel of gedeeltelijk bouwen van een bouwwerk, de omgevingsvergunning geweigerd als:
“ - De aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens het bouwbesluit 2012;
- de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in
overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij het bouwbesluit 2012, dan wel bij of krachtens het bouwbesluit 2012;
- de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Tevens wordt de aanvraag om een omgevingsvergunning om het bouwen van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan, ook aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan en de vergunning wordt dan slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
- het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in welstandsnota, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.” 10 En in artikel 2.12 Wabo is het volgende bepaald:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit die geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteiten in strijd zijn met het
bestemmingsplan, kan de omgevingsvergunning slechts verleend worden:
- met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking; - de in de bij bouwbesluit 2012 aangewezen gevallen; of
- in overige gevallen als de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.” 11
2.3.3 Uitzonderingen omgevingsvergunningsvereiste
De Wabo verplicht personen om een omgevingsvergunning aan te vragen voor bouwwerken. Maar er zijn ook omstandigheden waarbij een bouwwerk geen omgevingsvergunning behoeft, deze zijn opgenomen in het Bor. In het Bor zijn bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten opgenomen waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. Het Bor werkt de
Wabo-voorschriften uit zoals de vergunningsplicht, het aanwijzen van het bevoegd gezag en de Wabo-voorschriften voor vergunningsvrij bouwen. 12
In bijlage II artikel 2 lid 3 Bor staat het volgende vermeldt:
“Voor het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan geen omgevingsvergunning vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
9‘Bouwvoorschriften’, Geraadpleegd op 10 december 2015, rijksoverheid.nl (zoek op bouwvoorschriften). 10 Artikel 2.10 Wabo.
11 Artikel 2.12 Wabo.
13
gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen;
een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
o 5 m,
o 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
o het hoofdgebouw.
voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw: o functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
o in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,
o in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2,
vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het
bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
niet aan of bij:
o een woonwagen,
o een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen een tijdelijke vergunning is verleend.” 13
Bijlage II artikel 2, lid 18, Bor kent de volgende uitzonderingsbepaling:
“Een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, niet vereist is voor een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft:
een bouwwerk ten behoeve van een nutsvoorziening, de waterhuishouding, het meten van de luchtkwaliteit, het telecommunicatieverkeer, het openbaar vervoer of het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
o niet hoger dan 3 m, en
o de oppervlakte niet meer dan 15 m2.” 14
In bijlage II artikel 2, lid 20, Bor wordt de volgende uitzondering van het vergunningsvereiste genoemd:
“Een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, niet vereist is, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwkeet, bouwbord, steiger, heistelling, hijskraan, damwand of andere hulpconstructie die functioneel is voor een bouw-, onderhouds- of
sloopactiviteit, een tijdelijke werkzaamheid in de grond-, weg- of waterbouw.” 15
In bijlage II artikel 3 Bor is het volgende te lezen:
“Voor het bouwen van een bouwwerk geen omgevingsvergunning vereist is indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 m,
op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn.” 16
Bijlage II artikel 4 Bor bevat ook de volgende bepaling ten aanzien van het vergunningsvereiste:
13 Bijlage II artikel 2 lid 3 Bor. 14 Bijlage II artikel 2 lid 18 Bor. 15 Bijlage II artikel 2 lid 20 Bor. 16 Bijlage II artikel 3 Bor.
