AWBZ transitie zonder zorgen. Een evaluatieonderzoek naar de veranderingen in de gemeente Oss, Groesbeek en Nijmegen ten gevolge van zorgdecentralisaties.

AWBZ transitie

zonder zorgen

Een evaluatieonderzoek naar de veranderingen in de gemeente Oss,

Groesbeek en Nijmegen ten gevolge van zorgdecentralisaties

AWBZ transitie

zonder zorgen

Een evaluatieonderzoek naar de veranderingen in de gemeente Oss,

Groesbeek en Nijmegen ten gevolge van zorgdecentralisaties

Kimm van Akkeren (0610305)

Masterscriptie Bestuurskunde

Faculteit der Managementwetenschappen

Radboud Universiteit Nijmegen

Voorwoord

Met deze Masterscriptie sluit ik de master van de opleiding bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen af. De specialisatie organisatie en management was mijn favoriete gedeelte van de master en de opleiding bestuurskunde. Daarnaast ben ik zeer geïnteresseerd in de gezondheidszorg. Dit heeft geleid tot de keuze voor een scriptie met de AWBZ decentralisatie als onderwerp.

Voor deze masterscriptie heb ik stage gelopen bij de gemeente Oss. Deze stage heeft me veel inzicht gegeven in de organisatie en cultuur binnen een gemeente. Dit heeft veel bijgedragen aan de scriptie. Mijn dank gaat uit naar alle uitvoerders en beleidsmakers van de gemeenten Nijmegen, Groesbeek en Oss, voor hun medewerking aan dit onderzoek. Daarnaast wil ik de heer Lako bedanken voor zijn begeleiding. Ik hoop dat deze masterscriptie voor iedere lezer interessant is.

Kimm van Akkeren juni 2014, Nijmegen

Samenvatting

Gemeenten in Nederland zijn op dit moment druk bezig met de decentralisatie van het AWBZ beleid. Met deze nieuwe transitie wil het Rijk een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid creëren. Door de AWBZ bij gemeenten te plaatsen ligt het beleid dichter bij de bevolking en kan het doel 'meedoen in de samenleving' beter gerealiseerd worden. In het verleden zijn gemeenten al vaak geconfronteerd met transities. Op het gebied van zorgbeleid is het de Wmo decentralisatie in 2007 geweest. Maar hoe worden deze transities door gemeenten vormgegeven? Op welke manier kunnen gemeenten zorgen voor een succesvolle transitie?

Om dit te onderzoeken is de volgende doel- en vraagstelling opgesteld:

Het analyseren van de reeds voltooide Wmo decentralisatie en van de lopende AWBZ decentralisatie in de gemeenten Oss, Groesbeek en Nijmegen, ten einde aanbevelingen te kunnen doen bij de verdere decentralisatie van de AWBZ in de toekomst binnen deze gemeenten.

De centrale vraagstelling die hieruit voorkomt is:

Welke veranderingen zijn binnen gemeenten nodig bij de decentralisatie van de Wmo en AWBZ, en wat zijn de barrières die gemeenten tijdens de invoering tegen kunnen komen blijkens de theorie en de empirie?

Op inhoudelijk gebied blijken de gemeenten Nijmegen, Oss en Groesbeek heel succesvol te zijn geweest met de Wmo decentralisatie, met een klanttevredenheid van respectievelijk een 7,7/7,8/7,9.

De vele theorieën op het gebied van verandermanagement hebben veel overlap. De overlap laat een zestal mogelijke barrières zien op het gebied van: urgentie, leiderschap, strategie, participatie, structuur en implementatie.

Om te onderzoeken of deze barrières ook in de praktijk aanwezig zijn zowel uitvoerders als beleidsmakers en medewerkers van de gemeenten Nijmegen, Oss en Groesbeek geinterviewd.

De resultaten uit deze interviews laten zien dat tijdens de Wmo de gemeente Nijmegen problemen had op het gebied van structuur, door een ongelukkig geplande reorganisatie. De gemeente Oss een toename aan participatie van uitvoerders kan gebruiken. Daarnaast kan een te hoge urgentie tot paniek leiden, wat is de gemeente Oss voor een grote barrière zorgde. Ook op het gebied van

structuur kan Oss wat leren, doordat beslissingsbevoegdheid verdeeld is over meerdere afdelingen. De gemeente Groesbeek kan vooral leren op het gebied van participatie op een eerder moment in het proces, en een communicatie van tussentijdse resultaten.

Een belangrijke bevinding van dit onderzoek is dat alle gemeenten hebben geleerd van het verleden. Zo heeft de gemeente Nijmegen op dit moment geen reorganisatie tijdens de AWBZ transitie. De gemeente Oss heeft gezorgd voor meer participatie van uitvoerenden, en heeft geen paniek meer in de organisatie. De gemeente Oss heeft de participatie in het proces vervroegd.

Toch blijven de gemeenten barrières hebben. De barrières komen overeen met de theorie. En ookal is niet alles meteen een barrière, een afwezigheid van een aspect (bijvoorbeeld de tussentijdse communicatie) is een duidelijk gemiste kans. Een kans die de transitie een extra stimulans kan geven. Maar zelfs met een aantal gemiste kansen blijken de gemeenten Nijmegen, Oss en Groesbeek zeer gekwalificeerd om de veranderingen die de transities van zorgbeleid teweeg brengen, op te vangen. Het leervermogen van gemeenten is groot.

Inhoudsopgave

1. Inleiding

p.10

1.1. Aanleiding p.10

1.2. Doel- en vraagstelling p.11

1.3. Deelvragen p.11

1.4. Methoden van onderzoek p.12

1.5. Leeswijzer p.12

2. Beleidskader

p.13

2.1. Inleiding p.13

2.2. AWBZ decentralisatie p.13

2.3 Korte geschiedenis p.19

2.4 Successen Wmo en AWBZ p.21

2.4.1. Gemeente Oss p.21

2.4.2. Gemeente Groesbeek p.22 2.4.3. Gemeente Nijmegen p.23

3. Theoretisch kader

p.24

3.1. Inleiding p.24

3.1.1. Motieven voor decentralisatie p.25

3.2 Definitie p.25 3.2.1. Typering p.26 3.3. De theoretische inzichten p.27 3.3.1. Organizational Development p.27 3.3.2. Verandermanagement p.28 3.4. Barrières p.33 3.4.1. Urgentie p.33 3.4.2. Leiderschap p.34 3.4.3. Strategie p.35 3.4.4. Participatie p.35 3.4.5. Implementatie p.37 3.4.6. Structuur p.37

3.5. Samengevat p.38

4. Methodologisch kader

p.39

4.1. Onderzoeksdesign p.39

4.2. Case selectie p.40

4.2.1. Wet maatschappelijke ondersteuning p.40 4.2.2. Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten p.41

4.3. Dataverzameling p.41 4.4. Data-analyse p.46 4.5. Data-interpretatie p.46 4.6. Validiteit en betrouwbaarheid p.46 4.7. Samengevat p.47

5. Resultaten

p.48

5.3.5. Structuur p.54 5.3.6. Implementatie p.54 5.4. Barrières p.55 5.5. Gemeenten vergeleken p. 56

6. Conclusie

p.58

Literatuurlijst

p.61

Bijlage 1: Interviewvragen

p. 65

Lijst van figuren

Figuur 2.1: zorgfuncties p.13

Figuur 2.3: de actoren in de toekomstige situatie p.14

Figuur 3.1: het diagnosemodel p.29

Lijst van tabellen

Tabel 2.1: grondslagen per cliëntgroep p.12

Tabel 3.1: theorieën verandermanagement p.27

Tabel 3.2: benadering machtsverdeling p.32

Tabel 4.1: benadering machtsverdeling p.38

Tabel 4.2: operationaliseren van de vier barrières p.41

Inleiding

1.1.Aanleiding

Het doel van het Rijk is een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid te creëren. Een overheid die zich tot haar kerntaken beperkt en waarbij taken zo dicht mogelijk bij de burger worden uitgevoerd. Om deze compacte en slagvaardige overheid te bereiken worden een aantal taken gedecentraliseerd. Het uitgangspunt hierbij is: decentraal wat kan, centraal wat moet. Gemeenten zijn de eerste overheid; de bestuurslaag die meestal het dichtst bij de burger staat. De gemeenten dragen zorg voor een veilige en leefbare woon- en werkomgeving en zijn het eerste loket als het gaat om voorzieningen voor de burger. Gemeenten hebben taken in het sociale, economische en ruimtelijke domein (VNG, 2011). Dit onderzoek richt zich op het sociale domein.

