De lokale overheid en informatiebeleid ; Een cognitief onderzoek naar de relatie tussen organisatieomvang, bureaucratisering en informatiebeleid.

'·. , ,

SCR 5410

DE LOKALE OVERHEID EN INFORMATIEBELEID

Een cognitief onderzoek naar de relatie tussen

organisatieomvang, bureaucratisering en

informatiebeleid

DOCTORAALSCRIPTIE VAN HENK KOERTEN

Universiteit van Amsterdam

Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Afdeling Sociologie en Antropologie

Woord vooraf

Gemeenten en informatievoorziening: een boeiende combinatie! Als medewerker van de gemeente Zandvoort houd ik mij nu al weer ruim vier jaar bezig met informatiebeleid,

automatiseringsbeleid en organisatiestrategie. Zo dicht bij het vuur gezeten leek het mij boeiend dit alles eens van een afstand te bekijken, als onderzoeker dus. En wat is leuker dan eens bij anderen in de keuken te mogen kijken. Dit is mijn motivatie om mijn afstudeerscriptie te wijden aan informatisering bij de lokale overheid. Professor Teulings was de man die mij interesseerde voor de gekozen onderzoeksmethode, cognitive mapping. Zowel zijn colleges als publicaties over dit onderwerp waren inspirerend en smaakten naar meer. Kortom, in deze scriptie komen drie van mijn favoriete onderwerpen samen: informatisering, lokale overheid en cognitive mapping.

Dit werkstuk moet de bekroning zijn van zeven jaar studie. Een studie die begonnen is uit nieuwsgierigheid. Zou het mogelijk zijn om op je 32ste met een academische studie te beginnen en die ook nog af te maken? Deze scriptie is het bewijs! Zowel aan studie als scriptie heb ik veel plezier beleefd, het is een hobby geworden. Die hobby heeft een groot beroep gedaan op mijn omgeving: gezin, vrienden, collega's. Ik ben dan ook uitermate dankbaar dat ik de kans kreeg mij een aantal jaren uit te leven. Dank ben ik ook verschuldigd aan mijn

scriptiebegeleider, Joan Baaijens. Zijn commentaar, advies en motiverende woorden zijn bepalend geweest voor het eindresultaat. Tenslotte dank ik de geïnterviewde personen. Zonder hen zou het onderzoeksontwerp niet getoetst kunnen worden.

Hoe dan ook, deze scriptie sluit een periode af. Een periode die veel energie heeft gekost. Dit staat echter in geen verhouding tot het plezier wat ik er aan heb beleefd.

Maart 2000, Henk Koerten

Eksterlaan 191 2026 XE Haarlem 023-5385396

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding en probleemstelling

1 .1. Structuur van deze scriptie

1.2. Probleemstelling

1. 3. Operationalisatie

1.4. Het denken centraal

2. Organisaties, cognities, strategie en denkpatronen

2. 1. Wat zijn cognities

2.2. De verhouding tussen het collectief en het individu nader verkend

2.3. Theoretisch kader

2.4. Vergelijking met andere cognitieve onderzoeksbenaderingen

2.5. Samenvatting

3. Gemeenten en informatievoorziening

3. 1. De gemeente: ontstaan en geschiedenis

3.2. De gemeentelijke organisatie: ambtenarij, politiek en bestuur

3.3. Informatievoorziening in organisaties: geschiedenis

3.4. Gemeenten en informatievoorziening: geschiedenis

3. 5. Informatievoorziening, organisaties en onderzoek: drie domeinen

3 .6. Samenvatting

4. Het onderzoek

4.1. Het kiezen van een onderzoeksbenadering

4.2. Het onderzoek

4.3. De kwalitatieve stap: het maken van een cognitieve kaart

4.4. De kwantitatieve stap: bewerken van de cognitieve kaarten

4.5. De meetresultaten 4.6. Tot besluit 5. Interpretatie 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5.

Vergelijking van de bestudeerde organisaties

Vergelijking van de onderzoeksresultaten met het onderzoeksmodel Betrouwbaarheid en validiteit

Vergelijking met de literatuur Reflectie

6. Aanbevelingen

7. Algemene samenvatting

7.1 Inleiding en probleemstelling

7 .2. Organisaties, cognities, strategie en denkpatronen

7. 3. Gemeenten en informatievoorziening 7 .4. Het onderzoek 7. 5. Interpretatie Bijlagen A. C. D. E. F. G. H. l.

Beschrijving gemeente Klein Beschrijving gemeente Groot V oorstructurering

Uitsneden

Ordening van het onderzoeksmateriaal

Tabel met verdeling Nederlandse gemeenten naar inwonertal Instructie voor de deelnemer

Lijst met figuren Geraadpleegde literatuur 1 1 1 2 3 4 4 7 9 11 12 13 13 13 17 28 20 27 29 29 33 34 35 40 56 57 57 63 65 68 73 76 77 77 78 79 80 81 85 85. 97 115 119 124 127 128 130 132

HOOFDSTUK 1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

Informatievoorziening is een onderwerp dat steeds meer in de belangstelling komt te staan. Geen organisatie schijnt meer zonder te kunnen. Ook aan overheidsorganisaties gaat dit onderwerp niet voorbij. Wat opvalt is dat er zoveel verschillende meningen en benaderingen over bestaan. Dit wekt de suggestie dat we kunnen spreken van een onontgonnen gebied. Reden genoeg om informatievoorziening binnen overheidsorganisaties eens nader onder de loep te nemen.

Zo'n overheidsorganisatie heeft een politiek bestuur, een democratische

vertegenwoordiging als controlerend orgaan en een ambtelijke organisatie. We richten het onderzoek op die ambtelijke organisatie. We vragen ons af of de grootte van de ambtelijke organisatie van invloed is op bureaucratisering en of dit dan weer van invloed is op het informatiebeleid. Hiervoor is een theoretisch model ontwikkeld en getest in twee sterk verschillende ambtelijke organisaties met eenzelfde taak. Om het model te testen zijn twee gemeentelijke organisaties geselecteerd.

1.1. Structuur van deze scriptie

Alvorens aan de slag te gaan zullen we eerst moeten bepalen hoe we het onderzoek vorm willen geven. Daar we de gedachtenvorming in kaart willen brengen richten we ons op cognities. In hoofdstuk twee wordt uitgelegd wat cognities zijn, hoe die in dit onderzoek worden gehanteerd en wat we er mee kunnen aantonen. Hier wordt uitgelegd hoe we tot het theoretisch model zijn gekomen en hoe dit met het object van onderzoek, de empirie, is

verbonden. Hoofdstuk 3 geeft een indruk van de omgeving waarin het onderzoek zich beweegt: informatisering in organisaties, in het bijzonder in de gemeentelijke praktijk. In dit hoofdstuk is tevens een overzicht gegeven van literatuur over het onderwerp waarop dit onderzoek

betrekking heeft. De verslaglegging van het onderzoek is te vinden in hoofdstuk 4. Leidraad hierbij is het onderzoek zelf, er wordt een verantwoording gegeven hoe het

onderzoeksmateriaal geordend en geanalyseerd is. In hoofdstuk 5 vinden we de interpretatie van de onderzoeksresultaten. Hier wordt het onderzoeksmodel getoetst op haar geldigheid, wordt een vergelijking gemaakt met de literatuur en worden conclusies getrokken.

1.2. Probleemstelling

De overheidsorganisatie is object van onderzoek. Het denken en handelen binnen een ambtelijke organisatie met betrekking tot informatiebeleidsvorming proberen we in kaart te brengen in een kleine en een grote gemeentelijke organisatie. De overeenkomsten en verschillen proberen we in kaart te brengen en indien mogelijk te verklaren. De probleemstelling voor dit onderzoek luidt dan ook:

Zijn in een grotere Nederlandse overheidsorganisatie de cognities over informatiebeleidsvorming anders dan in een kleinere organisaties?

We zijn dus niet primair geïnteresseerd in het (gerealiseerde )informatiebeleid maar in wat mensen daarbij denken. Daar de organisatie object van onderzoek is willen we de cognities op organisatieniveau, de gedachtenwereld op collectief niveau zoals die door de mensen in die

organisatie beleefd wordt, in kaart brengen. Dat een kwalitatieve benadering de moeite loont en dat daarmee andere, en mogelijk ook betere resultaten geboekt kunnen worden dan met een kwantitatief onderzoek is genoegzaam bekend (zie bijvoorbeeld: Mouwen& Theunis:237). Reden genoeg om ons eens in de gedachtengang van ambtenaren te verdiepen in relatie tot ICT.