14
“Voor de verlening van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan komt in aanmerking een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, als het niet hoger is dan 10 m, en de oppervlakte niet meer is dan 50 m². De activiteit waarvoor de vergunning wordt verleend mag hierbij niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en de in de bij bouwbesluit 2012 aangewezen gevallen.” 17
2.4 Eigendom en bestemming
Behalve de hiervoor behandelde wet- en regelgeving kunnen ook andere regels van toepassing zijn op zeecontainers. Dit hangt vaak samen met de plaats waar zo’n container staat. Een zeecontainer kan zich bevinden op grond die in eigendom is van een particulier of op grond die eigendom is van de gemeente. In beide gevallen kan het stuk grond een privégebied of een openbaar gebied zijn. Het verschil tussen een privégebied en een openbaar gebied is dat een openbaar gebied een plaats is die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor publiek. 18
2.4.1 Particulier eigendom vs. gemeentelijk eigendom
Als een zeecontainer zich bevindt op grond die in eigendom is van een particulier, is artikel 5:1 lid 2 BW van toepassing. In dit artikel is het volgende bepaald:
“Het staat de eigenaar met uitsluiting van een ieder vrij van de zaak gebruik te maken, mits dit gebruik niet strijdt met rechten van anderen en de op wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven recht gegronde beperkingen daarbij in acht worden genomen.” 19
Ook als een zeecontainer zich bevindt op grond die in eigendom is van een particulier, moet de zeecontainer, behoudens uitzonderingen, ook voldoen aan de eisen van artikel 2.10 en 2.12 Wabo ( zie paragraaf 2.3 ). Dit is namelijk een wettelijke voorschrift dat het eigendomsrecht van artikel 5:1 beperkt. Wanneer een zeecontainer op grond staat die in eigendom is van de gemeente gelden dezelfde regels als hierboven vermeld. In verband met de omgevingsvergunning maakt het dus juridisch niet uit of de zeecontainer op een grond staat die in eigendom is van een particulier of op een grond staat die in eigendom is van de gemeente. Men dient te allen tijde behoudens uitzonderingen te voldoen aan art 2.10 jo 2.12 Wabo voor het plaatsen van een zeecontainer.
2.4.2 Privé gebied vs. openbaar gebied
Als een zeecontainer zich op een openbaar gebied in de gemeente Edam-Volendam bevindt, is behalve de genoemde Wabo-bepalingen artikel 2:10A APV Edam-Volendam 2013 ook van toepassing. Volgens artikel 2:10A APV Edam-Volendam 2013:
“Is het verboden zonder voorafgaande vergunning van het college een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.” 20
Hierbij kan een vergunning geweigerd worden indien;
“Het beoogde gebruik schade toebrengt aan de openbare plaats, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de openbare plaats of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de openbare plaats;
het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.
wanneer het de plaatsing of inrichting van een terras betreft, het pand ten behoeve waarvan een (terras)vergunning wordt aangevraagd krachtens het ter plaatse geldende bestemmingsplan geen horecabestemming heeft, tenzij voor het gebruik voor horecadoeleinden ontheffing is verleend.” 21In tegenstelling tot het voorgaande kan de gemeente toch een omgevingsvergunning verlenen, voor zover het gaat om:
“Het opslaan van roerende zaken in een daarbij aangewezen gedeelte van de gemeente of het als eigenaar toestaan of gedogen van opgeslagen roerende zaken in het daarbij aangewezen gedeelte van de gemeente, betreft.” 22
2.5 Deelconclusie
In dit hoofdstuk werden de volgende vragen behandeld:
Hoe wordt een zeecontainer als bouwwerk juridisch gedefinieerd?
17 Bijlage II artikel 4 Bor.
18 Artikel 1 lid 1 WOM jo Artikel 1:1 sub a APV Edam-Volendam 2013. 19 Artikel 5:1 lid 2 BW.
20 Artikel 2:10A lid 1 APV Edam-Volendam 2013. 21 Artikel 2:10A lid 1 APV Edam-Volendam 2013.
15 Waar moet een bouwwerk juridisch aan voldoen?
Aan welke wet- en regelgeving moet een zeecontainer voldoen in een openbaar gebied? Aan welke wet- en regelgeving moet een zeecontainer voldoen op een privéterrein?
