Gendersensitief zorgbeleid : een onderzoek naar emancipatie na decentralisatie

0

Gendersensitief zorgbeleid -

Een onderzoek naar emancipatie

na decentralisatie

Research Project ‘Who Cares? The politics of welfare state decline’

Master Politicologie: Bestuur en Beleid Universiteit van Amsterdam

Begeleider: Dr. Imrat Verhoeven Tweede lezer: Dr. Conny Roggeband 31 augustus 2016

1

I

1.2SPANNING TUSSEN ARBEID EN ZORG ... 6

1.3GENDERVERSCHILLEN EN EMANCIPATIE IN DE INFORMELE ZORG ... 7

1.4PROBLEEM- EN VRAAGSTELLING ... 8

1.5OPBOUW ONDERZOEK ... 10

2. EMANCIPATIE IN DE VERZORGINGSSTAAT ... 11

2.1VAN NACHTWAKERSSTAAT NAAR VERZORGINGSSTAAT TOT PARTICIPATIESAMENLEVING ... 11

2.2EMANCIPATIE IN NEDERLAND ... 17

2.3EMANCIPATIEBELEID ... 19

2.4GENDER MAINSTREAMING &GENDER ROLE IDEOLOGY ... 21

2.5FRAMING VAN BELEID EN DE IMPLICATIES HIERVAN ... 23

2.6SPANNINGEN TUSSEN DE HERVORMING VAN DE WMO EN DE EMANCIPATIE ... 25

3. METHODOLOGIE ... 29

3.1 CASE STUDY ... 29

3.2GENDER IMPACT ASSESSMENT ... 32

3.3REFLECTIE OP ONDERZOEK BENADERING ... 35

4.GENDER IMPACT ASSESSMENT ... 36

4.1ALGEMEEN BEELD GIA IN RELATIE TOT DE WMO ... 36

4.2TAALGEBRUIK ... 39

4.3TAAKVERDELING TUSSEN MANNEN EN VROUWEN ... 40

4.4MOGELIJKHEDEN ALS ZORGVERLOF ... 41

4.5CONCLUSIE ... 41

5.ERVAREN GENDERVERSCHILLEN IN DE INFORMELE ZORG ... 42

5.1BELEIDSSPANNING TUSSEN ARBEIDSPARTICIPATIE EN INFORMELE ZORG ... 42

5.2DRUK OP HET SOCIAAL NETWERK ... 45

5.3DE OORZAKEN VAN DE VERTEGENWOORDIGING VAN VROUWEN IN DE ZORG ... 47

5.4FRAMING VAN TAALGEBRUIK ... 49

5.5DE WENS VAN EEN GENDERSENSITIEF ZORGBELEID... 51

5.6CONCLUSIE ... 53

6.GENDERSENSITIEF ZORGBELEID – EMANCIPATIE NA DECENTRALISATIE ... 55

6.1AANBEVELINGEN ... 57

7.LITERATUURLIJST ... 59

BIJLAGE:VRAGENLIJSTEN INTERVIEWS ... 67

3

V

In deze scriptie komen twee thema’s met elkaar samen, namelijk de decentralisatie van de zorg en emancipatie. Ik heb een grote interesse voor maatschappelijke onderwerpen zoals de zorg. Sinds de hervorming van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is in de maatschappij hier veel over te doen. Tijdens mijn bachelor heb ik al een stuk geschreven over de beleidsplannen van de Wmo. Het was daarom voor mij een logische keuze om hier mee verder te gaan.

Het tweede thema van mijn scriptie is emancipatie. Dit thema ligt mij nauw aan het hart. Emancipatie heeft namelijk een belangrijke rol gespeeld in mijn familie, in specifiek in het leven van mijn oma. Mijn oma, Ann Hegeman-van Hoof, heeft zich hard gemaakt voor vrouwenrechten. Zoals in de dankbetuiging staat van de begrafenis: “De politieke

bewustwording van vrouwen was haar lust en haar leven en zij voerde hierover felle gesprekken – het liefst met mannen.”

Niet alleen mijn oma voerde hier graag felle gesprekken over, de rest van de familie en ikzelf ook. Dit heb ik dan ook van mijn oma meegekregen. In het kort is Ann eerst aangesloten geweest bij het Katholiek Vrouwengilde Maastricht, maar ze is al snel voorzitter geworden van de Maastrichtse Vrouwenraad, vice-voorzitter van de Limburgse Vrouwenraad en afgevaardigde en vertegenwoordiger in de Nederlandse Vrouwenraad. Zij heeft zich onder andere ingezet om traditionele verenigingen en nieuwe vrouwengroeperingen te laten samenwerken ten behoeve van de vrouwenemancipatie en om een einde te brengen aan traditionele rolpatronen van mannen en vrouwen. Voor haar verdiensten heeft Ann de onderscheiding Ridder in de Orde van Oranje-Nassau gekregen. Omdat ik heel trots ben op wat mijn oma gedaan heeft, wil ik mijn scriptie graag opdragen aan Ann Hegeman-van Hoof.

Hiernaast wil ik graag nog een aantal mensen bedanken. Om te beginnen wil ik alle respondenten bedanken voor het meewerken aan mijn onderzoek. Ook wil ik graag mijn familie en vrienden bedanken voor de motiverende woorden gedurende het schrijven van deze scriptie. Daarnaast wil ik in het bijzonder ook mijn begeleider Imrat Verhoeven bedanken voor zijn waardevolle ondersteuning, hij wist mij te motiveren op de momenten dat ik het ook nodig had. Als laatste wil ik ook graag Minke Hajer en Ariane Berends bedanken voor de grote steun die zij mij gegeven hebben.

Ik wens de lezer veel plezier bij het lezen van deze scriptie.

4

S

Per 1 januari 2015 zijn overheidstaken overgeheveld naar gemeenten waaronder de zorg. Hiertoe is de Wet maatschappelijke ondersteuning hervormd. Dit is gepaard gegaan met bezuinigingen, waardoor formele zorgtaken nu door informele zorgverleners moet worden uitgevoerd. Hierdoor is de vraag naar mantelzorgers en vrijwilligers groter. Op dit moment zijn meer vrouwen werkzaam als informele zorgverlener dan mannen. Naast een grotere vraag naar informele zorgverleners beoogt de overheid ook een toename in arbeidsparticipatie. Vrouwen vormen in beide categorieën de grootste groep die wordt aangesproken door dit beleid, doordat vrouwen vaker parttime werken dan mannen en ook vaker informele hulp verlenen dan mannen. In dit onderzoek wordt daarom gekeken naar in hoeverre genderverschillen ervaren worden door beleidsmedewerkers, uitvoerende professionals en informele hulpverleners in de informele zorg. Door middel van interviews met bovengenoemde actoren in de gemeente Huizen is dit onderzocht. Geconcludeerd kon worden dat deze genderverschillen wel worden ervaren door alle actoren. Deze ervaren genderverschillen zijn geaard in de beleidsspanning tussen arbeid en zorg, de druk op wie deze zorg komt te liggen en hoe de maatschappij hier tegen aan kijkt. Traditionele rolpatronen waarbij de man werkt en de vrouw zorgt zijn nog gangbaar. Deze drie aspecten leggen een grotere druk op vrouwen en daarom is het van belang dat wordt gekeken hoe dit kan worden tegengegaan. Een gendersensitief zorgbeleid zou hieraan kunnen bijdragen. Zo zou bijvoorbeeld kunnen worden gekeken naar langere openingstijden van instanties zodat zaken en de keukentafelgesprekken ook buiten kantooruren kunnen worden geregeld. Bovendien is er de mogelijkheid om tijdens de keukentafelgesprekken actief mannen meer te betrekken in de informele zorg.

5

1. I

1.1DECENTRALISATIE VAN DE WMO

In 2015 ging de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) op de schop. Gemeenten hebben onder de aangepaste Wmo taken, zoals de langdurige zorg, erbij gekregen die voorheen onder de verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid vielen. Onder andere de zorg is gedecentraliseerd, waardoor gemeenten nu de beleidsvrijheid krijgen om de zorg te reorganiseren (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Unie van Waterschappen en Rijk, 2011: 19). Voor 2015 werd de langdurige zorg geregeld via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Behalve dat gemeenten door de decentralisatie meer beleidsvrijheid hebben gekregen, staan ze voor de uitdaging om dezelfde zorg te leveren met minder financiële middelen (Instituut voor Publieke Waarden 2013: 14). De uitgaven van de zorg stegen sinds het begin van deze eeuw jaarlijks bijna drie keer zo veel als de economische groei. Hierdoor achtte de regering een hervorming van de langdurige zorg noodzakelijk (Rijksoverheid 2013a: 3). Deze kostenbesparing wordt onder andere gerealiseerd door de informele zorg uit te breiden.

Binnen de zorg kan er een onderscheid gemaakt worden tussen formele en informele zorg. Professionals leveren de formele zorg, terwijl vrijwilligers en mantelzorgers de informele zorg op zich nemen. De veranderingen in de Wmo moeten ervoor zorgen dat burgers langer thuis kunnen blijven wonen. Als compensatie voor de afnemende formele zorg, wordt een groter beroep gedaan op informele zorg. De ‘sociale omgeving’- familie, vrienden, buren en vrijwilligers - wordt voortaan in grotere mate geacht te zorgen voor de ondersteuning van hulpbehoevende volwassen burgers en kinderen. Hierdoor zullen meer mantelzorgers en vrijwilligers nodig zijn (Kruijswijk et al 2015: 4-6).

