Schaarste in de ondergrond
Onderzoek naar het Rotterdamse beheerplatform aangaande het
ondergrondse ruimteverbruik
Bachelorscriptieproject Sociale Geografie & Planologie 734302042Y
Personalia
Jan Zoodsma Woorden: 13563
10281878 Beoordelaar: Zef Hemel
Sociale Geografie Ingeleverd op: 17-06-2019
Contactgegevens
Mailadres: Jf_zoodsma@hotmail.com Werk: Jf.zoodsma@rotterdam.nl Telefoon: 06 – 20323450
Woonadres: Staringplein 9-15a, 1054 VJ te Amsterdam
(Afbeelding 01 – Stadcentrum van Rotterdam zoals is weergegeven op de Leidingenverzamelkaart. gemeente Rotterdam, Stadsbeheer, 2019).
Inhoudsopgave
1. (On)duurzaamheid in de ondergrond
p. 31.1. Het onderzoek p. 3
1.2. Conceptualisatie p. 4
De ondergrond als geprivatiseerd bezit p. 4
De ondergrond als vernieuwbare natuurlijke grondstof p. 5
2. Duurzaam beheer over natuurlijke grondstoffen
p. 62.1. Acht ontwerpprincipes p. 6
2.2. Het gebruik van de DP’s bij succesbepaling p. 8
Kanttekeningen p. 9
3. Rotterdams beheer over de ondergrond: een casestudy
p. 103.1. Verzamelmethoden p. 10
Primair bronnenonderzoek p. 10
Semigestructureerde interviews p. 10
Werkwijze p. 11
4. Casus: De Rotterdamse ondergrond
p. 124.1. Rol van het gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen p. 12
Werkgebieden p. 13
Gedragscode p. 14
Positionering in het ‘speelveld’ p. 14
4.2. Rol van de gemeente Rotterdam p. 15
Vanuit privaat oogpunt p. 17
4.3. Rol van het Havenbedrijf en de private sector p. 17
5. Conclusie
p. 195.1 Beantwoording deelvragen p. 19
5.2 Beantwoording hoofdvraag p. 22
6. Literatuurlijst & Geraadpleegde bronnen
p. 241. (On)duurzaamheid in de ondergrond
De openbare ondergrondse ruimte is vanwege de hoge bevolkingsdichtheid in Nederland een schaars goed. Dit geldt ook voor een stad als Rotterdam. Nutsbedrijven die de stad voorzien van water, gas en stroom leggen regelmatig beslag op de ondergrond vanwege de kabels en leidingen die daar worden aangelegd (GPKL, 2019). Bedrijven in de
telecomsector maken om dezelfde reden aanspraak op ruimte in de ondergrond (GPKL, 2019). Daarnaast wordt de ondergrondse ruimte in beslag genomen door het netwerk aan rioolbuizen en de daarbij behorende netwerkaansluitingen (GPKL, 2019). Andere actoren die aanspraak maken op ruimte in de ondergrond zijn bijvoorbeeld de explosieve
opruimingsdienst, archeologische diensten, maar ook het Rotterdamse havenbedrijf (GPKL, 2019). Het maatschappelijke belang dat er is voor het behoud van een propere
ondergrondse ruimtevoorziening wordt echter niet door iedere belanghebbende als zodanig ervaren. In ieder geval kan er gesteld worden dat er niet naar gehandeld wordt door
diegenen die er (in)direct verantwoordelijk voor zijn. Er kan namelijk worden vastgesteld dat zowel de verschillende grondroerders (actoren die zich bezighouden met ondergronds ruimteverbruik) als de verschillende netbeheerders (eindverantwoordelijken voor de afzonderlijke onderdelen van de kabels en het leidingennetwerk) niet op een duurzame, verantwoorde manier met de ondergrond blijken om te gaan wanneer zij vrijheid hebben in hun doen en laten (K&LO, 2019. GPKL, 2019). Uit de praktijk blijkt bijvoorbeeld dat oude, afgedankte leidingen niet altijd uit de ondergrond verwijderd blijken te zijn, terwijl dat wel de bedoeling was (GPKL, 2014). Dit voorbeeld van on-duurzaamheid in de relatie tussen mens, maatschappij en de ondergrondse ruimte is de inspiratie geweest voor het nader bestuderen van de ondergrond. Het onderwerp blijkt echter vele malen breder dan dit simpele voorbeeld doet vermoeden, al helemaal in het geval van de Rotterdamse casus.
1.1. Het onderzoek
De Rotterdamse casus is uniek in de zin van het beheersysteem, wat er is opgezet om grip te krijgen op ondergrondse aangelegenheden. Wanneer de opbouw en werkwijze van dit beheermodel in Rotterdam niet alleen maar in kaart wordt gebracht, maar juist ook vergeleken wordt met een beheerplatform dat daadwerkelijk duurzaam is, dan wordt het mogelijk gemaakt om uitspraken te doen over het eventuele succes van de Rotterdamse aanpak. Zodoende kan dit eventueel leiden tot de vraag of het Rotterdamse beheermodel wellicht aan te raden valt bij andere Nederlandse gemeenten. Dat gezegd hebbende gaat het in eerste instantie uiteraard om de vraag of de situatie in Rotterdam met betrekking tot de ondergrond als duurzaam bestempeld kan worden. De vraagstelling die zich hier voordoet en de deelvragen die daaruit zijn afgeleid, luiden als volgt;
Hoe succesvol is het Rotterdamse grootstedelijke beheerplatform in het verbeteren van het duurzaam beheer van het ondergrondse ruimteverbruik?
1. Wat is een grootstedelijk beheerplatform en hoe kan een dergelijk platform leiden tot duurzaam beheer?
2. Wat is de opbouw en werkwijze van het Rotterdamse beheerplatform aangaande het ondergronds ruimteverbruik?
3. Op basis van de acht principes zoals omschreven door Elinor Ostrom, hoe succesvol is dit beheerplatform, in haar huidige vorm, op het gebied van duurzaamheid?
Alvorens begonnen kan worden met de behandeling van de casus, is het eerst noodzakelijk om alvast enkele basisbegrippen en concepten uiteen te zetten. Deze zorgen voor de benodigde context, de ondergrond is namelijk in de categorie natuurlijke grondstoffen een buitenbeentje.
1.2. Conceptualisatie
Gezien de aparte situatie omtrent de ondergrond en het ondergrondse ruimteverbruik, is het in deze inleiding relevant om inhoudelijk in te gaan op enkele kenmerken van de ondergrond die van belang zijn tijdens de latere besprekingen.
De ondergrond als geprivatiseerd bezit
De afgelopen decennia, vanaf laat in de tweede helft van de 20e eeuw, was er in de politiek van westerse landen sprake van een overdaad aan vertrouwen in de markt en in
marktwerking. Het geloof in een kleine overheid met een focus op enkele kerntaken manifesteerde zich gedurende die periode als een privatiseringsgolf. Hierbij stonden deregulering en liberalisatie van overheidstaken centraal (Eerste kamer, 2013). Het idee hierachter was dat een kleinere overheid minder kan uitgeven en dat men met meer spelers in de markt juist beter kon verdienen via het kapitalistische model. De markt zou er immers voor zorgen dat alles ging zoals het hoorde te gaan. Staatstoezicht zou hierbij amper nodig zijn vanwege de concurrentie die ontstond tussen spelers op de markt. Gespecialiseerde bedrijven werden geacht beter in staat te zijn de wensen van de burgers te respecteren dan een overheidsinstelling zonder winstoogmerk (Eerste kamer, 2013). Zodoende werd er overal waar het maar mogelijk was voor gekozen om taken en verantwoordelijkheden, in hun geheel of slechts gedeeltelijk, uit handen van de overheid te geven om er vervolgens particulier bezit van te maken. Deze privatiseringsgolf kan worden teruggevonden en als zodanig worden herkend in vrijwel alle dimensies van beleid en beleidsvorming. Het heeft voor lange tijd de discussie over politieke en economische hervormingen gedomineerd (Eerste kamer, 2013). De drang van beleidsmakers in de afgelopen decennia om te privatiseren, zou gedefinieerd kunnen worden als een paradigma in de denkwijze die er heerste. Deze denkwijze is pas recentelijk wat meer verlaten.
Dit is een essentieel element van het verhaal dat hier gepresenteerd wordt: de
privatiseringsgolf heeft ervoor gezorgd dat het beheer over de ondergrondse ruimte meer is gaan lijken op een constante vorm van dialoog en onderhandeling tussen een breed en divers assortiment aan belanghebbenden en betrokkenen. Instellingen zoals het kadaster en het Havenbedrijf kwamen tijdens de privatiseringsgolf los te staan van de overheid, de een als zelfstandig bureau zonder winstoogmerk en de ander als privaat bedrijf. Het Agentschap telecom werd in het leven geroepen om toezicht te houden op het
telecommunicatienetwerk. Distributie van gas, water en elektriciteit werd waar mogelijk overgeheveld naar de markt en bedrijven als Stedin en Evides deden mee aan de
discussietafel over de Rotterdamse ondergrond. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van het brede scala aan belanghebbenden die iets met de ondergrondse ruimte van plan zijn. Met andere woorden, men kan dus stellen dat er een wirwar is ontstaan aan betrokken actoren en partijen met een belang in de ondergrond, die allemaal ook meedoen aan
discussies en onderhandelingen. Dit maakt het lastig om te bepalen wie verantwoordelijk is voor de ondergrond en wie voor het beheer zou moeten zorgen.