Ook nu worden gemeenten geconfronteerd met nieuwe decentralisaties in het sociale domein. In het nieuwe bestuursakkoord (VNG, 2011) worden twee belangrijke decentralisaties aangekondigd. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (verder: AWBZ) en Jeugdzorg worden gedecentraliseerd. Voor dit onderzoek ben ik geïnteresseerd in de AWBZ decentralisatie. Zorgbeleid is essentieel voor de gezondheid in Nederland. Specifiek voor de AWBZ is het van groot belang dat steeds meer mensen “mee kunnen doen” in de samenleving. Daarbij staat de eigen verantwoordelijkheid en de eigen kracht van de burger en zijn of haar omgeving voorop. Tegelijkertijd is het wenselijk dat de burger, daar waar dat noodzakelijk is, adequaat ondersteund wordt om zolang mogelijk zelfstandig te blijven participeren. De begeleiding moet daartoe dicht bij de burger, op lokaal niveau, door maatwerk georganiseerd worden (VNG, 2011). Door de decentralisatie van het AWBZ beleid wordt dit bereikt. Daardoor is de AWBZ decentralisatie maatschappelijk relevant. Maar wat houdt de AWBZ precies in? De AWBZ is in Nederland een verplichte, collectieve ziektekostenverzekering voor niet individueel verzekerbare ziektekostenrisico’s. Een uitgangspunt van de AWBZ is om mensen zo lang mogelijk thuis te laten wonen. In het regeerakkoord is afgesproken dat gemeenten vanaf 2013 verantwoordelijk zijn voor de mensen die voor het eerst of opnieuw een beroep doen op begeleiding en dat gemeenten van 2014 verantwoordelijk zijn voor alle mensen die in aanmerking komen voor begeleiding (VNG, 2011).

Bij deze decentralisatie staat vrijheid en verantwoordelijkheid centraal. Dit houdt in dat gemeenten vrij zijn in het kiezen van een uitvoeringsvorm. Gemeenten staan daardoor voor een dilemma. Welke verantwoordelijkheden en taken krijgt de gemeenten erbij? Op welke manier kan een gemeente deze verantwoordelijkheden en taken vormgeven? Kortom, hoe kan men de uitvoering het best vormgeven? Dit onderzoek probeert daaraan een bijdrage te leveren door de AWBZ decentralisatie en eerdere decentralisaties op het gebied van zorgbeleid te bestuderen. De AWBZ

decentralisatie is niet de eerste decentralisatie op het sociale domein. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is een eerdere decentralisatie op hetzelfde gebied. Omdat de AWBZ decentralisatie nog in de ‘kinderschoenen’ staat wordt de eerdere decentralisatie van de Wmo ook geëvalueerd (ex-post evaluatie) om een advies te kunnen geven over de lopende decentralisatie AWBZ (ex-durante evaluatie). Met de decentralisatie AWBZ is men in 2013 al gestart met de decentralisatie van de nieuwe cliënten. Maar de echte decentralisatie vindt plaats in 2014, als de zorg voor alle cliënten gedecentraliseerd wordt. De ex-post evaluatie kan inzichten verschaffen voor de huidige AWBZ decentralisatie. De problemen in het verleden leveren de lessen voor de toekomst en het heden.

1.2.Doel- en vraagstelling

Om de organisatieveranderingen die de Wmo en AWBZ decentralisatie tot gevolg hebben, te onderzoeken zal de volgende doelstelling in dit onderzoek gehanteerd worden:

Het analyseren van de reeds voltooide Wmo decentralisatie en van de lopende AWBZ decentralisatie in de gemeenten Oss, Groesbeek en Nijmegen, ten einde aanbevelingen te kunnen doen bij de verdere decentralisatie van de AWBZ in de toekomst binnen deze gemeenten.

De centrale vraagstelling die hieruit voorkomt is:

Welke veranderingen zijn binnen gemeenten nodig bij de decentralisatie van de Wmo en AWBZ, en wat zijn de barrières die gemeenten tijdens de invoering tegen kunnen komen blijkens de theorie en de empirie?

1.3.Deelvragen

1. Op welke wijze heeft de decentralisatie van de Wmo plaatsgevonden, en vindt de huidige AWBZ decentralisatie plaats?

2. In hoeverre is in deze decentralisatie succesvol doorgevoerd?

3. Welke veranderingen kunnen gemeenten volgens de literatuur tegenkomen bij decentralisatie van beleid (diagnosemodel)?

4. Op welke wijze kan de kennis op het gebied van organisatieveranderingen door gemeenten gebruikt worden voor de decentralisatie?

5. Welke barrières worden in het lokaal bestuur waargenomen bij de decentralisatie van de Wmo en AWBZ bij het doorvoeren van organisatieveranderingen?

6. Welke conclusies kunnen worden getrokken over de decentralisatie van de AWBZ aan de hand van de vergelijking van het inhoudelijke succes van de invoering en de barrières gevonden bij de verandering van de decentralisatie van de Wmo en de decentralisatie van de AWBZ tot dusverre?

1.4. Methoden van onderzoek

Om antwoorden op de onderzoeksvragen te kunnen formuleren wordt de decentralisatie van het zorgbeleid eerst geëvalueerd. Hierbij wordt inhoudelijk het beleid bestudeerd door middel van de beleid- en uitvoeringsdocumenten van de gemeenten. Nadat bepaald is of het beleid succesvol is ingevoerd zal door middel van interviews en documentenanalyse onderzocht worden welke barrières gemeenten zijn tegengekomen bij de verschillende veranderingen.

In dit onderzoek is gekozen voor drie gemeenten van verschillende grootte, uit het zuidoosten van Nederland. Op deze manier wordt gekeken naar de problemen die gemeenten van verschillende grootte tegen kunnen komen bij de invoering van decentralisatie van de AWBZ.

1.5. Leeswijzer

In hoofdstuk 2 zal de achtergrond van de zorg decentralisaties in de verschillende gemeenten worden besproken en de huidige stand van zaken met betrekking tot de decentralisaties. Er zal gekeken worden wat inhoudelijk de successen van de decentralisaties zijn geweest in de verschillende gemeenten. In hoofdstuk 3 zal de theoretische achtergrond worden belicht. Hierbij wordt er ingegaan op de veranderingen die gemeenten volgens de literatuur tegen kunnen komen. Hoofdstuk 4 gaat in op de opzet van het onderzoek. Interviewvragen zullen geformuleerd worden. In hoofdstuk 5 worden de resultaten van het onderzoek weergegeven. Tot slot gaat hoofdstuk 6 in op de conclusies en aanbevelingen.

2. Beleidskader

2.1 Inleiding

Vanaf 2013 is de decentralisatie van de AWBZ begonnen. Deze decentralisatie is na de Wmo decentralisatie, de tweede decentralisatie die grote organisatieveranderingen binnen gemeenten teweeg brengt. Om te zorgen dat gemeenten klaar zijn voor de tweede golf grote organisatieveranderingen, is het van belang dat de gemeenten meer kennis ontwikkelen op het gebied van Wmo en AWBZ beleid. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de geschiedenis van de Wmo en AWBZ decentralisatie. Hierbij wordt de totstandkoming van de huidige situatie besproken. Verder wordt per gemeente aan de hand van beleidsdocumentatie de successen van de decentralisatie van de Wmo en AWBZ decentralisatie tot nu toe beschreven.

2.2 AWBZ decentralisatie

De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is in Nederland een verplichte, collectieve ziektekostenverzekering voor niet individueel verzekerbare ziektekostenrisico’s. Een uitgangspunt van de AWBZ is om mensen zo lang mogelijk thuis te laten wonen. Als het mogelijk is wordt de zorg daarom ook thuis geleverd. Een tweede kenmerk van de AWBZ is dat de afspraken omschreven zijn als functies. Dit houdt in dat niet meer het aanwezige zorgaanbod voorop staat, maar de vraag van de verzekerden. Op deze manier wordt zorg op maat geleverd (VNG, 2011, p.10).

Binnen de AWBZ kon er een onderscheid worden gemaakt in extramurale zorg en intramurale zorg. De extramurale zorg is voor mensen die thuis wonen. Deze mensen kunnen ook zorg thuis ontvangen. De begeleiding van deze groep heeft de vorm van dagbesteding. De intramurale zorg is voor mensen die in een voorziening voor verblijfszorg wonen. Bij deze groep is het niet mogelijk om de zorg thuis te ontvangen. Binnen de intramurale zorg kon een onderscheid worden gemaakt tussen een cliënt met een korte tijd in een instelling en een cliënt met een langdurig woonverblijf in een instelling.1

Het is nu duidelijk wat de AWBZ inhoudt, maar hoe kan men in aanmerking komen voor deze zorg? Iedere Nederlander heeft recht op vergoeding van de AWBZ zorg. Iedereen die een zorgverzekering heeft is automatische verzekerd voor de AWBZ. Om aanspraak te maken op deze zorg moet er een medische reden (grondslag) aanwezig zijn waardoor iemand bepaalde activiteiten niet zelfstandig kan verrichten en hulp nodig heeft. Er zijn zes grondslagen die recht geven op de AWBZ ondersteuning. Hieronder staan de grondslagen per cliëntgroep. Dit is de indeling die de Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) hanteert (CIZ, 2011, p.3).

Cliëntgroep Grondslag Doel Overige opmerkingen 1 somatiek van 0-64

jaar

Bij deze groep wordt Begeleiding ingezet om de gevolgen van een ernstige ziekte op het dagelijkse leven zoveel mogelijk te beperken.