De decentralisatie bestaat uit het overhevelen van taken van de verzorgingsstaat van de Rijksoverheid naar gemeenten. Gemeenten worden nu verantwoordelijk voor de jeugdzorg, de begeleiding van de AWBZ en de Participatiewet (Instituut voor Publieke Waarden 2013: 8; Kruiter & de Lange 2014: 50). Dit is op te delen in een gefaseerd proces, namelijk de transitie en de transformatie. De transitie bestaat uit het aanpassen van het huidige stelsel om vorm te geven aan de beoogde situatie, bijvoorbeeld het overhevelen van begeleiding en persoonlijke verzorging van de AWBZ naar de Wmo (Instituut voor Publieke Waarden 2013: 13; TransitieBureau Begeleiding in de Wmo 2012: 7-8). Met de transformatie wordt echter een cultuuromslag bedoeld (Instituut voor publieke waarden 2013: 8-14; TransitieBureau Begeleiding in de Wmo 2012: 8-9). Naast ander gedrag van professionals en burgers, heeft de

6 transformatie ook tot doel om de omgang tussen burgers, cliënten, professionals, instellingen en gemeenten te veranderen. Het Instituut voor Publieke Waarden (2013: 8) stelt dat door ontwikkelingen van de verzorgingsstaat burgers de ruimte kregen om zich persoonlijk te ontwikkelen, met als neveneffect een individualistische samenleving. De transformatie van de verzorgingsstaat moet zorgen voor een omslag in deze individualiseringstendens. Men moet weer samen gaan werken met elkaar en met de overheid (Instituut voor publieke waarden 2013: 8; TransitieBureau Begeleiding in de Wmo 2012: 8-9). Dit alles onder leiding van de gemeenten.

Sinds 2015 is door deze transitie het takenpakket van de Wmo uitgebreid, met als resultaat een grotere vraag naar informele zorgverlening. Het automatische recht op zorg en ondersteuning zoals dat in de AWBZ was vastgelegd is vervallen. Er wordt nu gekeken naar hoe het resultaat behaald kan worden. Zo wordt er bijvoorbeeld niet een maaltijdservice ingeschakeld, maar wordt gekeken of de cliënt bijvoorbeeld ook een keer bij iemand in het sociaal netwerk kan eten (Movisie 2016b).

1.2SPANNING TUSSEN ARBEID EN ZORG

Naast het bereiken van een toename van informele zorgverleners, beoogt de overheid een toename in arbeidsparticipatie. Niet alleen moeten burgers door de verhoging van de pensioenleeftijd langer blijven werken, ook worden burgers die parttime werken gestimuleerd om meer uren te gaan werken (Josten & De Boer 2015: 5). Deze beleidsdoelen zijn ogenschijnlijk tegenstrijdig. Enerzijds verwacht de Rijksoverheid namelijk dat burgers in grotere getale en/of langer door werken. Anderzijds moeten burgers meer informele zorg verlenen.

Het is hierdoor belangrijk om te onderzoeken in hoeverre een toenemend verlangen naar informele zorg en een grotere arbeidsdeelname met elkaar te verenigen zijn. Zou het niet kunnen dat de arbeidsdeelname van burgers juist afneemt om meer informele zorg te kunnen verlenen (Josten & De Boer 2015: 5)? Of zou het kunnen dat hiermee de (informele) zorglast ongelijk verdeeld wordt (TK 2012-2013)?

Uit onderzoek blijkt dat het geven van mantelzorg als eerste ten koste gaat van de vrije tijd. Mannen en vrouwen gaan pas in tweede instantie minder werken om deze zorg te verlenen. Daarnaast is gebleken dat meer werkende vrouwen mantelzorg verlenen dan werkende mannen. Dit verschil wordt onder andere veroorzaakt doordat mannen vaker fulltime werken en vrouwen vaker parttime (Kruijswijk et al 2015: 5-8).

7 Als vervolgens wordt gekeken naar wie doorgaans informele zorg geeft, dan blijkt dat 60% van de mantelzorgers in Nederland vrouw is. Bij de mantelzorg voor (schoon)ouders blijkt zelfs dat 64% van de mantelzorgers vrouw is (De Boer et al 2015: 7-11).

De Nederlandse Vrouwen Raad (NVR) heeft in een brief zorgen geuit naar de ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS): “Vrouwen voelen de

druk om enerzijds meer uren betaald te werken en langer door te werken en om anderzijds tegemoet te komen aan het beroep dat op hen wordt gedaan om meer onbetaalde zorg te verlenen in de vorm van mantelzorg en vrijwilligerswerk. (…) Is er aan gedacht hoe kan worden voorkomen dat de emancipatie van vrouwen en hun moeizaam verworven economische zelfstandigheid worden teruggedraaid? Hiervoor is genderspecifiek beleid nodig.” (Nederlandse Vrouwen Raad 2014a). De Rijksoverheid is wel op de hoogte van deze

spanningen en heeft dan ook als beleidsdoel het volgende geformuleerd over de combinatie van arbeid en zorg: “Het voornaamste beleidsdoel van het kabinet is dan ook

randvoorwaarden te creëren zodat werknemers in staat zijn hun verantwoordelijkheid voor het combineren van arbeid en zorg te kunnen blijven nemen. (…) voorkomen moet worden dat de toenemende druk leidt tot een automatische keuze door vrouwen om minder te gaan werken.” (TK 2012-2013: 4).

1.3GENDERVERSCHILLEN EN EMANCIPATIE IN DE INFORMELE ZORG

De informele zorg is onder te verdelen in verschillende typen. Zo bestaat er de partner-mantelzorg, waarbij vrouwen en mannen mantelzorg verlenen aan hun zorgafhankelijke partner en de kind-mantelzorg, waarbij vrouwen en mannen mantelzorg verlenen aan hun zorgafhankelijke ouders (Kruijswijk et al 2015: 17-18). Bij partner-mantelzorg is het aandeel mannen en vrouwen echter gelijker verdeeld dan bij de kind-mantelzorg (De Boer et al 2015: 10-11). Eerder onderzoek laat zien dat mannen relatief vaker mantelzorg verlenen bij partner-mantelzorg (Kruijswijk et al 2015: 17-18). Dit zou kunnen komen doordat vrouwen boven de 65 jaar vaker lichamelijke beperkingen hebben dan mannen in dezelfde leeftijdscategorie (De Boer & De Klerk 2006: 156). Verdere genderverschillen in de partner-mantelzorg liggen primair aan de ervaren belasting van de mantelzorger en minder in de aard van de taken (Kruijswijk et al 2015: 17-18). Vrouwen ervaren sneller een hoge belasting bij het verlenen van de partner-mantelzorg, waardoor eerder de hulp van andere mantelzorgers en van

8 professionele organisaties wordt ingezet. Mannen verlenen deze zorg vaker alleen (Broese van Groenou 2009: 105-107).

In tegenstelling tot de partner-mantelzorg is bij de kind-mantelzorg twee derde van de mantelzorgers vrouw. Daarnaast zijn de genderverschillen bij dit type mantelzorg vooral geaard in het type taken en minder in de ervaren belasting. Vrouwen nemen namelijk vaker verzorgende taken op zich, terwijl mannen de praktische taken uitvoeren. Hier komt uit voort dat mannen zich taakgericht en zakelijker opstellen, terwijl vrouwen een relatiegerichte en persoonlijke houding hebben (Kruijswijk et al 2015: 17-18; Movisie 2016a: 17-18).

Kruiswijk, Vethman en Wierda (2015: 9) stellen dat gemeenten niet weten in welke mate deze genderverschillen voorkomen in hun gemeente. Door de afwezigheid van doelgroepenbeleid, houden gemeenten specifieke verdelingen van mannen en vrouwen vaak niet bij (Ibid.) Naast de afwezigheid van doelgroepenbeleid, hebben sekseverschillen als gevolg van de decentralisatie minder prioriteit gekregen, omdat de transitieprocessen, de processen die de hervorming van de Wmo vormgeven, de meeste aandacht vergden. Daarnaast geven gemeenten aan dat er geen sprake is van een ‘gendersensitief (mantel)zorgbeleid’. Zowel omdat gemeenten geen onderscheid willen maken in de behandeling van mannen en vrouwen, als omdat gemeenten aangeven het niet als hun taak te beschouwen om gendersensitief (mantel)zorgbeleid te maken (Ibid.). Terwijl gemeenten als gevolg van de decentralisaties nu juist meer vrijheid krijgen voor de invulling van het beleid betreffende deze zorg.

1.4PROBLEEM- EN VRAAGSTELLING

In dit onderzoek zal worden uitgezocht in hoeverre genderverschillen een rol hebben gespeeld en nog steeds spelen in de transitie van de informele zorg naar aanleiding van de decentralisatie naar gemeenten.

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft meerdere onderzoeken gedaan naar mantelzorg. Zo is er onder andere onderzocht wat het effect van mantelzorg is in combinatie met arbeid, maar ook naar bijvoorbeeld het aandeel mannen en vrouwen dat actief is in de informele zorg. Deze onderzoeken zijn gebaseerd op de ‘oude’ situatie, van voor de herziening van de Wmo in 2015. Sindsdien zijn er geen onderzoeken meer gedaan naar de informele zorg en de vrouwenemancipatie, terwijl meerdere instituten als de NVR en Atria hierover wel hun zorgen hebben geuit. Hierdoor is het van groot belang om in kaart te

9 brengen of er een verandering is in genderverschillen bij de informele zorg door de veranderingen die sinds 2015 hebben plaatsgevonden.