De ondergrond als vernieuwbaar natuurlijke grondstof
De ondergrond vervult een breed scala aan functies waarvan de meeste essentieel zijn voor het goed functioneren van een plaatselijk ecosysteem (Valleryay, 2015). Een
voorbeeld hiervan is de natuurlijke opslagruimte die het biedt aan grondwater. Een ander voorbeeld is de opslag van verschillende mineralen, welke essentieel zijn voor het behoud van de aanwezige vegetatie, zowel bovengronds als ondergronds. Slechts een van de functies die de ondergrond vervult is interessant voor menselijke exploitatie. Dit is de ondergrondse ruimtevoorziening die de bodem ons biedt (Valleryay, 2015). Daar kunnen namelijk door de mens gefabriceerde constructies, zoals kelders en waterleidingen, worden aangelegd. Het is belangrijk om te beseffen dat geen enkele functie die de ondergrond vervult ervoor zorgt dat de bodem ‘’op’’ raakt, ook niet wanneer het dient als
ruimtevoorziening voor de mens. Datgene wat uit de ondergrond onttrokken wordt, kan altijd worden teruggegeven. Echter, de staat waarin de ondergrond wordt teruggegeven kan drastisch zijn veranderd in de tussentijd, afhankelijk van de context en het soort gebruik. Vaak is de conclusie dat wanneer de bodem in gebruik wordt genomen vanwege de daar aanwezige bouwruimte, er een aannemelijke kans bestaat dat, wanneer de bodem
vervolgens wordt teruggegeven, het in een zodanige verslechterde staat is, dat het vervullen van andere functies die de ondergrond heeft niet meer mogelijk is (Valleryay, 2015).
Om deze reden is het duurzaam in gebruik nemen van de ondergrond een belangrijk onderwerp van discussie (Greenland, 1993).
De ondergrond en de manier waarop wij als maatschappij omgaan met de ondergrond kan dus wel degelijk gezien worden als een natuurlijk hernieuwbaar systeem dat ons, in theorie, voor altijd een grondstof levert. Kan de relatie tussen de mens en de ondergrond echter ook gezien worden als een common-pool resource system (CPR-systeem)? En wat wordt
eigenlijk verstaan onder die term? Ostrom (1990) beschouwtelk systeem dat een grondstof levert aan de mens als een CPR-systeem. Ook systemen die in stand worden gehouden vanuit de maatschappij vallen hieronder. Voorbeelden zijn visgronden, rivierwater,
parkeerplekken of een brug. Bij sommige van de genoemde voorbeelden is het moeilijker in te beelden dat het om een vernieuwbare grondstof gaat, zoals bij parkeerplekken of bij een brug. Het gaat in die gevallen om een bepaalde ruimte die voor een bepaalde functie een tijd lang ingevuld gaat worden; de grondstof die wordt onttrokken wordt uiteindelijk ook weer teruggegeven of kan uiteindelijk worden teruggegeven. Zo is het ook bij de
ondergrond en het ondergronds ruimteverbruik (Valleryay, 2015). Wanneer de ondergrond als CPR-systeem gezien en gedefinieerd gaat worden, verliest het grotendeels de
intrinsieke waarde die het heeft. De ondergrond als CPR-systeem doet geen recht aan de multifunctionaliteit die het heeft, omdat de mens vrijwel uitsluitend gebruik maakt van de ondergrond door de ruimte die het biedt in te nemen en vol te bouwen.
2. Duurzaam beheer over natuurlijke grondstoffen
In de theorie van Hardin uit 1968 genaamd “Tragedy of the Commons” wordt een economisch model gepresenteerd dat ervan uitgaat dat de rationeel denkende mens te allen tijde uit is op maximalisatie van het eigen, persoonlijke gewin. De wijze van handelen van de mens ten opzichte van de relatie met de natuurlijke omgeving zou dan ook puur vanuit egoïstisch en materialistisch oogpunt worden bepaald (Hardin, 1968, in Wilson, 2016). Op basis van deze aanname concludeerde Hardin (1968, in Wilson, 2016) dat de degradatie van de natuurlijke omgeving inherent is aan het rationeel functioneren van de individueel opererende actoren in de maatschappij. Om deze reden is het volgens deze theorie alleen mogelijk om vanuit een zogenoemde top-down structuur effectief en duurzaam beheer over de natuurlijke grondstoffen te realiseren, dus vanuit een centraal regerende overheid (Hardin, 1968. In Wilson, 2016). Dit model was decennialang het overheersende paradigma in zowel maatschappelijke als academische discussies als het ging over de relatie tussen mens en natuur. Het pessimistisch denken over het idee van een zelfregulerende maatschappij was kenmerkend voor deze periode (Wilson, 2016). Echter, een van de kenmerken van dit model is het feit dat het slechts op theoretisch niveau uit te leggen valt. In de praktijk blijkt namelijk dat er wel degelijk situaties te vinden zijn waarin het collectief belang voor het in stand houden van de natuurlijke omgeving prevaleert boven het materialistisch gewin van het individu (Cox, 2010. Wilson, 2016). Voor lange tijd ontbrak echter de wetenschappelijke verantwoording hiervan, men kon moeilijk onderbouwen wat er in die gevallen aan de hand was (Cox, 2010). Hier bracht de denkwijze van Ostrom uiteengezet in haar boek uit 1990 genaamd “Governing the Commons”, verandering in. Zij heeft over de jaren heen verschillende ‘’succesgevallen’’ onderzocht; casussen waarbij het CPR-systeem duurzaam is opgezet of in ieder geval zodanig is opgezet dat het duurzaam genoemd kan worden daar het niet tot uitbuiting van de grondstof leidt. Zij maakte vergelijkingen tussen die succesgevallen en kon op basis daarvan een aantal “principes” of “kenmerken” opstellen waarvan de aanwezigheid bij een bepaald CPR-systeem erop kan duiden dat het om een duurzaam beheersysteem gaat. Deze acht “Design Principles” (DP’s vanaf nu) staan aan de basis van dit onderzoek en zullen nu worden besproken alvorens gekeken kan worden naar de legitimiteit van de DP’s als analysemethode voor succesbepaling.
2.1. Acht ontwerpprincipes
Ieder CPR-systeem en iedere vorm van beheer over natuurlijke grondstoffen is een inherent complex proces waarbij er veel zaken meespelen en er veel onzeker is (Ostrom, 1990). Tevens gaat het in vrijwel alle gevallen om een systeem dat al langere tijd, meerdere generaties, in een vorm aanwezig is geweest (Ostrom, 1990). Ook wordt er gesteld dat investeringen van een van de betrokkenen altijd een positief effect zullen hebben op diegene als persoon of op zijn directe familie en naasten (Ostrom, 1990).
Dit soort overeenkomsten zijn lastig om kunstmatig te realiseren; als ze niet al vanuit zichzelf gelden voor een bepaald CPR-systeem, dan kan men daar weinig aan doen. De DP’s zijn daarentegen meer realistische doelen die daadwerkelijk nagestreefd kunnen worden als er collectief actie wordt ondernomen. Dit zijn doelen die, wanneer ze gehaald worden, een ‘’essentiële’’ bijdrage leveren aan de duurzaamheid van dat CPR-systeem
(Ostrom, 1990. Tabel 3.1.). Dit is dan ook de definitie die gebruikt wordt door Ostrom (1990) en welke tevens wordt overgenomen door de meeste auteurs bij
vervolgonderzoeken.
De ontwerpprincipes die kenmerkend zijn voor een CPR-systeem worden hieronder in eigen woorden vertaald en kort toegelicht. Onderdelen van deze bespreking zijn vrij vertaald naar het Nederlands vanuit Ostrom (1990).
DP 1. - Er zijn duidelijke grenzen
Het moet duidelijk zijn wie er toegang hebben tot het CPR-systeem. Het is immers niet mogelijk om afspraken te maken als je niet weet met wie je te maken hebt. Dit principe behelst de fysieke grens van het natuurlijke systeem, maar ook de reikwijdte van het beheerplatform dat erover beslist. Ostrom (1990) stelt dat onderzoek naar CPR-systemen binnen de economische disciplines vaak de neiging heeft om enkel dit principe te hanteren. Een platform wat enkel aan dit principe voldoet, zal waarschijnlijk niet duurzaam zijn, daar het alsnog mogelijk is voor iemand om meer aan het systeem te onttrekken dan diegene toekomt (Ostrom,1990). Hierdoor raakt het CPR-systeem vroeg of laat overbelast en zal de grondstof uiteindelijk uitgeput raken.
DP 2. - Er wordt rekening gehouden met de lokale context
De instituties die ervoor moeten zorgen dat het CPR-systeem functioneert, zoals de
regelgeving, moeten op maat zijn gemaakt voor dat specifieke CPR-systeem. Een generiek pakket aan regels dat op meerdere locaties toegepast kan worden blijkt doorgaans niet voldoende in staat om effectief en duurzaam beheer te realiseren (Ostrom, 1990). DP 3. - Er is sprake van interactieve regelgeving
Wanneer regels opgelegd worden zonder hoor en wederhoor zal de welwillendheid bij de afnemers om zich eraan te houden lager zijn dan wanneer deze afnemers zelf ook
zeggenschap hebben over hoe deze regels eruit komen te zien. Daarnaast is het zo dat juist de afnemers degenen zijn die zich daadwerkelijk met de werkzaamheden bezighouden en dus ook het beste kunnen oordelen wat er belangrijk is in het natuurlijke systeem waarin zij actief zijn. Men zou zelfs kunnen stellen dat de afnemers van een CPR-systeem als enigen in staat zijn om de juiste regels op te stellen die tot duurzaam gebruik van het systeem zullen leiden (Ostrom, 1990). Met andere woorden, het is belangrijk dat diegenen die zich aan de regels moeten houden tegelijkertijd ook verantwoordelijk zijn voor het opstellen ervan.