Deze personen zijn meestal in staat om zelf de regie over hun leven te voeren.

2 somatiek van

65-74 jaar

Doel van de Begeleiding Groep is hierbij het voorkomen van verwaarlozing bij alleenwonende personen, behoud van

vaardigheden en het verkomen van overbelasting bij de mantelzorg bij personen die met een partner samenwonen.

Deze groep is vergelijkbaar met groep 1. Verschil is dat bij deze groep inmiddels het werkzame leven is afgesloten en de begeleiding zich vooral richt op het persoonlijke leven.

3 somatiek van 75

jaar en ouder

Doel is gelijk aan groep 2. Bij deze groep is er een toename van Begeleiding Groep door de toenemende ouderdomsproblemen. 4 psychogeriatrische

problematiek

Het doel van de Begeleiding is het activeren van nog aanwezige functies om daarmee zolang mogelijk een door de cliënt als zinvol ervaren bestaan te bieden.

Bij deze groep is er Begeleiding om de mantelzorg te ontlasten, waardoor de cliënt langer thuis kan blijven worden. 5 Kinderen met een

psychiatrische stoornis

- Deze groep valt onder

jeugdzorg.

6 Mensen met een

psychiatrische stoornis

Begeleiding Individueel richt zich op het structuren van de eigen regie, ondersteunen bij het aangaan en onderhouden van sociale contacten, inzicht geven in gevolgen van eigen optreden en terugvalpreventie en toezicht op medicatiegebruik. Begeleiding Groep richt zich op het opbouwen

Door de stoornis hebben de mensen in deze groep matige tot ernstige problemen met sociale redzaamheid en psychisch functioneren.

van een normaal werkritme en werkervaring en het bevorderen van samenwerking met anderen. 7 Kinderen met een

verstandelijke handicap 0-17 jaar

Bij deze groep wordt Begeleiding Individueel ingezet voor het aanleren van structuur, het ondersteunen bij praktische vaardigheden en het bieden van toezicht.

-8 Mensen met een

verstandelijke handicap

Begeleiding Individueel richt zich op het ondersteunen bij dagelijkse problemen in het zo zelfstandig mogelijk leven, wonen en werken.

Deze doelgroep vraagt om een aangepaste benadering.

9 Mensen met een

zintuiglijke handicap

Begeleiding wordt geboden vanuit gespecialiseerde zorgorganisatie, soms in combinatie met andere vormen van AWBZ zorg.

Bij deze groep gaat het altijd om gespecialiseerde

begeleiding afgestemd op de handicap.

10 Mensen met een

lichamelijke handicap

Begeleiding Individueel is ook hier vooral gericht op het ondersteunen bij praktische zaken, om de

zelfredzaamheid zo optimaal mogelijk te maken. Begeleiding Groep kan ingezet worden als de persoon door zijn handicap niet in staat is te werken in een normaal dienstverband.

De begeleiding voor deze groep komt voor een groot deel overeen met groep 1.

Tabel 2.1: grondslagen per cliëntgroep

Naast de medische grondslag heeft de cliënt een indicatiebesluit nodig van het Centraal Indicatiestelling Zorg (CIZ). Dit indicatiebesluit geeft aan welk type zorg de cliënt nodig heeft. Het CIZ onderzoekt de aanvraag van een cliënt en neemt een besluit. In dat besluit staat of de persoon toegang heeft tot de AWBZ, wanneer de indicatie in gaat en voor hoelang de cliënt de zorgindicatie krijgt. Daarnaast wordt vermeld of de persoon extramurale zorg nodig heeft. De extramurale zorg is onderverdeeld in zorgfuncties. Er zijn vijf verschillende functies. Hieronder zijn deze vijf functies schematisch weergegeven.2

Persoonlijke verzorging

Verpleging

Begeleiding Behandeling Verblijf Indicatiebesluit (extramurale zorg)

Figuur 2.1: zorgfuncties

Hieronder worden de functies uit het bovenstaande figuur kort toegelicht (CIZ, 2011, p.5).

- De eerste functie is persoonlijke verzorging. Hierbij gaat het om het helpen met douchen, hulp bij eten en drinken of hulp bij toiletgang.

- De tweede functie is verpleging. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om wondverzorging, toediening van medicijnen of het geven van injecties.

- De derde functie is begeleiding. Hieronder valt bijvoorbeeld de ondersteuning om de dag te structureren en om beter de regie te kunnen voeren over het eigen leven of hulp bij het leren zorgen voor het eigen huishouden.

- De vierde functie is behandeling. Specifieke behandelingen door een specialist zoals een arts of gedragswetenschapper vallen hieronder.

- Ten slotte de vijfde functie is verblijf. Hieronder vallen mensen die niet zelf kunnen blijven wonen. Door aanpassing van de thuissituatie of verplaatsing naar een instelling worden deze mensen geholpen.

In het besluit van het CIZ staat welke zorgfunctie(s) voor de cliënt van toepassing is (zijn). In het besluit van de CIZ kan ook staan dat de cliënt intramurale zorg (zorg met verblijf) nodig heeft. De intramurale zorg is onderverdeeld in zorgwaarte (CIZ, 2011, p.6). De cliënten die vallen onder de intramurale zorg krijgen zorgwaartepakketten (ZZP’s). Binnen de ZZP’s is ruimte voor begeleiding, verzorging, verpleging en behandeling. Per pakket is dat verschillend. Daarnaast bevat het pakket service zoals maaltijdverzorging, schoonmaken van woonruimte, schoon linnengoed. Welke ZZP de cliënt krijgt, is afhankelijk van zijn zorgbehoefte. Dit wordt ‘zorgwaarte’ genoemd. Hiermee wordt de hoeveelheid beperkingen die men heeft bedoeld. Bij een lichte zorgwaarte kan de cliënt nog veel dingen zelf. Bij een hoge zorgwaarte heeft de cliënt bij veel activiteiten in het dagelijkse leven intensieve hulp nodig.3

Vraag Cliënt Aanbod Zorgaanbieders Financiering Gemeente Indicatie Gemeente Zorginkoop Gemeente Zorg op maat Uitvoerders De huidige decentralisatie

Figuur 2.3: de actoren in de toekomstige situatie

De almaar stijgende kosten van de AWBZ zijn in de afgelopen jaren een belangrijk punt van discussie. Met het oog op financiële houdbaarheid wordt al geruime tijd nagedacht over mogelijke hervormingen van de AWBZ. In het regeerakkoord is afgesproken dat gemeenten vanaf 2013 verantwoordelijk zijn voor die mensen die voor het eerst of opnieuw een beroep doen op begeleiding en dat gemeenten vanaf 2014 verantwoordelijk zijn voor alle mensen die in aanmerking komen voor begeleiding (VNG, 2011). Hierbij gaat het enkel om de functies dagbesteding en begeleiding van de AWBZ die overgeheveld wordt naar de Wmo. Maar wat houdt deze verandering in? Het doel om begeleiding in de AWBZ te regelen is4_:

1. bevordering, behoud of compensatie van zelfredzaamheid; 2. voorkomen van opname in een instelling of verwaarlozing. Onder begeleiding vallen de volgende activiteiten5_:

3. ondersteunen bij of oefenen met vaardigheiden of handelingen; 4. ondersteunen bij of aanbrengen van structuur of het voeren van regie; 5. overnemen van toezicht op de cliënt.

Gemeenten worden verantwoordelijk voor de ondersteuning van de betreffende cliënten. Er zal geen sprake meer zijn van individuele rechten en verzekerde zorgplicht. In plaats daarvan komt er 4 www.invoeringwmo.nl

gemeentelijke compensatieplicht conform de Wmo (VNG, 2011). Deze compensatieplicht houdt in dat elke vorm van ondersteuning die er toe leidt dat mensen in staat zijn om de genoemde resultaten te realiseren volstaat. De gemeente compenseert dus de belemmeringen van de cliënten door middel van ondersteuning. Hierdoor komt niet de voorziening centraal te staan, maar de beperking en de compensatie daarvan. Daarnaast wordt er een grotere nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid en het sociale netwerk van de cliënten. Ook komt er een nadruk op de collectieve voorzieningen en het algemeen beleid. Deze decentralisatie gaat gepaard met maximale beleidsvrijheid en minimale verantwoordingsverplichting van gemeenten.

De overheveling van behandeling en begeleiding naar de Wmo is niet de enige wijziging van het AWBZ beleid. Zo ondergaat de AWBZ zelf ook een aantal wijzigingen. In de eerste plaats worden de zorgkantoren afgeschaft. Daarnaast wordt de IQ-grens verhoogd waardoor er een wijziging plaatsvindt in de doelgroep van het AWBZ beleid. Ook de transities op het gebied van jeugdzorg en werken naar vermogen beïnvloeden de AWBZ decentralisatie.6

Om de AWBZ transitie goed vorm te kunnen geven krijgen de gemeente de opdracht om in hun beleidsplan aandacht te besteden aan de kwaliteit en het kwaliteitstoezicht. Het toezicht van de inspectie voor de gezondheidszorg op de begeleiding en huishoudelijke hulp komt namelijk te vervallen.