1.3. Operationalisatie

Informatiebeleidsvorming binnen een organisatie, en dus ook een ambtelijke organisatie binnen de overheid, gebeurt volgens de gedachten en inzichten van medewerkers die daar bij betrokken zijn. Men stelt zichzelf de vraag: aan welke voorwaarden moet het voldoen en hoe moet daarbij te werk worden gegaan? Iedereen heeft daar zo zijn of haar gedachten over. Grofweg worden onder cognities de gedachten van mensen verstaan, dit wordt in hoofdstuk 2 verder uitgelegd. Deze cognities bestaan in de hoofden van de betrokkenen die deel uitmaken van die organisatie. Individuen binnen een organisatie beïnvloeden elkaar en vormen op die manier ideeën. De cognities van verschillende individuen binnen een organisatie kunnen met elkaar overeenkomen, elkaar aanvullen of met elkaar in tegenspraak zijn(Weick 1990). Het denken en handelen van het individu wordt geleid door cognities. Door die cognities van meerdere individuen in een organisatie boven water te tillen krijgen we een beeld van hoe in die organisatie over een bepaald onderwerp wordt gedacht, en wie wat daaraan bijdraagt.

Teulings(l 996) geeft aan dat de problemen waarmee bijvoorbeeld managers en andere leden van organisaties kampen maar moeilijk grijpbaar zijn. Ze manifesteren zich als

probleemkluwens in de geest van de organisatieleden. Het construeren van een cognitieve kaart, ook wel cognitive mapping genoemd, en deze vervolgens te analyseren kan de onderzoeker helpen deze kluwens te ontwarren en aldus om te zetten in hanteerbare problemen. Zo'n representatie van cognities en bijbehorende causaties, doorgaans in de vorm van een cognitieve kaart, maakt de problemen zichtbaar en leent zich ook voor verder analyse en bewerking.

Omvang organisatie ureaucratiseri ng Cognitieve structuur binnen de organisatie over informatisering Figuur 1.1 Onderzoeksmodel Informatie beleid

Indachtig de probleemstelling proberen we een verband aan te tonen tussen de grootte van een gemeente en de cognities bij ambtenaren over informatievoorziening. De omvang van een organisatie is van invloed op de mate van bureaucratisering(Frissen 1996). De mate van

bureaucratisering veronderstellen we vervolgens van invloed op het informatiebeleid. Dit is in notendop het onderzoeksmodel wat gehanteerd wordt. Figuur 1.1 geeft hiervan een

schematische weergave.

1.4. Het denken centraal

Mensen ontwikkelen in gedachten ideeën en modellen om daarmee hun omgeving, de reële wereld dus, te begrijpen en te interpreteren. Welbeschouwd ziet de mens zijn omgeving aan de hand van de zelf gecreëerde modellen en ideeën. De mens ziet dus alleen wat hij wil zien, een vrije interpretatie van het Thomas-theorema: "If men defme situations as real, they are real in

their consequences" (Ritzer 1992). Een volgende stap is te stellen dat de mens zijn omgeving tracht te maken aan de hand van de in gedachten gevormde ideeën en modellen.(Weick 1994).

Naast de relatie tussen de menselijke gedachtenwereld en de reële wereld is ook de relatie tussen die gedachtenwereld en het handelen van de mens interessant. De mens moet omgaan met informatie uit een veelheid aan bronnen met tegenstrijdige, niet eenduidige en ambivalente informatie en op basis daarvan handelen. Het handelen vindt vaak plaats op basis van modellen die een incorrect beeld van de werkelijkheid geven. Om dit aan te vullen worden ideeën en modellen uit het verleden gebruikt om de toekomst te duiden. Ook worden ideeën en modellen afkomstig van andere terreinen gebruikt om gedachten te vormen(Weick 1994). Weick illustreert dit met het waar gebeurde verhaal van een groep militairen die als gevolg van een sneeuwstorm verdwaald was in de Alpen. Toen de storm was geluwd bleek één van de militairen toevallig een kaart bij zich te hebben waarmee zij feilloos de weg terugvonden en zij zich bij de rest van het leger konden voegen. Achteraf bleek dat ze een kaart van de Pyreneeën hadden gebruikt(Weick 1994). Dit voorbeeld leert ons dat als de omgeving verwarrend en ambivalent is een ankerpunt zeer belangrijk is. Of dit ankerpunt betrouwbaar is of de werkelijkheid benadert is van minder belang dan de aanwezigheid ervan.

De informatiemanager van nu bevindt zich in een vergelijkbare positie. Het werkterrein in kaart brengen is zo goed als onmogelijk, een kompas wordt node gemist. Op het terrein van steeds snellere technologische veranderingen is het dan ook goed een referentiepunt te hebben. Om de weg te vinden in het labyrint van allerlei soorten communicatie en

informatie-technologiën is bijna onbegonnen werk. Een toekomstvisie ontwikkelen lijkt dan al gauw op koffiedikkijkerij. Een oriëntatiepunt is in zo'n onzekere situatie zeer welkom om bij alle onzekerheid toch nog enig houvast te hebben. Of er dan sprake is van een reëel beeld van de situatie doet minder ter zake.

Nu wordt duidelijk waarom we zoveel belang hechten aan gedachtenvorming. Als er gehandeld wordt volgens tegenstrijdige, niet eenduidige en ambivalente informatie, dan is het belangrijk te weten hoe die informatie een plaats krijgt in de beelden die mensen in een

organisatie hebben van de werkelijkheid. We mogen veronderstellen dat actoren in een onzekere omgeving ogenschijnlijk de juiste beslissingen nemen maar dat zij dit doen op basis van een onjuist beeld van de situatie. De denkpatronen, of cognities zo men wil, zijn dan veel

interessanter. Om bij het verhaal van Weick te parafraseren, we concentreren op de kaart van de Pyreneeën, waarmee men de weg in de Alpen heeft gevonden. Die kaart kan ons helpen om te verklaren hoe men in een organisatie een uitweg vindt uit die verwarrende omgeving. Dit nodigt uit om te kijken of er achter de dynamische en onzekere wereld van

HOOFDSTUK2. ÜRGANISATIES, COGNITIES, STRATEGIE EN DENKPATRONEN

Zolang er mensen zijn op aarde zijn ze bezig met nadenken. Mensen verbazen zich over hun omgeving en proberen deze te interpreteren en te begrijpen. Ze laten zich leiden door hun eigen waarnemingen, maar vooral ook door hun ideeën, gevormd door interpretaties van die

waarnemingen en handelen daarnaar(Weick 1994). Het in hoofdstuk 1 aangehaalde Thomas theorema vat dit treffend samen. Ideeën en modellen van de omgeving vormen de basis het handelen van de mens.

Bij mensen die tot een organisatie behoren is dit natuurlijk niet anders. De beelden en modellen zijn de basis van hun handelen(Mintzberg 1975). In organisaties wordt door mensen nagedacht over de omgeving van een organisatie en ook welke plaats de organisatie inneemt. Organisatieleden vormen samen als groep een gemeenschappelijk denkpatroon van hoe de organisatie is en hoe die zou moeten zijn(Bougon 1990). Mensen beïnvloeden elkaar in hun ideeënvorming. Actoren( de mensen in een organisatie) zullen het er samen over eens moeten worden wat de doelen van de organisatie zijn en hoe die gerealiseerd moeten worden, de organisatieleden vormen samen de organisatiedoelen. Op deze wijze zal een wisselwerking optreden tussen de ideeën en modellen op organisatieniveau en de ideeën en modellen van de individuen die de organisatie vormen(March & Olsen 1975).