DP 4. - Aanwezigheid van of mogelijkheid hebben tot (onderlinge) controle
Hiermee wordt bedoeld dat een onpartijdige actor verantwoordelijk moet zijn voor het toezicht op het gebruik van het CPR-systeem. Deze instantie kan dit bewerkstelligen door het monitoren van bepaalde indicatoren waarvan gezamenlijk, samen met de afnemers, is bepaald dat deze representatief zijn voor de staat van het CPR-systeem en van de
indicatoren of anderszins verdachte situaties worden gemeld aan de afnemers. Tevens worden de gedragingen van de afnemers zelf gemonitord, zodat de gang van zaken vanuit twee invalshoeken in de gaten wordt gehouden.
DP 5. - Aanwezigheid van of mogelijkheid hebben tot handhaving en gewogen sancties Met gewogen sancties wordt hier bedoeld dat een zwaarder vergrijp ook leidt tot een
zwaardere sanctie. Contextuele kenmerken van het vergrijp, hoe ernstig het vergrijp was en hoeveel last de andere afnemers hiervan ondervonden, moeten meewegen bij de
strafbepaling. Hierbij is het van belang dat dit niet gedaan wordt vanuit een centrale macht, maar juist door de andere afnemers. Net als bij het vorige principe ziet men in de praktijk vaak een behoefte bij de afnemers om elkaar in de gaten te houden. Ook willen zij wanneer nodig, de mogelijkheid hebben om anderen op hun gedrag aan te spreken. De aanname dat de afnemers vanuit rationeel oogpunt geen tijd en/of middelen zouden willen besteden aan het controleren van de andere afnemers, blijkt in de praktijk ongegrond (Ostrom, 1990). DP 6. - Aanwezigheid van of mogelijkheid hebben tot conflict-resolutie
De laatste benodigde instantie is er een die ervoor zorgt dat, indien nodig, de afnemers een plek hebben waar geschillen kunnen worden beslecht. Deze ‘arena’ (Ostrom 1990) moet direct toegankelijk zijn voor alle afnemers en moet escalatie van geschillen voorkomen. Dergelijke escalatie van geschillen kan namelijk resulteren in een verlies aan draagvlak voor het beheersysteem door een of meerdere van de afnemers (Ostrom, 1990).
DP 7. - Er is geen sprake van bemoeienis van een overheid of externe macht
Hiermee wordt bedoeld dat afnemers in de praktijk zelf de regels van het systeem bepalen, monitoren en handhaven zonder dat daar een ambtelijk of rechterlijk apparaat aan te pas komt (Ostrom, 1990).
DP 8. - Er zijn genestelde instanties op elk schaalniveau van het CPR-systeem Dit laatste principe is alleen van toepassing voor CPR-systemen die meerdere
schaalniveaus doorkruisen en dus wat groter in omvang zijn dan gebruikelijk. Het stelt dat de controlerende, handhavende en conflict-oplossende instanties van principes vier, vijf en zes aanwezig zijn op alle schaalniveaus die het CPR-systeem beslaat (Ostrom, 1990).
2.2. Het gebruik van de DP’s bij succesbepaling
De aanwezigheid van de bovenstaande principes binnen een bepaald CPR-systeem maakt het aannemelijker dat het betreffende systeem succesvol is in het realiseren van duurzaam gebruik. Het gebruik van bovenstaande DP’s als methode tot succesbepaling komt
frequenter voor en hierin staat dit onderzoek dus niet alleen (Baggio, 2016).
Doorgaans wordt een CPR-systeem onderzocht door middel van een casestudy waarmee bepaald kan worden of bepaalde DP’s wel of niet aanwezig zijn binnen dat systeem. Vervolgens wordt er geprobeerd om het succes van een bepaald CPR-systeem, of het
falen ervan, te koppelen aan het bestaan en gebruik van de DP’s bij dat specifieke CPR-systeem (Baggio, 2016).
Het gebruik van deze methode in wetenschappelijk onderzoek is inmiddels zo frequent, dat er ook onderzoeken worden uitgevoerd om inzicht te geven in de wijze waarop de DP’s gebruikt worden bij de beoordeling van een CPR-systeem. In het onderzoek van Gabi (2017) wordt van een groot aantal individuele casestudies aangaande CPR-systemen bijgehouden of de acht DP’s daar al dan niet aanwezig waren. Interessant hierbij is dat de auteurs in sommige gevallen in retrospectief opzicht de DP’s hebben toegepast op de resultaten van de casestudies. Los daarvan, een analyse van de collectieve resultaten maakt het mogelijk om bijvoorbeeld aan te geven welk van de principes het minst voorkomt en welke juist het meest frequent. Het bleek dat DP’s 1, 2 en 7 het meest voorkomend waren Gabi, 2017). De instanties die genoemd worden in DP’s 4 en 5 blijken het minst voor te komen. DP’s 3 en 6 zaten daar qua frequentie tussenin (Gabi, 2017). De classificatie die hierbij wordt gebruikt loopt van aanwezig (present), zo goed als aanwezig (mostly present) naar afwezig (absent) (Gabi, 2017). Deze classificatie kan in retrospectief opzicht toegepast worden op de casus van Rotterdam, net zoals Gabi et al (2017) dat deed bij de
succesbepaling van enkele van haar onderzochte casussen. Kanttekeningen
Bij de bovenstaande bespreking moeten echter wel enkele kanttekeningen geplaatst worden. Baggio (2016) en Gabi (2017) hebben een groot aantal cases onderzocht in hun onderzoeken. Hierdoor is het mogelijk om een aantal elementen te benoemen die vaak niet zijn meegenomen in de studies, maar die wel invloed hebben gehad op de toenmalige succesbepalingen van die CPR-systemen.
Deze elementen zijn bijvoorbeeld de geografische ligging van het CPR: rurale groeperingen in Oost-Europa zijn vanwege de sociaal-culturele en economische situatie in hun land inherent beter in staat om samen te werken dan plattelandsbewoners in Japan (Gabi, 2017). De leeftijd van een CPR-systeem blijkt naast de geografische ligging ook mee te spelen in de mate van succes. Als een institutie nog vrij jong is, heeft het nog niet de kans gehad om zich te ontwikkelen: de DP’s hebben dan nog geen kans gekregen om van de grond te komen en CPR-systemen worden zodoende onterecht als onsuccesvol
beoordeeld (Gabi, 2017). Dit aspect zal bij de bespreking van het Rotterdamse beheerplatform naar voren komen daar het bij die bespreking relevant is.
Verder wordt er geconcludeerd dat er waarschijnlijk nog meer van dit soort factoren bestaan die invloed uitoefenen op de succesfactor van een CPR-systeem. Er is dan ook nog vervolgonderzoek nodig (Baggio, 2016. Gabi, 2017).
Ten slotte is het hier gepast om erop te wijzen dat ook al is het gebruik van de DP’s als hulpmiddel bij de analyse van CPR-systemen veelvoorkomend, er tussen die onderzoeken onderling lang niet altijd overeenstemming wordt gevonden over hoe bepaalde principes geïnterpreteerd moeten worden. De DP’s worden bij de toepassing ervan vaak in eigen woorden vertaald, net zoals hier is gedaan. Bij sommige onderzoeken leidt dit echter tot aanpassingen in de DP’s zelf, vaak zodat het beter past bij de casus waarover gesproken gaat worden. Zoals Gabi (2017) laat zien zijn deze aanpassingen veelvoorkomend.
Sommige worden door Ostrom, of andere auteurs, onderstreept als legitiem, al dan niet als permanente aanpassing van de DP of als tijdelijke aanpassing van de DP, zodat het beter past bij dat onderzoek. Vaak is te zien dat DP 3 onder handen wordt genomen, gezien het
feit dat het principe relatief moeilijk te bewerkstelligen is in een context die iets meer bureaucratisch en gevestigd is vergeleken met de casussen waar Ostrom voornamelijk mee werkt (Gabi, 2017). Er is bij dit onderzoek gekozen om geen aanpassingen aan te brengen in de DP’s zelf, ondanks de eventuele voordelen die dat met zich mee zou brengen. In plaats daarvan wordt bij de individuele analyse per DP voldoende aandacht besteed aan de terugkoppeling naar deze kanttekeningen, waardoor het beeld toch zo genuanceerd mogelijk blijft.
---
3. Rotterdams beheer over de ondergrond: een casestudy
Hieronder zal kort worden ingegaan op de verantwoording van de gemaakte keuzes op methodologisch gebied. Allereerst zal worden ingegaan op het onderzoeksontwerp; de casestudy.
In het handboek van Yin (2009), genaamd ‘’Case-study Research: Design and Methods’’ wordt uitvoerig ingegaan op het type onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van deze thesis. Kwalitatief onderzoek in de vorm van een casestudy is doorgaans de meest voor de hand liggende optie wanneer de onderzoeksvraag beschrijvend van aard is; gekenmerkt door de woorden ‘’hoe’’ of ‘’waarom’’ (Yin, 2009). Datgene wat onderzocht wordt moet zich open en bloot manifesteren in de maatschappij, de onderzoeker hoeft nergens controle over te hebben (Yin, 2009). Ten slotte is het onderzochte in een casestudy doorgaans gebonden aan tijd en/of ruimte, zoals het geval is bij bepaalde sociale fenomenen (Yin, 2009). Dit onderzoek richt zich op een alleenstaand concept, namelijk het Rotterdamse beheerplatform aangaande de ondergrond. De onderdelen waaruit het onderzochte bestaat moeten los van elkaar worden onderzocht; de onderzoekseenheden zitten als het ware ingebed in de casus. Deze overwegingen zorgen ervoor dat het casestudy-ontwerp waarvoor is gekozen bij dit onderzoek verder kan worden gespecificeerd als zijnde een single en embedded casestudy-ontwerp (Yin, 2009).