Om verschillende redenen heeft de overheid de transitie AWBZ opgesteld. De insteek is dat de centrale doelstelling van de Wmo ‘maatschappelijke participatie van mensen met een beperking’ zou kunnen worden verbeterd. Door de begeleidingsfunctie van de AWBZ over te hevelen naar de gemeenten en zo de verantwoordelijkheid voor deze ambitie (bijna) geheel in één hand te leggen wil men de maatschappelijke participatie voor burgers verhogen. De decentralisatie biedt de kans om op lokaal niveau deze ondersteuning bij zelfredzaamheid en participatie dichter bij de burger te organiseren (VNG, 2011). Gemeenten zijn in staat de eigen kracht/ mogelijkheden van burgers en hun sociale netwerk aan te spreken. Hierdoor kunnen gemeenten maatwerk in de directe omgeving realiseren. Ook kunnen de gemeenten verbindingen leggen met andere Wmo-voorzieningen en andere gemeentelijke domeinen, zoals re-integratie, de bijstand of het woonbeleid. Zo wordt de begeleiding meer doelmatig en meer effectief georganiseerd.

De transitie van de AWBZ is kort samen te vatten in de volgende ambities die door gemeenten nagestreefd worden (VNG, 2011). In de eerste plaats wil men de (maatschappelijke) participatie van mensen met een matige en ernstige beperking vergroten. Dit enerzijds door meer aandacht voor de sociale redzaamheid van zorgvragers. Anderzijds door meer participatiemogelijkheden. De tweede ambitie is het verminderen van de groei van de doelgroep naar de toekomst. Dit door eerder en steviger in te zetten op het versterken van die factoren die de 6 www.invoeringwmo.nl

draagkracht van mensen en hun omgeving vergroten en het beschermen van die factoren waarvan het afnemen een grote aanslag op deze draagkracht betekent. De derde ambitie is het verbeteren van de ondersteuning van mantelzorgers. Enerzijds door hen direct te ondersteunen en door respijtzorg te bieden. Anderzijds door bestaande sociale systemen rondom zorgvragers te ontlasten en te versterken door inzet van vrijwilligers en welzijnsorganisaties. Ten vierde hebben gemeenten de ambitie om de kwaliteit en duurzaamheid van de ondersteuning te verhogen door deze niet alleen te richten op de zorgvrager, maar ook diens sociale omgeving als ‘object’ van ondersteuning te beschouwen. De vijfde ambitie is het beter benutten en verbinden van de bestaande begeleidingsinfrastructuur voor mensen die momenteel géén gebruik maken van begeleiding. Door verbindingen te leggen met welzijn, sociale werkvoorziening, maatschappelijke opvang en jeugdzorg kan een ondersteuningscontinuüm ontstaan waarvan mensen met participatiebelemmeringen – van licht tot zeer zwaar – kunnen profiteren. De zesde ambitie is het behouden van de rol van begeleiding als onderdeel van integrale zorg. Als laatste ambitie willen de gemeenten de doelmatigheid van ondersteuning verhogen door deze te ontbureaucratiseren, professionals meer ruimte te geven en te zorgen voor productieve prikkels.

Om deze ambities waar te kunnen maken is het van belang dat de organisatie van de decentralisatie goed geregeld is. In het volgende hoofdstuk worden de twee cases (ABW en Wmo) besproken die in dit onderzoek geëvalueerd worden. Uit deze evaluatie volgen aanbevelingen voor de organisatie van de AWBZ decentralisatie.

2.3 Een korte geschiedenis

De basis voor de AWBZ zorg is op 14 december 1967 tot stand gekomen en trad vanaf 1 januari 1968 gefaseerd in werking7_{. De rede dat deze nieuwe wet in het leven werd geroepen was om alle} inwoners van Nederland te verzekeren tegen zware medische risico’s. Hierbij gaat het vaak om chronische aandoeningen die op individuele basis onbetaalbaar zijn. Maar hoe past deze nieuwe wet dan in het Nederlandse zorgstelsel?

Het Nederlandse zorgstelsel bestaat uit drie componenten. In het eerste compartiment worden de zware medische risico’s verzekerd. Het eerste compartiment is dus de AWBZ. Een verplichte volksverzekering voor langdurige en onbetaalbare zorg. Het tweede compartiment is de basis medische zorg. Deze zorg is gericht op herstel en valt onder de Zorgverzekeringswet (Zvw). Dit is een verplichte basisverzekering voor noodzakelijke curatieve zorg. Onder het derde compartiment vallen de minder noodzakelijk geachte vormen van zorg.

Door de jaren heen hebben er vele veranderingen plaatsgevonden op het gebied van Wmo en AWBZ beleid. In deze paragraaf worden deze veranderingen in het kort beschreven. Tot 2003 zijn 7 www.invoeringwmo.nl

er vele aanvullende regels gemaakt om de AWBZ aan te passen aan veranderende maatschappelijke trends. De regelgeving werd daardoor echter zeer complex. Een grondigere herziening bleek noodzakelijk. Een van de redenen voor de herziening was de kostenstijging van de AWBZ. Het doel was in 2003 om de vrager een meer centrale plaats te geven, de aanbiedermarkt meer open te maken en zorgverzekeraars en zorgkantoren een actievere rol in het inkoopbeleid te geven. Ook werden de verantwoordelijkheden tussen de verschillende partijen (CIZ, zorgkantoor, zorgaanbieder) duidelijker onderscheiden. Deze modernisering maakt het mogelijk dat de centrale aanbodsturing plaats maakte voor de decentrale vraagsturing.8 _{Ook in de financiering van de AWBZ zijn in 2003} veranderingen doorgevoerd. Tot 2003 was er sprake van zorg in natura. Indien cliënten geïndiceerd waren en zorg kregen gebeurde dit zonder dat zij geconfronteerd werden met de bijbehorende kosten. Vanaf 2003 is het voor geïndiceerde cliënten mogelijk te kiezen tussen een persoonsgebonden budget (pgb) of zorg in natura (zin). Bij het pgb krijgt de cliënt zelf de beschikking over een vastgesteld budget. De verantwoording vindt hierbij achteraf plaats.9

Per 1 januari 2007 is de huishoudelijke zorg (een onderdeel van thuiszorg) overgeheveld naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Dit houdt in dat deze functie van de AWBZ voortaan via de gemeente geregeld wordt. Later dat jaar (1 juli) zijn de indicaties voor langdurige opname in een AWBZ instelling afgegeven in de vorm van een zorgzwaartepakket (ZZP). Deze ZZP’s zijn er op somatische en psychogeriatrische grondslag (V&V), psychiatrische grondslag (GGZ) en op grond van lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap (GZ) (VNG, 2011, p.10).

Vanaf 1 januari 2008 is de ondersteunende begeleiding voor mensen met psychosociale problemen overgeheveld naar de Wmo. Ondersteuning voor deze mensen is dus geregeld door de gemeente. Het betreft hier een groot gedeelte dak- en thuislozen. Daarnaast is de kortdurende geneeskundige geestelijke gezondheidszorg vanuit de AWBZ naar de Zvw overgeheveld.10

Nog een belangrijke wijziging is op 1 januari 2009 doorgevoerd. De functies ondersteunende begeleiding en activerende begeleiding komen te vervallen. De activiteiten van deze functies zijn deels overgegaan naar de nieuwe functie Begeleiding, en deels naar de functie Behandeling. Dit houdt in dat alleen mensen met een matige en ernstige beperkingen op een aantal specifieke onderdelen vanaf 2009 nog AWBZ-begeleiding krijgen. Daarnaast zijn de welzijnsactiviteiten en de grondslag psychosociale problemen overgeheveld naar de Wmo en vallen daardoor onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten.11

2.4 Successen Wmo en AWBZ 8 www.invoeringwmo.nl

9 www.invoeringwmo.nl 10 www.invoeringwmo.nl 11 www.invoeringwmo.nl

Voor de decentralisatie op het gebied van Wmo en AWBZ wordt in deze paragraaf per gemeente bekeken wat de successen en barrières zijn geweest op inhoudelijk gebied. Deze successen en barrières worden bestudeerd aan de hand van beleidsdocumenten.

2.4.1. Gemeente Oss

Uit een benchmark van 2009 (Gemeente Oss, 2009, p.5) blijkt dat de gemeente Oss hoger dan gemiddeld scoort ten opzichte van andere gemeente in Nederland. Dit houdt in dat de gemeente Oss de doelen van de Wmo decentralisatie (zoals hierboven besproken) succesvol heeft bereikt. Deze successen zijn gemeten in negen prestatievelden en op het gebied van maatschappelijke participatie. De benchmark van 2010 (Gemeente Oss, 2010, p.7) laat zien dat de gemeente Oss de bovengemiddelde positie behoudt. In 2010 scoort de gemeente Oss weer zeer goed op alle prestatievelden.