Bovenstaande opvatting proberen we in dit hoofdstuk van enige theoretische

verdieping te voorzien en te verwerken in een onderzoeksmodel. In de eerste paragraaf staan we uitgebreid stil bij wat cognities, cognitieve structuren en semantische structuren zijn. Dan wordt duidelijk dat cognities alles te maken hebben met de omgeving van de actor, dus ook met groepen en groepsprocessen. Vervolgens behandelen we de relatie tussen individu en collectief. Daarbij doen we een poging om het sociologische perspectief, het collectieve niveau te

koppelen met het psychologisch-cognitieve perspectief, het individuele niveau. De relatie tussen bureaucratisering en de omvang van een organisatie komt ook aan de orde. Tevens geven we aan wat de rol van beleidsvorming in het proces van bureaucratisering is. Dit alles mondt uit in een onderzoekskader waarmee we een leidraad voor het te verrichten onderzoek in handen hebben.

2.1. Wat zijn cognities

Als uitgangspunt nemen we de cognitieve dissonantietheorie zoals Festinger die heeft bewerkt tot de theorie van de mentale incongruenties(Swanborn 1993). Volgens deze theorie leidt gebrek aan evenwicht in het mentale systeem van mensen tot spanningen. Deze spanningen leiden vervolgens tot gedrag. Daarbij onderscheiden we de situatie zoals men die

wenst( standaard) en de situatie zoals die wordt ervaren( cognitie). De genoemde optredende spanningen hebben te maken met de verschillen tussen de standaard en de cognitie. Deze standaarden en cognities zijn voor geen mens gelijk omdat ze bij ieder mens anders tot stand komen.

De benadering van de mentale incongruenties is te paren aan het model dat we kennen van de empirische cyclus. Iemand die handelt( een actor) doet een waarneming van zijn omgeving en vertoont aan de hand van deze waarneming gedrag. Dit gedrag beïnvloedt de omgeving waarna de door het gedrag veranderde omgeving opnieuw wordt waargenomen. Deze waarneming verandert de actor evenzeer en de actor zal opnieuw gedrag gaan vertonen waarna

de cyclus zich kan herhalen. Deze cyclus hoeft niet alleen daadwerkelijk uitgevoerd te worden, een actor kan dit ook volledig in zijn hoofd naspelen, bijvoorbeeld als een probleem zich voordoet en de actor dit probleem al denkend oplost. Het geheel aan cognities waarmee de omgeving wordt ervaren noemen we cognitieve structuur(Stubbart 1989; Swanbom 1993 ). Cognitieve structuren

Het is goed om eerst eens na te gaan hoe cognitieve structuren gevormd worden. Een cognitieve structuur is eigenlijk een gedacht model van de werkelijkheid. Om in gedachten modellen van de werkelijkheid te maken zal alle informatie die op een mens afkomt moeten worden geordend en opgeslagen. Zonder structuur zouden al die cognities niets anders zijn dan een informatiebrij die niet te hanteren valt.

De mens ordent bijvoorbeeld door het gebruik van categorieën(Stubbart 1989). Met de zin, 'een aap is een dier', geven we aan dat een aap deel uit maakt van de categorie dieren. Het woord dier kan ook weer tot een andere categorie behoren, er zijn bijvoorbeeld ook nog vogels en vissen, maar ze behoren alle tot de levende wezens op aarde. Apen zijn weer onder te verdelen in soorten, mannetjes en vrouwtjes., enz. Aldus tracht de mens voortdurend ordening aan te brengen door te categoriseren. Al dit gecategoriseer leidt tot een hiërarchie van categorie-structuren. Bovenaan staan de basale, abstracte categorieën(bijvoorbeeld gebouwen of mensen). Deze worden steeds verder uitgesplitst (rijtjeshuis, school of tandarts, oom). Uiteraard is niet altijd scherp aan te geven tot welke categorie een onderwerp behoort. In dat geval bieden prototypen uitkomst. Een prototype binnen een categorie fungeert als referentiepunt of als een standaard. Het onderwerp kan dan vergeleken worden met een prototype om aldus de positie van het onderwerp te bepalen.

Een andere manier van ordenen is de vorming van semantische netwerken. Een goed voorbeeld om de werking van een semantisch netwerk duidelijk te maken is het organigram van een onderneming. Zo'n organigram is als het ware een gestold, geformaliseerd, produkt van het gecategoriseer in de hoofden van de beslissers die de organisatie bedacht hebben. In een

organigram wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt tussen de organisatie als geheel, verschillende divisies, afdelingen, produktgroepen, medewerkers, enzovoort. Een aantal medewerkers vomlt een produktgroep, een aantal produktgroepen vormen een afdeling, een aantal afdelingen vormen een divisie, een aantal divisies vormen een onderneming. Tegelijk zijn er in diezelfde onderneming andere indelingen te maken die niet formeel zijn vastgelegd maar wel in gedachten gehanteerd worden , bijvoorbeeld door niet van produktgroepen uit te gaan maar van functies. Dezelfde categorie(bijvoorbeeld de organisatie) wordt dan anders

ingedeeld(bijvoorbeeld in juristen en timmerlieden in plaats van afdelingen). Hoewel de organisatie formeel hiërarchisch is vastgelegd zijn mensen toch in staat meerdere soorten categorieën tegelijkertijd door elkaar te gebruiken omdat er naast de formele hiërarchie diverse dwarsverbanden bestaan op basis van andere criteria. In gedachten is dan niet sprake van een strakke hiërarchische ordening maar van een lappendeken van door elkaar gehanteerde

categorieën. De mens maakt hiermee niet alleen op een flexibele wijze indelingen en categorieën, ook worden op deze wijze afleidingen, associaties, generalisaties, verbindingen en abstracties gemaakt om de complexe werkelijkheid te interpreteren in hanteerbare gedachten(Stubbart 1989). Mensen creëren netwerken om deze brij van door elkaar gebruikte categorieën te ordenen. Dit worden semantische netwerken genoemd. Het zijn semantische netwerken omdat

de mens taal gebruikt om alles te beschrijven en dus ook met de taal de indeling in categorieën maakt.

Verschillende auteurs benadrukken het complexe karakter van de cognitieve structuur, die bestaat uit categorieën, semantische netwerken prototypen en dergelijke. Ze proberen deze complexheid te herleiden tot hanteerbare schema's(Axelrod 1976; Bougon 1990, Huff 1990, Stubbart 1989, Teulings 1996, Weick 1990). Hoewel het onmogelijk is de complete cognitieve structuur te bestuderen is het wel mogelijk een representatie te maken van een cognitieve structuur. Deze methode wordt cognitieve mapping genoemd, het resultaat is een cognitieve kaart.

De cognitieve kaart

Een representatie is nooit compleet. Echter het is ook niet de bedoeling om de cognitieve structuur van mensen integraal om te zetten in cognitieve kaarten. Dit zou een dusdanige chaos laten zien dat er zowel voor de onderzochte persoon als de onderzoeker kop noch staart aan te vinden is. Doel van het maken van een cognitieve kaart is het omzetten van probleernkluwens in de hoofden van onderzoekspersonen naar hanteerbare problemen(Teulings 1996). We proberen als het ware inzicht te krijgen in de redeneertrant van de onderzoekspersoon over een bepaald onderwerp door een gedeelte van de cognitieve structuur te pakken te krijgen en te representeren in een cognitieve kaart.

Ter illustratie het voorbeeld van een autokaart. Hierop zijn alle wegen aangegeven die met een auto bereden kunnen worden. Andere fysieke zaken, zoals spoorwegen, kanalen, meren en stedelijke bebouwing zijn slechts vaag aangegeven of zelfs weggelaten. Van de werkelijkheid die bestaat uit wegen, bomen, grond, verschillende soorten bebouwing,

lantaarnpalen, bushokjes enzovoort geeft een autokaart een vertekend en onvolledig beeld, een representatie. Een automobilist kan hiermee uitstekend uit de voeten omdat de autokaart gemaakt is om de weg van A naar B te vinden. Sterker nog: als op een autokaart al die eerder genoemde zaken wel waren aangegeven zou de kaart zodanig gedetailleerd worden dat de benodigde informatie de automobilist zal ontgaan. Een cognitieve kaart heeft een vergelijkbare functie. Als we willen weten hoe in een organisatie over informatievoorziening wordt gedacht dan maken we een representatie van de cognitieve structuur, een soort autokaart dus. Alleen zo'n op het onderwerp toegespitste kaart zal overzichtelijk genoeg zijn om het nodige inzicht verschaffen.