Verder is het van belang om hiernaar onderzoek te doen vanwege een grotere aanspraak op het sociaal netwerk. De informele zorg wordt uitgebreid en daardoor zijn er meer vrijwilligers en mantelzorgers nodig. Op dit moment zijn meer vrouwen werkzaam als informele zorgverlener dan mannen (SCP 2015c: 60-63). De druk op het sociaal netwerk zal alleen maar toenemen, en daardoor zijn er meer vrijwilligers en mantelzorgers in de toekomst nodig. Om deze reden is het belangrijk om te kijken of in het beleid rekening moet worden gehouden met verschillen tussen mannen en vrouwen in de informele zorg.

Concluderend zijn er dus meerdere spanningen waar te nemen. Ten eerste een beleidsspanning tussen de arbeidsparticipatie en een grotere inzet als mantelzorger of vrijwilliger. Daarnaast is er door de decentralisatie een spanning ontstaan tussen het emancipatiebeleid en het zorgbeleid van de Wmo. Hieruit komen spanningen tussen de overheid en vrouwenorganisaties als de NVR uit voort. Deze spanningen hebben veelal te maken met het combineren van arbeid en zorg. Doordat vrouwen doorgaans meer zorg geven, gaat dit ten koste van hun economische zelfstandigheid die juist mogelijk gemaakt werd door voorzieningen die voortkwamen uit de verzorgingsstaat, zoals de kinderbijslag. Juist vanwege deze spanningen richt deze scriptie zich op de volgende vraag:

In hoeverre ervaren beleidsmedewerkers van gemeenten, uitvoerende professionals en informele zorgverleners genderverschillen bij het verlenen van deze informele zorg en in welke mate hebben zij behoefte aan beleid op mogelijke genderverschillen?

Om dit te onderzoeken zal een gemeente in Nederland dienen als het object van onderzoek. Dit onderzoek maakt dus gebruik van een case study. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zullen beleidsmedewerkers, uitvoerende professionals en informele zorgverleners worden geïnterviewd. Daarnaast zullen beleidsnota’s met betrekking op de Wmo van meerdere gemeenten van verschillende grootte geanalyseerd worden met een gender impact assessment (GIA) om te beoordelen in hoeverre rekening wordt gehouden met genderverschillen en/of hier verschillend mee om wordt gegaan. Deze methode is ontwikkeld om beleidseffecten op genderrelaties te toetsen en zo nodig om aanbevelingen over deze effecten te doen (Verloo & Roggeband 1996: 3-5).

10

1.5OPBOUW ONDERZOEK

Deze scriptie gaat in hoofdstuk twee in op theorieën over de ontwikkeling van de verzorgingsstaat en emancipatie, gendertheorieën, framing-processen en spanningen tussen de emancipatie en de Wmo. De methodologie wordt in hoofdstuk drie vervolgens uiteengezet en tevens zal de gender impact assessment daar verder worden toegelicht. De GIA wordt vervolgens in hoofdstuk vier uitgewerkt, waarna in hoofdstuk vijf de interviews worden geanalyseerd. De conclusies en aanbevelingen zijn ten slotte in hoofdstuk zes terug te vinden.

11

2. E

Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag is het nodig om ontwikkelingen en theorieën uiteen te zetten die van belang zijn voor dit onderzoek. Ten eerste heeft de

ontwikkeling van de verzorgingsstaat zowel mogelijkheden gecreëerd voor vrouwen om zich verder te ontwikkelen, maar zijn andere gebeurtenissen ten tijde van de verzorgingsstaat, en huidige ontwikkelingen, van belang om de herziening van de Wmo en de visie van de overheid op de burger te duiden. In dezelfde optiek is de ontwikkeling van de emancipatie in Nederland nodig om een kader te geven aan hoe de emancipatie in de loop der jaren is

gevorderd en ook om te kijken in hoeverre de hervorming van de Wmo hier invloed op heeft. De emancipatie wordt echter ook vastgelegd in doelen in het emancipatiebeleid. De

achtergrond van het emancipatiebeleid is gebaseerd op gender theorieën als gender mainstreaming en gender role ideology. De manier waarop beleid wordt gepresenteerd is echter van invloed op hoe beleid wordt beleefd door burgers. Het Wmo beleid wordt ook op een bepaalde manier geframed en daarom zal er ook verder worden ingegaan op deze

framing-processen. Ten slotte bespreekt de laatste paragraaf van dit hoofdstuk wat de effecten zijn van de hervormde Wmo op de emancipatie.

2.1VAN NACHTWAKERSSTAAT NAAR VERZORGINGSSTAAT TOT PARTICIPATIESAMENLEVING

Tegenwoordig is er een stelsel dat voorziet in de sociale zekerheid van burgers. Dit stelsel bestaat uit een aantal voorzieningen, zoals een huursubsidie, werkeloosheidsuitkering, AOW enzovoorts (Tonkens 2009: 8-9). Deze voorzieningen boden groepen uit de samenleving, waaronder vrouwen, mogelijkheden om zichzelf te ontplooien. Deze voorzieningen waren echter niet altijd vanzelfsprekend. Voor de verzorgingsstaat was er in Nederland sprake van een nachtwakersstaat, waarin de overheid zich niet of nauwelijks bezighield met sociale dienstverlening (Van der Veen 1986; WRR 2006: 31).

De eerste tekenen in de richting van de verzorgingsstaat kwamen aan het einde van de negentiende en begin van de twintigste eeuw (Van der Veen 1986: 4). Echter, pas na de Tweede Wereldoorlog werden sociale zekerheidsvoorzieningen gerealiseerd waardoor men kon spreken van een verzorgingsstaat (Van der Veen 1986: 4; WRR 2006: 31). Iedereen in de verzorgingsstaat moest gelijk behandeld worden en een redelijk bestaan moest door de verzorgingsstaat gewaarborgd worden (Tonkens 2009; Van Doorn 1978). Eerder onderzoek laat zien dat de nadruk lag op het verzorgen, verzekeren en verheffen van burgers (Tonkens 2009; WRR 2006). Daarnaast zorgden verschillende zuilen in de samenleving voor een bepaalde mate van verbondenheid binnen de eigen zuil. Tussen de zuilen was er niet echt

12 sprake van verbondenheid, bijvoorbeeld vanwege verschillende geloofsovertuigingen (Tonkens 2009).

Door burgers te ondersteunen met bijvoorbeeld de bijstandsuitkering of de kinderbijslag werd aandacht gegeven aan de sociale ongelijkheid in de maatschappij. Door middel van deze uitkeringen konden burgers zich verheffen en zich ook meer ontwikkelen (Van Doorn 1978). Doordat deze voorzieningen wettelijk vast zijn gelegd kan er worden gesproken over een passief burgerschap. Burgers hoeven namelijk niet aan extra voorwaarden te voldoen om voor deze voorzieningen in aanmerking te komen (Tonkens 2009). Deze voorzieningen werden dan ook gedefinieerd als een systeem van sociale en economische rechten waar de gehele bevolking aanspraak op kon maken (Tonkens 2009; Van Doorn 1978).

Behalve een poging tot het tegengaan van sociale ongelijkheid zorgde de opkomst van de verzorgingsstaat ook voor een groeiende arbeidsparticipatie. Dit is vooral terug te zien in de arbeidsparticipatie van vrouwen. Vooral in de zestiger jaren van de twintigste eeuw nam het aantal betaald werkende gehuwde vrouwen toe. Waar in 1960 nog slechts 7% van de vrouwen werkten, was dit aantal gegroeid naar 17% in 1971 (Ribberink 1987: 29). Deze toename van arbeidsparticipatie van vrouwen kan deels het resultaat zijn van de invoering van de Bijstandswet. Hierdoor waren ouderen niet meer financieel afhankelijk van familie voor de verpleegkosten (Bos et al. 2013: 144-145) en hadden vrouwen vervolgens eventueel meer vrije tijd om zich te ontwikkelen op andere gebieden, zoals werk. De verzorgingsstaat creëerde dus mogelijkheden voor de emancipatie van vrouwen.

De verzorgingsstaat bracht, behalve emancipatie effecten, ook toenemende financiële kosten met zich mee (Van der Veen 1986; Van Doorn 1978). Doordat er tot de jaren zeventig economische voorspoed was, achtte de overheid het ook mogelijk om de voorzieningen van de verzorgingsstaat te financieren. Vooral vanaf de jaren zestig was er sprake van een sterke stijging van de welvaart, waardoor de publieke voorzieningen ‘[op worden getrokken, red.]

naar de normen van de middenklasse.’ (WRR 2006: 31). Tot de jaren zestig richtte het

overheidsbeleid zich echter vooral op het realiseren van een minimumniveau van de voorzieningen (WRR 2006). In de jaren zestig werden de voorzieningen van de verzorgingsstaat dan ook verder uitgebreid in de hoop meer sociale gelijkheid te bereiken (Van der Veen 1986; WRR 2006).