De cliënten, bewoners en maatschappelijke organisaties in de gemeente Oss blijken het eens te zijn met de diagnose dat de decentralisatie geslaagd is. Uit een tevredenheidonderzoek (Gemeente Oss, 2009, p.3), gehouden onder cliënten individuele voorzieningen, blijkt dat cliënten de gemeente gemiddeld een 7,8 geven voor de hulp bij het huishouden. Over de keuzemogelijkheden tussen aanbieders is 94% tevreden. Minder tevreden is men over vervanging bij vakantie (78%), maar men is het meest positief over de telefonische bereikbaarheid (87%). De meeste cliënten zijn zeer tevreden (99%) over de behandeling met respect. Het minst tevreden zijn ze over de kwaliteit van het schoonmaakwerk (93%). Maar over het algemeen zijn de cliënten bovengemiddeld (t.o.v. andere gemeenten in Nederland) tevreden. Een tevredenheidonderzoek gehouden onder burgers (Gemeente Oss, 2008, p.1) laat zien dat de opvoedingsondersteuning en de voorzieningen zeer hoog gewaardeerd worden. Wel zou de gemeente meer kunnen doen aan het informeren van mensen over de Wmo-raad en kunnen werken aan de tevredenheid van de inwoners over de belangenbehartiging door de Wmo-raad door bijvoorbeeld de Wmo-raad op een andere manier samen te stellen (meer cliëntenparticipatie). Maar over het algemeen zijn de burgers bovengemiddeld tevreden met de situatie omtrent de Wmo. De maatschappelijke organisaties (Gemeente Oss, 2008, p.1) zijn tevreden met de Wmo-raad in de gemeente Oss, blijkt uit een tevredenheidonderzoek. De (vrijwillige) medewerkers die werkzaam zijn bij de maatschappelijke organisaties in de gemeente Oss (38 organisaties) blijken tevreden te zijn over het contact dat zij met de gemeente Oss hebben. Een klein percentage van de maatschappelijke organisaties heeft een vertegenwoordiger in de Wmo-raad. Deze maatschappelijke organisaties zijn allemaal tevreden over de deelname aan de Wmo-raad en voor een groot deel is men tevreden over de informatie over de Wmo-raad.

Inhoudelijk is de decentralisatie dus geslaagd. De Wmo decentralisatie heeft zijn doelen bereikt. Alle externe belanghebbenden zijn tevreden. De vraag blijft echter of intern alle betrokkenen

tevreden zijn met de organisatie van het decentralisatieproces. Voor de AWBZ decentralisatie zijn nog onvoldoende onderzoeken gehouden om te concluderen of de decentralisatie succesvol is.

2.4.2 Gemeente Groesbeek

De gemeente Groesbeek heeft tot op heden nog niet meegewerkt aan een benchmark op het gebied van de Wmo. Het is daardoor niet aan te duiden op welk niveau de gemeente Groesbeek valt ten opzichte van de rest van de Nederlandse gemeenten.

Op het gebied van klanttevredenheid heeft de gemeente Groesbeek elk jaar een evaluatie uitgevoerd. Uit deze evaluaties blijkt dat de gemeente Groesbeek een hoge klanttevredenheid heeft. de eerste klanttevredenheidsonderzoeken in 2009 en 2010 waren zeer positief. Het enige kritiekpunt was dat de wachttijd tussen de aanvraag en het krijgen van hulp kon verbeteren. Dit vonden de respondenten ook één van de belangrijkste factoren. In 2011 hadden ze op dit punt verbeteringen doorgevoerd. De toegang tot de ondersteuning werd gewaardeerd met een 7,5 (Gemeente Groesbeek, 2011, p.36). Op dit gebied zijn de respondenten het meest tevreden over de deskundigheid, met 95%. Over de informatie over de afhandeling is men met 85% het minst tevreden. Op het gebied van de hulp bij het huishouden geven de respondenten een 7,9 (Gemeente Groesbeek, 2011, p.12). Men is hierbij het meest tevreden over de aandacht en de interesse van de medewerkers, met 91%.

Aan de hand van de resultaten van de klanttevredenheidsonderzoeken kan er gesteld worden dat de Wmo decentralisatie is geslaagd. De bewoners van de gemeente Groesbeek zijn zeer tevreden. Alle punten liggen hoger dan een 7,5. De vraag hierbij is wat de status van de gemeente Groesbeek is ten opzichte van de rest van Nederland.

2.4.3 Gemeente Nijmegen

In de gemeente Nijmegen zijn regelmatig zowel benchmarks als klanttevredenheidsonderzoeken uitgevoerd. Om het succes van de Wmo te belichten zal de meeste recentelijke benchmark en klanttevredenheidsonderzoek gebruikt worden.

Uit de benchmark blijkt dat de gemeenten Nijmegen op het gebied van beleidsparticipatie onder gemiddeld scoort. De reden hiervoor is waarschijnlijk dat er in de gemeente Nijmegen geen Wmo raad is opgesteld (Gemeente Nijmegen, 2013, p.2). Op de andere prestatiegebieden presteert de gemeente Nijmegen gemiddeld of boven gemiddeld.

Uit het klanttevreden onderzoek blijkt dat de gemeente Nijmegen goed scoort. Alle punten liggen gemiddeld boven de 7. De uitvoering, de hulp bij het huishouden krijgt met een 7,7 de hoogste waardering (Gemeente Nijmegen, 2013, p.4).

Het is nu duidelijk wat de Wmo en AWBZ decentralisatie in houdt. Ook is er in deze paragraaf documentenanalyse uitgevoerd waarin het succes van de Wmo decentralisatie is besproken. In de gemeente Oss zijn de doelen voor de Wmo decentralisatie behaald. In de gemeente Groesbeek In de gemeente Nijmegen

3. Theoretisch kader

Dit theoretische hoofdstuk gaat in op het begrip en de theorieën betreffende decentralisatie. Hierbij wordt de volgende onderzoeksvraag beantwoord: Welke veranderingen kunnen gemeenten volgens

de literatuur tegenkomen bij decentralisatie van beleid (diagnosemodel)? Om deze vraag te

beantwoorden wordt dit hoofdstuk ingeleid met een korte beschrijving van decentralisatie in Nederland. Hierbij staan de uitgangspunten voor decentralisatiebeleid centraal. Vervolgens wordt de vorm van decentralisatie dat in dit onderzoek gebruikt wordt getypeerd en gedefinieerd. Het hoofdstuk sluit af met de theoretische barrières die gemeenten tegen kunnen komen tijdens het decentralisatieproces. De kernpunten uit deze analyse worden in de laatste paragraaf verder uitgewerkt.

3.1 Inleiding

Ons land is ingedeeld in provincies en gemeenten. Het uitgangspunt van de Nederlandse staatsinrichting is dat het gehele land ‘bedekt’ is met provincies en gemeenten (Hennekens, 1993, p.3). Door de 12 provincies en de ongeveer 470 gemeenten (per 1 januari 2005) bestaan er op drie niveaus vele ‘overheden’ (Neelen, 2005, p.28).

Ons binnenlands bestuur wordt gekwalificeerd als een gedecentraliseerde eenheidsstaat (Oosting, 1984, p.31). Dit houdt in dat elke bestuurslaag een aannemelijk aandeel heeft in de uitvoering van het geheel aan overheidstaken. Daarnaast kent een gedecentraliseerde eenheidsstaat een gelaagdheid, waarin een hogere laag beschikt over meer machtsbases om het handelen en besluiten van een lagere bestuurslaag te beïnvloeden dan omgekeerd het geval is (Oosting, 1984, p.31).

In de gedecentraliseerde eenheidsstaat is er sprake van een gedecentraliseerde bevoegdheid (Hoogerwerf, 1978, p.360). De grondbeginselen van deze bevoegdheid zijn autonomie, medebewind en toezicht. Gemeenten en provincies hebben eigen bevoegdheden met betrekking tot de taken op hun grondgebied (Neelen, 2005, p.26). Dit houdt in dat ze zelfstandig en op eigen initiatief regels kunnen vaststellen. Dit wordt autonomie genoemd. Het komt ook veel voor dat gemeenten en provincies regels opstellen in opdracht van een hogere regeling (Neelen, 2005, p.27). Hogere overheden dragen dan hun eigen bevoegdheden over aan lagere overheden in het eigen gebied (Hoogerwerf, 1978, p.360). Dit is medebewind. Het laatste grondbeginsel zorgt voor eenheid binnen de decentralisatie. Hogere overheden oefenen toezicht uit op lagere overheden binnen hun grondgebied (Hoogerwerf, 1978, p.360). Hierbij is het bijvoorbeeld mogelijk dat de nationale

overheid alle besluiten van lagere overheden vernietigd wanneer deze in strijd zijn met de wet of het algemeen belang (Neelen, 2005, p.27).