Vergeleken met het vervaardigen van een autokaart, om even bij ons voorbeeld te blijven, is het maken van een cognitieve kaart een stuk moeilijker. Kan een kaartenmaker naar hartelust de fysieke omgeving gaan bemeten om zo een interpretatie te maken voor zijn of haar produkt, de maker van een cognitieve kaart heeft die mogelijkheid niet. Om een cognitieve kaart te maken moet men gebruik maken van indirect materiaal, zoals aantekeningen jaarverslagen, rapporten of interviews. Cognitieve structuren zijn niet rechtstreeks 'afte tappen' zijn bij een actor, domweg omdat geen mens zich bewust is van de eigen cognitieve structuur. Nog even ons voorbeeld: met de genoemde methoden is het alsof men een autokaart tekent op basis van beschrijvingen van een aantal autoritten. Cognitieve kaarten zijn het enige houvast van de onderzoeker omdat de gerepresenteerde cognitieve structuur van een actor niet gekend kan worden. Semantische netwerken bevatten altijd tegenstrijdigheden, onvolledigheden en

is om de complete cognitieve structuur te vangen in een cognitieve kaart. De representatie zorgt ervoor dat de kluwen van gedachten en problemen zichtbaar en hanteerbaar wordt.

Cognitieve kaarten zijn er in vele soorten en maten. Verschillende auteurs hebben getracht een indeling te maken. Dit is gedaan op basis van het doel van het onderzoek (Bougon 1992), welk onderzoeksmateriaal men over beschikt (Teulings 1996) of welke eisen men aan betrouwbaarheid en validiteit stelt (Huff 1990). Verderop, in hoofdstuk 4, wordt uitgebreid ingegaan op de verschillende soorten kaarten, hier volstaat de notie dat er meerder wegen zijn die naar Rome leiden.

Een cognitieve kaart, zoals we die verder zullen gebruiken, bestaat uit concepten die door relaties zijn verbonden(Teulings 1996). Dit is een universele vorm waar verschillende onderzoekers variaties op hebben gemaakt om toe te passen in hun onderzoek. De meest aansprekende verschijningsvorm is een grafische representatie door middel van blokken en pijlen; de blokken zijn de concepten, de pijlen de relaties. Aldus kan een netwerk worden weergegeven waarbij allerlei soorten relaties mogelijk zijn. Een andere representatie die zich beter leent voor statistische bewerking is een bestand met een administratie van onderlinge relaties tussen de concepten. Ook worden wel representaties in tabelvorm gemaakt(Axelrod 1976).

Uit bovenstaande beschouwing blijkt dat we met de cognitieve kaart een concept in handen hebben om cognities te analyseren. In hoofdstuk vier wordt dit concept uitgebreid, gespecificeerd en verder toegespitst op het onderzoek

2.2. De verhouding tussen het collectief en het individu nader verkend

Mensen vormen de maatschappij en de maatschappij vormt mensen. Dit vat in notendop de essentie van de sociologie samen. De tegenstelling individu-maatschappij heeft sinds het ontstaan van de sociologie veel denkers en onderzoekers geboeid (Ritzer 1992; Ritzer 1996). Aan inzichten en denkbeelden om deze verhouding nader te beschouwen is dan ook geen gebrek.

In deze studie richten we ons op organisaties die meer of minder gebureaucratiseerd zijn. Het denkpatroon op het niveau van de organisatie moet bepaald worden om op basis daarvan uitspraken te doen over bureaucratisering en informatisering. We zijn niet in staat om op het niveau van de organisatie metingen te verrichten om de gewenste informatie te vergaren. Het vergaren van data speelt zich dan ook af op het niveau van de individuele organisatieleden om deze informatie samen te voegen tot een beeld van de organisatie. De tegenstelling individu-collectief kan daarom moeilijk buiten beschouwing blijven.

Een goed vertrekpunt om de verhouding tussen individu en maatschappij bloot te leggen bieden de inzichten van George Herbert Mead (Levine et al. 1993; Ritzer 1992). Dat individuen gevormd worden door de maatschappij komt in het werk van Mead duidelijk tot uiting. Centraal stelt hij het vermogen van de mens om zichzelf als object te zien. Om dit duidelijk te maken introduceert Mead het begrip 'zelf. Het 'zelf' kan worden opgevat als een procesmatig ontwikkeld vermogen van de mens om zich te verplaatsen in de rol van anderen, te handelen als anderen en om zichzelf te zien door de ogen van anderen. Dit vermogen is volgens Mead noodzakelijk om sociaal actief te zijn. Het 'zelf valt, in de benadering van Mead, uiteen in twee delen: het 'ik' en het 'mij'. Het 'ik' is het irrationele en onberekenbare in de mens, het 'mij' is de projectie van de maatschappij, hoe die verwacht dat het individu zich gedraagt. Dit

is als het ware een representatie van de maatschappij die in de geest van het individu wordt gemaakt (Levine et al. 1993). In de terminologie van Mead is dit de 'gegeneraliseerde ander' (generalized other) . Deze 'gegeneraliseerde ander' is de representatie van het groepsdenken. Het 'mij' kan dan ook meerdere gegeneraliseerde anderen bevatten omdat het individu aan meerdere groepen deelneemt. Essentieel aan deze theorie is dat we zo het groepsdenken terugvinden in de gedachten van het individu. Mead geeft aan dat er altijd een bepaalde

verhouding bestaat tussen het 'ik' en het 'mij'. Als een 'zelf bestaat uit relatief veel 'mij' dan duidt dit op conformistisch gedrag, bestaat een 'zelf echter voor het grootste gedeelte uit 'ik' dan geeft dit aan dat iemand onafhankelijk en oorspronkelijk is (Ritzer 1992).

Dit uitgangspunt biedt houvast bij het bepalen van de relatie tussen individueel denken en groepsdenken. We kunnen nu overgaan tot nadere invulling en aanvulling van dit kader om te komen tot een adequate operationalisatie voor ons onderzoek. Daartoe trachten we eerst een koppeling te maken met inzichten uit de cognitieve psychologie.

Cognitieve psychologie en omgevingsaspecten

De cognitieve psychologie heeft zich in het verleden sterk gericht op de veronderstelling dat de mens vooral gericht is op individuele behoeftenbevrediging. Denkers als Freud, Maslow en Herzberg baseerden zich in hun theorievorming op onderzoek dat vooral in laboratorium omstandigheden werd uitgevoerd. Meer en meer zijn cognitief psychologen zich buiten de laboratoriumomgeving gaan bewegen en zijn ze zich gaan interesseren voor de invloed van de omgeving op het individu(Wacker 1981; Levine et al. 1993). Tegenwoordig is men zelfs zo ver dat het hanteren van cognities als een fundamenteel sociale activiteit wordt beschouwd(Levine et al. 1993:587). Deze veronderstelling is niet zonder gevolgen. Conform de terminologie van Mead betekent dit dat men erkent dat de 'gegeneraliseerde ander' invloed heeft op het individu. Cognitief psychologen gaan er van uit dat individuen zelf hun cognitieve structuren maken (Levine et al. 1993). Deze twee inzichten combinerend kunnen we stellen dat binnen een groep in de terminologie van Mead een gegeneraliseerde ander 'gemaakt' wordt(Ritzer 1992). Volgens cognitief psychologen is dit een cognitieve structuur(Walsh 1995).

Van verschillende kanten wordt er op gewezen dat er meerdere groepsprocessen zijn die de cognitieve groepsstructuur bepalen en onderhouden(zie o.a. Levine et al. 1993). Niet alleen persoonlijke kontakten behoren hiertoe maar eigenlijk elke vorm van interactie, zowel bij groepsleden onderling alsook individuele en groepskontakten naar buiten toe. Dit zijn

bijvoorbeeld telefoongesprekken, E-mail berichten, het lezen van tijdschriften en het bezoeken van vergaderingen (Wacker 1981; Levine et al. 1993).

