De Nederlandse strijd tegen
belastingontwijking
Bachelorscriptie Fiscale Economie
Naam: Mariska Veldhuisen
Studentnummer: 10553088
E-mail:
Mariska.veldhuisen@student.uva.nl
2
VERKLARING EIGEN WERK
Hierbij verklaar ik, Mariska Veldhuisen, dat ik deze scriptie zelf geschreven heb en dat ik de volledige verantwoordelijkheid op me neem voor de inhoud ervan.
Ik bevestig dat de tekst en het werk dat in deze scriptie gepresenteerd wordt origineel is en dat ik geen gebruik heb gemaakt van andere bronnen dan die welke in de tekst en in de referenties worden genoemd.
De Faculteit Economie en Bedrijfskunde is alleen verantwoordelijk voor de begeleiding tot het inleveren van de scriptie, niet voor de inhoud.
3
INHOUDSOPGAVE
AFKORTINGENLIJST………...5
1. INLEIDING………6
1.1 AANLEIDING VAN HET ONDERZOEK………6
1.2 CENTRALE VRAAG EN SUBVRAGEN……….7
1.3 ONDERZOEKSOPZET………..8
2. FISCALE BELEIDSAGENDA KABINET EN STAATSSECRETARIS………10
2.1 INLEIDING………10
2.2 BELASTINGONTWIJKING VIA NEDERLAND………10
2.3 HUIDIGE MAATREGELEN………...11
2.4 PLANNEN VAN HET NIEUWE KABINET………13
2.4.1 REGEERAKKOORD………13
2.4.2 FISCALE MAATREGELEN………13
2.4.2.1 BESTRIJDEN VAN BELASTINGONTWIJKING………...14
2.4.2.2 AFSCHAFFEN VAN DE DIVIDENDBELASTING………....14
2.4.2.3 INVOEREN BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN……….14
2.4.3 RECENTE ONTWIKKELINGEN………...15
2.5 PLANNEN STAATSSECRETARIS VAN FINANCIEN……….16
2.5.2 ACHTERGROND……….16
2.5.3 MAATREGELEN……….16
2.5.3.1 AANPAK UITHOLLING BELASTINGGRONDSLAG……….16
2.5.3.2 AANPAK BELASTINGONTWIJKING DOOR KWALIFICATIEVERSCHILLEN……….18
2.5.3.3 BESTRIJDING ONEIGENLIJK GEBRUIK INTERNATIONAAL GEORIENTEERDE BELASTINGSTELSEL……….18
2.5.3.4 TRANSPARANTIE………..19
2.6 CONCLUSIE………...20
3. VOOR- EN NADELEN BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN ALS MIDDEL OM BELASTINGONTWIJKING TEGEN TE GAAN………. 22
3.1 INLEIDING……….. 22
3.2 VOORDELEN INVOERING BRONBELASTING……….….22
3.2.1 TEGENGAAN BELASTINGONTWIJKING……….….22
3.2.2 VERBETEREN BELASTINGMORAAL………....24
3.3 NADELEN INVOERING BRONBELASTING………...24
3.3.1 CONCURRENTIEPOSITIE NEDERLAND………...24
3.3.2 ECONOMISCHE EN BUDGETTAIRE GEVOLGEN………...25
3.3.3 DUBBELE BELASTINGHEFFING OP GRENSOVERSCHRIJDENDE INKOMSTEN……….26
3.4 AANBEVELINGEN WETENSCHAPPERS………26
3.4.1 VLEGGEERT EN VORDING………...26
3.4.2 FINKE EN ANDEREN.………...28
3.5 CONCLUSIE………...………….……….29
4. INTERNATIONALE ONTWIKKELINGEN EN INVULLING IN DUITSLAND, PORTUGAL EN BELGIË………..31
4.1 INLEIDING………..31
4
4.3 ONTWIKKELINGEN BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN IN HET
INTERNATIONAAL BELASTINGRECHT………32
4.3.1 ONTWIKKELINGEN IN BELASTINGVERDRAGEN……….32
4.3.2 ONTWIKKELINGEN IN NATIONALE WETGEVINGEN……….….33
4.4 BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN IN DUITSLAND………34
4.4.1 ACHTERGROND………34
4.4.2 WETGEVING………..34
4.4.2.1 BRONBELASTING OP DIVIDEND………...34
4.4.2.2 BRONBELASTING OP RENTE………...……35
4.4.2.3 BRONBELASTING OP ROYALTY’S………..………...……35
4.5 BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN IN PORTUGAL.………....35
4.5.1 ACHTERGROND………...……….…35
4.5.2 WETGEVING………..36
4.5.2.1 BRONBELASTING OP DIVIDEND………...36
4.5.2.2 BRONBELASTING OP RENTE………...……36
4.5.2.3 BRONBELASTING OP ROYALTY’S………..………...……36
4.6 BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN IN BELGIE……….…37
4.6.1 ACHTERGROND………37 4.6.2 WETGEVING………..37 4.6.2.1 BRONBELASTING OP DIVIDEND………...37 4.6.2.2 BRONBELASTING OP RENTE………...……38 4.6.2.3 BRONBELASTING OP ROYALTY’S………..………...……39 4.7 SUBCONCLUSIE………39 5. CONCLUSIE……….41 5.1 INLEIDING………..41 5.2 SUBVRAGEN- EN CONCLUSIE………...……41
5.2.1 UIT WELKE PLANNEN BESTAAT DE FISCALE BELEIDSAGENDA VAN HET NEDERLANDSE KABINET EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIEN OM BELASTINGONTWIJKING TEGEN TE GAAN?………..……….41
5.2.2 IN HOEVERRE IS HET INVOEREN VAN EEN BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN EEN EFFECTIEF MIDDEL OM BELASTINGONTWIJKING TEGEN TE GAAN EN WAT ZIJN DE MOGELIJKE NADELEN?………..42
5.2.3 WELKE ONTWIKKELINGEN VINDEN ER PLAATS IN HET INTERNATIONALE BELASTINGRECHT EN OP WELKE WIJZE GEVEN DUITSLAND, PORTUGAL EN BELGIE INVULLING AAN EEN BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S EN DIVIDENDEN?...………42
5.3 BEANTWOORDEN HOOFDVRAAG………...43
5.4 AANBEVELINGEN VOOR VERVOLGONDERZOEK………43
BIBLIOGRAFIE………...45
5
Afkortingenlijst
BEPS = Base Erosion and Profit Shifting BTW = Belasting Toegevoegde Waarde CPB = Centraal Planbureau
CTJ = Citizen for Tax Justice DNB = De Nederlandsche Bank
ESB = Economisch Statistische Berichten EU = Europese Unie
ITEP = Institute on Taxation and Economic Policy
OESO = Organisatie voor Europese Samenwerking en Ontwikkeling O&F = Onderneming en Financiering
R&D = Research and Development
VVD = Volkspartij voor Vrijheid en Democratie WFR = Weekblad Fiscaal Recht
6
1. INLEIDING
1.1 De aanleiding van het onderzoek
Op 23 februari 2018 maakte de staatssecretaris van Financiën bekend dat het nieuwe kabinet door middel van een groot aantal maatregelen belastingontwijking en belastingontduiking door het oneigenlijk gebruikmaken van het Nederlandse, internationaal georiënteerde, belastingstelsel wil bestrijden.1 Eén van de maatregelen is de invoering van een conditionele bronbelasting op uitgaande dividend-, rente- en royaltystromen naar landen met zeer lage belastingen.2 Het doel achter de invoering van deze bronheffing is het beschermen van de belastingmoraal, het internationale aanzien van Nederland en het investeringsklimaat.3 De invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden vindt tegelijk plaats met de afschaffing van de dividendbelasting.
Volgens Vleggeert en Vording is een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden een relatief eenvoudige doch zeer effectieve manier om belastingontwijking tegen te gaan.4 De huidige EU rente- en royaltyrichtlijn en belastingverdragen moeten volgens hen dusdanig worden aangepast zodat Base Erosion and Profit Shifting door vennootschappen kan worden tegengegaan. Vleggeert en Vording stellen dat een conditionele bronbelasting alleen moet worden geheven op rente, royalty’s en dividenden die worden betaald aan gelieerde vennootschappen én indien de ontvangende
vennootschap over deze rente, royalty’s en dividenden relatief weinig belasting betaalt.5 Ook Finke e.a. komen tot de conclusie dat een bronheffing op rente, royalty’s en dividenden een effectief middel is om uitholling van de belastinggrondslag en winstverschuivingen door vennootschappen tegen te gaan.6 Finke e.a. onderzoeken in hun paper de mogelijkheid tot het invoeren van een minimale bronbelasting op rente- en royaltybetalingen in alle OESO-landen.7 Om dit te bereiken zijn wijzigingen in belastingverdragen en de EU rente- en royaltyrichtlijn noodzakelijk. Van ’t Riet en Lejour concluderen dat een minimum bronbelasting tarief van 5% op geldstromen die vanuit de Europese Unie naar landen buiten de Europese Unie vloeien de mogelijkheden tot belastingontwijking aanzienlijk vermindert.8 EU-lidstaten zullen hierdoor aanzienlijk minder als doorsluisland worden gebruikt.