3.1.1 Motieven voor decentralisatie

Het is duidelijk dat er in Nederland sprake is van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Maar waarom wordt er zoveel beleid gedecentraliseerd? Er zijn verschillende criteria en motieven te noemen voor decentralisatiebeleid. Volgens Oosting (1984, p.8) zijn er vier belangrijke criteria voor decentralisatiebeleid.

In de eerste plaats zijn er algemeen-politieke of ideologische overwegingen. Hierbij gaat het om het streven naar de realisatie van normatieve opvattingen, met betrekking tot de rol van de overheid in de samenleving of van aanspraken van burgers tegenover de overheid, dan wel met betrekking tot de verhouding tussen overheid en samenleving, of tussen overheden onderling (Oosting, 1984, p.8).

In de tweede plaats zijn er theoretische overwegingen. Hierbij gaat het erom, gegeven bepaalde politieke of ideologische overwegingen, te komen tot uitspraken over de mate waarin, en de wijze waarop het mogelijk is deze opvattingen te realiseren, op basis van (wetenschappelijke) kennis over samenhangen tussen variabelen in het openbaar bestuur (Oosting, 1984, p.8).

In de derde plaats zijn er overwegingen betreffende inhoud van de taakbehartiging. Hierbij staat de inhoud van de taak centraal, en is het streven gericht op een zo effectief en zo efficiënt mogelijke taakbehartiging (Oosting, 1984, p.8).

Ten slotte zijn er overwegingen betreffende invloedverhoudingen in en met het openbaar bestuur. Hierbij staat de realisatie van een bepaalde invloedbalans voorop (Oosting, 1984, p.8).

In dit onderzoek is er sprake van de derde criteria, overwegingen betreffende de inhoud van de taakbehartiging. Door het decentraliseren van het AWBZ beleid wil de overheid proberen het beleid effectiever en efficiënter te maken12_{. Hierbij staat de inhoud van het beleid voorop.}

3.2 Definitie

Er zijn vele verschillende definities voor het begrip decentralisatie. Volgens Oosting (1984, p.38) betekent decentralisering een bestuurlijke verandering. Hiermee wordt bedoeld de verdeling van taken, bevoegdheden en andere machtsbases, en afhankelijkheden tussen de bestuurslagen die gewijzigd worden. Top (1977, p.1) claimt dat decentralisatie het overlaten of toekennen is van de bevoegdheid tot regeling van zaken en bestuur aan ‘lagere’ publiekrechtelijke organen. Zuthem (1979, p.8) ziet decentralisatie echter als een proces, waarbinnen een machtshiërarchie beslissingsbevoegdheid verschuift van een hoger naar een lager niveau. Het gaat hierbij om een 12 www.invoeringwmo.nl

proces, dus een ontwikkeling in tijd. Echter wordt niet altijd de volledige beslissingsbevoegdheid overgeheveld. Maarse (1986, p.7) vindt dat decentralisatie een verruiming van de beleidsvrijheid van een lagere bestuurslaag impliceert, en daarmee ook een uitbreiding van de beleidsverantwoordelijkheid van deze bestuurslaag.

De definities van Maarse (1986) en Zuthem (1979) zijn het best toepasbaar in dit onderzoek, omdat de gemeenten tijdens de transitie een proces doorgaan met verschillende fases. Daarnaast krijgt de gemeente door de transitie meer verantwoordelijkheid door de toename in taken. De definitie die in dit onderzoek gebruikt zal worden is daarom een combinatie van deze twee definities:

Decentralisatie is een proces, waarbij beslissingsbevoegdheid verschuift van een hoger naar een lager niveau, en daarmee ook een uitbreiding van de beleidsverantwoordelijkheid van de lagere bestuurslaag.

Hierbij dient wel een kanttekening gemaakt te worden. In de gezondheidszorg is decentralisatie vooral een technisch concept, gericht op regionale samenhang van gezondheidsvoorzieningen. De beleidsaandacht is daardoor vooral gericht op mankracht, middelen en voorwaarden waaronder de gezondheidszorg geleverd moet worden (Peper, 1980, p.110). Dit houdt voor dit onderzoek in dat de verschuiving van de beslissingsbevoegdheid en de uitbreiding van de beleidsverantwoordelijkheid vooral op het gebied van mankracht en middelen plaats vindt. Daarnaast moet alles binnen de voorwaarden van de gezondheidszorg gebeuren. Een bestuursakkoord (VNG, 2011) geeft richtlijnen aan de decentralisatie door deze voorwaarden te specificeren.

3.2.1 Typering

Binnen decentralisatie kan er nog onderscheid gemaakt worden tussen territoriale en functionele decentralisatie (Maarse, 1986, p.8). Functionele decentralisatie houdt volgens Peper (1980, p.108) de overdracht van bepaalde bevoegdheden aan bestuurslichamen voor een beperkt beleidsgebied in. Meer specifiek wordt voor de uitvoering de medewerking ingeroepen van maatschappelijke organisaties die een specifiek belang behartigen. Die medewerking wordt verleend in daarvoor ingestelde publiekrechtelijke of semi-publiekrechtelijke lichamen (Oosting, 1984, p.30).

Een tweede vorm van decentralisatie is territoriale decentralisatie. Volgens Peper (1980, p.108) gaat het hierbij om de overdracht van bevoegdheden naar openbare lichamen waarvan de beleidsbevoegdheid gemarkeerd wordt door gebiedsgrenzen en waarbij de nadruk wordt gelegd op het belang van algemene politieke afwegingen (integraal bestuur). Met andere worden is het bij territoriale decentralisatie de bedoeling om een territoriaal begrensde groep een eigen organisatie en daarmee de mogelijkheid tot een eigen beleid te geven binnen het totale overheidsbestel. In

Nederland zijn de provincies en gemeenten territoriaal gedecentraliseerde lichamen (Hoogerwerf, 1978, p.356).

Deze indeling is echter niet helder, omdat territoriale en functionele decentralisatie elkaar niet uit hoeven te sluiten (Hennekens, 1993, p.3). Vaak is er sprake van een combinatie. Zo zijn waterschappen functionele decentrale lichamen op een bepaald grondgebied van de staat.

3.3 De theoretische inzichten

Decentralisatie heeft een statische en procesmatige component. Het begrip beschrijft niet alleen een toestand (de taken en bevoegdheden die gemeente toebedeeld hebben gekregen) maar het beschrijft ook een proces (de wijze waarop taken en bevoegdheden worden overgedragen). In het decentralisatieproces kunnen grofweg drie fases worden onderscheiden. De eerste fase omvat de besluitvorming over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder gedecentraliseerd zal worden. De tweede fase is de daadwerkelijke overdracht van taken en/of bevoegdheden aan gemeenten. De uitvoering van het gedecentraliseerde beleid door gemeenten vormt de derde fase (Boogers, 2008, p.13; Korsten, 2006, p.3). Dit onderzoek richt zich op de tweede fase.

Het proces van decentralisatie kan binnen een organisatie als de gemeente gezien worden als een Organizational Development (verder: OD). Om de nieuwe taken en verantwoordelijkheden in een organisatie op te nemen moeten immers veranderingen plaatsvinden. Het is mogelijk dat de structuur, cultuur en de expertise van de organisatie het niet mogelijk maken om de nieuwe taken te implementeren. De structuur moet flexibel zijn, het personeel moet de verandering aanvaarden en de expertise moet wellicht uitgebreid worden. In deze paragraaf wordt eerst kort het concept OD uitgewerkt. Vervolgens worden de theorieën van Greiner en Kotter besproken. Uit deze theorieën worden succes- en faalfactoren herleid. Aan de hand van deze theoretische factoren zal de organisatie van de decentralisatieprocessen onderzocht worden.

3.3.1 Organizational Development

Organizational Development (OD) is een theorie waarin geprobeerd wordt het functioneren van organisaties te verbeteren. Hierbij richt men zich vooral op human relations en sociale dimensies. Door samen te werken met de mensen binnen de organisatie wordt geprobeerd de communicatie te verbeteren, problemen en conflicten op te lossen, het beslismakingsproces te belichten en vertrouwen en openheid te creëren (Rainey, 2003, p.369). Bij OD gaat het om drie kernthema’s. Ten eerste het veranderen van de houding ten opzichte van waarden. Daarnaast het stimuleren van beleid en structuur en ten slotte het aanpassen van gedrag. Om een decentralisatie goed in te voeren is het noodzakelijk deze drie kernfactoren door te voeren. Maar hoe stimuleer je veranderingen in

beleid en structuur? Hoe kan een organisatie zijn positie en normen en waarden veranderen? En hoe kan het algehele gedag van de organisatie en zijn werknemers aangepast worden?

Om deze veranderingen en daarmee de decentralisatie op een juiste manier in een organisatie door te voeren is het van belang dat deze veranderingen gemanaged worden. Greiner (1967), Vrakking & Cozijnsen (1990), Judson (1991), Kotter (1995), Galpin (1996), Homan (2010) komen met theorieën en stappenplannen die duidelijk maken hoe veranderingen succesvol georganiseerd kunnen worden. In de volgende sub paragrafen worden deze theorieën toegelicht.