De economische voorspoed kwam echter in de jaren zeventig ten einde met de oliecrisis in 1973, waardoor de economische groei stagneerde. Als gevolg hiervan steeg de werkloosheid, waardoor de financiële druk op de overheidsbegroting toenam. Deze ontwikkelingen gaven ruimte voor kritiek op de verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat zou

13 namelijk financieel onhoudbaar zijn (Van Doorn 1978; Van der Veen 1986; WRR 2006). Door een tweede economische crisis in de jaren tachtig nam de werkloosheid verder toe en daarmee ook de kosten van de verzorgingsstaat. Om de toenemende kosten te drukken koos de overheid voor het afslanken van de sociale voorzieningen. Een versobering van sociale zekerheidsregelingen als de Ziektewet en de WAO werd nodig geacht (WRR 2006). Naast het korten op de hoogte van de uitkeringen, was het ook van belang dat het aantal aanvragen voor een uitkering terug werd gebracht (Van Doorn 1978; WRR 2006). Om het aantal aanvragen voor uitkeringen en sociale voorzieningen terug te dringen werd het nodig geacht burgers te activeren. Hier werd dan ook op ingezet in de jaren negentig. Het passief burgerschap moest veranderen in actief burgerschap.

De kritiek op de verzorgingsstaat was niet alleen van financiële en economische aard, er ontstond ook kritiek op het burgerschap en de samenhang van de maatschappij (Tonkens 2009; Van Doorn 1978; Van der Veen 1986; WRR 2006). Deze kritiek slaat op individualisering van burgers. Doordat burgers aanspraak konden maken op financiële ondersteuning werd de zelfstandigheid en onafhankelijkheid van individuen gestimuleerd (Van der Veen 1986). Ouderen hoefden bijvoorbeeld niet meer financieel afhankelijk te zijn van hun kinderen en vrouwen kregen meer ruimte om zichzelf te ontwikkelen. De familieverhoudingen veranderden door de verzorgingsstaat. Zoals Van der Veen (1986) stelt, waren mensen niet meer afhankelijk van familie voor sociale en financiële zekerheid. Tegelijkertijd kwamen er kritische geluiden over het traditionele gezinsbeeld en de rollen van ieder familielid (Van der Veen 1986). Dit resulteerde in een toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen, de eerste stappen naar economische zelfstandigheid. In andere woorden realiseerden de collectieve regelingen autonomie, keuzevrijheid en zelfontplooiing van burgers. Deze aspecten kunnen ook leiden tot individualisering, waardoor minder wordt geparticipeerd, onder andere als vrijwilliger (Verhoeven 2013). Echter, eerdere onderzoeken lieten zien dat zowel politieke als maatschappelijke participatie in Nederland niet zo erg achteruitging. Zo is ongeveer 34% van de Nederlanders actief in de functie van een vrijwilliger (Dekker 2009 in Verhoeven 2013). Toch bleken individualiseringsprocessen wel hun neerslag te hebben in Nederland. Zo hadden meer traditionele ledenorganisaties als vrouwenorganisaties door het belang van actieve vrijwilligers moeite om genoeg vrijwilligers te vinden (Verhoeven 2013).

Een andere ontwikkeling beslaat het veranderende beeld over burgers in de jaren negentig. Van een passief burgerschap werden burgers nu beschouwd als calculerend. Waar de sociale voorzieningen als sociale en economische rechten moesten dienen om de sociale en

14 economische gelijkheid van burgers te stimuleren, zorgde de crisis voor een misbruik van deze voorzieningen en rechten (Schuyt 1991 in Verhoeven et al. 2013). Anders gezegd, burgers werden door de verzorgingsstaat passief, afhankelijk en berekenend (Tonkens 2009). Uitkeringen dienden niet meer als vangnet, maar werden gezien als een recht zonder enige vorm van plichten. De calculerende burger weet op welke voorzieningen aanspraak kan worden gemaakt. Dit werd gezien als een gevaar voor de samenleving en als een gevaar voor de houdbaarheid van de verzorgingsstaat. Burgers moesten meer plichtsbesef krijgen en zelfredzamer worden (Ibid.). De gedachte ontstond dat hoe meer de overheid doet aan dienstverlening, des te afhankelijker en passiever burgers worden. Omgekeerd, hoe minder de overheid doet, des te zelfredzamer en actiever worden burgers. De gedachte van het verheffen, verzekeren en verzorgen van burgers moest worden aangepast. Burgers zouden dit zelf kunnen (Tonkens 2009).

Het activeren van burgers zou de zelfredzaamheid ten goede komen. Sinds de jaren negentig werd hier dan ook op ingezet (WRR 2006). Actief burgerschap moet dan ook een oplossing bieden aan de geuite kritiek op de verzorgingsstaat, namelijk het gebrek aan sociale samenhang en de individualiseringsprocessen. Daarnaast moet dit ook sociale uitsluiting en asociaal gedrag tegengaan. Burgers werden geacht, zorgzaam, verantwoordelijk, fatsoenlijk en deliberatief te zijn. Hiertoe krijgen burgers meer plichten (Tonkens 2009). Deze veranderde visie op burgerschap gaat gepaard met veranderingen in het beleid. Het werd in de jaren negentig nodig geacht om te bezuinigen. De voorzieningen van de verzorgingsstaat waren te duur geworden, luidde de kritiek (Tonkens 2009; WRR 2006). Door in het beleid ook in te spelen op een andere vorm van burgerschap, namelijk activering van burgers, kon er ook bezuinigd worden op de sociale voorzieningen. Burgers konden namelijk, bijvoorbeeld als vrijwilliger een deel van de taken overnemen, waardoor kon worden bezuinigd (Tonkens en Duyvendak 2013).

Naast een andere burgerschapsvisie, werd het nodig geacht dat de overheid efficiënter en minder bureaucratisch moest opereren. Door meer verantwoordelijkheid te leggen bij burgers kreeg de overheid als het ware de gelegenheid zich terug te trekken (Tonkens 2009). Stromingen als New Public Management (NPM) kregen grote aanhang. De overheid moest efficiënter, effectiever en goedkoper te werk gedaan. Om dit te doen werden overheidstaken geprivatiseerd en kreeg marktdenken de overhand (Bevir 2010). De uitvoerende taken werden uitbesteed aan organisaties in de publieke sector, waardoor de overheid zich met strategieën kon bezighouden in plaats van met de uitvoerende taken. In andere woorden, de overheid ging ‘sturen en niet roeien’ (Pollitt 2002: 3). Dit wordt ook wel het principaal-agent model

15 genoemd. De overheid stelt als principaal de eisen en doelen voor taken die organisaties als agent uitvoeren (Bevir 2010). Dit resulteerde in het concurreren van organisaties voor aanbesteding van taken. Echter, om deze taken als organisatie te behouden werden organisaties geacht te presteren, anders zou een andere organisatie kunnen worden aangenomen (Pollit 2002). Niet alleen Nederland ging invloeden uit NPM toepassen, na de crises van de jaren zeventig en tachtig gingen meer landen over op NPM. Deze hervorming resulteerde uit een publieke onvrede over de bureaucratie van de verzorgingsstaat (Bevir 2010). De overheid moest niet meer zoveel taken op zich nemen, maar juist een aantal taken uit handen geven om de efficiëntie te bevorderen. De overheid kon een voorbeeld nemen aan de efficiënte werking van de markt. Door middel van privatisering heeft de markt dan ook taken uit de handen van de overheid genomen (Bevir 2010). Deze verschuiving van beleidsvoering ontstond ook in Nederland sinds de jaren negentig (Tonkens 2009).

Door taken uit te besteden, legde de overheid de nadruk op participatie van burgers. Beetje bij beetje werden de sociale voorzieningen versoberd, en werd van burgers verwacht dit op te pakken (Tonkens en Duyvendak 2013). De overheid werd niet langer meer omschreven als een terugtredende overheid, maar als een activerende overheid. Hierbij horen betrokken, actieve en verantwoordelijke burgers die problemen weten op te lossen door zich te organiseren (Tonkens 2009). Het invoeren van de Wmo in 2007 is hier een voorbeeld van. In de Wmo wordt participatie in het zorg en welzijnsdomein vastgelegd. ‘Meedoen’ is het belangrijkste credo van de Wmo (Roggeveen en Verhoeven 2013). Er wordt op het gevoel gespeeld, emotiemanagement, zoals Tonkens en Duyvendak (2013) het verwoorden. Vrijwilligers en mantelzorgers zijn daarom ook van groot belang onder de Wmo. Voor zorg zijn de mensen als eerste aangewezen op familie, vrienden en buren en kunnen vervolgens ondersteuning bij de gemeente aanvragen (Verhoeven et al. 2013).