In dit hoofdstuk is naar voren gekomen dat een zeecontainer volgens artikel 1.1 lid1 onder het vierde streepje Bouwverordening Edam-Volendam 2012 juridisch gedefinieerd wordt als een bouwwerk wanneer deze direct of indirect verbonden is of steun vindt op de grond en een plaatselijke functie heeft. Daarbij is in de jurisprudentie (ABRvS 7 juni 2001, Gst. 7154.7) uitgesproken dat een zeecontainer moet worden aangemerkt als een bouwwerk, als deze meer dan 31 dagen op een bepaalde plaats staat. Als een zeecontainer aangemerkt kan worden als een bouwwerk, moet de zeecontainer behoudens uitzonderingen, juridisch voldoen aan de vergunningsplicht conform artikel 2.1 Wabo en de welstandeis conform artikel 2.1 Wabo. De zeecontainer moet ook in overeenstemming zijn met het bouwbesluit en het bestemmingsplan conform artikel 2.10 Wabo. De uitzonderingen zijn
opgenomen in bijlage II artikel 2 lid 3 Bor, bijlage II artikel 2 lid 18 Bor, bijlage II artikel 2 lid 20 Bor, bijlage II artikel 3 Bor en bijlage II artikel 4 Bor. Voor de plaatsing van een zeecontainer is het niet van belang of het gaat om een privéterrein dan wel openbaar gebied. In beide gevallen geldt de vergunningsplicht (conform artikel 2.1 Wabo), de welstandeis (overeenkomstig artikel 2.1 Wabo), het bouwbesluit (ingevolge artikel 2.10 Wabo) en het bestemmingsplan (conform artikel 2.10 Wabo). Aanvullend moet een zeecontainer die op de openbare weg anders dan overeenkomstig de publieke functie wordt gebruikt, volgens artikel 2.10 APV Edam-Volendam 2013 een vergunning hebben.
16
Hoofdstuk 3: Mogelijkheden voor de aanpak van het plaatsen van zeecontainers
zonder vergunning
3.1 Inleiding
In hoofdstuk 2 is behandeld welke wet- en regelgeving van toepassing is als een zeecontainer in gebruik is als een bouwwerk en wat de uitzonderingen hierop zijn. In dit hoofdstuk zal ik uitvoerig bespreken welke maatregelen openstaan als een zeecontainer op illegale wijze gebruikt wordt. De leidende deelvraag in dit hoofdstuk is:
Welke mogelijkheden zijn er voor de aanpak van de zeecontainers die zonder vergunning in de gemeente Edam-Volendam zijn geplaatst?
In paragraaf 3.3 en 3.4 zal ik aandacht besteden aan de niet-juridische maatregelen “voorlichting” en “samenwerking met particulieren en bedrijven”. Vanaf paragraaf 3.5 zal ik de juridische maatregelen bespreken, waarbij de verschillende
handhavingsmogelijkheden aan de orde zullen komen. Daarna zal ik in paragraaf 3.6 bespreken in welke bijzondere gevallen de gemeente mag afzien van handhaving, terwijl ik in paragraaf 3.7 zal ingaan op andere juridische mogelijkheden. Tot slot volgt in paragraaf 3.8 de deelconclusie.
3.2 Overtredingen en hun maatregelen
In hoofdstuk 2 hebben we gezien dat voor het gebruik van een zeecontainer als bouwwerk een vergunning nodig is conform de Wabo. Ook hebben we gezien dat het plaatsen van een zeecontainer in strijd kan zijn met de bestemming van een openbare plaats. Wanneer een zeecontainer gebruikt wordt zonder een vergunning conform artikel 2.10 jo 2.12 Wabo, kan de gemeente
verschillende maatregelen gebruiken om ervoor te zorgen dat men zich aan de regels gaat houden. Deze maatregelen bestaan uit niet-juridische maatregelen en juridische maatregelen.
Onder niet-juridische maatregelen vallen voorlichting en samenwerking met particulieren en bedrijven. En onder juridische maatregelen vallen last onder bestuursdwang, last onder dwangsom , intrekken van vergunning/ontheffing, legaliseren, dereguleren, gedogen, straf of boete uit hoofde van de APV of revindiceren. Niet-juridische maatregelen zijn handig voor de gemeente omdat de gemeente dan niet meteen een juridisch proces hoeft te starten waarbij verschillende wetten en wettelijke procedures in acht moeten worden genomen.
Als er regels worden opgesteld dienen deze ook gehandhaafd te kunnen worden, anders zijn het enkel loze woorden op geschrift Met het oog daarop is er een scala aan juridische maatregelen in het leven geroepen. Deze maatregelen helpen de gemeente bij het uitvoeren van haar taken, omdat zaken zo nodig kunnen worden afgedwongen.
Deel 1 : niet-juridische mogelijkheden
3.3 Voorlichting
Een van de niet-juridische maatregelen is voorlichting. Bij voorlichting gaat het om het informeren van particulieren en bedrijven over hoe de wet- en regelgeving in elkaar zit met betrekking tot het plaatsen van zeecontainers. Voorlichting kan als middel dienen om het naleefgedrag van particulieren en bedrijven te bevorderen. Bij voorlichting kan men denken aan:
actieve uitleg vanuit de gemeente (via lokale krant, folders, internet, brieven, bijeenkomsten, advertenties, etc.); de één-loketgedachte (waar kun je waarvoor terecht?);
zichtbaar maken van controles en handhaving; gerichte voorlichting (als doelgroep bekend is).