Van Mead weten we dat het 'zelf bij ieder individu een andere verhouding bevat tussen 'ik' en 'mij' en dat zij bovendien op elkaar reageren(Ritzer 1992). Collectieve cognitieve structuren hebben bijgevolg een andere invloed op elk individu. Het zal dus lastig worden om de verhouding vast te stellen tussen wat tot de individuele cognitieve structuur of tot de collectieve cognitieve structuur behoort. Deze dichotomie wordt handig omzeild door

Bougon(l 990). Bougon stelt dat als we ervan uitgaan dat ieder groepslid zijn of haar bijdrage levert tot de collectieve cognitieve structuur, de scheiding tussen individuele en collectieve cognitieve structuur niet te maken valt. Ieder groepslid beschikt daardoor over een eigen versie van de collectieve cognitieve structuur. Door nu van alle groepsleden de cognitieve structuur te bepalen kunnen hierin overeenkomsten worden geduid. Die overeenkomsten fungeren dan als een soort scharnierpunt. Aldus ontstaat een ruimere definitie van het begrip collectieve

cognitieve structuur. Bougon sluit daarmee uit dat, uitgedrukt in de termen van Mead, 'ik' en 'mij' empirisch van elkaar gescheiden kunnen worden.

Het is dus volgens Bougon theoretisch mogelijk om de collectieve cognitieve structuur in zijn geheel vast te stellen, zolang we maar meten bij alle individuen van de groep. Bij iedere persoon in een groep vinden we een gedeelte van de collectieve cognitieve structuur terug. Het vastleggen van de complete cognitieve structuur is theoretisch dan misschien mogelijk,

praktisch is dit ondoenlijk, al is het alleen maar omdat door de omvang de bruikbaarheid nihil is. Een pragmatische aanpak is om ons tot één onderwerp beperken, bijvoorbeeld de

informatiestrategie, en hier de cognities over te bepalen. Daarbij komen we weer terug op het oorspronkelijke uitgangspunt dat door Teulings treffend is geformuleerd: het omzetten van probleemkluwens in de hoofden van onderzoekspersonen naar hanteerbare

problemen(Teulings 1996).

2.3. Theoretisch kader

Na enige theoretische bespiegelingen is nu het moment aangebroken om de aangereikte ideeën in bovenstaande uitweidingen aaneen te smeden tot een hecht onderzoekskader. We hebben reeds geconstateerd dat naarmate de organisatie groter is de behoefte aan bureaucratisering toeneemt(Frissen 1996; Ritzer 1992). Ook hebben we opgemerkt dat bureaucratisering van invloed is op de organisatiestrategie. De drie genoemde eigenschappen; omvang organisatie, bureaucratisering en informatiebeleid zijn terug te vinden in de cognitieve structuur. We hanteren dan de reeds eerder aangehaalde definitie van de collectieve cognitieve structuur conform Bougon(l990). Ieder lid van de organisatie heeft een eigen cognitieve structuur, waarin zich een versie bevindt van de collectieve cognitieve structuur, aldus Bougon. Als we

representaties gaan maken van de cognitieve structuren binnen de te onderzoeken organisaties dan verwachten we op basis van ons model uit hoofdstuk 1 verschillen aan te treffen in zowel de structuur als de inhoud daarvan.

Bij structuurkenmerken kunnen we denken aan de spreiding van kennis. Specialisatie bijvoorbeeld zal tot minder overlap en scharnierpunten leiden tussen individuele en collectieve structuur. Een ander te verwachten structuuraspect is de manier waarop omgevingsfactoren in de representaties tot uiting komen. Bij een kleine, omgevingsgevoelige organisatie zal dit andere resultaten opleveren dan in een grote, starre, sterk gebureaucratiseerde organisatie.

Inhoudelijke kenmerken gaan over welke aspecten in de representaties naar voren komen. Wordt er veel over de organisatie nagedacht? Of juist over informatievoorziening? Wordt het organisatiebelang en/of het afdelingsbelang hierbij betrokken? Dit zijn vragen die een rol spelen bij het analyseren van inhoudelijke kenmerken.

Hoofdstuk vier gaat op alle genoemde aspecten in en beschrijft alle analyses die op het onderzoeksmateriaal zijn uitgevoerd.

Bureaucratie

Weber heeft in het begin van deze eeuw een ideaaltype van een bureaucratische organisatie ontwikkeld waar we tegenwoordig nog mee uit de voeten kunnen(Ritzer 1992). Een bureaucratische organisatie kenmerkt zich door regels die gemaakt zijn om specifieke

activiteiten uit te voeren. De organisatie is verdeeld in afdelingen, de afdelingen hebben elk hun eigen competentie en zijn hiërarchisch georganiseerd. De medewerker is getraind voor een

specifieke taak. Deze taak is een onderdeel van de organisatie en staat los van het individu. Dit geldt ook voor de leidinggevenden: eigendom en bestuur zijn strikt van elkaar gescheiden. Handelingen en regels worden in een bureaucratie nauwgezet vastgelegd als een verantwoording voor het handelen in het verleden en in de toekomst.

Weber heeft dit beeld van een bureaucratie als een ideaaltype geschetst. Daarmee is de onderzoeker in staat om concrete gevallen langs een soort meetlat te leggen. Van iedere

organisatie is te bepalen in hoeverre aan het ideaaltype wordt voldaan. Dit geldt uiteraard ook voor dit onderzoek, we willen immers blootleggen wat de verschillen op het gebied van informatievoorziening bij een kleine en een grote organisatie.

Beleid is de formalisatie van het handelen van de organisatie. Daarmee wordt het

handelen van de individuen beperkt en gefocusseerd, ten bate van de organisatiedoelen. Om het ideaaltype er weer even bij te halen: beleid zorgt voor de noodzakelijke regels in een

organisatie, deze regels zijn ervoor om taken van medewerkers te reguleren, zodat de

organisatiedoelen, geformuleerd in beleid , in de taken van medewerkers geïncorporeerd zijn. Beleid wordt doorgaans schriftelijk vastgelegd in bijvoorbeeld een nota en voor de goedkeuring daarvan is vaak weer een procedure voorhanden. Beleidsontwikkeling draagt zo bij tot de bureaucratisering van een organisatie.

Als we de grootte van de organisatie in ogenschouw nemen, dan is goed te begrijpen dat de mate, de richting en de inhoud van beleidsvorming in een organisatie daarvan afhankelijk is. Hoe groter de organisatie, hoe groter de arbeidsdeling, hoe complexer het beleidsvormings-proces, domweg omdat er meer mensen bij betrokken zijn. Door taakspecialisatie dient beleid meer in detail uitgewerkt te worden. Dit wordt tegelijk ook gestimuleerd door de aanwezigheid van meer specialistische kennis. Als een organisatie groter is, dan is er ook meer behoefte om zaken formeel te regelen. In een kleine organisatie gaat de onderlinge afstemming beter en is daardoor minder behoefte aan regels waardoor ook de behoefte aan beleid minder is. Het individu heeft in een grote organisatie meer het gevoel dat de organisatie los van hem of haar staat dan in een kleine organisatie. Regels die van bovenaf worden uitgevaardigd gaan in een grote organisatie over meer schijven voordat ze de werkvloer bereiken dan in een kleine organisatie. Dit schept voor de tussenliggende niveaus de mogelijkheid om beleid te manipuleren en zelfs tegenwicht te bieden.

Kortom, we mogen verwachten dat in een grote organisatie meer sprake zal zijn van bureaucratie dan in een kleine organisatie. Bureaucratieën worden gevormd door mensen. Die mensen hebben cognities die ze zelf ontwikkelen op basis van stimuli uit de omgeving, zo hebben we eerder gezien. De verwachting is dat cognitieve patronen in een grote, en daardoor sterker gebureaucratiseerde organisatie anders zullen zijn dan in een kleine organisatie. Dit kan de nodige invloed hebben op de informatisering en de informatiebeleidsvorming.

Cognities en organisatiestrategie

Bij een collectieve cognitieve structuur is ook weer sprake van standaard en cognitie en daardoor ook van gedrag van de organisatie dat het verschil daartussen reduceert. Strategie is door cognitief psychologen uit te drukken als het verschil tussen standaard en cognitie. Het geeft immers aan hoe een bepaald doel, een standaard dus, gerealiseerd kan worden. Een volgende stap is te stellen dat de collectieve structuur ten grondslag ligt aan de

organisatiestrategie. In het algemeen wordt strategie beschouwd als een plan(Mintzberg 1978). Het zijn dan regels die toegepast kunnen worden bij toekomstige beslissingen.