Deze tendens van een overheid die actief burgerschap stimuleert is nog steeds gaande. Door de economische crisis van de afgelopen jaren moest er bezuinigd worden. De overheid heeft toen gekozen voor een decentralisatie van meerdere beleidsterreinen, onder andere de AWBZ om de kosten te drukken (VNG 2011). Zo wordt er met de Wet werken naar vermogen getracht de arbeidsparticipatie te verhogen. Daarnaast wordt ook gestimuleerd dat meer mensen ‘mee kunnen doen’ door taken van de AWBZ over te hevelen naar de Wmo (Ibid.) Hiertoe is de vernieuwde Wmo vanaf 2015 van kracht. Burgers moeten zo lang mogelijk zelfredzaam blijven en daartoe moet de eigen kracht en eigen verantwoordelijkheid worden ondersteund. Maatwerk is daarom zeer belangrijk (VNG 2011). Termen als maatwerk, eigen kracht, mee doen en participatie zijn van grote waarde voor de actieve burger

16 en de media helpen om deze boodschap over te brengen (Tonkens en Duyvendak 2013). Behalve dat op deze manier wordt gepoogd de zelfredzaamheid te bevorderen, moet deze decentralisatie ook dienen ter bevordering van de doelmatigheid en efficiëntie van de begeleiding. De begeleiding van de AWBZ wordt om deze reden overgeheveld naar de Wmo (VNG 2011). Daarnaast is er een belangrijke omslag geweest in het denken. Waar in de Wmo van 2007 nog recht had op bepaalde zorgvoorzieningen, is dit in 2015 niet meer zo vanzelfsprekend (Ibid.). Door middel van een zogenaamd ‘keukentafelgesprek’ beoordeelt de gemeente welke zorg de cliënt nog krijgt. Belangrijker nog wordt in dit keukentafelgesprek gekeken wat het sociaal netwerk voor de cliënt zou kunnen betekenen.

Met de decentralisaties is een verschuiving gaande van de verzorgingsmaatschappij naar de participatiesamenleving. Dit houdt eigenlijk niets meer in dan dat iedereen verantwoordelijkheid neemt voor zijn of haar leven en omgeving (Rijksoverheid 2013b). Deze verschuiving houdt niet in dat de sociale zekerheidsregelingen niet meer bestaan. Deze zijn er nog wel, al zijn deze wel versoberd. Hierdoor kan er op dit moment gesproken worden van een combinatie van een versoberde verzorgingsstaat met een participerende samenleving.

Sinds het einde van de negentiende eeuw zijn een aantal ontwikkelingen op te merken. Eerst was men afhankelijk van familie. Tijdens de verzorgingsstaat werden mensen echter afhankelijk van de staat. Men gaf aan het prettig te vinden afhankelijk te zijn van de staat om geen last te hoeven zijn voor de familie (Bos et al. 2013). Echter, deze verschuiving wordt door de opkomst van de participatiesamenleving teruggedraaid. Families en anderen in de omgeving van de cliënt gaan als eerste weer voor de cliënt zorgen, waarna uiteindelijk om hulp kan worden gevraagd van de staat.

Daarnaast is een vergelijkbare ontwikkeling te zien in de visie op het burgerschap. Eerst werden mensen geacht zelfredzaam te zijn. Dit veranderde in afhankelijkheid van de staat waardoor burgers als passief werden beschouwd. Echter, de overheid neemt allemaal maatregelen als het overhevelen van taken uit de AWBZ naar de Wmo waardoor een actieve burger wenselijk is. De overheid zet hier dan ook op in.

Hierbij kan worden afgevraagd wat deze ontwikkelingen teweeg brengen in de maatschappij. Kunnen mensen zich nog verheffen (WRR 2006) nu er sprake is van een versoberde verzorgingsstaat? Blijven dezelfde mogelijkheden voor burgers bestaan om zich te ontwikkelen en te ontplooien om onder andere onafhankelijk en zelfredzaam te zijn? Hoe staan deze verhoudingen in ontwikkeling met de emancipatie van vrouwen? Hier zal nu verder op in worden gegaan.

17

2.2EMANCIPATIE IN NEDERLAND

Net zoals dat sociale zekerheid niet altijd vanzelfsprekend was, was het ook niet altijd vanzelfsprekend dat vrouwen werken en onderwijs volgen. Vrouwen zorgden primair voor de kinderen en het huishouden. Pas later veranderde dit. De verzorgingsstaat heeft een belangrijke rol gespeeld om dit mogelijk te maken.

Tegelijkertijd met de eerste verschijnselen van de verzorgingsstaat, eind negentiende eeuw, vond de eerste feministische golf plaats. Vrouwen streefden naar gelijke kansen, naar onafhankelijkheid van mannen. Vrouwen wilden niet meer ondergeschikt zijn ten opzichte van mannen (Ribberink 1987: 4-8). Hierbij is economische zelfstandigheid een belangrijk middel om ongelijkheid tussen mannen en vrouwen tegen te gaan.

Betaald werk is nodig om economisch onafhankelijk te zijn. Vrouwen hadden echter nauwelijks betaald werk, maar voerden onbetaalde taken uit als de zorg voor het huishouden en het gezin. Vrouwen waren door fatsoensnormen uitgesloten van betaalde arbeid, terwijl mannen de kostwinners waren (Van de Loo 2005: 13). Hierdoor waren gehuwde vrouwen afhankelijk van mannen en ongehuwde vrouwen van familie. Bovendien werden vrouwen handelingsonbekwaam beschouwd. Om economisch onafhankelijk te kunnen zijn, was het nodig dat vrouwen konden werken, onderwijs volgen en het actief en passief kiesrecht bezaten, net zoals mannen (Ribberink 1987:12-22; Van de Loo 2005: 13-15). Hiervoor werd gestreden in de eerste feministische golf, met als resultaat het behalen van het passief en actief kiesrecht (1917 en 1918 respectievelijk) en het volgen van onderwijs (Ribberink 1987: 12-22).

Deze overwinningen resulteerden echter niet in een drastische verandering van het algemene beeld van vrouwen, namelijk zorg dragen voor familie en het huishouden. Dit bleef het uiteindelijke doel. Vrouwen waren hier van nature het meest voor geschikt, zo werd toen gedacht (Ribberink 1986: 10; Van de Loo 2005: 22-26). Bovendien nam het aantal vrouwen in de volksvertegenwoordiging niet toe, waardoor politieke veranderingen moeilijk te realiseren waren (Ribberink 1986: 23). In 1934 werd zelfs een wet ingevoerd om de betaalde arbeid van vrouwen terug te dringen. Deze wet hield in dat vrouwen, die werkzaam waren bij de overheid, ontslag moesten nemen zodra ze trouwden en werd ingevoerd naar aanleiding van een economische crisis die gepaard ging met een schaarste aan banen. Pas in 1957 werd deze regelgeving afgeschaft (Van de Loo 2005: 22).

In de jaren zestig van de 20ste eeuw begon de tweede feministische golf. De belangrijkste thema’s van deze golf waren arbeid, onderwijs, politiek en het bredere thema seksualiteit, huwelijk en het gezin. Ten tijde van deze golf was er sprake van economische

18 voorspoed en de opbouw van de welvaartsstaat. Het aantal betaald werkende gehuwde vrouwen nam, zoals eerder getoond, toe. Het algemeen heersende beeld was echter dat het gezin niet mocht lijden door een werkende moeder (Ribberink 1987: 29-34). Het overheidsbeleid sloot aan bij deze gedachte. Kinderopvangvoorzieningen konden namelijk alleen worden gebruikt in geval van nood, uit angst dat betaald werken van gehuwde vrouwen zou worden aangemoedigd (Ibid.).

Eind jaren zestig zorgde een plan met betrekking tot arbeidstijdverkorting voor het combineren van werk met zorg voor de kinderen. Dit plan omvat het herverdelen van betaalde en onbetaalde taken tussen mannen en vrouwen, waardoor vrouwen meer aandacht konden geven aan hun eigen carrière (Ribberink 1986: 34-37). Hierop werd de organisatie ‘Man

Vrouw Maatschappij’ (MVM) opgericht. De doelstellingen van deze organisatie sloten aan op

emancipatie doelen, namelijk roldoorbreking van mannen en vrouwen, gelijke rechten op betaald werk, enzovoort (Ribberink 1986: 38-40; Van de Loo 2005: 65-70). MVM wilde dat man en vrouw samen emancipeerden. Zo waren niet alleen vrouwen lid van deze organisatie maar ook mannen. Door informatie te verspreiden over zowel de rol van vrouwen als van mannen wilden ze de emancipatie verder brengen (Van de Loo 2005: 70-73).

Tussen 1960 en 1996 zijn een aantal ontwikkelingen op het gebied van emancipatie waar te nemen. Zo stijgt de gemiddelde leeftijd waarop vrouwen hun eerste kind krijgen van 24 naar bijna 29 jaar. Bovendien zijn er ook steeds meer vrouwen die kinderen krijgen boven de 35 jaar. Deze ontwikkeling resulteert onder andere uit de verbetering van anticonceptie, maar ook doordat de opleiding van vrouwen hoger werd (SCP 1998: 73-80).

Naast de stijging van de leeftijd waarop vrouwen kinderen krijgen zijn vrouwen meer gaan participeren op de arbeidsmarkt. In 2012 was 61% van de vrouwen aan het werk, waarvan de meeste vrouwen parttime werken en minder verdienen dan mannen voor dezelfde baan (CBS z.d.). Hiertegenover staat dat er tegenwoordig meer mannen werkzaam zijn in verzorgende beroepen in vergelijking met de zeventiger jaren. Echter, nog steeds zijn meer vrouwen werkzaam in deze categorie (SCP 1998: 223). Dat meer vrouwen in staat zijn gesteld om te gaan werken, heeft onder andere te maken met het overheidsbeleid in de jaren negentig. Ten tijde van het kabinet Kok I werd namelijk ingezet op het creëren van banen. Het credo was dan ook ‘werk, werk, werk’ (Parlement & Politiek z.d.; Andere Tijden Special 2015). Een voorbeeld hiervan is het anderhalfverdienersmodel in tegenstelling tot het kostwinnersmodel, waardoor mannen vaak fulltime werkten en vrouwen een parttime baan konden nemen (SCP 1998). Tussen 1992 en 2007 is het aandeel anderhalfverdieners gestegen van 27 naar 45

19 procent. Hierbij werkte in 92% van de gevallen mannen fulltime en vrouwen parttime (CBS 2009).