Alle vormen van voorlichting hebben met elkaar gemeen dat er informatie beschikbaar komt voor een doelgroep, zodat een bijdrage wordt geleverd aan het oplossen van individuele of maatschappelijke problemen. Wel moet de gemeente zich hierbij realiseren dat kennisoverdracht en -vermeerdering niet direct leidt tot gedragsverandering. Het overdragen van kennis is slechts een eerste stap in een reeks van stappen om gedragsverandering te bewerkstelligen. Om daadwerkelijk het gedrag te laten veranderen is echter meer nodig dan alleen maar kennis. Voordat voorlichting als instrument kan worden ingezet, is het dus essentieel dat er kennis wordt vergaard over de doelgroepen en de oorzaken van het (strijdige) gedrag van de overtreders. Pas wanneer deze informatie beschikbaar is, kan een goede voorlichtingsstrategie worden ontwikkeld en toegepast. Voorlichting is een instrument dat indien het goed wordt toegepast, kan helpen met kennisvermeerdering, de houding en het gedrag van de
doelgroep in een gewenste richting sturen.23
17
3.4 Samenwerking met particulieren en bedrijven
Bij samenwerking met particulieren en bedrijven gaat het om samenwerken van particulieren en bedrijven met de gemeente Edam-Volendam om zo het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning te verminderen.
Waar de gemeente bij voorlichting streeft naar kennisvermeerdering bij de doelgroep, kan de gemeente bij samenwerking met particulieren en bedrijven instrumenten inschakelen om het gewenste gedrag te stimuleren. Hierbij kun je denken aan:
Sociale invloeden inschakelen;
iemands weerstandsvermogen verhogen;
personen uitrusten met vaardigheden om het gewenste gedrag te kunnen uitvoeren; en
afspraken met particulieren of bedrijven (waarin is afgesproken wanneer een zeecontainer verwijderd moet worden). Bij samenwerkingen moet de gemeente streven naar een punt waarbij particulieren en bedrijven zelf hun verantwoordelijkheid nemen als het gaat om het naleven van wet- en regelgeving.24
Deel 2 : juridische mogelijkheden
Buiten de niet-juridische mogelijkheden heeft de gemeente ook juridische mogelijkheden tot haar beschikking om het plaatsen van zeecontainers zonder vergunning aan te pakken. Bij toepassing van deze maatregelen dient rekening gehouden te worden met twee beginselen, te weten het evenredigheidsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de nadelige gevolgen van een beslissing niet onevenredig mogen zijn in verhouding met de doelen die door het beslissing worden gediend.25 De bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie dient te worden uitgeoefend in overeenstemming met het beginsel
dat er evenredigheid dient te bestaan tussen de op te leggen sanctie en de ernst van de overtreding. 26 Het subsidiariteitsbeginsel
houdt in dat er pas iets mag worden toegepast als andere middelen geen soelaas meer bieden.