Door belastingontwijking in Nederland te bestrijden gaan er mogelijk ook voordelen voor Nederland verloren. Uit onderzoek van Stichting Economisch Onderzoek is gebleken dat de Nederlandse Staat per jaar zo’n €3 tot €3,4 miljard ontvangt van zogeheten brievenbusfirma’s.9 Daarnaast is gebleken dat deze brievenbusmaatschappijen zo’n 9 tot 13 duizend voltijdbanen
opleveren. Volgens De Nederlandsche Bank (DNB) dragen brievenbusmaatschappijen ook bij aan de positie van Amsterdam als financieel centrum.10 Door het instellen van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden en het bestrijden van belastingontwijking kunnen deze baten voor Nederland verloren gaan.
In de Tweede Kamer is, mede door de mogelijke nadelen die Nederland zal ondervinden van de invoering van een bronheffing op rente, royalty’s en dividenden, discussie ontstaan over de wijze
1 Snel, 2018. Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking. 2 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154. 3 Snel, 2018. Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking. 4 Vleggeert & Vording, 2017.
5 Vleggeert & Vording, 2017.
6 Finke, Fuest, Nusser & Spengel, 2014. 7 Finke, Fuest, Nusser & Spengel, 2014. 8 Van ‘t Riet & Lejour, 2017.
9 Kerste, Baarsma, Weda, Rosenboom, Rougoor & Risseeuw, 2013. 10 Van Dijk, Weyzig & Murphy, 2006.
7
waarop invulling moet worden gegeven aan deze bronbelasting. VVD’er en Tweede Kamerlid Lodders diende middels een motie een mogelijke invulling in.11 Uit de motie blijkt dat Lodders de bronheffing slechts wil opleggen aan bedrijven die geen reële bijdrage leveren aan de Nederlandse economie.12 In het debat over belastingontwijking stelde Lodders dat de maatregelen om
belastingontwijking tegen te gaan niet mogen leiden tot verslechtering van het Nederlandse vestigingsklimaat of een verhoging van belasting.13
De Nederlandse politiek kan de invulling van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden mogelijk baseren op de manier waarop andere Europese landen hieraan invulling geven. Op 2 juni 2017 keurde de Duitse regering een wetsvoorstel goed waardoor de aftrekbaarheid van bepaalde royaltybetalingen aan verbonden partijen wordt beperkt.14 Het wetsvoorstel richt zich op royaltybetalingen die resulteren in lage belastingen van royalty-inkomsten op het niveau van de ontvanger. De nieuwe regels in Duitsland zijn een voorbeeld van een mogelijke uitvoering van actie 5 van het BEPS-actieplan van de OESO. Een ander Europees voorbeeld dat de Nederlandse wetgever kan volgen is een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden gebaseerd op Portugese wetgeving. In Portugal geldt in beginsel een bronbelasting tarief van 25% op zowel rente als royalty’s. Dit tarief wordt echter verhoogd tot 35% wanneer de inkomsten worden betaald aan ingezetenen van
zogenaamde tax havens.15 In België is sinds 1 januari 2017 het bronbelasting tarief op royalty- en intereststromen verhoogt van 27% naar 30%.16 Het is interessant om te onderzoeken welke beweegredenen er zaten achter deze tariefverhoging en hoe België invulling geeft aan deze bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden.
Het moge duidelijk zijn dat er nog veel discussie is over de mogelijke invulling die de Nederlandse regering kan geven aan de bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden. Voorts blijkt dat er veel onzekerheid bestaat over de mogelijke nadelen die Nederland hierdoor kan ondervinden. Met behulp van een diepgaand onderzoek naar de voor- en nadelen van het invoeren van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden en het bestrijden van belastingontwijking, en de mogelijke invullingen die de Nederlandse regering kan geven aan deze bronheffing wordt getracht hieraan een bijdrage te leveren.
1.2 Centrale vraag en subvragen
Uit de aanleiding is gebleken dat het Nederlandse kabinet en staatssecretaris van Financiën
verschillende fiscale maatregelen willen invoeren om belastingontwijking tegen te gaan. De invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden is één van deze maatregelen. In de
Nederlandse politiek is discussie ontstaan omtrent de invulling van deze bronheffing. Kamerleden zijn bang dat de invoering van een bronbelasting ten koste gaat van de Nederlandse concurrentiepositie. Uit het debat van 25 april 2018 werd tevens duidelijk dat de oppositiepartijen bang zijn dat de afschaffing van de dividendbelasting een direct gevolg is van lobbyende multinationals en dat de afschaffing alleen ten gunste komt van het bedrijfsleven.17 In deze scriptie staat de volgende
beschouwende vraag centraal: ‘Op welke wijze passen de afschaffing van de dividendbelasting en de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden in misbruiksituaties binnen de Nederlandse strijd om belastingontwijking tegen te gaan?’
11 Kamerstukken II 2017/18, 25 087, nr. 199. 12 Berentsen, 2018.
13 Tweede kamer, 2018. Debat over maatregelen tegen belastingontwijking. 14 Gaensler, 2017.
15 Deloitte, 2018. International Tax: Portugal Highlights 2018. 16 Deloitte, 2018. International Tax: Belgium Highlights 2018. 17 Debat Tweede Kamer 2017/2018, nr. 78.
8
Het is van belang om een analyse te maken van de fiscale beleidsagenda van het Nederlandse kabinet en de staatssecretaris van Financiën om een beter beeld te krijgen van de ‘Nederlandse strijd tegen belastingontwijking’. Vervolgens wordt bekeken of een bronbelasting op rente, royalty’s en
dividenden een effectief middel is om belastingontwijking tegen te gaan. De voor- en nadelen van de invoering van deze bronheffing en de mogelijke economische gevolgen van het tegengaan van belastingontwijking worden besproken. Tot slot vindt er een aanbeveling plaats wat betreft mogelijke invullingen van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden door te analyseren hoe Duitsland, Portugal en België hieraan invulling geven.
Het voorgaande kan worden samengevat in de volgende drie subvragen, die elk in een afzonderlijk hoofdstuk zullen worden besproken:
1. Uit welke plannen bestaat de fiscale beleidsagenda van het Nederlandse kabinet en staatssecretaris van Financiën om belastingontwijking tegen te gaan?
2. In hoeverre is het invoeren van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden een effectief middel om belastingontwijking tegen te gaan en wat zijn de mogelijke nadelen?
3. Welke ontwikkelingen vinden er plaats in het internationale belastingrecht en op welke wijze geven Duitsland, Portugal en België invulling aan een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden? Met dit onderzoek wordt getracht een bijdrage te leveren aan de huidige discussie in de Nederlandse politiek omtrent de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden.
1.3 Onderzoeksopzet
Met behulp van een kwalitatief literatuuronderzoek zullen de geformuleerde centrale vraag en de daaruit voortvloeiende subvragen worden beantwoord. De plannen van het nieuwe kabinet en staatssecretaris van Financiën vormen het uitgangspunt van dit onderzoek. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van de huidige Nederlandse, Duitse, Portugese en Belgische (belasting)wet- en regelgeving, rechtshandelingen van de Europese Unie en literatuur omtrent de dividendbelasting en een
bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden. De drie subvragen worden elk in een afzonderlijk hoofdstuk besproken en beantwoord.
In het eerste hoofdstuk wordt de fiscale beleidsagenda van het nieuwe kabinet en de
staatssecretaris van Financiën uitgebreid besproken. Het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ en de plannen van de staatssecretaris van Financiën die zijn omschreven in zijn notitie ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’ zijn de belangrijkste bronnen voor de beantwoording van de eerste subvraag. Ook recente kamerstukken, moties en andere berichtgeving omtrent de
Nederlandse aanpak van belastingontwijking worden in dit hoofdstuk besproken.
In het tweede hoofdstuk worden de voor- en nadelen van de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden besproken. Verschillende wetenschappelijke artikelen waarin wetenschappers hun onderbouwde mening geven over deze voor- en nadelen worden in dit hoofdstuk behandeld. De nadelen van de invoering van een bronheffing op rente, royalty’s en dividenden wordt in de bredere context van mogelijke negatieve gevolgen van het bestrijden van belastingontwijking geplaatst. De voor- en nadelen zullen hierbij tegen elkaar worden afgewogen om te kunnen beoordelen of deze gevolgen wenselijk zijn voor Nederland.