Er is een rol voor de overheid weggelegd in het realiseren van deze ontwikkelingen. De staat is een van de actoren waardoor verschillen tussen mannen en vrouwen beslecht kunnen worden door beleidsvoering en zou dus kunnen optreden als een soort mediator (Waylen 2008: 125). Echter, om dit te kunnen doen moet in het beleid wel rekening gehouden worden met de verschillen tussen mannen en vrouwen en het effect van beleid op verschillende groeperingen in de samenleving (Sainsbury 2008: 111). Om hier rekening mee te kunnen houden heeft Nederland emancipatiebeleid sinds 1975.

2.3EMANCIPATIEBELEID

Door gebruik te maken van emancipatiebeleid, is in de jaren zeventig ingezet op een mentaliteitsverandering over de rollen van mannen en vrouwen. Door bewustwording en mentaliteitsverandering moesten de traditionele rolpatronen worden doorbroken (SCP 1998: 226). Daarnaast sloot dit beleid ook aan bij het tegengaan van sociale ongelijkheid in de gedachte van de verzorgingsstaat.

Gedurende de jaren tachtig kwam de nadruk te liggen op de sekseongelijkheid in beleid en in maatschappelijke instituties. In de jaren negentig werd dit verder gedefinieerd. Bij het herverdelingsvraagstuk was het niet alleen van belang wie de macht had, maar ook hoe deze macht werkt. In andere woorden, beleid heeft effect op mannen en vrouwen. Maatschappelijke verhoudingen kunnen impliciet een onderscheid maken tussen mannen en vrouwen. Het werd van belang geacht om hier naar te gaan kijken (SCP 1998: 227).

Tegenwoordig is emancipatie nog niet vanzelfsprekend. Het huidige emancipatiebeleid benadrukt dit dan ook. Een terugkerend onderwerp in de emancipatie is de arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid (Ministerie van OCW 2013: 1). Op dit moment is ongeveer de helft van de Nederlandse vrouwen niet economisch zelfstandig. Dit betekent dat zij minder dan 70% van het netto minimumloon verdienen (Rijksoverheid z.d.). Daarnaast had ongeveer 64% van de vrouwen in Nederland in 2013 een baan van minstens 12 uur per week tegenover 78% van de mannen. Er zit echter een groter verschil in de arbeidsduur tussen mannen en vrouwen. 74% van de vrouwen heeft namelijk een parttime baan, terwijl 20% van de mannen een parttime baan heeft (SCP 2014).

Een aantal zaken staan centraal in het emancipatiebeleid sinds 1985: gelijkheid, zelfstandigheid, keuzevrijheid en verantwoordelijkheid. Hierbij zijn gelijke rechten voor

20 vrouwen en mannen en het doorbreken van de stereotypen van mannelijkheid en vrouwelijkheid de subdoelen (Ministerie van OCW 2013: 1-5). Hoewel de traditionele rolpatronen en het algemene beeld over mannen en vrouwen zijn veranderd, zijn deze doelen nog steeds van belang. De nadruk in het huidige emancipatiebeleid ligt nu echter op de autonomie van burgers (Ibid.: 4-5). Sinds 1995 is het emancipatiebeleid bovendien gericht op het verbeteren van de positie van vrouwen op verschillende maatschappelijke terreinen. Het kabinet Rutte II hanteert een aantal kernwaarden in het emancipatiebeleid, namelijk autonomie, weerbaarheid en gelijkwaardigheid (Ibid.: 5-6).

Ten eerste hebben zowel mannen als vrouwen autonomie nodig om onder andere een carrière op te bouwen. Hierbij is de eigen keuze een groot goed. Echter, onder andere traditionele rollen kunnen zorgen voor knelpunten bij bijvoorbeeld het combineren van arbeid- en zorgtaken (Ibid.: 6). Als tweede heeft weerbaarheid betrekking op de keuzevrijheid en dat mensen hun grenzen aangeven. Burgers moeten over een bepaalde weerbaarheid beschikken om autonoom te kunnen handelen. Een voorbeeld hiervan is economische zelfstandigheid. Door deze onafhankelijkheid wordt de weerbaarheid vergroot (Ibid.: 6-7). Als laatste kan gelijkwaardigheid in een samenleving optreden waar rekening wordt gehouden met verschillen tussen mannen en vrouwen. Zodra er geen rekening wordt gehouden met verschillen, kunnen problemen ontstaan tussen mannen en vrouwen (Ibid.: 7).

Door middel van deze kernwaarden, heeft het emancipatiebeleid bijgedragen aan het veranderen van het maatschappelijke beeld van de traditionele rolverdeling, waarbij de man werkt en de vrouw zorgt. Toch is er ook kritiek geweest op bepaalde keuzes van de overheid die de emancipatie juist niet ten goede zou komen. Naar aanleiding van de economische crisis in de zeventiger en tachtiger jaren is gekozen voor het korten op sociale zekerheidsregelingen. Gedurende deze periode werd zelfstandigheid van burgers van grote waarde geacht. De informele hulpverlening in de zorg was daarom een uitkomst voor het korten op de professionele zorg. Echter, de kritiek van vrouwenorganisaties was juist dat deze bezuinigingen op de schouders van vrouwen terecht zouden komen (Bos et al. 2013). De overheid heeft geen gehoor gegeven aan deze kritiek, aangezien de bezuinigingen wel zijn doorgevoerd. Deze kritiek is van dezelfde aard als de huidige kritiek die wordt geleverd door vrouwenorganisaties en sociale wetenschappers op de hervorming van de Wmo, maar hierover later in dit hoofdstuk meer.

21

2.4GENDER MAINSTREAMING &GENDER ROLE IDEOLOGY

Het emancipatiebeleid valt onder het ministerie van OCW. Echter, verschillen tussen mannen en vrouw in beleid zijn niet gebonden aan het ministerie van OCW. Daarom zijn alle departementen genoodzaakt om rekening te houden met het emancipatiebeleid (Ministerie van OCW 2013). Dit wordt ook wel gender mainstreaming genoemd. Via gender mainstreaming krijgt het emancipatiebeleid meer invloed op het beleid van alle ministeries (Ministerie van OCW 2013). Gender mainstreaming is een strategie waarbij een genderperspectief wordt meegenomen in de voorbereiding, ontwerp, implementatie en evaluatie van beleid. Deze strategie wordt op elk beleidsdepartement gebruikt om de gelijkheid tussen mannen en vrouwen te bevorderen en om discriminatie tegen te gaan (EIGE, z.d.; Bacchi & Eveline 2010a: 1-2). Hierbij is het ook van belang om de al bestaande situatie te analyseren op ongelijkheden en hier alternatief beleid voor te schrijven.

De noodzaak om beleid te mainstreamen op gender is ontstaan doordat beleid onbedoelde effecten kan hebben op sommige groeperingen van de samenleving, waardoor ongelijkheden tussen groepen het resultaat zijn (Butler 1990; Eveline & Bacchi 2010: 87). Eveline & Bacchi stellen dat iemands gender namelijk niet bepalend mag zijn voor de kansen en mogelijkheden die iemand krijgt. Gender is een sociaal construct, terwijl iemands sekse biologisch bepaald is. Dit sociaal construct kent een sociale rol toe aan wat mannelijk of vrouwelijk gedrag zou zijn (Butler 1990: 6-7; Duerst-Lahti 2008: 161). Zo is het bijvoorbeeld gendertyperend dat vrouwen over het algemeen zorgzamer en verzorgend zijn, terwijl mannen leidende rollen op zich moeten nemen zoals het hoofd van het gezin of de kostwinner zijn. Zoals Butler (1990: 6-7) stelt, volgt een binaire relatie van gender, namelijk man en vrouw, niet logisch op het feit dat er twee verschillende seksen zijn, namelijk man en vrouw. Gender hoort niet een afspiegeling te zijn van geslacht. ‘Mannelijk’ en ‘vrouwelijk’ horen gebruikt te worden voor beide geslachten zonder beperkingen (Butler 1990: 6-7). Toch kan gender toch terugkomen in beleid dat irrelevant lijkt voor gender (Duerst-Lahti 2008: 161). Eerder onderzoek laat zien dat masculinisten hun eigen gender rollen onbedoeld laten terugkomen in beleid (Duerst-Lahti 2008: 170). Doordat vrouwen minder goed vertegenwoordigd waren in het parlement heeft het lang geduurd voordat gestart werd met het emancipatiebeleid. Macht werd door onzichtbare processen aan mannen gegeven, doordat mannen deze macht al hadden (Duerst-Lahti 2008: 170). Te denken valt aan bestuursfuncties, waar het aandeel vrouwen in de top kleiner is (SCP 2014: 126). Er waren ook weinig vrouwen in de volksvertegenwoordiging, waardoor dit proces zichzelf deels in stand hield. Feminalisme voorzag in deze tekortkomingen door gelijkheid met mannen als ideaal te hebben

(Duerst-22 Lahti 2008: 170). Net als gender zijn gender ideologieën ook sociale constructen. Zoals Duerst-Lahti zegt:

“Gender ideologies, then, are structured beliefs and ideas about ways power should be

arranged according to social constructs associated with sexed bodies.” (Duerst-Lahti 2008:

182).