3.1. Verzamelmethoden
Er is bij de dataverzameling van dit onderzoek gebruik gemaakt van twee methoden: een primair bronnenonderzoek en literatuurstudie gecombineerd met enkele
semigestructureerde interviews.
Primair bronnenonderzoek / literatuurstudie
Met het bronnenonderzoek wordt er gerefereerd naar de schriftelijk weergegeven informatie in beleidsdocumenten en ander soort stukken die zijn geraadpleegd in dit onderzoek. Er is gebruikgemaakt van het systematisch zoeken van relevante artikelen middels Google Scholar en Scopus. Daarnaast zijn beleidsdocumenten en overige stukken gevonden middels de zoekmachine Google en onderlinge verwijzingen.
Semigestructureerde interviews
Het doel van de interviews is om de benodigde informatie te verzamelen die niet in
schriftelijke vorm te vinden is. Vaak gaat het dan om de ervaringen van een sleutelpersoon wiens visie van zodanig toegevoegde waarde is dat het relevant kan zijn voor het
boven zijn gekomen tijdens het bronnenonderzoek te bevestigen en andersom. De bevindingen en conclusies van een kwalitatief onderzoek zoals deze staan sterker als ze worden onderbouwd vanuit verschillende typen bronnen (Yin, 2009). Bijvoorbeeld wanneer een gegeven schriftelijk kan worden onderbouwd, maar tevens wordt bevestigd tijdens een gesprek met een sleutelfiguur. Gesproken informatie die is verkregen via een bepaalde interviewmethode is inherent aan een meer subjectieve aard en zal vaak niet gemakkelijk los te koppelen zijn van de subjectieve gedachten van een bepaald persoon. Daarom is het van belang om bevindingen nooit enkel op basis van een interview op te stellen, maar onderlinge bevestiging tussen de bronnen te zoeken. Daar komt bij dat middels een interview verkregen informatie een relatief grote kans heeft om vertekend te zijn, daar het zowel vanuit de interviewer als vanuit de geïnterviewde fout kan gaan. De wijze waarop er vragen worden gesteld kan bijvoorbeeld van grote invloed zijn op het gesprek en op de informatie die ermee wordt verkregen. Om het proces zo goed mogelijk te laten verlopen is het daarom van belang om een vragenlijst op te stellen of een bepaald protocol te
handhaven (Yin, 2009). Dit helpt bij het transparant maken van de interviewmethode, maar zorgt er ook voor dat de interviewer op het juiste pad blijft in de zoektocht naar relevante informatie. Het is met behulp van een vragenlijst gemakkelijker om een zogenoemde “chain of evidence” te realiseren bij het onderzoek, waarmee wordt bedoeld dat er een link blijft tussen de abstracte onderzoeksvragen en de concrete vragen die gesteld gaan worden tijdens een interview.
Werkwijze
Er zijn in dit onderzoek gestructureerde interviews afgenomen met vier verschillende sleutelfiguren. Deze sleutelfiguren zijn uitgekozen op basis van verkennende vragen aan actoren werkzaam in de sector. Meermaals genoemde namen zijn verder verkend en uiteindelijk is de keuze gemaakt om deze vier actoren te interviewen. De vragenlijst voor deze interviews is te vinden in bijlage 2.
Bij de bespreking van de casus in het volgende hoofdstuk, met name tijdens paragrafen 4.2 t/m 4.4, zal er zodanig frequent naar de gehouden interviews verwezen worden dat enige toelichting op die gesprekken op zijn plaats is. Met name de functie van de betreffende personen ontbreekt in de tekst zelf en die wetenschap is noodzakelijk, omdat de uitspraken die gedaan worden anders lastig op waarde geschat kunnen worden.
De vier gehouden interviews met betrokken actoren zijn achtereenvolgens: dhr. Rozema: procesbeheerder ondergrond, gemeente Rotterdam.
dhr. Korsten: medewerker vergunningensysteem ondergrond, gemeente Rotterdam. dhr. Kaptein: adviseur kabels en leidingen, Havenbedrijf Rotterdam.
dhr. Straver: medewerker ingenieursbureau SGS Roos & Bijl. Adviseert in Rotterdam verschillende netbeheerders en andere private partijen actief in de ondergrond.
4. Casus: De Rotterdamse ondergrond
Om grip te krijgen op het beheerproces aangaande de Nederlandse ondergrond is in 2006 het gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen (GPKL) opgezet. Dit is een landelijk
opererend platform met onder meer het doel om op lokaal schaalniveau gemeenten bij te staan bij de invulling van het gewenste beheerproces van de plaatselijke ondergrond (GPKL, 2019). Om inzicht te krijgen in het Rotterdamse beheerplatform aangaande de ondergrond, zullen er een aantal essentiële vragen beantwoord moeten worden. Wie mogen er meedoen op het platform, wie niet en waarom? Worden er bindende afspraken gemaakt tussen deelnemers en in hoeverre zorgt men ervoor dat deze worden nageleefd? Via een primair bronnenonderzoek zal voor de beantwoording van dit soort vragen de benodigde informatie verkregen worden. Dit bronnenonderzoek zal zich voornamelijk richten op de informatie die vanuit het GPKL openbaar is gemaakt. Het inzichtelijk maken van het brede scala aan overheidsdocumenten, vergaderingsnotulen, taakstellingen of anderszins aan de ondergrond gerelateerde tekstbestanden is een van de twee kerntaken van het GPKL. Het is om die reden dat dit landelijke platform haast onmisbaar was bij deze thesis. Zodra het GPKL is besproken zullen achtereenvolgens de rol van de gemeente en de private sector besproken worden. De kernpunten van het verhaal komen terug in het concluderende hoofdstuk, waarbij tegelijk de beantwoording van de onderzoeksvragen zal plaatsvinden.
4.1. De rol van het gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen
De gemeente Rotterdam heeft zich aangesloten bij het GPKL. Dit houdt in dat veel zaken die betrekking hebben op de ondergrondse aangelegenheden in Rotterdam gedaan worden zoals het GPKL heeft vastgesteld. Het is daarom van belang nader te bepalen wat het GPKL precies is en welke rol het voor haar leden heeft. Belangrijker is echter de vraag wat er daarvan vervolgens is terug te zien bij de casus van Rotterdam.
‘’Het gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen is hét kennisnetwerk rond ondergrondse kabels en leidingen, voor en door gemeenten.’’ (GPKL, 2018).
Het gemeentelijk Platform Kabels & Leidingen is een landelijke, vanuit de overheid georganiseerde instantie, die ingaat op de problematiek rondom kabels en leidingen. Het heeft een hoofdkwartier in Eden, Gelderland en er zijn enkele tientallen mensen direct in dienst van het platform. gemeenten kunnen zich op vrijwillige basis aansluiten bij het platform. De beoogde doelen van het GPKL zijn tweeledig. Allereerst wil het GPKL zich graag profileren als een kennisnetwerk voor alle zaken rondom de ondergrondse
infrastructuur van kabels en leidingen. Men kan er bijvoorbeeld praktische informatie vinden over werkzaamheden, al verzamelt het GPKL praktisch elk overheidsdocument dat wordt uitgebracht over de ondergrond om het vervolgens ter inzage beschikbaar te stellen voor haar leden. Naast het bieden van kennis kan het GPKL desgevraagd ook adviserend optreden op basis van een case-by-case analyse. In ruil hiervoor geven de leden
toestemming om de documenten die zij in het bezit hebben beschikbaar en toegankelijk te maken voor medeleden van het GPKL. In hun eigen woorden behandelt het GPKL de
aanwezige kennis en de toegang daartoe op een basis van ‘’halen en brengen’’ (GPKL, 2018).
‘’Bij nieuwe regelgeving en actuele beleidsontwikkelingen rond kabels en leidingen is GPKL de belangrijkste inhoudelijke gemeentelijke gesprekspartner voor onder andere de
ministeries voor EZK, het kadaster, netbeheerders, koepelorganisaties en de telecomsector.’’ (GPKL, 2018).
Het realiseren en bijhouden van een databank van relevante kennis over ondergrondse aangelegenheden is slechts een deel van de taken waar het GPKL zich mee bezighoudt. De bovenstaande uitspraak verwijst naar de andere doelstelling van het GPKL, namelijk de intentie om de leden van het platform bij te staan bij hun belangenbehartiging in de
discussie over de ondergrondse infrastructuur van kabels en leidingen (GPKL, 2018). Het GPKL werkt hiertoe nauw samen met het Centrum voor Ondergronds Bouwen (COB) en andere instanties, zoals stichting RioNed. Los van de twee doelstellingen die het GPKL nastreeft, blijkt dat het een instituut is die de dialoog belangrijk vindt en ook gebruikt om belanghebbende partijen aangaande de ondergrond nader tot elkaar te laten komen. Werkgebieden
Het GPKL houdt zich dus bezig met alle zaken rondom de ondergrondse infrastructuur van kabels en leidingen. Het GPKL heeft binnen dit kader enkele interessegebieden,
zogenoemde dossiers, aangewezen die volgens hen ‘’aandacht’’ vragen. Voorbeelden zijn: - De registratie van kabels en leidingen om zodoende, onder meer, graafschade te
voorkomen. Dit wordt ook wel de WION of WIBON genoemd. - Aanleg van telecomkabels volgens de Telecommunicatiewet.