Bovenstaande definitie veronderstelt dat strategie altijd helder en van tevoren is vastgelegd. Dit kan, maar hoeft natuurlijk niet. Het kan zijn dat een strategie niet duidelijk is vastgelegd maar dat er wel een strategie gevolgd wordt. In dat geval kan pas achteraf een strategie worden vastgesteld. Ook kan het zijn dat er wel een strategie is vastgelegd maar dat het handelen van een organisatie volledig in tegenspraak is met de geformuleerde strategie. In dat geval is het mogelijk dat het handelen van een organisatie nog steeds volgens een strategie verloopt, echter dat is dan niet de geformuleerde strategie maar een alternatieve

strategie(Mintzberg 1978). Hoe dan ook, een strategie wordt altijd door mensen gemaakt, al dan niet intentioneel en helder geformuleerd. Mensen binnen een organisatie zullen ook naar de strategie handelen. Daarbij zullen ze de strategie zoals zij die zelf ervaren als uitgangspunt nemen. Ze creëren hun eigen ideeën en modellen van de organisatiestrategie om die te gebruiken bij hun handelen (March & Olsen 1978).

Strategie en bureaucratie

We hebben reeds eerder aangegeven dat het vastleggen van handelingen en gedragsregels één van de ideaal-typische eigenschappen is van een bureaucratie zoals geformuleerd door

Weber(Ritzer 1992). Een strategie zal in een ideaal-typische bureaucratie dan ook in zijn geheel formeel zijn vastgelegd in regels. Dit maakt het minder eenvoudig om de strategie te veranderen en te onderhouden. Een formeel vastgestelde strategie schept daarnaast ook duidelijkheid over die strategie, waardoor er minder interpretatieverschillen kunnen ontstaan. Als we de strategie van een organisatie beschouwen als een deel van de collectieve cognitieve structuur dan is de conclusie gerechtvaardigd dat bureaucratisering bijdraagt tot een duidelijke strategie die voor iedereen duidelijkheid schept waardoor ook de collectieve cognitieve structuur helderder zal ZlJn.

2.4. Vergelijking met andere cognitieve onderzoeksbenaderingen

Als we de meeste literatuur op het gebied van management en strategie mogen geloven dan zijn managers universele, rationele wezens die het meeste nut en rendement nastreven als zij op een weloverwogen wijze hun beslissingen nemen(bijvoorbeeld: Coleman 1994). Deze

veronderstelling van een rationeel individu dat op een goed geïnformeerde, weloverwogen wijze bewuste keuzen maakt wordt steeds meer ter discussie gesteld(Barr, Stimpert & Huff 1992; Mintzberg 1975; Reger 1994; Stubbart 1989). Het beeld dat ontstaat uit laatstgenoemde publicaties is dat een manager moet omgaan met een overstelpende hoeveelheid informatie uit een veelheid aan bronnen. Dat is dan vaak tegenstrijdige, niet eenduidige en ambivalente informatie op basis van zowel sterke als zwakke signalen. Daarbij komt dat een manager vaak handelt onder tijdsdruk. Dit zijn belangrijke redenen waardoor managers niet in staat zijn om zorgvuldige, afgewogen beslissingen te nemen.

Als deze actoren niet de rationeel denkende rol spelen die hun op grond van de managementliteratuur wordt toegedacht, hoe houden zij zich dan staande? Met andere woorden; op basis waarvan nemen zij hun beslissingen? We hebben reeds eerder gesteld dat mensen ideeën en modellen ontwikkelen van de omgeving waarin zij leven om daarmee hun eigen handelen vorm te geven. De sleutel tot verklaring van verschillende organisatie-strategieën ligt volgens sommigen in het blootleggen van de ideeën-ontwikkeling en de modelvorming bij organisatieleden. (Barr, Stimpert& Huff 1992; Mintzberg1975; Reger 1994). Binnen het veld

van de cognitieve wetenschappen kunnen een drietal benaderingen worden onderscheiden (Stubbart 1989).

Men kan proberen het denken van personen trachten te verklaren vanuit het handelen van deze personen. Dan gaat men er vanuit dat het handelen van personen een verklaring biedt voor hun denken, dus de cognities over de omgeving. Een illustratie van deze benadering biedt Mintzberg (1975) die een onderzoek heeft gedaan waarbij de handelingen van managers van minuut tot minuut gedurende een periode werden geregistreerd om zo te bepalen waar managers zich dagelijks mee bezighouden. De verhoudingen tussen de tijd die men aan verschillende soorten taken besteedt zou dan een maat zijn voor de cognities van de actor in kwestie. Methoden om onderzoek te doen zijn dan bijvoorbeeld het observeren van personen of het bestuderen van resultaten van handelingen( memo's, jaarverslagen, etc.). Dit noemt Stubbart de intentionele benadering.

Een andere benadering kiest er voor om het denken van personen bloot te leggen door uitsluitend te concentreren op de cognities van personen, anders gezegd, de situatie zoals die door de persoon wordt ervaren(Swanbom 1993). Onderzoeksmethoden die hierbij gebruikt kunnen worden zijn interviews(gestructureerd en ongestructureerd) of het bestuderen van bronnenmateriaal( autobiografieën, levensverhalen). Een illustratie van deze benadering vinden we bij Fahey & Narayanan(l989). Aan de hand van jaarverslagen maken zij de ervaren

cognities binnen de onderneming zichtbaar en stellen zo de veranderende inzichten in strategie gedurende een bepaald tijdvak vast. Volgens Stubbart is dit de representatiebenadering.

Tot slot zijn er wetenschappers die een structuur veronderstellen in het denken en handelen van personen die er op het eerste gezicht niet is. Men gaat er vanuit dat er een soort programma, een universele structuur zo men wil, aan het ongestructureerde denken en handelen ten grondslag ligt. Vele methoden zijn bruikbaar om het denken en handelen boven water te krijgen. Een illustratief voorbeeld geven Mintzberg c.s. (1976). Zij proberen uit vijfentwintig verschillende onderzoeken naar strategische beslissingsprocessen een gezamenlijke structuur te destilleren. Dit noemt Stubbart de calculatiemethode.

De door Stubbart onderscheiden driedeling, te weten de intentionele, de representatieve en de calculatieve benadering, staan ons ter beschikking om ons eigen onderzoek een plaats te geven. Ons onderzoek richt zich op het denken van personen en is dan ook in te delen als een

representatieve methode.

2.5. Samenvatting

In dit hoofdstuk zijn we ingegaan op de theoretische aspecten van het onderzoek. We hebben

een model ontwikkeld waarbij we stellen dat de omvang van een organisatie de mate van bureaucratisering bepaalt. Deze bureaucratisering bepaalt de vorm en inhoud van de informatievoorziening.

Dit model is in dit hoofdstuk verbonden met de cognities binnen een organisatie. Daarbij letten we op de vorm (structurering van cognities) als ook op de inhoud (welke cognities). In zekere zin is dit hoofdstuk de basis van het onderzoek zoals dat verderop in deze studie handen en voeten krijgt.

HOOFDSTUK 3. GEMEENTEN EN INFORMATIEVOORZIENING

Dit hoofdstuk gaat in op het object van onderzoek, de gemeentelijke organisatie. Het is ondoenlijk om het onderzoeksmateriaal te interpreteren zonder enige kennis over geschiedenis en huidige ontwikkelingen van de gemeente als orgaan van lokale politiek. Het is ook handig om inzicht te hebben in hoe automatisering en informatievoorziening hun intrede hebben gedaan in de gemeentelijke organisatie. Tot slot is er behoefte aan een domein afbakening. We geven drie domeinen aan waarbinnen de onderzoeksresultaten te interpreteren zijn. Deze interpretaties leveren ieder voor zich inzichten op die, beoordeeld in hun eigen context, de nodige verklaring geven. Deze onderwerpen worden in dit hoofdstuk nader uitgewerkt.

3.1. De gemeente: ontstaan en geschiedenis

Een beknopt overzicht van de gemeentelijke geschiedenis vinden we bij Denters en Veldheer(l 998). Hoewel er wellicht al eerder vormen van lokaal bestuur in Nederland zijn geweest, krijgt de gemeente als bestuurlijke eenheid pas vorm met het ontstaan van de

grondwet van 1848. De grondwet voorziet de gemeente van het noodzakelijke wettelijk kader

dat verder is uitgewerkt in de gemeentewet van 1851. Deze wetgeving maakte geen onderscheid

tussen steden en plattelandsbesturen en verankert daarmee de uniformiteit van gemeenten in Nederland. De plaats van gemeenten, de verhoudingen met provincie en rijk alsmede de democratische representatie wordt hiermee bepaald.