3.3.2 Verandermanagement

Er zijn door de jaren heen vele theorieën over verandermanagement geschreven. In dit onderzoek zijn zes theorieën gebruikt die specifiek ingaan op het proces van beleidsimplementatie, en de veranderingen die hierdoor in organisaties voor kunnen komen.

Greiner (1967) was één van de eerste personen die met een theorie komt over organisatieveranderingen. Greiner heeft achttien grote organisatieveranderingen geanalyseerd en komt met een stappenplan die organisaties moeten doorlopen. Bij stap één wordt de organisatie onder druk gezet om de verandering door te voeren. Dit kan zowel intern als extern worden uitgeoefend (Greiner, 1967, p.122). In stap twee wordt er een nieuw persoon in de organisatie geïntroduceerd. Deze persoon vaardigheid om veranderingen door te voeren (Greiner, 1697, p.122). Vervolgens moedigt de nieuwe persoon de organisatie aan om een analyse uit te voeren naar de vorige veranderingen in de organisatie en het handelen van de organisatie bij deze problemen (Greiner, 1967, p.125). In stap drie neemt de top van de organisatie een centrale rol in de analyse van

de huidige problemen/knelpunten binnen de organisatie. In stap vier worden verschillende niveaus

van de organisatie betrokken bij de discussies om oplossingen te vinden voor de problemen. Vervolgens levert de nieuwe persoon ideeën en methoden om tot oplossingen te komen bij verschillende niveaus van de organisatie. Als de oplossingen en beslissingen zijn gemaakt worden deze getest bij stap 5. Dit wordt op een kleiner niveau gedaan zodat mogelijke negatieve effecten weggewerkt kunnen worden voordat de oplossingen in de gehele organisatie worden doorgevoerd. In de laatste stap (stap 6) worden de succesvolle oplossingen stapsgewijs ingevoerd in de organisatie (Greiner, 1967, p.125).

Vrakking & Cozijnsen (1990) komen met een innovatie- of veranderingsproces met vier fasen. In de eerste fase worden ideeën gegenereerd. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de onderzoeks- en ontwikkelfase. De ideeën worden bijvoorbeeld ontwikkeld door brainstorm sessies. Daarna worden de ideeën uitgewerkt in de vorm van kwaliteitseisen en verdere specificaties in de ontwikkelingsfase. De tweede fase is de initiatieffase. Hierbij wordt de nadruk gelegd op de manier waarop de veranderingsplannen worden verspreid binnen het bedrijf en de factoren die bepalend zijn

voor de acceptatie. De verspreiding en de aanvaarding liggen hier centraal. De derde fase gaat in op de implementatie, de invoeringsfase. Hier wordt gekeken op welke manier de verandering het beste ingevoerd kan worden, zodat men goed met de nieuwe situatie om kan gaan. De laatste fase is de

incorporatiefase. De gehele verandering wordt geëvalueerd en waar nodig bijgestuurd.

Judson (1991) beschrijft vijf fases van verandering. In zijn model gaat Judson in op de reacties op de verandering en de manieren waarop de weerstand tegen een verandering geminimaliseerd kan worden. De manier waarmee er omgegaan moet worden met de mogelijke reacties is een aspect dat gaat over keuzes, ofwel strategieën. De eerste fase van Judson is de verandering analyseren en plannen. Vervolgens wordt de verandering gecommuniceerd aan de gehele organisatie. Bij de derde fase wordt er acceptatie gewonnen van het nieuwe gedrag. Daarna wordt de oude situatie veranderd naar de gewenste situatie. De laatste fase gaat in op de nieuwe situatie. Hierbij wordt het versterkt en

geïnstitutionaliseerd.

Kotter (1995) presenteert verschillende redenen waarom organisatieveranderingen falen in de vorm van een stappenplan. De eerste faalfactor gaat in op het gevoel van urgentie binnen de organisatie om de verandering door te voeren. Hierbij gaat het om wat er in de markt speelt. Als een organisatie namelijk niet mee gaat met de markt kan de organisatie zijn positie verliezen om te concurreren. Daarnaast kan een crisis of juist nieuwe mogelijkheden de urgentie leveren voor een organisatie om veranderingen door te voeren (Kotter, 1995, p.60). De tweede faalfactor is het vormen van een leidende coalitie. Deze groep moet genoeg macht hebben binnen de organisatie om de veranderingen binnen een organisatie te starten. Daarvoor moet er een goede samenwerking zijn in deze groep die de veranderingen zullen leiden (Kotter, 1995, p.62). Ten derde moet een sterke visie

voor de veranderingen zijn. Als er een sterke visie wordt gevormd kan dit de veranderingen leiden.

Deze visie vormt namelijk de leidraad waaraan strategieën kunnen worden gekoppeld (Kotter, 1995, p.63). De vierde faalfactor is de communicatie van die visie. Als de communicatie naar lagere niveaus van de organisatie niet goed verloopt, kan de visie verloren raken. Het is daarom van belang dat de nieuwe visie en veranderingen geleerd worden aan de lagere niveaus (Kotter, 1995, p.63). De vijfde faalfactor gaat in op het inventariseren van reacties van de rest van de organisatie om de visie te bereiken. Hierbij moeten obstakels worden verwijderd. Dit houdt in dat mogelijk de structuur van de organisatie aangepast moet worden. Als er namelijk iets in de weg staat van de veranderingen wordt de kans van slagen klein (Kotter, 1995, p.64). Op de zesde plek staat het realiseren van successen op korte termijn. Hierbij worden kleine veranderingen als test doorgevoerd. Verbeteringen worden hierbij benadrukt en mogelijk worden personen die deze verbeteringen omtrent te veranderingen hebben bereikt beloont. Zo worden de veranderingen gestimuleerd op alle niveaus van de organisatie (Kotter, 1995, p.65). De zevende faalfactor is het bevestigen van verbeteringen en deze gebruiken om meer veranderingen door te voeren. Als een organisatie bezig is met veranderingen doorvoeren is dat

de juiste tijd om te kijken naar andere veranderingen. Als een organisatie pas nadat één verandering is doorgevoerd de volgende wil doorvoeren, deze altijd blijkt te falen (Kotter, 1995, p.66). De laatste en achtste faalfactor is het institutionaliseren van de nieuwe benaderingen binnen de organisatie. Hierbij is het van belang dat er een brug wordt geslagen tussen de nieuwe aanpakken binnen de organisatie en de nieuwe successen die de organisatie heeft. Hierdoor wordt er vertrouwen gewekt met de nieuwe aanpak en zullen de veranderingen blijvend zijn (Kotter, 1995, p.67).

Galpin (1996) maakt met zijn theorie gebruik van de inzichten van de theorieën van Kotter (1995) en Judson (1991). Hij formuleert negen fases. De eerste fase gaat in op het vaststellen van de

noodzaak van de verandering. Vervolgens wordt een visie van de verandering gecreëerd. Bij de derde

fase wordt de organisatie geanalyseerd en wordt een diagnose ontwikkeld van de huidige situatie. Hieruit volgt een plan. Dat plan wordt uitgedetailleerd. Voor dit plan wordt uitgevoerd, vindt er een

test plaats. Dit gebeurt door middel van een pilot. De aanbevelingen die uit de pilot blijken, worden voorbereid voor de implementatie in de gehele organisatie. Vervolgens wordt de implementatie

uitgevoerd. Het model van Galpin (1996) eindigt met het meten, versterken en verfijnen van de verandering.

Homan (2010) gaat in op de activiteiten die aanwezig zijn bij een verandertraject. Hierbij geeft Homan (2010) er gekozen kan worden voor fases waarbij duidelijke mijlpalen en doelen zijn. Er kan ook gekozen worden voor het onbewust doorlopen van de fases. De eerste fase van het model van Homan (2010) is de diagnose fase. Hierbij wordt het de organisatie geanalyseerd. De tweede fase is de plannings- en ontwerpfase. Hierbij wordt een visie gecreëerd. De derde fase is de

overdrachtsfase. De visie wordt gecommuniceerd aan de rest van de organisatie. De laatste fase is de uitvoerings- en implementatiefase, waarbij de visie wordt ingevoerd.

Al deze theorieën hebben vele overlappingen met elkaar. Vooral als alle theorieën vertaald worden naar stappenplannen. In de onderstaande tabel worden de overeenkomsten tussen de theorieën over verandermanagement schematisch weergegeven.