In het derde hoofdstuk worden de internationale ontwikkelingen omtrent de dividendbelasting en een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden besproken. Hierbij zal specifiek in worden gegaan op de invulling die Duitsland, Portugal en België geven aan deze bronheffing.
Wetenschappelijke artikelen waarin de invulling van deze landen worden besproken en de wetgeving in de betreffende landen staan in dit hoofdstuk centraal.
9
Tot slot volgt de conclusie waarin de bevindingen van dit onderzoek worden gepresenteerd. Op basis van voorgaande hoofdstukken en subvragen zal er een aanbeveling worden gedaan aan de Nederlandse politiek over hoe Nederland mogelijk invulling kan geven aan een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden.
10
2. FISCALE BELEIDSAGENDA KABINET EN STAATSSECRETARIS
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staat de fiscale beleidsagenda van het nieuwe Nederlandse kabinet en de
staatssecretaris van Financiën centraal. De nadruk ligt op de aangekondigde fiscale maatregelen om belastingontwijking via Nederland tegen te gaan. De subvraag die in dit hoofdstuk wordt behandeld, luidt als volgt: ‘Uit welke plannen bestaat de fiscale beleidsagenda van het Nederlandse kabinet en staatssecretaris van Financiën om belastingontwijking tegen te gaan?’
In paragraaf twee wordt ingegaan op de mogelijke redenen waarom Nederland zo
aantrekkelijk is als doorsluisland van kapitaal in de internationale belastingplanning. Daarna worden in paragraaf drie de huidige maatregelen die de Nederlandse wetgever heeft getroffen om
belastingontwijking tegen te gaan besproken. De aangekondigde fiscale maatregelen in het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ en de notitie ‘Aanpak belastingontwijking en
belastingontduiking’ worden in paragraaf vier en vijf achtereenvolgens besproken. Tot slot volgt in paragraaf zes een conclusie waarin de subvraag wordt beantwoord.
2.2 Belastingontwijking via Nederland
Door de recente publicatie van onder andere de Panama Papers is belastingontwijking en
belastingontduiking door multinationale ondernemingen volop in de publieke belangstelling komen te staan. Belastingontwijking bestaat uit internationale planningsstrategieën die veelal worden gebruikt door multinationale ondernemingen met als doel het voorkomen of verminderen van de belastingdruk door gebruik te maken van fiscaal gunstige wetgeving. In tegenstelling tot belastingontduiking vindt belastingontwijking plaats binnen de grenzen van de wet. Hierdoor is het moeilijk voor landen om belastingontwijking te bestrijden.
De afgelopen jaren is de rol die Nederland speelt in belastingontwijking steeds duidelijker geworden. Uit onderzoek van de SEO is gebleken dat Nederland het belangrijkste doorsluisland is voor kapitaal van multinationals.18 Er stroomt naar schatting €4000 miljard door lege
brievenbusmaatschappijen waarover amper tot geen belasting wordt betaald.18
Brievenbusmaatschappijen zijn ondernemingen die geen werkelijke bijdrage leveren aan de economie maar slechts vanwege de fiscale voordelen in een bepaalde jurisdictie zijn gevestigd.19 De vraag die hier opspeelt is waarom Nederland zo aantrekkelijk is als doorsluisland voor buitenlandse
investeringen van multinationale ondernemingen.
Om te beginnen heeft Nederland met meer dan negentig landen bilaterale belastingverdragen gesloten om vast te leggen welk land belasting mag heffen over bepaalde vermogensbestanddelen. Het doel achter het sluiten van bilaterale belastingverdragen is het voorkomen van dubbele
belastingheffing op verdiensten die voortvloeien uit grensoverschrijdende investeringen.20 Het uitgebreide belastingverdragennetwerk maakt Nederland aantrekkelijk als vestigingsplaats voor multinationals. Ondernemingen maken onder andere misbruik van Nederlandse belastingverdragen door een vennootschap in Nederland als schakel te implementeren in de belastingplanning, met als doel verlaging van de bronheffing in de bronstaat op grond van de afspraken in het belastingverdrag.21 Desalniettemin valt de centrale rol die Nederland heeft als doorsluisland van directe investeringen niet volledig te verklaren door het uitgebreide belastingverdragennetwerk. Landen als de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk hebben meer belastingverdragen gesloten dan Nederland maar
18 Baarsma, Kerste & Weda, 2014, p. 58-66. 19 Vleggeert, 2013.
20 CPB Policy Brief, 2013, p. 3. 21 Bender, 2011.
11
vervullen desondanks geen spilfunctie als doorsluisland voor kapitaal van multinationals.22 Lage bronbelastingen op rente, royalty’s en dividenden, de deelnemingsvrijstelling, tax rulings en de beschikbare expertise in Nederland vormen eveneens belangrijke redenen voor multinationals om Nederland te betrekken in de internationale belastingplanning.22
Nederland heft op uitgaande rente- en royaltystromen, ongeacht of het wel of niet stroomt naar een verdragsland, geen bronbelasting. Op dividenden naar niet-verdragslanden heft Nederland een bronbelasting van 15%. In de praktijk is deze bronbelasting op dividenden veel lager vanwege afspraken die zijn geïmplementeerd in bilaterale belastingverdragen.22 De combinatie van een uitgebreid verdragennetwerk en lage bronbelastingen op rente, royalty’s en dividenden verklaren evenwel niet volledig waarom Nederland zo aantrekkelijk is als vestigingsplaats voor multinationals. Het Verenigd Koninkrijk kent net als Nederland een uitgebreid belastingverdragennetwerk en lage bronbelastingen op rente, royalty’s en dividenden maar vervult desondanks geen spilfunctie in het doorsluizen van directe buitenlandse investeringen.22
Nederland was één van de eerste landen die een belastingvrijstelling, de zogeheten deelnemingsvrijstelling, verleende aan inkomende dividenden van dochterondernemingen. De relevantie van de deelnemingsvrijstelling is afgenomen sinds de Europese moeder-dochterrichtlijn en andere landen ook een deelnemingsvrijstelling implementeerden in wetgeving en verdragen.23 De mogelijkheid tot het maken van bindende afspraken met de Nederlandse Belastingdienst, de zogeheten tax rulings, biedt ondernemingen rechtszekerheid over hun belastingafdracht.23 Ondernemingen weten hierdoor waar zij aan toe zijn en komen hierdoor niet voor verrassingen te staan. Tenslotte is
Nederland aantrekkelijk omdat er reeds veel kennis en ervaring is opgedaan met het opzetten van belastingontwijkende structuren. Deze structuren zijn vaak al juridisch getoetst waardoor er sprake is van een stabiel fiscaal rechtsklimaat.23 Naast rechtszekerheid leidt dit ook tot rechtsbescherming van investeringen door ondernemingen.
Het moge duidelijk zijn dat Nederland een belangrijke rol vervult in internationale belastingplanning. Het uitgebreide belastingverdragennetwerk, de deelnemingsvrijstelling, de
mogelijkheid tot het sluiten van tax rulings en de aanwezige kennis en ervaring zijn allen factoren die bijdragen aan de aantrekkelijkheid van Nederland als doorsluisland van kapitaal.
2.3 Huidige maatregelen
‘Belastingparadijs in de polder: Amerikaanse multinationals zijn dol op Nederland’ luidde de kop van het krantenartikel gepubliceerd op 20 oktober 2017 in de Volkskrant.24 In het krantenartikel wordt het onderzoek van de ITEP en CTJ behandeld waaruit is gebleken dat meer dan de helft van de Fortune 500-ondernemingen een dochteronderneming hebben in Nederland. Nederland staat internationaal steeds meer bekend als instrument voor belastingontwijking. Enerzijds heeft dit ertoe geleid dat steeds meer (Amerikaanse) multinationals Nederland als schakel in hun internationale belastingplanning betrekken. Anderzijds groeit de internationale kritiek op de rol die Nederland speelt in agressieve internationale belastingplanning.25 In 2015 kondigde Kabinet-Rutte II al aan dat er een eind zal komen aan het grote aantal lege brievenbusmaatschappijen in Nederland.26 In deze paragraaf worden de huidige maatregelen besproken die Nederland heeft getroffen om belastingontwijking tegen te gaan.