Aanvankelijk is het takenpakket van een gemeente beperkt en dit vertaalt zich in een navenant kleine ambtelijke organisatie. Tot 1900 blijft de gemeentelijke rol beperkt tot het bieden van orde en veiligheid en bescherming tegen het water. Na 1900 neemt de bemoeienis van gemeenten met andere beleidsgebieden gaandeweg toe. Men richt zich op zaken die de burger direct raken zoals armoedebestrijding, gezondheidszorg, woningbouw en sociale zekerheid.

Na 1945 breekt een nieuwe periode aan, de opbouw van de verzorgingsstaat wordt ter hand genomen en dit zorgt voor zowel een uitbreiding van als een verschuiving in de

gemeentelijke taken. De uitbreiding vindt zijn oorzaak in de opvatting dat de overheid iedere burger een aantal basisvoorzieningen moet garanderen. Gemeenten spelen een grote rol in het realiseren van die gedachte. De door gemeenten uitgevoerde Algemene Bijstandswet is hier een goed voorbeeld van. Ook richten de gemeentelijke taken zich dan meer op welzijns-aspecten. De traditionele taken van gemeenten raken daardoor op de achtergrond.

Rond 1980 vindt, mede naar aanleiding van de op dat moment heersende economische recessie, een herbezinning op de gemeentelijke taken plaats. De rijksoverheid gaat dan

bezuinigen op de gehele collectieve sector. Taken worden gedecentraliseerd en toegewezen aan gemeenten. Tegelijkertijd neemt de beleidsvrijheid over deze taken toe. De daardoor ontstane beleidsverschillen tussen gemeenten neemt men voor lief. Hoewel het aantal taken toeneemt, begint het aantal gemeenteambtenaren halverwege de jaren tachtig gestaag te dalen. Deze trend zet zich tot op heden voort. Om toch alle toegewezen taken naar behoren te vervullen is besteedt men de laatste jaren taken vaak uit.

Samenvattend kunnen we stellen dat de gemeente, en daarmee het gemeentelijk ambtelijk apparaat als gevolg van het toevoegen van taken, gaandeweg omvangrijker is geworden. Het marktdenken, populair sinds beginjaren tachtig, heeft zich zo ook in de

gemeentelijke wereld kunnen nestelen. Dit heeft ervoor gezorgd dat uitvoerende taken veelal worden uitbesteed.

3.2. De gemeentelijke organisatie: ambtenarij, politiek en bestuur

Het bestuur van een gemeente bestaat volgens de nieuwe Gemeentewet uit 1994 uit een

gemeenteraad, een college van burgemeester en wethouders en een burgemeester. In grote lijnen komt het er op neer dat een college wordt gevormd door de burgemeester, benoemd per

koninklijk besluit, en uit de raad gekozen wethouders. Burgemeester en wethouders vormen het dagelijks bestuur van de gemeente en worden gecontroleerd door de gemeenteraad. Het college van burgemeester en wethouders wordt ondersteund door een ambtelijke organisatie. Aan het hoofd hiervan staat een gemeentesecretaris, de hoogste ambtenaar. De verdere organisationele invulling kan per gemeente verschillen.

Aanvankelijk treft men voornamelijk het secretariemodel aan: een kleine ambtelijke staf ter ondersteuning van het bestuur en grote uitvoerende diensten. Tegenwoordig wordt veelal het sectorenmodel ter structurering van de organisatie gehanteerd. De verdeling van taken over de sectoren wordt gedaan op basis van taakgebieden waarin beleids- en uitvoerende taken zijn samengebracht. De taken op bijvoorbeeld het gebied van ruimtelijke ordening, milieubeheer welzijn en sociale zaken worden dan aan vaksectoren toevertrouwd en er is doorgaans een sector waarin staf- facilitaire- en bestuursondersteunende taken zijn ondergebracht. Dit model, in de jaren tachtig geïntroduceerd om efficiënter te kunnen werken, staat al enige tijd bloot aan kritiek. Het zou verkokering in de hand werken en te zeer gericht zijn op beheersing. Daardoor komen zaken als sector-overstijgende beleid en beleidseffectiviteit in het gedrang. Tegen-woordig zijn gemeenten volop bezig deze kritiek te pareren door hun organisatiestructuur enigszins aan te passen en sector-overstijgende beleidsstrategieën te maken(Bekke & Hiemstra 1998).

Uniformiteit en pluriformiteit

Reeds in de inleiding hebben we gewag gemaakt van een wettelijk kader dat de lokale overheid de nodige uniformiteit moet brengen. Het is echter een illusie te denken dat de dagelijkse praktijk in alle gemeentelijke organisatie hetzelfde zou zijn. Er zijn nogal wat verschillen die van invloed kunnen zijn op het functioneren van een gemeente. Korsten en Tops noemen de volgende verklaringen voor pluriformiteit:

• Structurele kenmerken(inwonertal, geografische structuur)

• Inwonertal bepaalt: algemene uitkeringen, aantal raadsleden. Aantal raadsleden bepaalt op haar beurt: beloning B& W en raadsleden en ambtenaren.

• Culturele kenmerken (politiek, religie)

• Politieke en bestuurlijke omgeving(invloed van bovenlokale overheden, aanwezigheid van deelgemeenten)

• Bestuurlijke structuur(intem) en cultuur (verhoudingen politiek, bestuur ambtenarij) • Ambtelijke structuur en cultuur(beleidsvonning, productie en prestatie)

• Groepen en individuen(invloed managementteam, projectteam, crisisteam)

• Individuen(invloed van lokale leiders)(Korsten & Tops 1998:19-21)

Crijns en Korsten (1998:309) stellen dat een directe relatie tussen het inwonertal van

gemeenten en de omvang van de organisatie een te simpele voorstelling van zaken is. Wel is het zo dat veel factoren die de omvang beïnvloeden wel weer tot het inwonertal te relateren zijn. Verder brengen ze nog te berde dat de verhouding tussen het aantal inwoners en het aantal ambtenaren in kleine gemeenten lager ligt dan in grotere gemeenten. Als verklaring hiervoor

wordt gegeven dat kleine gemeenten meer gebruik maken van externe dienstverlening van rijk en provincie, meer taken op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen(WGR) uitvoeren en meer taken uitbesteden(Crijns & Korsten 1998).

De ambtelijke organisatie

Lokale overheidsorganisaties zijn constant in beweging. De geschetste ontwikkeling van gemeentelijke taken sinds haar ontstaan heeft uiteraard gevolgen gehad voor de structuur en cultuur binnen de ambtelijke organisatie(De Vries 1997; Zuurmond 1994). Vanouds laat de gemeentelijke ambtelijke organisatie zich kennen als een bureaucratische organisatie in de beste Weberiaanse traditie. Hoewel dit beeld nooit helemaal zuiver is geweest, bureaucratie is immers niet meer dan een ideaaltype ofwel een gedachtenconstructie, kunnen we wel stellen dat

aanvankelijk de ambtenarij toch voornamelijk een rol had als loyaal uitvoerende en adviserende organisatie.

De grote omslag komt zo rond het begin van de jaren tachtig. Als gevolg van een in de jaren zeventig alsmaar uitdijend overheidsapparaat worden bestuurders gedwongen te

bezuinigen(Bekke & Hiemstra 1998). Er komt veel aandacht voor de efficiëntie van overheidsorganisaties en volgens de dan geldende normen wordt oplossing gezocht in het uitbesteden van taken en het aangaan van overeenkomsten met de private sector. Zo rond het begin van de jaren negentig verschuift die aandacht, mede onder druk van maatschappelijke factoren van efficiency naar effectiviteit(outcomes). Naast deze ontwikkelingen die we

terugvinden bij de gehele overheid krijgen gemeenten te maken met hogere overheden die taken afstoten naar gemeenten. Dit zorgt voor een extra druk op de ambtelijke organisatie(Denters &

Veldheer 1998).