3.5 Handhaving op grond van de Wabo (bestuursrechtelijke maatregelen)
Volgens vaste jurisprudentie heeft de gemeente een beginselplicht tot handhaven als er een overtreding plaatsvindt. De gemeente mag dan alleen in bijzondere gevallen afzien van handhavend optreden tegen illegale situaties.27 De gemeente kan handhavend
optreden met een bestuurlijke sanctie,28 zijnde herstelsanctie of een bestraffende sanctie. 29. Een bestuurlijke sanctie is een aan
de overtreder opgelegde verplichting of onthouding. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend en wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie zijn omschreven in of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift. 30
In hoofdstuk vijf van de Wabo is de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang opgenomen. Hierdoor is voor een overtreding van de vergunningsplicht uit artikel 2:10 jo 2:12 Wabo een herstelsanctie (last onder dwangsom en last onder bestuursdwang) mogelijk. De bestraffende sanctie is niet opgenomen in de Wabo, waardoor geen bestraffende sanctie mogelijk is voor de overtredingen voortvloeiend uit de Wabo.Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.31 Er word geen bestuurlijk sanctie opgelegd als er een
rechtvaardigingsgrond is.32 Daarnaast geldt de voorwaarde dat de gemeente ten aanzien van dezelfde overtreding geen
herstelsanctie mag opleggen, zolang een andere herstelsanctie van kracht is.33
Het opleggen van bestuurlijke sancties gebeurt door middel van een beschikking. Een beschikking is een schriftelijke beslissing, ook wel besluit, van de gemeente.34 De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt de overtreding alsmede het
overtreden voorschrift of een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.35 De
beschikking dient ook een mededeling te bevatten dat bezwaar of beroep kan worden ingesteld. Hierbij wordt vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.36 Een besluit treedt niet in
werking voordat het is bekendgemaakt37 en de bekendmaking van besluiten geschiedt door toezending of uitreiking aan de desbetreffende persoon. 38 De gemeente dient ook volgens het bouwbeleidsplan Edam-Volendam 2012 - 2016 bij
bestuursrechtelijk maatregelen de werkwijze opgenomen in de driestappenstrategie te hanteren ( zie bijlage I paragraaf 2.1.1)
24 Gemeente Purmerend, Nota Integrale handhaving, Gemeente Purmerend 2012-2015, p. 13.
25 J.H. Gerards, ‘Rechterlijke belangenafweging in het Publiekrecht’, Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2006, afl. 4, p. 5. 26 Artikel 3:4 lid 2 Awb.
27 R.C.S. Bakker en B. Bastein, ‘Over beginselplicht en belangen bij handhaving’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2004, afl. 48, p. 333-338. 28 Artikel 5:2 Awb.
29 Artikel 5:2 lid 1 sub a Awb. 30 Artikel 5:4 Awb.
31 Artikel 5:8 Awb. 32 Artikel 5:5 Awb. 33 Artikel 5:6 Awb.
34 Artikel 1:3 lid 1 jo lid 2 Awb. 35 Artikel 5:9 Awb.
36 Artikel 3:45 Awb. 37 Artikel 3:40 Awb. 38 Artikel 3:41 Awb.
18
3.5.1. Last onder bestuursdwang
Een van de herstelsancties die de gemeente kan opleggen is de last onder bestuursdwang. De last onder bestuursdwang is een last die tot geheel of gedeeltelijk herstel van een overtreding strekt. De last onder bestuursdwang bevat ook de bevoegdheid voor de gemeente om de last door feitelijk handelen uit te laten voeren indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.39
Het besluit om een last onder bestuursdwang op te leggen kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.40 De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen
herstelmaatregelen en de termijn waarbinnen zij moeten worden uitgevoerd. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder of aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager van de last onder bestuursdwang.41
De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel tot zijn last behoren te komen. In de last onder bestuursdwang worden de bedragen opgenomen die de overtreder aangerekend zullen worden. Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang voor zover deze gemaakt zijn na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd. Indien de last onder
bestuursdwang alsnog wordt uitgevoerd, zijn de kosten van voorbereiding van bestuursdwang ook verschuldigd aan de gemeente. Tot de kosten van bestuursdwang behoren ook de kosten van vergoeding van schade ten gevolge van het betreden van plaatsen. De gemeente stelt al deze kosten vast.42 Een last onder bestuursdwang geldt mede jegens rechtsopvolgers van degene aan wie het
besluit is opgelegd, tenzij bijzondere omstandigheden zich naar het oordeel van de gemeente daartegen verzetten. 43
3.5.2 Last onder dwangsom