- De integrale modelverordening werkzaamheden kabels en leidingen die het GPKL in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) heeft
opgesteld. Deze verordening gaat in op de praktische zaken omtrent de
werkzaamheden aan de ondergrond. Hiertoe zijn een aantal zogenaamde “good practices” opgesteld welke, als ze door elke grondroerder zouden worden nageleefd, tot winstmaximalisatie moeten leiden doordat werkzaamheden op elkaar worden afgestemd.
- Het ‘’spanningsveld’’ tussen ‘’private versus publieke regelingen’’ voor nutskabels en leidingen.
- De “richtlijn voor een zorgvuldig graafproces” (CROW publicatie 5000) die het GPKL heeft opgesteld samen met de hele graafsector.
- De “structuurvisie buisleidingen 2012-2035”. In het kader van buisleidingen heeft het GPKL het Besluit Externe Veiligheid Buisleidingen opgesteld, die aan de specifieke werkzaamheden rondom buisleidingen enkele regels stelt.
- “Regie en ordening” van de ondergrond, waarmee wordt verwezen naar het feit dat het GPKL slechts een van de vele instanties is die zich met dit onderwerp
bezighoudt en het GPKL als het ware het platform vormt die de ontwikkelingen centraliseert.
(GPKL, 2019. Integrale Modelverordening, 2019).
Bovenstaande werkterreinen worden toegelicht op de thuispagina van het GPKL, maar zijn daarnaast ook in uitgebreidere vorm te vinden in de zogenaamde “factsheet Kabels &
Leidingen 2018”.Daar worden deze werkterreinen aangeduid als referentiekader. Los van dat gegeven kan er dus over onder andere bovengenoemde onderwerpen informatie worden verzameld op het GPKL.
Gedragscode
Het GPKL is als kenniscentrum vrijwel altijd beschikbaar om digitaal geraadpleegd te worden door haar leden. Niet iedereen krijgt toegang tot de documenten, zonder
toegangsgegevens kan er alleen toegang worden verkregen tot de website zelf, maar zijn de dossiers en documenten onbereikbaar. De werkwijze van het GPKL als platform waar de dialoog aangaande kabels en leidingen plaatsvindt kan worden herkend in de
zogenoemde ‘’platformbijeenkomsten’’. Deze worden volgens het GPKL “regelmatig gehouden”. Van deze bijeenkomsten worden notulen gemaakt welke na afloop naar alle leden verzonden worden, zodat ‘’iedereen tegelijk van hetzelfde op de hoogte is’’ (GPKL, 2019).
Los van het feit dat de dossiers niet vrij toegankelijk zijn voor de leden van het GPKL is alsnog een bepaalde “gedragscode” van toepassing als het gaat om het inzien en
uitwisselen van informatie van en door de platformleden. Hierin is bijvoorbeeld het volgende in opgenomen:
‘’’Het is niet de bedoeling dat de bestanden en producten uit de ‘dossiers’ op straat belanden of zomaar aan niet-leden worden doorgegeven.’’ (Gedragscode GPKL, 2019). Er kan worden vastgesteld dat het bovenstaande als onwenselijk gezien wordt, omdat het in specifieke gevallen kan gaan om gevoelige informatie. Het openbaren van dit soort informatie kan juridische consequenties hebben. Dit is echter niet de verklaring die door het GPKL zelf wordt opgegeven. De gedragscode zegt namelijk, als het gaat om het delen van informatie aan niet-leden, het volgende:
‘’Daarmee zouden we immers de verenigingsgrondslag uithollen, want dan heeft lid worden geen toegevoegde waarde meer.’’ (Gedragscode GPKL, 2019).
Verder wordt er in de gedragscode ingegaan op de ‘’goede’’ manieren van informatiedeling tussen leden en niet-leden, waarbij er onderscheid wordt gemaakt tussen private en
publieke partijen die niet lid zijn van het GPKL. gemeenten die niet lid zijn van het GPKL lijken makkelijker toegang te kunnen krijgen tot bepaalde informatie dan private partijen die niet lid zijn. Het is hierbij van belang om te bedenken dat het bevorderen van een privaat belang niet behoort tot de beoogde doelstellingen van het platform. Het GPKL is opgericht om gemeenten te ondersteunen bij de discussie aangaande kabels en leidingen, zélfs als een gemeente zichzelf niet als lid heeft verklaard (GPKL, 2019).
Positionering van het GPKL in het ondergrondse ‘’speelveld’’
Het gebruik en beheer van de ondergrondse ruimte wordt vanwege de eerdergenoemde privatiseringsgolf van afgelopen decennia geregeld via een breed scala aan instanties, koepelorganisaties, samenwerkingsovereenkomsten en belangenorganisaties (GPKL, 2019. COB, 2019. Rijksoverheid, 2019. K&LO, 2019). Het GPKL speelt in het geheel een belangrijke rol, maar zij erkennen zelf ook dat het platform slechts ‘’een spin in het web’’ is en dat er nog vele andere partijen meedoen aan de discussie omtrent kabels en leidingen. Het GPKL heeft in dit kader een zogenaamde omgevingsanalyse gemaakt die erop gericht is om de andere partijen in de discussie te benoemen en om de relatie tussen deze partijen
ten opzichte van het platform aan te geven. Deze omgevingsanalyse van het GPKL is relevant om bij dit onderzoek te betrekken daar het een opsomming is van bijna alle
betrokken partijen die iets met de ondergrond te maken hebben. Een beknopte versie is te vinden in deze thesis als bijlage 1.
4.2. Rol van de gemeente Rotterdam
‘’De gemeente Rotterdam heeft op een bepaald moment in het verleden besloten dat zij de kabels en leidingen liggend in de ondergrond belangrijk vinden.’’ (Interview dhr. Rozema) De gemeente Rotterdam heeft ongeveer 15 tot 20 jaar geleden een systeem opgezet waarin wordt bijhouden wat er allemaal in de ondergrond geplaatst wordt en voor welke speler. Normaal gesproken zijn de netbeheerders, bouwbedrijven of andere bronhouders verantwoordelijk voor de leidingen die zij aanleggen. Tevens houdt die partij de registratie daarvan bij. Deze registratie van K&L-objecten in de ondergrond houdt in dat wordt
bijgehouden wat voor product door welke kabel of leiding heen gaat: telecom, gas, elektra, riool, drinkwater etc. Tevens is het van belang te weten of er een mantelbuis om de leiding heen zit en wat de diameter is. De ligging is ook van belang daar K&L-objecten nieuw kunnen worden aangelegd, kunnen worden vervangen of compleet verwijderd kunnen worden (Interviews dhr. Rozema & dhr. Korsten). Let hierbij op het feit dat de gemeente dit soort zaken helemaal niet hoeft te weten omdat de meeste K&L-objecten buiten hun
verantwoordelijkheid liggen:
‘’In Amsterdam houden ze bijvoorbeeld helemaal niks bij, daar moeten ze naar particulieren toe als ze willen weten wat er in de ondergrond ligt.’’ (Interview dhr. Korsten).
De gemeente Rotterdam implementeerde dus als enige gemeente in Nederland een apart vergunningensysteem dat inzicht geeft in alles wat er daadwerkelijk in de ondergrond aangelegd wordt. Dit werd gecombineerd met de oprichting van een informatie-database waarin alle (vergunde) K&L-objecten in de Rotterdamse ondergrond werden opgenomen. Deze database omvat van elk K&L-object zowel de informatie omtrent de eerdergenoemde kenmerken (diameter, inhoud etc.) als de informatie omtrent geo-data zoals locatie en diepte van het K&L-object (Interviews dhr. Rozema en dhr. Korsten). Dit leidde onder andere tot de totstandkoming van de Leidingenverzamelkaart, oftewel de LVZK. Op dit GIS wordt bijgehouden waar kabels en leidingen liggen en er kan tevens informatie over worden opgevraagd, welke afkomstig is uit de eerdergenoemde database, omdat de twee direct met elkaar zijn verbonden. Deze LVZK is de enige in haar soort in Nederland, de gemeente Rotterdam is hierin toonaangevend (Interviews dhr. Rozema & dhr. Korsten).
‘’Ik weet van andere procesbeheerders dat ze bij sommige gemeenten stik-jaloers op ons zijn.’’ (Interview dhr. Rozema).
Al speelde de voorbeeldfunctie die de gemeente wilde uitstralen ook een rol, de
voornaamste reden, althans volgens de gemeente zelf, voor deze proactieve houding was dat de ondergrond in de toekomst een steeds belangrijker en schaarser goed wordt.