Zoals hierboven al duidelijk werd is Nederland onder andere aantrekkelijk als schakel in de internationale belastingplanning van multinationals vanwege het uitgebreide
22 CPB Policy brief, 2013.
23 CPB Policy Brief, 2013, p. 12.
24 Giebels & van den Eerenbeemt, 2017. 25 Giebels & van den Eerenbeemt, 2017. 26 De Witt Wijnen, 2015.
12
belastingverdragennetwerk. Bilaterale belastingverdragen geven ondernemingen niet alleen
rechtszekerheid maar vormen ook een instrument voor belastingontwijking. Ondernemingen kunnen misbruik maken van deze belastingverdragen om belasting te ontwijken. Om dit verdragsmisbruik te voorkomen dienen er antimisbruikbepalingen te worden opgenomen in de belastingverdragen. Naar aanleiding van het in 2015 gepubliceerde BEPS-actieplan gaat het bestrijden van verdragsmisbruik een belangrijke inzet worden van het Nederlandse kabinet bij verdragsonderhandelingen.27
Een andere vorm van verdragsmisbruik is treaty shopping. Treaty shopping ziet op gevallen waarin een belastingplichtige, die geen recht heeft op de verdragsvoordelen bij investeringen in een bronland, door het vestigen van een vennootschap in een derde land onbedoeld gebruik kan maken van de verdragsvoordelen tussen het bronland en het derde land.27 Om treaty shopping tegen te gaan zijn er drie antimisbruikbepalingen ontwikkeld: de Principle Purpose Test (PPT), Limitation on Benefits bepaling (LoB) en een anti-doorstroombepaling. De PPT beoordeelt de primaire redenen waarom belastingplichtigen een bepaalde structuur hebben gekozen.27 Het gevolg van het inroepen van de PPT is dat de verdragsvoordelen niet van toepassing zijn op de transactie. Een nadeel van de PPT is het verloren gaan van de bestaande rechtszekerheid, doordat belastingplichtigen afhankelijk zijn van een subjectief oogmerktoets door de Belastingdienst.27 De LoB-bepaling houdt in dat het recht op verdragsvoordelen afhankelijk is van een aantal eigenschappen van de belastingplichtige.27 Een belangrijk voordeel van de LoB-bepaling is dat de rechtszekerheid gewaarborgd blijft. Een nadeel van duidelijk afgebakende voorwaarden is dat de kans bestaat dat belastingplichtigen zich dusdanig zullen aanpassen aan deze voorwaarden dat zij toch onterecht gebruik kunnen maken van de
verdragsvoordelen. Nederland heeft de LoB-bepaling in verschillende verdragen geïmplementeerd, bijvoorbeeld in het verdrag met de Verenigde Staten. De anti-doorstoombepaling houdt in dat gekeken wordt naar het mogelijk doorstromen van kapitaal naar achterliggende belanghebbenden.27 Indien er sprake is van doorstroom, vervalt het recht op de relevante verdragsvoordelen.
In het BEPS-actieplan is er een minimumstandaard afgesproken die inhoudt dat in
belastingverdragen een LoB-bepaling in combinatie met een PPT óf een anti-doorstroombepaling is geïmplementeerd maar dat louter een PPT ook voldoet.27 Belastingverdragen mogen afwijken van deze minimumstandaard indien beide verdragsluitende landen overeenkomen dat minder strenge antimisbruikmaatregelen volstaan. Kabinet-Rutte II nam zich voor om deze minimumstandaard in acht te nemen. De manier waarop deze minimumstandaard wordt geïmplementeerd in belastingverdragen is mede afhankelijk van de verdragspartner.27 Hierdoor is het lastig om de Nederlandse maatregelen tegen verdragsmisbruik in kaart te brengen aangezien er geen eenduidige lijn wordt gevolgd. De antimisbruikmaatregelen worden in samenspraak met het verdragsluitende land overeengekomen.
Naast de antimisbruikmaatregelen om verdragsmisbruik tegen te gaan kent Nederland ook het substance criterium. Het substance criterium stelt dat vennootschappen daadwerkelijk een
onderneming in Nederland moeten drijven en een effectieve bijdrage moeten leveren aan de
Nederlandse economie alvorens zij toegang krijgen tot de rulingpraktijk. De huidige substance eisen stellen dat ondernemingen over passende materiële activa en personele bezetting moeten beschikken.28 De onderneming dient onder andere een eigen vermogen te bezitten die passend is bij de door de onderneming te verrichten werkzaamheden. Daarnaast dient de onderneming over gekwalificeerd personeel en bestuursleden met professionele kennis en ervaring te beschikken. De overige substance vereisten zijn genoteerd in de bijlage van het besluit van de staatssecretaris van Financiën over dienstverleningslichamen.29 Indien ondernemingen niet aan de gestelde substance eisen voldoen, dan wordt de onderneming bepaalde voordelen ontzegd. Het kabinet is voornemens om het substance
27 Kamerstukken I 2015/16, 25 087, nr. 112.
28 Staatssecretaris van Financiën, Besluit DGB 2014/3103. 29 Staatssecretaris van Financiën, Besluit DGB 2014/3103.
13
criterium te verscherpen met een loonsomeis van €100.000 en de eis van beschikbare kantoorruimte voor de duur van 24 maanden.30 In de Tweede Kamer is discussie ontstaan of deze eisen
multinationals daadwerkelijk afschrikken. De heer Snels van GroenLinks noemde de loonsom- en kantooreis een ‘lachertje’ die het opzetten van constructies mogelijk blijven maken.31
Het Nederlandse kabinet stelt dat belastingontwijking alleen effectief kan worden tegengegaan indien er ook op internationaal en Europees niveau maatregelen worden getroffen. Nederland neemt deel aan en ondersteunt het Base Erosion and Profit Shifting project van de OESO. Daarnaast is onder het Nederlandse voorzitterschap van de EU de eerste EU-richtlijn ter bestrijding van
belastingontwijking tot stand gekomen.32 Tevens is Nederland bereid om informatie in OESO- en EU-verband te delen.32
Ondanks de zojuist besproken maatregelen die de Nederlandse wetgever reeds heeft getroffen om belastingontwijking tegen te gaan tikte de Europese Commissie Nederland in 2017 nog op de vingers vanwege het ‘vriendelijke’ belastingbeleid voor grote ondernemingen.33 De recent
aangekondigde fiscale maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan worden dan ook door de Europese Commissie gesteund.
2.4 Plannen van het nieuwe kabinet
2.4.1 Regeerakkoord
Op 10 oktober 2017 publiceerde het nieuwe kabinet het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ waarin het voorgenomen beleid voor de komende vier jaar is vastgesteld. Uit het regeerakkoord blijkt dat de regeringspartijen VVD, CDA, D66 en de ChristenUnie het Nederlandse belastingstelsel willen gaan hervormen. Het tegengaan van belastingontwijking vormt een belangrijk onderdeel van deze hervorming.
2.4.2 Fiscale maatregelen
In het regeerakkoord is de hervorming van het Nederlandse belastingstelsel aangekondigd. Deze hervorming zal er volgens Kabinet-Rutte III toe leiden dat verschillen in fiscale behandeling worden verkleind, werken meer gaat lonen, vervuilers meer gaan betalen, belastingontwijking wordt aangepakt en het fiscale Nederlandse vestigingsklimaat wordt verbeterd voor ondernemingen die daadwerkelijk een effectieve bijdrage leveren aan de Nederlandse economie.34 Het huidige aantrekkelijke
vestigingsklimaat van Nederland mag echter niet verminderen door deze belastinghervormingen. Dientengevolge streeft het nieuwe kabinet een concurrerend vestigingsklimaat na waardoor Nederland aantrekkelijk blijft als vestigingsplaats voor internationaal opererende ondernemingen.35 Buitenlandse ondernemingen die zich in Nederland vestigen leveren immers een bijdrage aan de Nederlandse economie door middel van werkgelegenheid en innovatie. Daarnaast moeten Nederlandse ondernemingen de mogelijkheid blijven houden om over de hele wereld handel te drijven.36
De grondslagen voor belastingheffing op ondernemingen worden verbreed waardoor de tarieven in de vennootschapsbelasting in stappen kunnen worden verlaagd naar 16% over de eerste
30 Debat Tweede Kamer 2017/2018, nr. 67. 31 Debat Tweede Kamer 2017/2018, nr. 67.
32 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 2. 33 Cats, 2018.
34 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 35. 35 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 36. 36 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 35.
14
€200.000 en 21% over alles daarboven.37 Deze verlaging acht het kabinet noodzakelijk om een concurrerend vestigingsklimaat te behouden. In omringende landen is een soortgelijke tariefdaling voor de vennootschapsbelasting gaande.