Anders gezegd is gender role ideology de perceptie van de rollen van verschillende seksen ten opzichte van elkaar. Deze genderrollen kennen ook een waarde toe aan een sekse. Zo werd zoals eerder gezegd het huishouden en de zorg voor familie als uiteindelijk doel gezien. Een extremer voorbeeld hierbij is zelfs dat vrouwen en hun baarmoeders louter als ontvanger werd gezien voor mannelijke zaadcellen. Dit zijn stereotype beelden die gelinkt zijn aan een genderrol, waarbij de vrouwelijke genderrol als ondergeschikt werd gezien (Duerst-Lahti 2008: 185).

In figuur 2.1 zijn de verschillen tussen de stereotype beelden van de verschillende genderrollen te zien. Hieruit wordt duidelijk dat mannen sterk geacht worden te zijn, de kostwinner, een publieke functie moeten hebben en dominant moeten zijn. Hiertegenover staat de rol van vrouwen, namelijk zorgzaam, verzorgende functie, vooral een privé functie en bovendien machteloos en ondergeschikt (Duerst-Lahti 2008: 186). Hoewel deze stereotype beelden tegenwoordig niet meer zo zwart-wit zijn, zijn deze beelden ook nog niet compleet verdwenen. De ideale arbeidsduur is namelijk volgens de Nederlandse bevolking voor moeders twee tot drie dagen in tegenstelling tot vier tot vijf dagen voor vaders (SCP 2014: 100-102). Bovendien geeft een derde van de vrouwen en bijna de helft van de mannen aan dat vrouwen evenveel kans hebben om een topfunctie te bereiken (SCP 2014: 125)

Het doorbreken van deze genderrollen is een langdurig proces. Kinderen nemen normen en waarden over van hun ouders door de opvoeding. Zo worden ook stereotype beelden over bijvoorbeeld mannelijke en vrouwelijke taken overgenomen. Door de traditionele rolverdeling in een gezin is het lastig om dit patroon te doorbreken (Tolkacheva 2011). Dit is ook terug te zien in Nederland. De zogenoemde eindbestemming van vrouwen was het zorg dragen voor het huishouden en kinderen. Zelfs nadat vrouwen onderwijs mochten volgen, bleef deze rolverdeling in stand. Ten tijde van de tweede feministische golf is deze traditionele rolverdeling vager geworden, doordat meer vrouwen zijn gaan werken. Echter, vrouwen werken nog steeds vaker parttime en nemen nog steeds vaker zorgtaken op zich (Ribberink 1987; De Boer et al 2015: 7-11).

23 Beleid kan hier een grote rol in spelen. Zoals gezegd, kan beleid onbedoeld niet gender neutraal zijn. Dit kan onder andere komen door framing processen. De manier waarop beleid wordt gepresenteerd is namelijk van belang voor de perceptie van de maatschappij.

2.5FRAMING VAN BELEID EN DE IMPLICATIES HIERVAN

Zodra een probleem wordt gepresenteerd, wordt tegelijkertijd met de formulering van het probleem ook gedefinieerd wie of wat zowel gedupeerd, veroorzaker als oplosser is. Beleid speelt in op het oplossen van een probleem, waarbij definities in beleid vanzelfsprekend

24 kunnen worden ervaren. Deze definities zijn dan ook van invloed op hoe het beleid van invloed is op de maatschappij (Bröer 2006: 10). Daarnaast reageert de maatschappij op beleid. Beleid draagt immers een oplossing voor een probleem voor. De probleemperceptie in de samenleving kan dus gestuurd worden door beleid. Aan de andere kant gebruiken beleidsmakers geluiden uit de samenleving om het beleid te legitimeren (Bröer 2006: 11-12). Dit is ook terug te zien in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat richting de participatiesamenleving. Vanaf de jaren zeventig van de twintigste eeuw kwam er steeds meer kritiek van wetenschappers, de markt en uit de maatschappij op de verzorgingsstaat, waarna het beleid hierop in heeft gespeeld door met een kaasschaaf over de sociale voorzieningen heen te gaan. Er waren geluiden uit de maatschappij en het beleid speelt hier op in. Aan de andere kant zorgde de economische crisis ervoor dat er bezuinigingen nodig waren. Door middel van het beleid heeft de overheid vervolgens ingespeeld op de toenemende kosten van de verzorgingsstaat, waardoor de perceptie van het probleem ook werd gestuurd. Deze ontwikkeling vond zowel plaats na de oliecrises, als bij de decentralisatie na de economische crisis van 2008.

Het sturen van de probleemperceptie en betekenisgeving van beleid wordt ook wel framing genoemd. Door zorgvuldig gebruik te maken van taal kan de denkwijze van maatschappij worden gestuurd (Bacchi & Eveline 2010b: 111-113; Verhoeven 2009: 80). Daarnaast leggen frames de nadruk op bepaalde aspecten van de werkelijkheid door deze aspecten onder andere te benadrukken of te selecteren welke aspecten wel of niet in het frame passen (Verhoeven 2009: 80). Behalve dat framing processen van invloed zijn geweest om de noodzaak van de bezuinigingen na de eerder genoemde crises te benadrukken, is framing ook gebruikt om een omslag te realiseren in hoe burgers zich opstellen, van passief naar actief burgerschap. Zo zijn er in de Wmo twee thema’s waar de overheid op inspeelt, namelijk het vergroten van de sociale participatie en het vergroten van de vrijwilligerspoule voor de informele zorg (Verhoeven en Tonkens 2013: 26-28). Met betrekking tot de Wmo framen de gemeenten het beleid ook op een bepaalde manier. Sinds de invoering van de Wmo is namelijk een verschuiving te zien in de manier waarop gemeenten burgers om hulp vragen. Roggeveen en Verhoeven (2013) hebben naar framing-processen gekeken van de Wmo sinds de invoering in 2007. Bij de invoering van de Wmo in 2007 bleken gemeenten een ‘actieve gemeente’ als frame te gebruiken, terwijl dit verschoven is naar een ‘bal bij de burgers’ frame (Roggeveen en Verhoeven 2013: 156). Er wordt door deze verschuiving dus een grotere verantwoordelijkheid bij burgers gelegd en ook een groter beroep op burgers gedaan door in te spelen op het gevoel van burgers. Roggeveen en Verhoeven (2013) merken verder op dat

25 de manier waarop burgers worden aangesproken van belang is nu de gemeenten meer zorgtaken hebben gekregen sinds de decentralisatie. Burgers ervaren deze toegenomen verantwoordelijkheid namelijk niet als prettig (Ibid.) Hieruit blijkt dat de manier waarop beleid geformuleerd is, een grote impact kan hebben op hoe burgers het beleid beleven.

Bovendien kan framing er ook toe leiden dat bepaalde groeperingen in de samenleving zich meer door het beleid aangesproken voelen dan andere. Zo, stellen Tonkens en Duyvendak (2013), is het Wmo-beleid expliciet wel op alle burgers gericht, maar impliciet voelen vrouwen zich meer aangesproken. Vrouwen zijn namelijk veel meer betrokken in de informele zorg dan mannen, zoals ook in de inleiding is benoemd. In de herziende Wmo wordt meer beroep gedaan op de informele zorg, waardoor dit ook een groter beroep op vrouwen betekent (Tonkens en Duyvendak 2013). Vrouwen werken immers vaker parttime dan mannen en hebben hierdoor meer tijd om zorgtaken op zich te nemen (De Boer et al 2015). Door het stimuleren van actief burgerschap en het inspelen op het gevoel van burgers worden vooral vrouwen aangesproken om op de vraag naar informele zorg in te spelen (Tonkens en Duyvendak 2013). Na een emancipatie effect rapportage in 2005 werd duidelijk dat deze sekseverschillen groter zouden worden bij het invoeren van de Wmo in 2007 (Tonkens en Duyvendak 2013). Echter, op dit moment wordt een nog groter beroep op de informele zorg gedaan, waardoor het denkbaar is dat de zorgbelasting voor vrouwen verder toeneemt en de Wmo voor spanningen zorgt op het gebied van de emancipatie.

2.6SPANNINGEN TUSSEN DE HERVORMING VAN DE WMO EN DE EMANCIPATIE

Deze spanningen worden erkend door de Nederlandse Vrouwenraad. De NVR wil dan ook graag dat het beleid dusdanig wordt aangepast dat er gesproken kan gaan worden van een gendersensitief zorgbeleid. De spanning tussen de Wmo en emancipatie valt op te delen in verschillende facetten. Zo is er een spanning tussen de arbeidsparticipatie en het verlenen van zorg en een spanning tussen het emancipatiebeleid en de Wmo.

ARBEIDSPARTICIPATIE VERSUS INFORMELE ZORG

Zoals eerder geschreven beoogt, de overheid dat zowel meer mensen gaan werken als dat mensen langer werken. Vrouwen vormen de grootste groep die zowel meer als langer kan werken. 2,3 miljoen mensen in Nederland tussen de 20 en 65 jaar maken deel uit van een groep die niet werkt, maar ook niet op zoek is naar een baan, de zogenaamde niet-beroepsbevolking. Van deze groep is 65% vrouw, oftewel 1,5 miljoen (SCP 2014: 62). 64%

26 van de vrouwen tussen 20 en 65 jaar had een betaalde baan, tegenover 78% van de mannen. Bovendien werken vrouwen vaker parttime dan mannen. 74% van de vrouwen heeft namelijk een parttime baan tegenover 20% van de mannen (SCP 2014: 67-68).