‘’…met vooruitschrijdend inzicht spelen wij daar nu alvast op in.’’ (Interview dhr. Rozema). De gemeente Rotterdam doet dit dus door middel van het eerdergenoemde registratie- en vergunningensysteem, maar het gaat nog verder. Heikele punten in de discussie
aangaande ondergrondse aangelegenheden worden als zodanig herkend, waarna zij het gesprek dat daarover dient plaats te vinden niet alleen faciliteren, maar zelfs ook dirigeren wanneer dat nodig is. Een goed voorbeeld hiervan is de relatie met het Havenbedrijf, een speler die ervoor zorgt dat de Rotterdamse casus nóg een onderscheidend kenmerk heeft als het gaat om de ondergrond. Het Havenbedrijf opereert logischerwijs in het
Havengebied, een apart stadsdeel waar eigenlijk maar één speler is: het Havenbedrijf zelf. De kabels en leidingen die door het Havengebied lopen kunnen en/of moeten soms
gevaarlijke inhoud bevatten. Wanneer deze door onkunde verkeerd of te dicht bij elkaar worden aangelegd, kunnen calamiteiten optreden en dit is onacceptabel. Bij een
leidingbreuk met gevaarlijke inhoud komt al gauw de volksgezondheid in het geding. Met andere woorden: het Havengebied vereist een speciale benadering als het gaat om de K&L, de gemeente faciliteert dit door minimaal op wekelijkse basis het Havenbedrijf uit te nodigen voor een overleg waarin zij bespreken wat er de aankomende week in de
ondergrond van het havengebied staat te gebeuren (Interview dhr. Rozema en dhr. Korsten).
Overleggen zoals deze worden door de gemeente op verschillende schaalniveaus georganiseerd. De gemeente Rotterdam heeft ten behoeve van een soepele
beleidsuitvoering in ieder stadsdeel zogenoemde gebiedskantoren ingericht. Vanuit deze gebiedskantoren wordt onder andere de dagelijkse gang van zaken omtrent kabels en leidingen geregeld, gezien de stad als geheel te groot is voor een centrale aansturing. Deze kantoren nemen de leiding in allerlei zaken die spelen in het betreffende stadsdeel.
Praktisch gezien geven de gebiedskantoren invulling aan de uitvoering van het
gemeentebeleid. Zo ook als het gaat om de proactieve houding wanneer iets betrekking heeft op ondergrondse aangelegenheden: de gebiedskantoren nodigen de betrokken spelers uit voor een gesprek en faciliteren het tot stand komen van een oplossing nog voordat een probleem zich kenbaar heeft gemaakt. Het beheerplatform bevindt zich dus op meerdere schaalniveaus: op gemeentelijk, maar ook op stadsdeel/lokaal niveau. Op beide lagen is er een dialoog tussen verschillende partijen over de K&L (Interviews dhr. Rozema en dhr. Korsten).
De dialoog die wordt gevoerd op stadsdeelniveau is meer concreet en niet relevant voor de hele gemeente, zoals bij de uitvoering van het vergunningensysteem en het handhaven van de regels die daarbij komen kijken. Bijvoorbeeld, als er op gemeenteniveau een vergunning is verleend, dan kan er in de gebiedskantoren worden gediscussieerd over de inhoud van de vergunning: kan de leiding bijvoorbeeld niet anders lopen? Kunnen we niet even wachten op een andere aanvraag, zodat wij ze kunnen combineren? Wordt er rekening gehouden met de bewoners en zo ja, hoe? Deze dialogen worden gevoerd tussen de toezichthouders op de K&L en de betreffende netbeheerders (eigenaren van de K&L). Al dan niet is er ook nog een delegatie bij van omwonenden, al zal dat bij kleinere
werkzaamheden niet het geval zijn (Interviews dhr. Rozema en dhr. Korsten).
De dialoog die gevoerd wordt op gemeenteniveau is meer abstract en relevant voor de hele gemeente. Dit gaat bijvoorbeeld over de invulling van het vergunningensysteem, de wijze waarop dit wordt toegepast, de stappen die gezet worden op 3D-gebied of de discussie over de wijze waarop de ondergrond in de toekomst moet worden bijgehouden. De recente beslissing om de LVZK uit te breiden naar alle ondergrondse objecten (niet langer alleen K&L-objecten) is genomen op gemeenteniveau (Interviews dhr. Rozema en dhr. Korsten).
De gemeente voert onderling ook de dialoog tussen het gemeentelijke en het lokale
schaalniveau. Dit gebeurt regelmatig wanneer de verschillende toezichthouders op de K&L bij elkaar komen en overleggen met de ambtenaren die hier op gemeenteniveau bij
betrokken zijn (Interviews dhr. Rozema en dhr. Korsten).
Ten slotte is het relevant om te benoemen dat het gebied dat door de gemeente Rotterdam wordt beheerd verder reikt dan de Rotterdamse gemeentegrenzen. De gemeente
Rotterdam beheert namelijk ook op hun verzoek de ondergrond voor de aanliggende gemeenten zoals bijvoorbeeld de gemeenten Nissewaard en Spijkenisse. Net zoals veel andere gemeenten in Nederland wordt het systeem aangaande de K&L benijd door de gemeente Nissewaard en deze gemeente heeft dan ook een verzoek gedaan aan de gemeente Rotterdam of hun kabels en leidingen ook op de leidingenverzamelkaart
weergegeven kunnen worden, waardoor ze in andere woorden, opgenomen worden in het systeem (Interview dhr. Rozema).
Vanuit privaat oogpunt
De positie die de gemeente Rotterdam inneemt ten opzichte van kabels en leidingen wordt ook door de private partijen gezien als uniek in Nederland. De gemeente Rotterdam is erg actief in het beheer van de leidingen. Zij stelt meer eisen en wil meer informatie hebben dan andere gemeenten over nieuw aan te leggen leidingen (interviews dhr. Straver en dhr. Kaptein).
Zowel door het Havenbedrijf (interview dhr. Kaptein) als de leidingenarchitect werkzaam voor private partijen, dhr. Straver (interview dhr. Straver) wordt deze unieke rol van de gemeente Rotterdam bevestigd. De kaart van ondergrondse leidingen die de gemeente zelf heeft gemaakt, is veel gedetailleerder dan de kaarten die bekend zijn bij het Kadaster en beide private partijen zien deze kaart als een waardevolle zaak. Tevens wil het
Havenbedrijf in samenwerking met de gemeente graag de kaart omzetten naar een 3D-variant (interview dhr. Kaptein).
De actieve houding van de gemeente in het beheer wordt door beide geïnterviewde private partijen erkend. Zo is dhr. Straver werkzaam voor verschillende netbeheerders in
verschillende steden en geeft hij aan dat grondroeren in Rotterdam gepaard gaat met aanvullende eisen. Verschillende metingen (zoals ondergrondse drukmetingen) moeten worden uitgevoerd en worden gecontroleerd, die in andere gemeenten niet uitgevoerd hoeven worden. Dit wordt overigens niet als vervelend ervaren, maar als de manier hoe dit zou moeten zijn. Beide private partijen zien het nut van een goed beheer van de
ondergrond.
‘’Grondroeren in Rotterdam vergt gewoon een andere manier van werken’’. (Interview dhr. Straver.)
Het Havenbedrijf geeft hierbij aan dat zij het zelf wellicht wat minder strikt zouden nemen met sommige veiligheidsprocedures wanneer de gemeente niet het “bevoegde gezag” zou zijn dat actief beheer voert. Dan zouden economische doelen wellicht wat meer prefereren boven veiligheidseisen (interview dhr. Kaptein).
4.3. Rol van het Havenbedrijf en de private sector
Het Havenbedrijf kent een unieke positie in Rotterdam. De gemeente heeft het beheer van de kabels en leidingen in het havengebied aan het Havenbedrijf overgelaten. Ook het
onderhoud aan kabels en leidingen valt onder de verantwoordelijkheid van het
Havenbedrijf. Dit is van oudsher zo ontstaan gezien de veelheid aan specifieke leidingen in het gebied, meestal met gevaarlijke stoffen. Het Havenbedrijf is tevens hoofderfpachter van het havengebied en beslist in principe over de locatie van nieuwe leidingen, maar wel altijd in samenspraak met de gemeente (interviews dhr. Rozema, dhr. Korsten en dhr. Kaptein). De visie van de gemeente komt overeen met die van het Havenbedrijf, deze zijn op elkaar afgestemd en er is frequent overleg tussen hen.
De gemeente Rotterdam geeft verder aan dat private partijen altijd hun visie met hen kunnen bespreken en dat zij hiervoor openstaan. Echter het is niet zo dat private partijen onderling, buiten de gemeente om, zelf regels opstellen voor het beheer van de
ondergrond. Zij kunnen hiervoor wel altijd het gesprek aangaan met de gemeente. Er is wel sprake van afstemming tussen private partijen onderling als omgangsvorm, maar niet van een eigen systeem met regels en bijbehorende consequenties. Alle partijen erkennen de gemeente en het Havenbedrijf als de partijen die de spelregels in de ondergrond opstellen (interviews. dhr. Rozema, dhr, Korsten, dhr. Straver en dhr. Kaptein).
Er zijn veel overleggen tussen partijen actief in de ondergrond, zowel op formele als op informele basis. De gemeente heeft frequete overleggen met private partijen. Zo spreekt de gemeente elke week met het Havenbedrijf om nieuwe aanvragen voor leidingen te
bespreken in het havengebied (ongeveer 20 per week) (interviews dhr. Rozema, dhr. Korsten en dhr. Kaptein). Tevens is er contact tussen het Havenbedrijf en andere private partijen, aangezien het Havenbedrijf de grond aldaar beheert.
Een spanningsveld waarover in toenemende mate overleg nodig is, is de druk op de
ondergrondse ruimte in het havengebied. Bestaande leidingstraten liggen vol en uitbreiding is eigenlijk op termijn alleen mogelijk door leidingen te stapelen. Dit stuit op weerstand bij netbeheerders, hun leidingen zullen daardoor moeilijker bereikbaar worden voor onderhoud en bij calamiteiten (Interviews dhr. Rozema en dhr. Straver).