De lasten van burgers zullen in 2021 per saldo met 6 miljard euro worden verlaagd. Dit is voornamelijk het gevolg van de invoering van een tweeschijvenstelsel in de inkomstenbelasting. Volgens het kabinet gaan hierdoor alle inkomensgroepen, maar voornamelijk werkenden, er de komende jaren financieel op vooruit. Deze belastingverlaging op inkomen wordt gefinancierd door een verhoging van het lage BTW tarief van 6% naar 9% en de verlaging van aftrekposten als de hypotheekrenteaftrek en de zelfstandigenaftrek.38
2.4.2.1 Bestrijden van belastingontwijking
Het bestrijden van belastingontwijking vormt een centraal en belangrijk onderdeel van de
aangekondigde belastinghervorming. Kabinet-Rutte III wil een eind maken aan de situatie waarin vennootschappen enkel op papier in Nederland zijn gevestigd en hierdoor miljoenen aan kapitaal belastingvrij kunnen doorsluizen.38 De zogenoemde brievenbusmaatschappijen waarop het kabinet doelt gaan ‘net als ieder ander bedrijf’ belasting betalen.
Daarnaast pleit het kabinet voor het opstellen van een zwarte lijst van jurisdicties die niet bereid zijn om samen te werken en openheid te verschaffen op het gebied van belastingen. Tevens wil het kabinet dat multinationale ondernemingen verplicht worden om per land te rapporteren wat voor werkzaamheden zij daar uitvoeren.38
De informatiepositie en opsporingscapaciteit van de Belastingdienst wordt uitgebreid naar aanleiding van de ‘Panama Papers’.39 Dit zal leiden tot meer transparantie. Nederland gaat zich internationaal inzetten om belastingparadijzen aan te pakken.
2.4.2.2 Afschaffing van dividendbelasting
De dividendbelasting wordt afgeschaft. Door het afschaffen van de dividendbelasting meent het kabinet dat bedrijven makkelijker kapitaal uit het buitenland kunnen aantrekken en minder kwetsbaar worden voor eventuele vijandige overnames.40 Het afschaffen van de dividendbelasting levert de Nederlandse Staat €1,4 miljard minder opbrengsten per jaar op.41 Als gevolg van de afschaffing van de dividendbelasting zijn directe beleggingen in vastgoed door fiscale beleggingsinstellingen niet meer toegestaan, waardoor de Nederlandse staat nog eens €50 miljoen opbrengsten per jaar misloopt.41
2.4.2.3 Invoeren bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden
Tegelijk met de afschaffing van de dividendbelasting wordt, om brievenbusmaatschappijen tegen te gaan, een bronbelasting op uitgaande rente, royalty’s en dividenden naar zeer lage belaste jurisdicties ingevoerd.42 Uit het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ blijkt dat de verwachte opbrengst van de invoering van deze conditionele bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden 0 is.43
37 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 36. 38 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 35. 39 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 36. 40 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 35. 41 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 67. 42 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 36. 43 Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, N154, p. 67.
15
2.4.3 Recente ontwikkelingen
Na de publicatie van het regeerakkoord leidde het voornemen van het nieuwe kabinet om de
dividendbelasting af te schaffen tot veel ophef.44 De oppositiepartijen reageerden verontwaardigd op het plan. De huidige dividendbelasting levert de staatskas €1,4 miljard per jaar op.44 Multinationale ondernemingen anticiperen op het voorstel door tot de afschaffing minder dividend uit te keren wat de staatskas nog zo’n €100 miljoen per jaar kost.45 Ondanks dat de Nederlandse Staat 1,4 miljard euro per jaar misloopt is afschaffing van de dividendbelasting volgens het nieuwe kabinet noodzakelijk om het fiscale vestigingsklimaat van Nederland aantrekkelijk te houden.46 Minister-president Rutte verwijst hierbij naar ontwikkelingen in omringende landen als Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk die belastingen voor bedrijven verlagen. Verschillende oppositiepartijen vroegen het kabinet naar de achterliggende onderbouwing die pleit voor de afschaffing van de dividendbelasting. De premier vertelde dat hij “internationaal met veel bedrijven heeft gepraat die wellicht besluiten om wel of niet naar Nederland te komen”.46 Premier Rutte beweerde in een debat dat hij zich geen formatiestukken omtrent de afschaffing van de dividendbelasting kon herinneren. Toen echter bekend werd dat er wel degelijk memo’s bestonden werd een achturig debat gehouden. De oppositiepartijen uitten tijdens het debat voornamelijk hun ongenoegen over de invloed die lobbyende multinationale ondernemingen hebben gehad op het voornemen van het kabinet om de dividendbelasting af te schaffen.47 Tevens bleek uit het debat dat de oppositiepartijen bang zijn dat de afschaffing van de dividendbelasting slechts ten goede komt aan het bedrijfsleven en dat de afschaffing zal leiden tot een hogere belastingdruk voor binnenlandse belastingbetalers.47 De Europese Commissie stelt dat de
voorgenomen afschaffing van de dividendbelasting “agressieve fiscale planning van multinationals in de hand werkt indien er geen tegenmaatregelen worden genomen”.48 Het kabinet heeft
tegenmaatregelen getroffen in de vorm van de invoering van een conditionele bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden die stromen naar laagbelaste jurisdicties. De Europese Commissie stelt dat het cruciaal is wat wordt verstaan onder ‘laagbelaste’ jurisdicties en hoe de antimisbruikbepaling wordt ingevuld.48 Het ministerie van Algemene Zaken stelt dat “het laatste woord over de afschaffing van de dividendbelasting ongetwijfeld nog niet is gesproken”.49
De invoering van een conditionele bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden naar laagbelaste jurisdicties en in het geval van misbruiksituaties wordt een stuk minder besproken in de media. Het debat omtrent de invoering wordt voornamelijk in de politiek gevoerd. De discussie richt zich op de vraag welke kapitaalstromen onder deze antimisbruikmaatregel moeten vallen. Het
oogmerk achter de invoering van deze conditionele bronbelasting is het tegengaan van het groot aantal lege brievenbusfirma’s die in Nederland zijn gevestigd. Lodders diende op 29 maart jl. een motie in waarin de regering wordt verzocht om bij de vormgeving van de maatregelen en het beleid ervoor te zorgen dat de antimisbruikmaatregel enkel gaat gelden voor ondernemingen die slechts vanwege fiscale voordelen in Nederland zijn gevestigd en geen reële bijdrage leveren aan de Nederlandse economie.50 Van de Streek vindt dat de invoering van deze conditionele bronbelasting niet veel toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de huidige antimisbruikmaatregelen.51
Afbakeningsproblemen zullen volgens Van de Streek ertoe leiden dat deze bronheffingen enkel
44 Minister van Algemene Zaken, ‘Vrijgave stukken uit (in)formatieperiode over afschaffing dividendbelasting’. 45 ‘Afschaffing dividendbelasting kost in 2018 al €100 mln’, Financieele Dagblad.
46 ‘Rutte verdedigt afschaffen dividendbelasting “met iedere vezel”’, Financieele Dagblad. 47 Debat Tweede Kamer 2017/2018, nr. 78.
48 ‘Europese Commissie vindt afschaffen dividendbelasting maar niets’, ThePostOnline.
49 Minister van Algemene Zaken, ‘Vrijgave stukken uit (in)formatieperiode over afschaffing dividendbelasting’. 50 Kamerstukken II 2017/18, 25 087, nr. 199.
16
worden toegepast op volkomen kunstmatige constructies. Over de invulling van de conditionele bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden zal in de politiek nog veel worden gediscussieerd.
2.5 Plannen staatssecretaris van Financiën
2.5.1 Achtergrond
Op 23 februari 2018 stuurde de staatssecretaris van Financiën zijn notitie ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’ naar de Eerste en Tweede Kamer. Deze notitie bestaat uit een groot aantal maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan. De bestrijding richt zich op twee pijlers: het beschermen van de belastinggrondslag en maatregelen om transparantie te waarborgen.
2.5.2 Maatregelen
Nederland is een open economie met een kleine interne markt die voor de welvaart mede afhankelijk is van de wereldhandel. Buitenlandse markten zijn voor Nederlandse ondernemingen van groot belang. Het Nederlandse belastingstelsel weerspiegelt de internationale oriëntatie van de Nederlandse
economie.52 Dit uit zich onder andere in het uitgebreide belastingverdragennetwerk en de deelnemingsvrijstelling, waardoor Nederlandse ondernemingen in het buitenland gelijk kunnen concurreren. Het nadeel van een internationaal georiënteerd belastingstelsel is dat ondernemingen er misbruik van kunnen maken door middel van belastingontwijkende structuren. Dit misbruik heeft nadelige gevolgen voor de belastingmoraal, het internationale aanzien van Nederland en daarmee het investeringsklimaat. De staatssecretaris van Financiën is voornemens belastingontduiking en
belastingontwijking hard aan te pakken. Het kabinet probeert dit te bewerkstelligen door wetgeving te implementeren die verder gaan dan de minimumvereisten die zijn afgesproken op internationaal en Europees niveau.53 Het Nederlandse kabinet wil zich op internationaal niveau blijven inzetten om belastingontwijking tegen te gaan maar wil de belastinggrondslag nationaal blijven bepalen.