In plaats van een last onder bestuursdwang kan de gemeente de overtreder een last onder dwangsom opleggen . Evenals de last onder bestuursdwang is de last onder dwangsom een herstelsanctie. Deze last strekt tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en bevat de verplichting tot betaling van een geldsom, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.44 De
gemeente stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is
uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. De gemeente stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. 45 De gemeente kan op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde
termijn of de dwangsom verminderen in geval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. Ook kan de gemeente op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd.46 Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken
nadat zij van rechtswege is verbeurd.47 Voordat de gemeente aanmaant tot betaling van de dwangsom beslist zij bij beschikking
omtrent de invordering van de dwangsom. 48 Een last onder dwangsom geldt mede jegens iedere rechtsopvolger, tenzij bijzondere
omstandigheden zich daartegen naar het oordeel van de gemeente verzetten. 49 Voor een last onder dwangsom wordt niet
gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet.50
3.5.3 Intrekking van een vergunning of ontheffing
Naast de hierboven genoemde mogelijkheden heeft de gemeente ook de mogelijkheid om een vergunning of ontheffing in te trekken. Volgens de artikelen 5.19 en 2.33 Wabo kan de gemeente de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien:
De vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend;
niet overeenkomstig de vergunning of ontheffing is of wordt gehandeld;
de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet zijn of worden nageleefd;
de voor de houder van de vergunning of ontheffing als zodanig geldende algemene regels niet zijn of worden nageleefd;51 39 Artikel 5:21 Awb. 40 Artikel 5:17 Wabo. 41 Artikel 5:24 Awb. 42 Artikel 5:25 Awb. 43 Artikel 5:18 Wabo. 44 Artikel 5:31d Awb. 45 Artikel 5:32b Awb. 46 Artikel 5:34 Awb. 47 Artikel 5:33 Awb. 48 Artikel 5:37 Awb. 49 Artikel 5:18 Wabo. 50 Artikel 5:32 Awb. 51 Artikel 5:19 lid 1 Wabo.
19
het gevaar bestaat dat de vergunning wordt gebruikt om criminele activiteiten te ontplooien of te continueren, dan wel ter verkrijging van de vergunning een strafbaar feit is gepleegd;52
er gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn geen handelingen is verricht met gebruikmaking van de vergunning; en53
de vergunninghouder daartoe een verzoek doet.54
De gemeente mag pas een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken nadat de betrokkene de gelegenheid heeft gekregen om aan de vergunning, ontheffing, voorschriften of algemene regels te voldoen.55
In beginsel wordt er uitgegaan van een geldigheidsduur van 26 weken voor een omgevingsvergunning. Na 26 weken ontvangt de vergunninghouder een voornemen tot intrekken van de omgevingsvergunning. De vergunninghouder krijgt dan twee weken de gelegenheid om op het voornemen tot intrekken van de omgevingsvergunning te reageren. Als hij niet reageert wordt de vergunning ingetrokken. Wanneer de vergunninghouder reageert, zal hij aannemelijk moeten maken dat hij op korte termijn zal starten met de bouwwerkzaamheden.
Als de vergunninghouder aannemelijk heeft kunnen maken dat hij binnen afzienbare tijd zal starten met de werkzaamheden, krijgt hij 26 weken uitstel. Dit uitstel wordt maximaal 2 maal gegeven, daarna wordt de omgevingsvergunning zonder verdere
vooraankondiging ingetrokken. Als de vergunninghouder niet aannemelijk heeft kunnen maken dat hij binnen afzienbare tijd zal starten met de werkzaamheden, wordt de vergunning ingetrokken.56Wanneer de bouwwerkzaamheden 26 weken hebben
stilgelegen, wordt de intrekkingsprocedure gestart. Als de omgevingsvergunning geheel is ingetrokken, dient de vergunninghouder het bouwwerk in originele staat terug te brengen. 57
Een last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en het intrekken van een omgevingsvergunning zijn voor bezwaar en beroep vatbare besluiten. De in de Awb genoemde regels voor de totstandkoming, motivering, bekendmaking en mededeling van besluiten moeten hierdoor in acht worden genomen.58
3.6 Uitzonderingen op handhavingsbeginsel
Volgens vaste jurisprudentie bestaat bij het plaatsvinden van een overtreding in beginsel de plicht tot handhaving. Alleen in bijzondere gevallen mag de gemeente afzien van handhaving. Dit is het geval als er concreet zicht is op legalisatie, er met handhaving geen belang wordt gediend en bij het gedogen van de strijdige situatie.