Tevens geven private partijen aan dat informele overleggen met de gemeente vaak
voorkomen, om voor te bespreken voor welke nieuwe kabels/leidingen vergunningen nodig zullen zijn. Netbeheerder Stedin heeft bijvoorbeeld op wekelijkse basis een informeel
overleg met de gemeente over geplande nieuwe kabels en leidingen en over het onderhoud van bestaande kabels en leidingen. Bij nieuwe projecten of grotere ingrepen heeft Stedin de voorkeur om zoveel mogelijk betrokken shareholders te betrekken om problemen tijdens het project te voorkomen. Daarnaast overleggen private partijen met elkaar, met name wanneer een gezamenlijk standpunt ten opzichte van de gemeente wenselijk voor ze is (interviews dhr. Straver en dhr. Kaptein).
Voor wat betreft afspraken zijn er vooral formele, contractuele afspraken tussen
netbeheerders en de gemeente, waarbij in het geval van een conflict een gang naar de rechter mogelijk is. Zo is er momenteel een rechtszaak gaande tussen netbeheerder Stedin en de gemeente Rotterdam. Het conflict gaat over het al dan niet weghalen van oude
kabels door Stedin. Zowel de gemeente als de private partijen erkennen het belang van een schone ondergrond zonder oude kabels en leidingen. Zij erkennen ook allen dat het weghalen de verantwoordelijkheid is van de eigenaar van de kabel of leiding. Echter, vooral gezien de hoge kosten die hiermee gepaard gaan ontstaan hierover nog wel eens
conflicten. In principe is het de gemeente die hierin het laatste woord heeft, maar een gang naar de rechter komt dus wel voor (interviews dhr. Rozema, dhr. Korsten en dhr. Straver). Conflicten tussen private partijen komen ook voor, maar deze worden vaak onderling
beslecht. Het Havenbedrijf heeft door hun zeggenschap in het havengebied ook
zeggenschap over de bovengrondse ruimte boven de kabels en leidingen aldaar. Zij zijn hierbij in conflict geraakt met een netbeheerder. Het ging hier om de aanleg van een nieuw fietspad zonder een netbeheerder de tijd te geven eerst onderhoud aan leidingen onder dat fietspad uit te voeren. Uiteindelijk is dit conflict onderling beslecht door betaling van een schadevergoeding door het Havenbedrijf aan de netbeheerder. De private partijen geven aan dat ze er bij conflicten vrijwel altijd onderling uitkomen, om lange vertragingen van hun activiteiten bij een gang naar de rechter te voorkomen (interview dhr. Straver).
Daarnaast vinden er overleggen plaats tussen de in de ondergrond actieve actoren en andere private partijen, bijvoorbeeld met de Rotterdamse binnenstad wanneer er werkzaamheden plaats moeten vinden. Er wordt dan in overleg met de lokale partijen besproken hoe de overlast tot een minimum beperkt kan worden (interviews dhr. Rozema en dhr. Korsten).
---
5. Conclusie
Nu de casus is besproken, kan de terugkoppeling naar de theorie en de onderzoeksvragen gemaakt worden.
5.1. Beantwoording deelvragen
De antwoorden op de deelvragen bieden gezamenlijk voldoende basis om vervolgens in te gaan op de hoofdvraag van deze thesis.
1. Wat is een grootstedelijk beheerplatform en hoe kan een dergelijk platform leiden tot duurzaam beheer?
Een grootstedelijk beheerplatform is een methode waar vanuit het collectief invulling gegeven kan worden aan het onttrekken van een natuurlijke grondstof. Het gaat om de relatie tussen mens en natuur, welke historisch door onder andere de theorie van Hardin (1968) vooral vanuit het rationeel maximaliseren van persoonlijk gewin werd bekeken. Echter, een grootstedelijk beheerplatform kan gezien worden als een manier waarop er op een duurzame manier met natuurlijke grondstoffen kan worden omgegaan. In tegenstelling tot de denkwijze van Hardin heeft Elinor Ostrom (1990) laten zien dat als er vanuit het collectief een platform wordt opgezet, deze erin kan slagen een duurzaam beheer over een grondstof te organiseren. Op basis van voorbeelden uit de praktijk heeft zij een aantal “design principles” opgesteld waarvan de aanwezigheid bij een beheerplatform erop kan duiden dat het om een duurzaam beheerplatform gaat.
2. Wat is de opbouw en werkwijze van het Rotterdamse beheerplatform aangaande het ondergronds ruimteverbruik?
Het Rotterdamse beheerplatform is 15 tot 20 jaar geleden opgericht, niet via één besluit maar via een groeiend belang vanuit de gemeente in de ondergrond. De praktische
invulling van hoe het beheerplatform in zijn werk gaat, wordt ingevuld door het GPKL en de verordeningen die het aan haar leden voorschrijft. Los hiervan kent de casus van
Rotterdam zijn huidige vorm met name door de aanwezigheid van het Havenbedrijf. Dit omdat er vanwege de aanwezigheid van die grote speler druk ontstond op de gemeente om grip te krijgen op de ondergrond. Deze grip heeft de gemeente gekregen via de invoering van een gemeentelijk vergunningensysteem voor K&L-objecten, gecombineerd met de registratie ervan in een database gekoppeld aan een GIS. Er is in Rotterdam dus sprake van een gedetailleerde vastlegging van alle ondergrondse kabels en leidingen op een in Nederland unieke Leidingenverzamelkaart, die wordt bijgehouden door de gemeente. Daarnaast is er binnen het platform een uitgesproken sturende rol weggelegd voor de gemeente. Zij faciliteert en dirigeert waar nodig de gesprekken aangaande de K&L-objecten in de ondergrond. Binnen het havengebied heeft het Havenbedrijf de regie en beslist zaken in nauw overleg met de gemeente Rotterdam. Het advies van het Havenbedrijf aan de gemeente is zwaarwegend en wordt in de praktijk veelal rechtstreeks overgenomen. De gemeente organiseert het beheerplatform op twee schaalniveaus, op gemeentelijk niveau en stadsdeelniveau, door de aanwezigheid van gebiedskantoren in verschillende
stadsdelen. De private partijen die een plek hebben binnen het platform erkennen de proactieve houding van de gemeente. Zij noemen de striktere eisen die gesteld worden in Rotterdam en de betrokken en geïnteresseerde houding van de gemeente in ondergrondse aangelegenheden. Dit wordt niet per definitie als vervelend ervaren. Private partijen zien de voordelen van deze werkwijze, ondanks dat het hen soms extra kostenposten oplevert. De gemeente, het Havenbedrijf en de verschillende private partijen overleggen dan ook
veelvuldig met elkaar op zowel gemeentelijk niveau als op stadsdeelniveau. Zo zijn er wekelijkse overleggen tussen de gemeente en het Havenbedrijf, maar ook tussen de gemeente en de verschillende netbeheerders vinden op regelmatige basis gesprekken plaats. Private partijen spreken bijvoorbeeld veelvuldig met de gemeente in
“vooroverleggen”, om op een meer informele wijze plannen en wensen door te nemen. Ook overleggen private partijen onderling met elkaar, met name om hun standpunten en
werkwijze af te stemmen. Interessant hierbij is dat conflicten op het platform vrijwel alleen tussen de private partijen blijken te ontstaan, waarschijnlijk veroorzaakt door het
uitvoerende gezag dat de gemeente heeft bij de discussies: als men er écht niet uitkomt dan trekt de gemeente altijd aan het langste eind (buiten een gang naar de rechter om). Bij conflicten tussen private partijen is er sterk de neiging om hier onderling uit te komen en dit is tot nu toe vrijwel altijd gelukt. Bij onderling niet op te lossen conflicten tussen private partijen (ook niet met inmenging van de gemeente) is een gang naar de rechter de enige vervolgstap. De spelregels waar de leden zich aan moeten houden zijn dan ook juridisch vastgelegd, maar veel principes worden ook breed gedragen als norm door alle partijen. Een voorbeeld hiervan is de verantwoordelijkheid om de ondergrond schoon te houden van in onbruik geraakte leidingen en de verantwoordelijkheid om de kaart van de ondergrond correct en up-to-date te houden. Er is sprake van een netwerk waarin veel contact is, er onderling veel wordt afgestemd en waarin de spelers open staan voor zoveel mogelijk input, vaak georganiseerd vanuit de gemeente. Zo wordt bij bepaalde werkzaamheden of bij het ontwerpen van nieuwe plannen door de actoren op het beheerplatform gevraagd aan andere relevante spelers, die niet direct thuishoren op het platform, om toch deel te nemen aan de discussie. Een voorbeeld hiervan zijn winkeliersverenigingen, die geen onderdeel van het platform vormen, maar die bij werkzaamheden in het stadsdeel ‘’Centrum’’ vaak
worden betrokken.
Kort gezegd: het beheerplatform wordt gekenmerkt door vele verschillende
contactmomenten tussen de deelnemers met de gemeente en het Havenbedrijf als belangrijke, controlerende en vergunnende instanties. Daarbij is het aantal personen dat namens verschillende actoren over de ondergrond gaat beperkt. Dit maakt het netwerk in aantal personen relatief beperkt en maakt overleggen laagdrempeliger.
3. Op basis van de acht principes zoals omschreven door Elinor Ostrom, hoe succesvol is dit beheerplatform, in haar huidige vorm, op het gebied van duurzaamheid?
Het Rotterdamse beheerplatform aangaande de ondergrond hangt op verschillende
manieren samen met de acht DP’s van Ostrom. Van elke DP zal nu worden aangegeven of het principe present, grotendeels present of absent is bij de Rotterdamse casus, dezelfde classificering die wordt toegepast in het onderzoek van Gabi et al (2017).