2.5.2.1 Aanpak uitholling belastinggrondslag
De invoering van de eerste Europese richtlijn ter bestrijding van belastingontwijking (ATAD 1) per 2019 vormt de eerste maatregel om uitholling van de Nederlandse belastinggrondslag tegen te gaan.53 De ATAD 1 richtlijn stelt dat EU-lidstaten vanaf 2019 de volgende onderdelen in de nationale wetgeving moeten hebben geïmplementeerd: een algemene renteaftrekbeperking, een maatregel die moet voorkomen dat kapitaal wordt doorgesluisd naar dochterondernemingen in laagbelaste jurisdicties (Controlled Foreign Company’s), ‘exitheffingen’ waardoor belastingontwijking wordt voorkomen en een algemene misbruikregel om fiscaal misbruik tegen te gaan waarvoor nog geen maatregel is getroffen (GAAR).54 Exitheffingen en een algemene misbruikregel, in de vorm van fraus legis, zijn al verwerkt in de Nederlandse wetgeving waardoor in deze paragraaf enkel de gemaakte keuzes van het kabinet met betrekking tot een algemene renteaftrekbeperking en aanpak van belastingontwijking worden behandeld.
Het invoeren van een algemene renteaftrekbeperking is essentieel om uitholling van de belastinggrondslag tegen te gaan. Met name in internationaal concernverband geven ondernemingen financieringsstromen dusdanig vorm dat de betaalde rente neerslaat bij de vennootschap in een jurisdictie met een hoog belastingtarief terwijl de ontvangen rente neerslaat in een laagbelaste jurisdictie.55 Een algemene renteaftrekbeperking beperkt de aftrekbaarheid van rente op onderlinge
52 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 1. 53 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 3. 54 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 4. 55 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 4.
17
concernleningen. De renteaftrek wordt gemaximaliseerd op 30% van het bruto bedrijfsresultaat.56 Het Nederlandse kabinet gaat de belastingvoordelen voor vreemd vermogen beperken en stimuleert ondernemen met eigen vermogen. Hoewel de Europese richtlijn het opnemen van een
groepsuitzondering toestaat is het Nederlandse kabinet voornemens deze uitzondering niet op te nemen in de algemene renteaftrekbeperking.56 Hiermee wordt de Nederlandse renteaftrekbeperking strenger dan de minimale vereisten opgenomen in ATAD 1. Tevens wordt de drempel tot welk bedrag de verschuldigde rente in Nederland aftrekbaar is verlaagd van €3 miljoen naar €1 miljoen.56 Ten slotte zal de invoering van de algemene renteaftrekbeperking met onmiddellijke ingang worden ingevoerd.56 Dit betekent dat de renteaftrekbeperking ook direct gaat gelden voor bestaande leningen. Het invoeren van een algemene renteaftrekbeperking en de minimumkapitaalregel hebben een meer fiscaal gelijke behandeling van vreemd vermogen en eigen vermogen tot gevolg.56
Voor ondernemingen die controle hebben over een vennootschap in een laagbelaste jurisdictie is het aantrekkelijk om winsten door te schuiven naar deze laagbelaste jurisdictie.56 Op grond van de ATAD 1 moet hiertegen een CFC-maatregel worden geïmplementeerd waarmee deze manier van belastingontwijking kan worden bestreden. De CFC-maatregel is van toepassing indien er wordt voldaan aan de volgende voorwaarden. Allereerst dient er sprake te zijn van een Controlled Foreign Company (CFC). Indien een Nederlandse belastingplichtige meer dan 50% belang heeft in een buitenlands lichaam en dit buitenlandse lichaam zich bevindt in een laagbelaste jurisdictie is sprake van een CFC.57 In een laagbelaste jurisdictie bedraagt de belastingheffing minder dan de helft van de belasting die in Nederland zou zijn geheven indien de vennootschap in Nederland zou zijn gevestigd.57 Vervolgens moet worden bepaald welk deel van de inkomsten van de CFC aan de Nederlandse belastinggrondslag moet worden toegevoegd. ATAD 1 reikt lidstaten twee mogelijkheden aan. Model A stelt dat het deel van de inkomsten wordt bepaald op basis van een aantal inkomenscategorieën zoals dividend, rente, royalty’s en dergelijke.57 Indien er bij de CFC sprake is van een ‘wezenlijke economische activiteit’ geldt de CFC-maatregel niet. Van een ‘wezenlijke economische activiteit’ is sprake indien wordt voldaan aan de in paragraaf 2.3 genoemde loonsomeis van €100.000 en
kantoorruimte eis van 24 maanden. Bij model B wordt het inkomen bepaald op basis van het arm’s-lengthbeginsel.58 Op basis van het arm’s-lengthbeginsel moeten onzakelijke transacties binnen concernverhoudingen gecorrigeerd worden naar de waarde van transacties tussen onafhankelijke partijen. Aangezien het arm’s-lengthbeginsel al in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd is verdergaande aanpassing niet noodzakelijk om te voldoen aan de implementatieverplichting.58 Net als bij de andere maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan is het Nederlandse kabinet
voornemens om bij de implementatie van een CFC-maatregel verder te gaan dan de noodzakelijke minimumvereisten. Model A wordt van toepassing op landen met een laag belastingtarief en landen die zijn opgenomen op de EU-lijst van niet-coöperatieve landen.59
De staatssecretaris van Financiën stelt daarnaast dat het invoeren van
spoedreparatiemaatregelen met betrekking tot het fiscale-eenheidsregime onvermijdelijk is.60 Zonder deze spoedreparatiemaatregelen kunnen internationaal opererende bedrijven vrij eenvoudig de Nederlandse belastinggrondslag uithollen. In de notitie ‘Aanpak belastingontwijking en
belastingontduiking’ wordt verder niet dieper ingegaan op de manier waarop het kabinet deze vorm van belastingontwijking wil gaan bestrijden.
56 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 5. 57 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 6. 58 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 6. 59 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 7. 60 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 7.
18
2.5.2.2 Aanpak belastingontwijking door kwalificatieverschillen
Om ‘hybride mismatches’ te voorkomen is het kabinet voornemens de tweede Europese richtlijn (ATAD 2) ter bestrijding van belastingontwijking per 2020 in te voeren. Hybride mismatches kunnen zich op twee manieren voordoen: dubbele kostenaftrek of aftrek in het ene land zonder dat de
inkomsten worden belast in het andere land.61 Met de invoering van ATAD 2 in de Nederlandse wetgeving zullen de fiscale voordelen van constructies met hybride mismatches worden
geneutraliseerd.
Hybride mismatches kunnen ook ontstaan door misbruik te maken van belastingverdragen. Daarom is het kabinet voornemens om in alle belastingverdragen een bepaling op te nemen waardoor ‘verdragsvoordelen alleen worden toegekend als het inkomen van een hybride entiteit bij de
deelnemers in die entiteit in de belasting wordt betrokken’.62 Indien het inkomen van de hybride entiteit niet in de belastingheffing wordt betrokken, worden de verdragsvoordelen niet toegekend. Door middel van een hybride-entiteitenbepaling worden de maatregelen ook van toepassing op reeds gesloten belastingverdragen die nog geen dergelijke bepaling omvatten.62
2.5.2.3 Bestrijden oneigenlijk gebruik internationaal georiënteerde
belastingstelsel
Het Nederlandse kabinet is voornemens het oneigenlijk gebruik van het internationaal georiënteerde Nederlandse belastingstelsel door verschillende maatregelen te bestrijden. De voorgenomen
maatregelen bestaan uit de invoering van een conditionele bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden in misbruiksituaties, het invoeren van een antimisbruikbepaling in belastingverdragen en het verscherpen van de vereisten om te kunnen spreken van ‘aanwezigheid’ in Nederland voor dienstverleningslichamen en internationale houdstermaatschappijen.62
De invoering van een conditionele bronbelasting op rente en royalty’s naar laagbelaste of niet-coöperatieve jurisdicties vormt één van de maatregelen om een einde te maken aan de fiscaal gedreven financiële stromen naar laagbelaste en/of niet-coöperatieve landen.63 Nederland wordt op dit moment door een groot aantal multinationals gebruikt als schakel in kunstmatige constructies voor onbelaste doorstroomactiviteiten naar laagbelaste jurisdicties. Het kabinet wil onder andere door middel van bovengenoemde maatregel een einde maken aan het gebruik van Nederland als doorstroomland in belastingontwijkende concernstructuren. Ondanks de afschaffing van de dividendbelasting blijft een conditionele bronbelasting op dividend gehandhaafd ingeval het dividend stroomt naar laagbelaste of niet-coöperatieve landen.63 In de Europese Unie staat de invoering van bronbelastingen op de lijst met potentiële maatregelen tegen niet-coöperatieve jurisdicties. Nederland loopt met de voorgenomen invoering van deze conditionele bronbelasting voor op de huidige discussie in de Europese Unie.64
Tevens is het kabinet voornemens om oneigenlijk gebruik van het uitgebreide Nederlandse belastingverdragennetwerk te voorkomen. Het kabinet wil samen met zijn verdragspartners
maatregelen implementeren in belastingverdragen om belastingontwijking tegen te gaan.65 Eén van deze maatregelen is de Principal Purpose Test (PPT). Indien het verkrijgen van verdragsvoordelen één van de voornaamste doelen is achter het opzetten van een bepaalde structuur, voorkomt de PPT dat de heffingsbevoegdheid van de verdragspartner onterecht wordt beperkt.66 Het invoeren van de PPT heeft tot gevolg dat Nederland minder aantrekkelijk wordt als doorstroomland.