3.6.1 Concreet zicht op legalisatie
Een van de bijzondere gevallen waarin de gemeente mag afzien van handhaven is wanneer er concreet zicht is op legalisatie. Na het constateren van een overtreding moet de gemeente onderzoeken of de overtreding gelegaliseerd kan worden. De gemeente moet, bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, beoordelen of een vergunning kan worden verleend als een aanvraag om een vergunning zou worden ingediend. Daarnaast moet ook aannemelijk zijn dat de overtreder bereid is om een bouwaanvraag in te dienen.59 Ook kan het soms zijn dat de overtreder uit eigen beweging de overtreding binnen een korte periode
zal beëindigen, waardoor weer wordt voldaan aan de geldende voorschriften. Handhaven voor de tussenliggende periode is dan niet redelijk.60
3.6.2 Deregulering: geen belang dat met handhaving wordt gediend
In deze situaties gaat het om ondergeschikte overtredingen. Bij ondergeschikte overtredingen is de overtreding wel in strijd met wet- en regelgeving, maar deze maakt feitelijk geen inbreuk op enig publiek belang. In deze situaties wordt er geen belang gediend met handhaven. Bij deze overtredingen wordt er gestreefd naar het aanpassen van de gemeentelijke regelgeving zodat de
overtredingen niet meer als overtredingen behoeven te worden aangemerkt.61
3.6.3 Gedogen
Ook bij gedogen is sprake van een bijzondere situatie waarin de gemeente mag afzien van handhaven. Zodra de uitzonderlijke omstandigheden zich niet langer voordoen, is handhaving van de regel weer uitgangspunt. Het zo spoedig mogelijk legaliseren van de strijdige situatie verdient de voorkeur boven het eindeloos gedogen. Het gedoogbesluit is een besluit in de zin van de Awb en dient te voldoen aan de eisen omtrent besluiten. Een gedoogsituatie dient altijd schriftelijk vastgelegd te worden in een
gedoogbeschikking. Uit deze beschikking moet duidelijk blijken welke gedragingen worden gedoogd en het tijdsbestek waarvoor en/of de personen voor wie dat geldt. In de beschikking dient verder het voorbehoud te worden gemaakt dat de
gedoogtoestemming kan worden ingetrokken in verband met (later opkomende) belangen van derden. Het gedoogbesluit wordt
52 Artikel 5.19 lid 4 sub b Wabo jo artikel 3 Wet BIBOB. 53 Artikel 2:33 lid 2 sub a Wabo.
54 Artikel 2:33 lid 2 sub b Wabo. 55 Artikel 5:19 lid 3 Wabo.
56 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam-Volendam 2012 - 2016, p.41. 57 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam-Volendam 2012 - 2016, p.41. 58 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam-Volendam 2012 - 2016, p.42. 59 Rb. Den Haag (vzr) 8 juni 2011, ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ8048.
60 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam- Volendam 2012 - 2016, p. 53. 61 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam- Volendam 2012 - 2016, p. 53.
20 bekend gemaakt aan de overtreder. Er moeten altijd bijzondere omstandigheden worden aangevoerd, die afwijking van de normale
regel rechtvaardigen. Indien mogelijk dient aan het gedogen voorwaarden te worden verbonden die primair het belang dat de wettelijke norm beschermt, bewaakt. Het gedogen van een overtreding zal dan vrijwel nooit tot precedentwerking leiden.62
Gedogen kan op meerdere manieren vormgegeven worden. Gedogen kan op verschillende manieren worden vormgegeven, namelijk expliciet of impliciet.63
3.6.3.1 Expliciet gedogen
Bij concrete, incidentele gedoogsituaties en gedoogsituaties die via een beleidskeuze worden aangeduid, het zogenaamde categorisch gedogen, wordt altijd een expliciet en schriftelijk besluit genomen. Het besluit om af te zien van handhavend optreden wordt naar de overtreder gezonden. Het gaat hier met name om situaties die bij nauwkeurige beschouwing nauwelijks afbreuk doen aan de gestelde norm en waarvoor het inzetten van algemene middelen ter handhaving van die norm onevenredig is in relatie tot het doel dat ermee wordt gediend.64
Het expliciete schriftelijk besluit wordt vastgelegd in een wrakingsbrief of een officiële gedoogbeschikking. De keuze van een van beide documenten is afhankelijk van de termijn die van toepassing zal zijn op de gedoogperiode. 65 Als sprake is van een situatie die
korter zal duren dan drie maanden is het, gezien de voorbereidingstijd die het vaststellen van een officiële gedoogbeschikking vergt, niet zinvol een dergelijke beschikking te maken en wordt volstaan met het verzenden van een wrakingsbrief.