1. Er zijn duidelijke grenzen: present
De grenzen van het beheerplatform zijn duidelijk in de zin van dat er vrijwel geen discussie kan bestaan over wanneer de ondergrond als grondstof wordt onttrokken en wanneer niet. Tevens zijn de topografische grenzen van het beheerplatform afgebakend genoeg voor afnemers om mee uit de voeten te kunnen. Het is hier relevant om op te merken dat de grenzen van het Rotterdamse beheerplatform aangaande de ondergrond verder reiken dan de gemeentegrenzen, daar enkele van de omringende gemeenten ook zijn opgenomen in het vergunningensysteem van Rotterdam en ook worden omhelst door de Leidingenverzamelkaart.
2. Er wordt rekening gehouden met de lokale context: present
Er wordt door de gebiedskantoren, het Havenbedrijf en private partijen gezorgd dat er rekening wordt gehouden met de lokale context. Zij maken bijvoorbeeld samen met netbeheerders en/of andere private spelers afspraken met omwonenden over het toegankelijk houden van straten, winkels en horeca. Op gemeenteniveau worden er ook afspraken gemaakt die inspringen op de lokale context. Die hebben vooral te maken met hoe diep de leidingen komen te liggen en tussen welke tijden er
begonnen wordt met werkzaamheden. Daarnaast zorgt de aanwezigheid van het Havenbedrijf voor een unieke lokale context. Het Havenbedrijf voert in de praktijk de regie over het havengebied.
3. Er is sprake van interactieve regelgeving: absent
Er is bij het beheerplatform van Rotterdam nauwelijks sprake van interactieve regelgeving. Het is de gemeente die aan de ene kant probeert te voorzien in het implementeren van landelijke wetten, maar het is tevens de gemeente die het beheer naar een hoger niveau probeert te tillen door te werken met
‘’vooruitschrijdend’’ inzicht. Hierbij wordt vooral verwezen naar het
vergunningensysteem, de uitbreiding van de leidingenverzamelkaart naar
ondergrondse objecten en de actieve houding in het beheer van de ondergrond. Wel geven zowel de gemeente als de private partijen aan dat er ruimte is voor
beleidsinitiatieven van private partijen. Er is echter geen sprake van interactieve regelgeving, het is de gemeente die bepaalt en (hetzij met enige inspraak van overige partijen) beleid maakt.
4. Aanwezigheid van of mogelijkheid hebben tot (onderlinge) controle: overwegend present
Zie tekst bij 5.
5. Aanwezigheid van of mogelijkheid hebben tot gewogen sancties: absent
Binnen het Rotterdamse beheerplatform zelf neemt de gemeente de rol aan van controlerende instantie. Er is echter geen sprake van een andere controlerende instantie. Wel houden private partijen elkaars activiteiten in de gaten. Op landelijk niveau is er wel het Agentschap Telecom, die de telecommunicatie en de benodigde aansluitingen daarvoor controleert. De netbeheerders zelf zorgen ervoor dat hun netwerk niet zomaar wordt aangetast door derden zonder dat daar de betreffende vergunning voor is verleend. Verder zorgt het kadaster er op landelijk niveau voor dat men niet zomaar aanspraak maakt op ruimtes in de ondergrond.
Er is geen mogelijkheid voor de afnemers om gewogen sancties op te leggen. Wel gebeurt het in de praktijk dat private partijen een gang naar de rechter voorkomen en onderling een schadevergoeding regelen, eventueel in overleg met de gemeente. Aan alle gemaakte afspraken tussen partijen zijn ook juridische consequenties verbonden. Van een sanctiesysteem zoals bedoeld door Ostrom (1990) is geen sprake.
6. Aanwezigheid van of mogelijkheid hebben tot conflict-resolutie: absent
Er is geen sprake van een “arena” waar conflicten kunnen worden opgelost. De gemeente neemt de rol aan van conflict-oplossende instantie en anders maken partijen de stap naar de rechter. Dit is tot op heden slechts zelden nodig geweest. Aan afspraken tussen private partijen en de gemeente zijn ook juridische
consequenties verbonden. Van een “arena” zoals bedoeld door Ostrom (1990) is geen sprake.
7. Er is geen sprake van een overheid of externe macht die zich ermee bemoeit: absent
Er is duidelijk wel sprake van een overheid die een zeer grote invloed heeft binnen het systeem, de gemeente. Partijen zijn binnen het platform niet zelfregulerend. De invloed vanuit de overheid is zo groot dat het de spelers eigenlijk onmogelijk wordt gemaakt om vanuit zichzelf iets op te zetten.
8. Het achtste principe is voor dit beheerplatform niet van toepassing.
5.2. Beantwoording hoofdvraag
Hoe succesvol is het Rotterdamse grootstedelijke beheerplatform in het verbeteren van het duurzaam beheer van het ondergrondse ruimteverbruik?
De manier waarop er in Rotterdam met de ondergrond wordt omgegaan is voor
Nederlandse begrippen zeer vooruitstrevend. De casus laat zien dat de ondergrond onder Rotterdam van alle Nederlandse steden misschien wel het best in kaart is gebracht. In ieder geval wordt er nergens anders in ons land zoveel aandacht besteed aan ondergrondse aangelegenheden. Door het vergunningensysteem, de database en bijbehorende koppeling met de LVZK heeft de gemeente Rotterdam het zichzelf mogelijk gemaakt om grip te
krijgen in de ondergrond. Ze controleert en registreert alles wat in de ondergrond gaat en kan zelfs handhavend optreden wanneer het niet gaat naar de wens van de gemeente. Vergeleken met vrijwel elke andere gemeente in Nederland is de mate van controle en
toezicht op de ondergrond in Rotterdam op zijn minst bijzonder te noemen. Vaak laten de gemeenten van andere steden in Nederland blijken de situatie in de Rotterdamse
ondergrond te benijden. Het is dan ook aannemelijk om te stellen dat als landelijke beleidsmakers de keus hadden, zij ervoor zouden kiezen om een systeem zoals dat in Rotterdam te implementeren in heel Nederland. De toon hier is uitsluitend positief en dat blijft het ook als het verhaal vanuit beleidsperspectief bekeken wordt. Echter, wanneer het verhaal bekeken wordt door de lens van Elinor Ostrom en wanneer haar ontwerpprincipes ten behoeve van een duurzaam beheersysteem worden toegepast, dan verandert de toon naar een meer kritische.
Slechts twee van de zeven ontwerpprincipes (het laatste principe is niet van toepassing bij deze casus) konden worden omschreven als ‘’present’’.
Zo zijn de grenzen van het Rotterdamse beheerplatform duidelijk, of afdoende, afgebakend om effectief beheer mogelijk te maken. Tevens is er sprake van een harmonie tussen het beheersysteem en de lokale context. Doordat alle actoren binnen het platform actief de dialoog aangaan en afstemmen met de lokale (zijdelings) betrokken partijen, ontstaat er harmonie tussen de lokale gang van zaken en de uitvoering van de werkzaamheden nodig voor het beheer van de ondergrond. Een derde ontwerpprincipe is slechts ‘’grotendeels aanwezig’’ in de Rotterdamse casus, namelijk het principe dat om de aanwezigheid van een controlerende instantie vraagt. Feitelijk gezien is deze instantie aanwezig binnen het platform, maar het is echter de vraag in hoeverre dit strookt met de visie van Ostrom. Dit gezien de controlerende instantie die in dit geval de gemeente Rotterdam zelf is. Alle overige principes zijn niet of in zeer beperkte mate aanwezig, in ieder geval niet in de zin zoals bedoeld door Ostrom (1990).
De vraag of het beheerplatform succesvol te noemen is volgens de principes van Ostrom moet dan ook negatief beantwoord worden. De grote rol die de overheid speelt in het beheerplatform van Rotterdam zou volgens de principes van Ostrom het voldoen aan een duurzaam CPR-systeem in de weg staan. Er is geen sprake van opzet vanuit het collectief, slechts van een gemeente die openstaat voor suggesties. In de praktijk zijn er ook geen evidente voorbeelden van (spel)regels ontstaan vanuit het collectief.
Dat doet echter niet af aan het feit dat het Rotterdams grootstedelijke beheerplatform wel het duurzaam beheer van de ondergrondse ruimte bevordert. Het in kaart brengen van de ondergrond draagt bij aan het duurzaam beheer; verouderde kabels en leidingen kunnen worden verwijderd, (toekomstige) aanlegprocedures worden eenvoudiger en de kans op calamiteiten wordt verkleind. Daarnaast wordt de actieve rol en het beleid van de gemeente gedragen door private partijen, door de gedeelde visie dat de ondergrond een schaars goed is en dit de juiste manier van beheer is om het systeem toekomstbestendig te houden. Er is binnen het platform sprake van een netwerk van actoren met frequente (in)formele contacten onderling, zowel publiek privaat als tussen private actoren onderling. Tussen partijen wordt afgestemd en bij conflicten wordt een gang naar de rechter bijna altijd voorkomen, eventueel met inmenging van de gemeente. Wel zijn de belangen dermate groot dat alles contractueel wordt vastgelegd.
Daarnaast is er ook de rol van het Havenbedrijf, die het havengebied beheert in nauw overleg met de gemeente. Hoewel niet de strekking van dit onderzoek, zijn er wel veel aanwijzingen dat het huidige systeem in Rotterdam de ondergrond duurzamer beheert dan andere grote gemeenten.