Theorieën Verandermanagement Vrakking & Cozijnsen (1990) Homan (2010) Judson (1991) Kotter (1995) Galpin (1996) Greiner (1967) - - - Noodzaak verandering vaststellen Noodzaak veranderen vaststellen Noodzaak veranderen vaststellen - - - Leidend team formeren Visie van verandering creëren Aantrekken extern persoon - Diagnose - - Analyse huidige situatie Analyse knelpunten Ideeën genereren Planning/ontw erp Analyseren/ plannen

Visie creëren Plan genereren Ideeën genereren met gehele organisatie - - - - Plan uitdetailleren -Initiatie fase/ bekendmaken

Overdracht Communiceren Visie

communiceren - -- - - - Test d.m.v. pilot Testen mogelijke oplossingen - - Acceptatie winnen

Reacties vragen Voorbereiden voor uitrol -Implementatie Implementatie uitvoeren Veranderen Tijdens implementatie successen openbaren voor draagvlak Uitrollen Implementatie successen - - - Gewenste veranderingen behouden, ongewenste aanpassen Meten, versterken, verfijnen -incorporatie - Versterken/ institutie Institutionaliser en -

-Tabel 3.1: theorieën verandermanagement

Uit deze overeenkomsten is een nieuw model ontwikkeld, het diagnosemodel. Dit model, dat voortkomt uit de bovenstaande theorieën, bestaat uit zes stappen. Hieronder wordt het model, dat toegepast zal worden in dit onderzoek, grafisch weergegeven.

De eerste stap van het nieuwe model is het vaststellen van de urgentie van de implementatie (Kotter, 1995; Galpin, 1996; Greiner, 1967). Greiner noemt de urgentie druk. Kotter en Galpin noemen dit de noodzaak van de organisatieverandering. Urgentie is belangrijk voor het veranderingsproces omdat meer druk zorgt dat er meer tijd en energie in het veranderingsproces wordt gestoken (Burger,

1992, p.58; Top, 1977, p.10; Kotter, 1995; Galpin, 1996; Greiner, 1967). Dit zorgt voor een grotere kans van slagen.

De tweede stap is het leiderschap die de implementatie leidt. Er is een leidende kracht nodig om de veranderingen in goede banen te leiden. Dit kan in de vorm van één extern persoon, of een samengestelde groep die gezamenlijk de nodige kwaliteiten hebben om de veranderingen door te voeren. Deze inhoudelijke kwaliteiten gaat vooral in op de deskundigheid en motivatie van de leiding (Burger, 1992, p.58; Top, 1977, p.10; Kotter, 1995; Greiner, 1967).

De derde stap van het model is strategie. Hierbij wordt er een visie gecreëerd. Deze visie dient als leidraad voor de veranderingen (Vrakking & Cozijnsen, 1990; Homan, 2010; Judson, 1991; Kotter, 1995; Galpin, 1996; Greiner, 1967). Het is hierbij van essentieel belang dat de visie duidelijk en realiseerbaar is (Matland, 1995).

De vierde stap is de participatie. Hierbij worden de opkomende veranderingen gecommuniceerd naar de rest van de organisatie, en wordt er bepaald op welke manier de rest van de organisatie een participerende rol zal spelen in de organisatieveranderingen. Veel participatie en communicatie leiden ertoe dat alle leden van de organisatie betrokken zijn, en daardoor enthousiast zijn voor de veranderingen. Zo ontstaat er meer draagvlak voor het beleid (Top, 1992, p.10; Zuthem, 1979, p.18; Burger, 1992, p.59; Vrakking & Cozijnsen, 1990; Homan, 2010; Judson, 1991; Kotter, 1996).

Bij de vijfde stap vindt de implementatie plaats (Vrakking & Cozijnsen. 1991; Homan, 2010; Judson, 1991; Kotter, 1995; Galpin, 1996; Greiner, 1967). Uit de theorie blijkt dat een incrementele benadering nodig is om het beleid succesvol te implementeren. Dit kan in de vorm van een pilot (Galpin, 1996; Greiner, 1967). Door eerst te experimenteren met de gevonden oplossingen voor de veranderingen in de gehele organisatie doorgevoerd worden, kunnen eventuele problemen opgevangen worden. Daarnaast kunnen door de incrementele benadering de middelen van de organisatie aangepast worden aan de verandering. Dit door expertise in te kopen en/of nieuwe technologieën in te voeren (Burger, 1992, p.62; Hoogerwerf, 1978, p.362; Berg, 1975, p.21).

De laatste stap is de structuur van de organisatie. Om de implementatie voor vele jaren vast te leggen is het institutionaliseren van de implementatie van belang (Vrakking & Cozijnsen, 1990; Judson, 1991; Kotter, 1995). Hiervoor moet de structuur van de organisatie zich aanpassen voor de implementatie, zodat er geen barricades zullen zijn. De organisatie dient daarvoor flexibel te zijn om de veranderingen op te vangen (Burger, 1992, p.60; Zuthem, 1979, p.23).

Urgentie Leiderschap Strategie Participatie Implementatie Structuur

Deze vier overeenkomsten vormen de kern van dit onderzoek. Hieronder staat het stappenplan van dit onderzoek schematisch weergegeven. In de volgende paragraaf worden deze vier kernpunten verder uitgewerkt.

Figuur 3.1: het diagnosemodel

3.4 Barrières

Deze paragraaf gaat verder in op de fases van het diagnosemodel. Hierbij worden de definities van de kernpunten urgentie, leiderschap, strategie, participatie, implementatie en structuur uitgewerkt. Daarnaast staat de vraag centraal welke aspecten van deze fases voor een gemeente van belang zijn tijdens het proces van een decentralisatie.

3.4.1 Urgentie

Veranderen is voor alle organisaties moeilijk. Zekerheid, angst en bezorgdheid zijn de natuurlijke vijanden van verandering. Daarom is het van belang dat er een gevoel van urgentie is om de veranderingen in de organisatie door te voeren. Meer druk, zorgt dat er meer tijd en energie in het veranderingsproces wordt gestoken (Burger, 1992, p.58; Top, 1977, p.10; Kotter, 1995; Galpin, 1996; Greiner, 1967). Dit zorgt voor een grotere kans van slagen.

Kotter (1995, p.63) bespreekt een belangrijke tactiek waarmee een vergroot gevoel van urgentie bij organisaties gecreëerd worden. Bij deze tactiek gaat het om een gevoel van urgentie te creëren door bijvoorbeeld een crisis te gebruikten. In het geval van een decentralisatie zou dit

betekenen dat de decentralisatie in gang is gezet naar aanleiding van een crisis. Dit kan de vorm hebben van bezuinigingen (financiële crisis) of noodzaak bij de burgers (maatschappelijke crisis).

3.4.2 Leiderschap

Goed leiderschap is noodzakelijk om een belangrijk proces zoals een decentralisatie goed te laten verlopen. Hierbij is in de eerste plaats de vorm van leiderschap van belang. Zoals al te zien was bij de theorieën van Greiner (1967), en Kotter (1995) kan leiderschap in verschillende vormen succesvol zijn. Bij Greiner kwam deze leiding in de vorm van een extern persoon die een frisse blik op de organisatie kan geven. Kotter beschreef de optimale leiding als een groep, die gezamenlijk alle kwaliteiten hebben die nodig zijn om veranderingen door te voeren. Maar wat zijn deze kwaliteiten. Wat wordt er verstaan onder goed leiderschap? Om het begrip leiderschap te definiëren is het van belang onderscheid tussen leiderschap en management te maken. Het verschil tussen deze begrippen wordt duidelijk door het verschil in transactioneel (management) en transformationeel (leiderschap) leiderschap. Transactioneel leiderschap gaat uit van de principes van ruil. Het gedrag van medewerkers wordt gestuurd door het zoeken naar aangename en het vermijden van onaangename gevoelens. Leidinggevenden passen het ruilprincipe toe door een beloning te geven aan medewerkers voor hun bijdrage. Er worden extrinsieke factoren gebruikt om het gedrag bij te sturen (Rainey, 2003, p.301). Veel vormen van management zijn vormen van transactioneel leiderschap. Transformationeel leiderschap gaat ervan uit dat de motivatie van de medewerkers ook intrinsieke factoren bevatten. Het gedrag wordt dan ook niet alleen beïnvloed door beloningen, maar ook door de normen, waarden, behoeften en capaciteiten van de medewerkers te stimuleren. Leiderschap gaat vooral in op het beïnvloeden van deze persoonlijke aspecten.

Leiderschap gaat dus om het stimuleren van medewerkers. Maar op welke manieren kunnen leiders dat bereiken? In dit onderzoek worden vier leiderschapsstijlen (de autoritaire, consultatieve, participerende en charismatische stijl). Bij een autoritaire leiderschapsstijl participeren medewerkers niet in de besluiten die genomen worden. Medewerkers krijgen dus pas achteraf informatie over het genomen besluit. Het doel hierbij is het geven van psychologische structuur aan de ondergeschikten: laten weten wat er van ze wordt verwacht, plannen en coördineren van werk, specifieke begeleiding geven, helderheid geven over beleid, regels en procedures (House, 1971, p.321).

Een andere vorm is consultatief leiderschap. Hierbij vraagt een leider de medewerkers vooraf hun mening. Het besluit wordt echter enkel door de leider genomen. Hierbij gebruikt de leider het gedrag dat direct is gericht op het bevredigen van de behoeftes en voorkeuren van de medewerkers. Hieronder valt het tonen van betrokkenheid van het welzijn van de medewerkers en het creëren van een vriendelijke en psychologisch ondersteunde werkomgeving (House, 1971, p.321).