61 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 8. 62 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 9. 63 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 9. 64 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 10. 65 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 11. 66 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 12.
19
Om brievenbusfirma’s tegen te gaan worden de substance-vereisten, om te kunnen spreken van aanwezigheid in Nederland, aangescherpt.67 Het betreft hier de eerder genoemde loonsomeis van €100.000 en de kantoorruimte eis van 24 maanden. De vereisten om vooraf zekerheid te verkrijgen worden op dezelfde wijze verzwaard.67 Daarnaast wil het kabinet in meer situaties informatie uitwisselen met andere landen, onder andere door het uitbreiden van de groep belastingplichtigen waarover informatie wordt uitgewisseld.67
2.5.2.4 Transparantie
Om belastingontwijking en belastingontduiking effectief aan te kunnen pakken zijn er volgens het kabinet ook maatregelen nodig om transparantie te bevorderen. De maatregelen betreffen het stimuleren van transparantie tussen de belastingplichtige en de Nederlandse Belastingdienst, tussen belastingautoriteiten en tussen EU-lidstaten.68 Lidstaten van de Europese Unie zouden meer open moeten zijn naar elkaar over de belastingafdracht van internationaal opererende bedrijven en over de maatregelen die lidstaten reeds zelf hebben genomen om belastingontwijking en belastingontduiking te bestrijden.68
Het kabinet wil het opzetten van belastingontwijkende- en ontduikende structuren minder aantrekkelijk maken door opgelegde vergrijpboeten aan fiscale intermediairs te openbaren.69 Dit zou een afschrikwekkende werking moeten hebben. Het kabinet is voornemens het vooroverleg met en het geven van zekerheid aan internationale ondernemingen te behouden.70 Het geven van zekerheid vooraf maakt het Nederlandse investeringsklimaat aantrekkelijk. De Nederlandse Belastingdienst blijft hierbij transparant naar buitenlandse Belastingdiensten door het uitwisselen van informatie over rulings en het beantwoorden van eventuele vragen.71
Ook op Europees niveau worden voorstellen gedaan om transparantie te bevorderen. Zo werd er binnen de Europese Unie het voorstel gedaan om de wijze waarop multinationals in de EU hun belastingverplichtingen nakomen openbaar te maken.72 Hiermee wordt voortgeborduurd op reeds getroffen maatregelen als de Common Reporting Standard, country-by-country reporting en de uitwisseling van informatie over rulings. Door het uitwisselen van informatie kunnen
belastingautoriteiten mogelijke risico’s op belastingontduiking- en ontwijking eerder ontdekken. Tevens steunt het kabinet het richtlijnvoorstel voor Mandatory disclosure van de Europese
Commissie. Door het richtlijnvoorstel worden financiële tussenpersonen, zoals belastingadviseurs, juristen en notarissen, verplicht om informatie aan de Belastingdienst te verstrekken over
grensoverschrijdende belastingstructuren.73 De verkregen informatie zal vervolgens worden opgeslagen in een centrale database waartoe alle Belastingdiensten van de EU-lidstaten toegang hebben. Door deze gedeelde informatie verkrijgen Belastingdiensten een beter inzicht in de
belastingontwijkende structuren die door belastingplichtigen worden gebruikt.74 Nederland is evenzeer voorstander van de invoering van publieke ‘Country-by-country reporting’ in de EU. Dit voorstel houdt in dat multinationale ondernemingen met een wereldwijde omzet van meer dan €750 miljoen jaarlijks informatie moeten publiceren over onder andere de aard van hun activiteiten, de netto-omzet, winst voor belastingen en de betaalde belastingen.74 De onderhandelingen liggen op dit moment stil
67 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 13. 68 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 14. 69 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 15. 70 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 16. 71 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 17. 72 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 19. 73 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 20. 74 ‘Aanpak belastingontwijking en belastingontduiking’, 2018, p. 20.
20
omdat een aantal EU-lidstaten van mening zijn dat dit voorstel een fiscaal voorstel betreft, waarvoor unanimiteit van stemmen geldt, in plaats van een accountancy voorstel, waarvoor een kwalificerende meerderheid van stemmen geldt.75
Nederland pleit daarnaast voor meer transparantie van de Gedragscodegroep. De EU-Gedragscodegroep onderzoekt belastingmaatregelen van EU-lidstaten en derde landen die mogelijk kunnen leiden tot schadelijke belastingconcurrentie.75 De EU-Gedragscodegroep is verantwoordelijk voor de EU-lijst met laagbelaste en/of niet-coöperatieve jurisdicties.75 Door meer transparantie binnen de Gedragscodegroep kan de geloofwaardigheid van de EU-lijst worden vergroot.
2.6 Conclusie
De in de vorige paragrafen besproken onderwerpen leiden ertoe dat er antwoord kan worden gegeven op de subvraag die in dit hoofdstuk centraal stond: ‘Uit welke plannen bestaat de fiscale
beleidsagenda van het Nederlandse kabinet en staatssecretaris van Financiën om belastingontwijking tegen te gaan?’
In paragraaf 2.2 is allereerst onderzocht welke factoren bijdragen aan de aantrekkelijkheid van Nederland als doorsluisland voor financieringsstromen naar laagbelaste jurisdicties. Gebleken is dat het uitgebreide belastingverdragennetwerk, lage bronbelastingen op rente, royalty’s en dividenden, de deelnemingsvrijstelling, tax rulings en de beschikbare expertise allen factoren zijn die bijdragen aan de aantrekkelijkheid van Nederland als schakel in internationale belastingplanning.
Om belastingontwijking en misbruik van Nederlandse wetgeving en verdragen tegen te gaan heeft de Nederlandse wetgever reeds maatregelen getroffen. Het bestrijden van
belastingverdragsmisbruik door het implementeren van een antimisbruikmaatregel is een belangrijk onderdeel geworden van de verdragsonderhandelingen. Daarnaast heeft Nederland om
verdragsmisbruik te voorkomen besloten de minimumstandaard van het BEPS-actieplan in acht te nemen. De wijze waarop wordt voldaan aan deze minimumstandaard is desalniettemin afhankelijk van de verdragspartner. Naast maatregelen om verdragsmisbruik tegen te gaan kent Nederland ook het substance criterium. Om gebruik te kunnen maken van bepaalde voordelen moeten ondernemingen voldoen aan vastgestelde substance vereisten. De Nederlandse wetgever vindt het tevens belangrijk om op internationaal en Europees niveau samen te werken met andere landen om belastingontwijking te bestrijden. Nederland is bereid om informatie in OESO- en EU-verband te delen en steunt het BEPS-actieplan om belastingontwijking tegen te gaan.
De fiscale beleidsagenda van het kabinet en de staatssecretaris van Financiën liggen in het verlengde van elkaar. Het bestrijden van belastingontwijking vormt voor beiden een belangrijke doelstelling. Het oneigenlijk gebruikmaken van het internationaal georiënteerde Nederlandse
belastingstelsel moet worden tegengegaan door de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden in misbruiksituaties, het invoeren van een antimisbruikmaatregel in belastingverdragen en het verscherpen van de substance vereisten. Ondanks de afschaffing van de dividendbelasting blijft er een bronbelasting gehandhaafd op dividendstromen naar laagbelaste jurisdicties of in
misbruiksituaties. Daarnaast zijn het kabinet en de staatssecretaris voornemens uitholling van de Nederlandse belastinggrondslag tegen te gaan door de eerste Europese richtlijn ter bestrijding van belastingontwijking (ATAD 1) in te voeren. Door de invoering van de tweede Europese richtlijn (ATAD 2) wordt getracht hybride mismatches tegen te gaan. Ten slotte streeft het kabinet naar maatregelen op internationaal en Europees niveau om transparantie te bevorderen. Door transparantie en openheid krijgen Belastingdiensten meer inzicht in belastingontwijkende structuren die
belastingplichtigen gebruiken.