Een dergelijke brief bevat de schriftelijke bevestiging van het resultaat van het overleg dat het bestuur met de overtreder heeft gehad over het beëindigen van de overtreding binnen drie maanden. In situaties waarbij de gedoogtermijn ligt tussen drie maanden en maximaal twee jaren wordt een schriftelijke gedoogbeschikking afgegeven. Een gedoogperiode van maximaal twee jaren voldoet aan de voorwaarde dat gedogen beperkt dient te blijven in tijd. 66
Omdat gedogen een rechtshandeling van het bestuur inhoudt, is het goed om aandacht te besteden aan enige juridische aspecten. In de eerste plaats geldt voor gedoogbesluiten dat de in de Awb genoemde regels voor de totstandkoming, motivering,
bekendmaking en mededeling van besluiten in acht genomen moeten worden. 67 In de jurisprudentie is ook bepaald dat er geen
enkele onduidelijkheid mag bestaan over (onder voorwaarden) gedogen of (met een begunstigingstermijn) handhaven. Bij onduidelijkheid wordt het besluit doorgaans door de rechter vernietigd op grond van het rechtszekerheidsbeginsel. Het is dus erg belangrijk om duidelijk te maken dat er wordt gedoogd. 68
3.6.3.2 Impliciet gedogen
Gedogen kan ook te maken hebben met onvermogen of onwil tot handhaving. Voor zover een van deze situatie aan de orde is, vindt het gedogen meestal impliciet plaats. Aan onvermogen tot handhaven kunnen verschillende oorzaken ten grondslag liggen, en wel:
De regelgeving is slecht uitvoerbaar of slecht handhaafbaar/de regelgeving is onvoldoende toegesneden op
praktijksituaties
Gebreken in de normstelling kunnen er toe leiden dat situaties die feitelijk in strijd met de regels zijn, worden gedoogd omdat handhaving niet goed mogelijk is. Normen kunnen bijvoorbeeld onvoldoende bepaald zijn om normschending te kunnen vaststellen. De voorschriften schieten dan tekort omdat een serieuze inspectie, controle, opsporing en/of sanctionering niet goed mogelijk is. Gedogen is voorts niet zelden het gevolg van de omstandigheid dat directe toepassing van nieuwe wetgeving reeds bestaande situaties onnodig zwaar in de knel brengt, doordat het overgangsrecht daarop onvoldoende toegesneden is.
De uitvoerende/handhavende instanties zijn slecht geëquipeerd en/of functioneren slecht
Als het bestuur gering belang toekent aan de vergunningsplichtige activiteit dan wel als er een spoedeisend belang is bij het uitoefenen van de activiteit, is het bestuur geneigd om uit doelmatigheidsoverwegingen te kiezen voor gedogen onder voorwaarden, dit als alternatieve procedure voor vergunningsverlening. Daarbij speelt mee dat veel instanties die met handhavingstaken zijn belast (zoals veel kleinere gemeenten) te weinig capaciteit lijken te hebben om alle
vergunningsaanvragen tijdig te behandelen. Als gevolg van dat capaciteitsgebrek heeft het doelmatigheidsargument aan belang gewonnen. Als dit structurele vormen aanneemt, stelt het bestuur in feite zijn afwegingen in de plaats van die van de wetgever. Ten aanzien van bedoelde gevallen heeft de wetgever gekozen voor het instrument van de vergunning. In haar rapport ‘Vergunningen komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie dat het bij het zware beleidsinstrument van vergunningverlening ín veel gevallen ontbreekt aan een passend beheersinstrumentarium.
Onwil tot handhaven
62 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam- Volendam 2012 - 2016, p. 54. 63 Gedogen in Nederland, Kamerstuk II 1996/97, 25085, 2, p. 16-41.
64 Gedogen in Nederland, Kamerstuk II 1996/97, 25085, 2, p. 16-41. 65 Gedogen in Nederland, Kamerstuk II 1996/97, 25085, 2, p. 16-41.
66 Gemeente Edam-Volendam, Bouwbeleidsplan gemeente Edam-Volendam, Gemeente Edam- Volendam 2012 - 2016, p. 51-53. 67 Gedogen in Nederland, Kamerstuk II 1996/97, 25085, 2, p. 16-41.