Verder wil de overheid ook dat er meer informele zorg wordt gegeven sinds de invoering van de Wmo. Met de hervorming van de Wmo is de vraag naar informele zorg nog verder toegenomen (Josten & De Boer 2015: 13-15). Ook bij de informele zorg vormen vrouwen de grootste groep. Zo is 60 % van de mantelzorgers vrouw en in de kind-mantelzorg is dit zelfs 64% (De Boer et al 2015: 7-11). Daarnaast zijn vrouwen vaker dan mannen bereid om mantelzorg te verlenen en geven vrouwen dus ook daadwerkelijk vaker mantelzorg (SCP 2014: 106).

Vrouwen zijn hierdoor de belangrijkste groep die de overheid met deze twee verschillende beleidsdoelen aanspreekt. Dit levert een spanning op, doordat mensen beperkt de tijd hebben. Toch blijkt uit onderzoek dat er wel ruimte is voor een betere verdeling van arbeid en zorg tussen mannen en vrouwen. De werkgever kan ervoor zorgen dat mannen een zorgtaak kunnen gaan combineren met arbeid door begrip en ruimte op de werkvloer te creëren (Josten & De Boer 2015: 31). Zo wordt ook gesteld dat er pas echt sprake kan zijn van een participatiesamenleving op het moment dat arbeid en zorg de verantwoordelijkheid wordt van vrouwen én mannen, maar ook van werkgevers en werknemers (Josten & De Boer 2015). Op deze manier zou de spanning tussen arbeidsparticipatie en informele zorg kunnen worden verminderd.

EMANCIPATIEBELEID VERSUS WMO

De NVR zou graag zien dat er een gendersensitief zorgbeleid komt. De NVR geeft aan dat dit er nu niet is, onder andere omdat de informele zorg vooral op de schouders van vrouwen rust. Met de hervorming van de Wmo zou deze last alleen nog maar groter worden (Kruijswijk et al 2015). Bovendien blijkt uit het Nationaal Mantelzorgpanel van 2015 dat driekwart van het panel denkt dat de last van de informele zorgverlening voor het grootste deel op vrouwen terecht zal komen. Daarnaast blijkt dat mannen en vrouwen het niet met elkaar eens zijn over de verdeling van de mantelzorguren. Mannen zijn hier wel tevreden mee, terwijl vrouwen hierover minder tevreden zijn (Mezzo 2015).

Bij de bezuinigingen in de jaren tachtig van de vorige eeuw werd al kritiek geuit op de negatieve gevolgen van het zorgbeleid op de emancipatie. Hier is echter niet naar geluisterd, doordat de plannen niet zijn aangepast (Bos et al 2013). Vervolgens is bij de invoering van de

27 Wmo een emancipatie-effect rapportage uitgevoerd om te kijken wat de gevolgen zouden zijn voor de emancipatie. Hierin wordt gezegd dat gemeenten aandacht horen te schenken aan de verschillen tussen mannen en vrouwen. Daarnaast waarschuwt deze rapportage dat door de invoering van de Wmo het percentage vrouwen dat werkt en economisch zelfstandig is, zal achterblijven bij de beoogde doelen van het emancipatiebeleid (NIZW 2005). Bovendien verwachtte men niet dat mannen meer mantelzorgtaken op zich zouden nemen door een toenemend beroep op de eigen verantwoordelijkheid. Over het Wmo-beleid zegt het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW) dat emancipatie weinig aan de orde is in het beleid.

Het is dus duidelijk dat er een spanning is tussen de voortgang van de emancipatie en het Wmo-beleid. Het is dan ook nodig dat gemeenten meer doen aan gender mainstreaming om in lijn te komen met de doelen van het emancipatiebeleid. Op dit moment bevordert het Wmo-beleid de economische zelfstandigheid van vrouwen niet. Gemeenten doen niet altijd vanzelfsprekend aan gender mainstreaming, al zou dit wel moeten gebeuren (Rijksoverheid 2008).

De Nederlandse Vrouwenraad maakt zich door deze ontwikkelingen zorgen over de voortgang van de emancipatie. De NVR spreekt zelfs over het terugdraaien van de economische zelfstandigheid door deze ontwikkeling en dus ook een achteruitgang van de emancipatie (Kruijswijk et al 2015). Deze zorgen worden gedeeld door de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze ministeries geven dan ook aan dat gemeenten meer gendersensitief beleid moeten gaan voeren (Ibid.).

Door het sociale zekerheidsstelsel kregen vrouwen de mogelijkheid zichzelf meer en meer te ontplooien op verschillende gebieden, zoals arbeid en onderwijs. Hieruit valt af te leiden dat de verzorgingsstaat bijdraagt aan de emancipatie. Echter, door het sociale zekerheidsstelsel incrementeel in te perken worden de mogelijkheden voor vrouwen om zich te ontwikkelen enigszins beperkt. Meer specifiek zorgen de decentralisaties en de daarbij horende herziening van de Wmo voor een vermoeilijkte voortzetting van de emancipatie. Dit blijkt onder andere uit de zorgen van de NVR, maar ook uit de emancipatie-effect rapportage en meerdere al genoemde onderzoeken van het Sociaal en Cultureel Planbureau.

De noodzaak tot een gendersensitief zorgbeleid lijkt door actoren als de NVR en het SCP gewenst. Toch is het van belang dat gemeenten die juist beleidsvrijheid door de decentralisaties hebben gekregen, hier mee aan de slag gaan. Het is echter de vraag of gemeenten deze zelfde wens delen en willen bijdragen aan een gendersensitief zorgbeleid. Uit

28 de literatuur blijkt echter wel de noodzaak tot het doorbreken van de traditionele rolpatronen ten behoeve van de emancipatie, maar ook in relatie tot de actieve burger. Hiermee worden zowel vrouwen als mannen bedoeld. Voor de participatiesamenleving is het namelijk van belang dat de gehele samenleving participeert op meerdere terreinen. Om dit te bereiken is het nodig dat mannen en vrouwen samen de zorgtaken op zich nemen voor zover het sociaal netwerk moet worden ingezet.

Bij het analyseren van de interviews zal deze theorie worden meegenomen. In de interviews zal worden gelet op:

- De beleidsspanning tussen arbeid en zorg. In hoeverre wordt deze beleidsspanning ervaren?

- De ervaren druk op het sociaal netwerk. In hoeverre is er een grotere druk op het sociaal netwerk, bij wie komt deze druk te liggen en waarom?

- Waarom vrouwen vaker informele zorg geven. Hierbij zal ook worden gelet op genderrollen.

- Framing en taalgebruik. In hoeverre zorgt taalgebruik voor een onbewust perspectief op de informele zorg? Wordt dit ook op een bepaalde manier geframed?

29

3. M

Om te onderzoeken in hoeverre beleidsmakers, uitvoerende professionals en informele zorgverleners genderverschillen ervaren en in hoeverre er behoefte is aan gendersensitief zorgbeleid door deze actoren zal gebruik worden gemaakt van een case study. Een analyse van beleidsnota’s door middel van een gender impact assessment zal verder gebruikt worden om te bepalen in hoeverre er rekening wordt gehouden met genderverschillen. Hieronder bespreek ik de keuzes voor de methodologie van dit onderzoek

3.1 CASE STUDY

Er is al veel onderzoek gedaan naar decentralisaties en naar emancipatie, maar een verband hiertussen ontbreekt nog. Door middel van dit onderzoek wordt gepoogd de eerste verbanden te leggen. Om deze reden zal gebruik worden gemaakt van een case study. In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van een typical case study. Een typical case study is representatief voor een groter verband, in dit geval voor meerdere gemeenten in Nederland, waarbij causale verbanden kunnen worden onderzocht of bepaalde theorieën kunnen worden bevestigd of ontkracht (Seawright & Gerring 2008: 297). Om dit onderzoek representatief te laten zijn voor Nederland, zou dit onderzoek echter in meerdere gemeenten moeten worden uitgevoerd. Dit onderzoek kan dan ook niet worden gegeneraliseerd naar andere gemeenten (George & Bennett 2005: 30-32; Seawright & Gerring 2008: 297-300), zeker gezien het feit dat elke gemeente de beleidsvrijheid heeft om het Wmo-beleid anders in te vullen. Daarnaast biedt een typical case study de mogelijkheid om te kijken naar theorieën of de hervorming van de Wmo zorgt voor grotere genderverschillen, zoals bijvoorbeeld de NVR beweert.

Voor het uitzoeken van een typische gemeente zijn een aantal selectiecriteria opgesteld, namelijk:

- Man/vrouwverhouding in de gemeente. Deze verhouding moet ongeveer gelijk zijn aan de verhouding binnen Nederland om het goed te kunnen vergelijken.

- De man/vrouwverhoudingen betreffende werkloosheid. Mensen die niet werken verlenen namelijk vaker mantelzorg (Josten & De Boer 2015: 25). Als deze verhoudingen niet gelijk zijn kan het onderzoek niet een typical case study zijn.

- Verschillen in opleidingsniveau. Het opleidingsniveau is relevant doordat eerder onderzoek aantoont dat hoog opgeleiden vaker mantelzorg verlenen dan laag opgeleiden (Klerk et al. 2015: 48-51).