21
Het kabinet en de staatssecretaris van Financiën willen dat Nederland internationaal een voorbeeldfunctie vervuld door een stap verder te gaan dan de minimumvereisten die zijn afgesproken op internationaal en Europees niveau om belastingontwijking tegen te gaan. De invoering van bovenstaande antimisbruikmaatregelen moeten ervoor zorgen dat de belastingmoraal, het internationale aanzien van Nederland en het investeringsklimaat verbeteren. Ondanks de aangekondigde maatregelen wil Nederland aantrekkelijk blijven als vestigingsplaats voor internationaal opererende bedrijven.
22
3. VOOR- EN NADELEN BRONBELASTING OP RENTE, ROYALTY’S
EN DIVIDENDEN ALS MIDDEL OM BELASTINGONTWIJKING
TEGEN TE GAAN
3.1 Inleiding
Nadat in het regeerakkoord werd aangekondigd dat het kabinet voornemens is een bronbelasting op rente-, royalty- en dividendstromen naar lage jurisdicties in te voeren is in de Nederlandse politiek debat ontstaan over de invulling van deze bronheffing. In dit hoofdstuk worden de mogelijke voor- en nadelen van de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden besproken. De centrale subvraag die in dit hoofdstuk zal worden beantwoord luidt: ‘In hoeverre is het invoeren van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden een effectief middel om belastingontwijking tegen te gaan en wat zijn de mogelijke nadelen?’
Vleggeert en Vording zien een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden als een relatief simpel doch effectief middel om belastingontwijking tegen te gaan. In paragraaf twee worden het tegengaan van belastingontwijking en het verbeteren van de belastingmoraal besproken als mogelijke voordelen van de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden. In paragraaf drie worden de mogelijke nadelen die de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden hebben besproken. Verschillende Tweede Kamerleden wijzen erop dat de invulling van de
bronbelasting zorgvuldig moet worden gekozen omdat het onwenselijk is dat door de invoering de internationale concurrentiepositie van Nederland verslechtert. Finke e.a. vinden een bronbelasting op rente en royalty’s een goede maatregel om belastingontwijking tegen te gaan. Een bronbelasting kan echter wel leiden tot dubbele belastingheffing bij grensoverschrijdende situaties. Daarom bieden Finke e.a. de wetgever vier maatregelen aan waardoor de invoering van een bronbelasting op rente en royalty’s niet leidt tot dubbele belastingheffing. Vleggeert en Vording bieden de Nederlandse
wetgever tevens twee varianten aan die volgens hen een verbetering zijn van het huidige Nederlandse belastingstelsel. In paragraaf vier worden deze aanbevelingen besproken. Tot slot volgt de conclusie waarin antwoord wordt gegeven op de hierboven gestelde subvraag.
3.2 Voordelen invoering bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden
3.2.1 Tegengaan belastingontwijking
Een bronbelasting op rente en royalty’s is in verschillende internationale voorstellen opgenomen als mogelijke maatregel om belastingontwijking door multinationale ondernemingen tegen te gaan. De invoering van een bronheffing op rente en royalty’s is reeds opgenomen in het VS-Modelverdrag76 en actiepunt 6 van de OESO.77 Daarnaast staat de invoering van een bronheffing op rente en royalty’s al enige tijd op de agenda van de Europese Unie.78 Vleggeert en Vording stellen dat de invoering van een bronbelasting op rente, royalty’s en dividenden in Nederland hierdoor niet als een verrassing komt.
Met de invoering van een bronbelasting op rente-, royalty- en dividendstromen naar lage jurisdicties wil het Nederlandse kabinet de vele brievenbusconstructies die in Nederland zijn gevestigd bestrijden.79 Vleggeert en Vording reageren kritisch op het voorstel van het nieuwe kabinet en stellen dat vennootschappen relatief eenvoudig deze bronheffing kunnen ontwijken door het tussenvoegen van een vennootschap in een EU-land waar geen bronbelasting wordt geheven.80 Ook derde landen
76 Preamble U.S. Income Tax Convention 2016. 77 Action 6 Final Report 2015.
78 Richtlijn 2003/49/EG. 79 Vleggeert en Vording, 2018. 80 Vleggeert en Vording, 2018.
23
zonder bronbelasting waarmee Nederland een belastingverdrag heeft gesloten waarin het exclusieve bronheffingsrecht is toebedeeld aan de woonstaat kunnen met ditzelfde doel worden tussengevoegd.81 Vleggeert en Vording nemen hierbij het standpunt in dat de aangekondigde maatregelen van het nieuwe kabinet niet voldoende zijn om daadwerkelijk belastingontwijking tegen te gaan. Het
tussenvoegen van een vennootschap gevestigd in een EU-land of derde land zonder bronheffing wordt volgens de interpretatie van Vleggeert en Vording door de Nederlandse wetgever niet aangemerkt als zijnde ‘kunstmatige constructie’.82 Dit heeft tot gevolg dat de PPT niet van toepassing wordt op de tussengevoegde vennootschap indien deze vennootschap voldoet aan de gestelde substance eisen. Zoals eerder besproken bestaan de substance eisen onder andere uit het kantoorruimte- en
loonsomcriterium. Vleggeert en Vording zijn van mening dat de gestelde substance eisen
vennootschappen niet zal tegenhouden in het opzetten van belastingontwijkende constructies.83 Indien het kabinet daadwerkelijk brievenbusconstructies in Nederland wil bestrijden, zijn volgens Vleggeert en Vording maatregelen nodig die verder gaan dan PPT.
Een conditionele bronbelasting is naar de mening van Vleggeert en Vording uitermate geschikt om belastingontwijking tegen te gaan. De invoering van een conditionele bronheffing op rente en royalty’s vormt vooralsnog geen onderdeel van het BEPS-actieplan en is hierdoor een noodzakelijke aanvulling. De voorgestelde maatregelen van het Nederlandse kabinet om
belastingontwijking tegen te gaan zijn volgens Vleggeert en Vording een ‘nuttige eerste stap’ om het Nederlandse belastingstelsel te hervormen.84 Desalniettemin concluderen Vleggeert en Vording dat de aangekondigde maatregelen onvoldoende zijn om daadwerkelijk BEPS tegen te gaan.
Van ’t Riet en Lejour erkennen dat bedrijven gebruikmaken van verschillen in
belastingsystemen en belastingverdragen om de belastingafdracht te verminderen. Verschillende Europese landen, waaronder Nederland, zijn aantrekkelijk als doorsluisland. In 2016 stelde het Europees Parlement voor om aan de buitengrenzen van de Europese Unie een gezamenlijke
bronbelasting op dividend te heffen.85 Het wel of niet heffen van een bronbelasting op dividend en de manier waarop dit plaatsvindt wordt in EU-landen op nationaal niveau besloten. Van ’t Riet en Lejour onderzoeken de gevolgen van het invoeren van een bronbelasting tarief van ten minste 5% op
uitgaande dividenden die vanuit EU-landen doorstromen naar niet-EU-landen. Van ’t Riet en Lejour hebben de optimale belastingstructuur opgesteld waardoor de belastingafdracht op zijn laagst is. Door de invoering van een gezamenlijke bronbelasting op dividenden aan de Europese buitengrenzen neemt de winst door treaty shopping af van 6% naar 5,4%.86 Dit lijkt weinig effect te hebben maar men moet er rekening mee houden dat de EU slechts een klein onderdeel vormt van de wereldhandel. Op EU-niveau zijn de effecten groter en dalen de opbrengsten van de belastingverminderde structuren met 1,8%.87 Dat de effecten relatief klein zijn is te verklaren uit het feit dat bedrijven na de invoering van de bronbelasting op zoek zullen gaan naar andere optimale belastingroutes. Van ’t Riet en Lejour stellen dat de invoering van een gezamenlijke bronbelasting op dividend aan de Europese
buitengrenzen tot gevolg heeft dat EU-landen minder als doorsluisland worden gebruikt. Voor de invoering van deze bronheffing stonden er negen EU-landen in de top 10 van de meest gebruikte doorsluislanden. De invoering van een bronbelasting van ten minste 5% op dividenden die stromen van EU-landen naar niet-EU-landen heeft tot gevolg dat er nog maar drie EU-landen in deze top 10