Zowel de veranderingen in de jaren tachtig( efficiencydenken) als in de jaren negentig(effectiviteitsdenken) hebben het nodige aan de ambtelijke rol veranderd. Het

uitbesteden van taken dwingt ambtenaren meer kontakt met de buitenwereld te zoeken. Denk bijvoorbeeld aan een afvalverwerkingsbedrijf dat het huisvuil ophaalt, een juridisch

adviesbureau dat beroepszaken voorbereidt of een ingenieursbureau dat een

verkeerscirculatieplan vervaardigt. In de jaren negentig breidt dit scala aan externe kontakten als gevolg van het bevorderen van beleidseffectiviteit zich uit naar burgers en belangengroepen. Dit als gevolg van interactieve beleidsvorming genoemd, een onderwerp dat verderop in dit

hoofdstuk aan de orde komt. Relatie bestuurder-ambtenaar

Ambtenaren en politici gaan tegenwoordig in de lokale gemeentelijke arena op een andere manier met elkaar om dan voorheen. Aanvankelijk zijn de verschillende rollen redelijk goed te onderscheiden. Dit levert een welhaast karikaturaal beeld op van een paar laagopgeleide amateuristische gemeentelijke bestuurders die als een collectief van generalisten een

ambtenarenapparaat aansturen dat louter uit hoogopgeleide professionele specialisten bestaat. Bestuurders vormen beleid dat, eenmaal geformuleerd, in de kokers van de ambtenarij

verdwijnt om uiteindelijk als gerealiseerd beleid de burger te bereiken (De Vries 1997). Deze grove versimpeling vraagt natuurlijk om nuancering. Zij miskent de traditioneel bekende 'vierde macht' binnen het openbaar bestuur. Kennis is macht en ambtenaren beschikken in ruime mate over kennis van een alsmaar uitdijend scala aan beleidsvelden. Aldus ontstaat steeds meer

rol vermenging: ambtenaren die macht naar zich toetrekken en politici die steeds meer dreigen te verworden tot dossiertij gers(De Vries 1997).

Van verschillende kanten is reeds gesteld dat de maatschappij dusdanig snel verandert dat de overheid niet in staat is deze veranderingen tijdig op te merken, laat staan deze om te

zetten in beleid(Edelenbos en Monnikhof 1998; Van Gunsteren & Van Ruyven 1994; Kuypers

1992; Bekke & Hiemstra 1998). Als gevolg hiervan wordt, in een poging slagvaardiger te kunnen opereren, de ijzeren kooi der bureaucratie opengesteld voor rechtstreekse beleidsmatige relaties met burgers. Men komt tot het besef dat de gemeentelijke organisatie niet alleen het beleid kan bepalen en maken maar dit moet doen in samenwerking met( delen van) de

samenleving. Ambtenaren worden erop uitgestuurd om contacten met 'het maatschappelijk middenveld' te leggen. Ineens gaat daardoor de mening van de ambtenaar er toe doen. Tevens wordt de ambtenaar door de burger, conform politici, afgerekend op zijn of haar handelen. Dit dwingt de ambtenaar tot meer transparantie omdat het handelen direct zichtbaar wordt voor burgers en de ambtenaar hier rechtstreeks op aan te spreken is (Edelenbos en Monnikhof 1998; Bekke & Hiemstra 1998).

Temidden van deze kleine revolutie blijft het beeld van de loyale ambtenaar en de verantwoordelijke politicus hardnekkig. Zowel ambtenaren als politici zien de klassieke Weberiaanse rolverdeling als meest ideaal(De Vries 1997).

Interactieve beleidsvorming

Op dit moment is interactieve beleidsvorming een trend aan het worden in de gemeentelijke praktijk. Het is niet meer de overheid die het probleem definieert, een oplossing verzint en daarna die oplossing ook uitvoert. De trend is om dat nu samen met burgers, belangengroepen, buurtbewoners te doen. Een beknopte inventarisatie en beschouwing vinden we bij Edelenbos en Monnikhof(l 998). Zij geven als raamwerk een vijftal ideaaltypen van bestuurlijke

interactiviteit:

Informeren: politiek en bestuur maken de agenda en houden de betrokkenen op de hoogte.

Raadplegen: politiek en bestuur maken de agenda, zien betrokkenen als gesprekspartner maar achten zich niet gebonden aan resultaten van die gesprekken.

Adviseren: politiek en bestuur stellen agenda samen, na betrokkenen geconsulteerd te hebben. Opmerkingen van betrokkenen spelen een volwaardige rol. Politiek en bestuur verbinden zich aan de resultaten daarvan, maar kunnen hier, zij het beargumenteerd van af\vijken.

Coproduceren: politiek, bestuur en betrokkenen maken een agenda, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht.

Meebeslissen: politiek en bestuur laten ontwikkeling van en besluitvorming over aan betrokkenen. Ambtenarij vervult hierbij een adviserende rol(Edelenbos & Monnikhof 1998:29)

In het bovenstaande rijtje staat de vorm die het meest tegen de traditionele beleidsvorming aanligt bovenaan. Onderaan staat de interactiefste vorm, de tussenliggende begrippen bevinden zich op een giijdende schaal daartussenin.

Naast gevolgen voor het karakter van de democratie heeft de geschetste interactiviteit ook gevolgen voor de rol van de ambtenaar en de ambtelijke organisatie, en mede daardoor ook voor de informatievoorziening. Het is de bedoeling dat er open wordt gecommuniceerd als een project met een vorm van interactiviteit wordt gestart. Als het gaat om informeren dan kan de ambtelijke organisatie hier wel mee uit de voeten omdat communicatie met de doelgroep dan een relatief gereguleerd karakter heeft. Als een project echter meer het karakter heeft van coproduceren of meebeslissen dan wordt dat allemaal anders. De ambtenaar, die gewend is in een relatief overzichtelijke omgeving beleid te produceren kan dit proces dan niet meer als een

'vierde macht' beïnvloeden of zelfs regisseren. Hoewel de ambtenaar nog wel de

materiedeskundige bij uitstek is, gaat het besluitvormingsproces grotendeels buiten hem om. Kortom; als het proces van interactieve beleidsvorming, in welke gradatie dan ook, doorzet dan verandert de rol van de ambtenaar, en daarmee van de ambtelijke organisatie. Dat dit ook gevolgen heeft voor de informatievoorziening zullen we verderop in dit hoofdstuk zien

(Edelenbos en Monnikhof 1998; Bekke & Hiemstra 1998).

3.3. Informatievoorziening in organisaties: beknopte geschiedenis

De eerste schoorvoetende vingeroefeningen met het geautomatiseerd verwerken van gegevens worden rond 1890 gedaan in de Verenigde Staten. Het Amerikaanse volkstellingsbureau doet dan om de tienjaar een bevolkingsonderzoek, maar ziet geen kans de resultaten binnen tienjaar te verwerken. Herman Hollerith komt met de oplossing in de vorm van een

ponskaartenmachine waarmee automatisch geteld kan worden. In 1896 richt Hollerith zijn eigen bedrijf op. Zijn opvolger laat het bedrijf in 1926 fuseren met twee andere bedrijven tot International Business Machines (IBM) (Zuurmond 1994).

De eerste generatie computers, zo rond de jaren dertig, werkt met relais. De tweede generatie werkt al met radiobuizen. Na de introductie van de transistor, begin zestiger jaren, volgt de derde generatie computers die opvalt door een geringere omvang. De vierde generatie computers, beginjaren zeventig, maakt gebruik van geïntegreerde circuits(IC's). Deze

technologie zorgt wederom voor omvangvermindering maar vooral voor een toenemende verwerkingssnelheid. De vijfde generatie, tot slot, eind jaren tachtig, kenmerkt zich door meerdere parallel werkende verwerkingseenheden(Zuurmond 1994).

De reductie van de omvang van computers en de toename van de verwerkingssnelhied zorgt ervoor dat computers voor steeds meer toepassingen worden gebruikt. In de jaren vijftig en zestig zijn computers groot en log, ze beslaan vaak meerdere verdiepingen van een gebouw en het vergt gespecialiseerd personeel om ze operationeel te houden. Dit maakt dat verwerking zoveel mogelijk wordt gecentraliseerd en dat alleen grote bedrijven er gebruik van maken. Halverwege de jaren zeventig komen zogenaamde minisystemen op. Dit zijn kleinere systemen die veel minder ruimte innemen en minder gespecialiseerd personeel vergen. Begin jaren tachtig doen de personal computers (Pc's) hun intrede. Deze computers passen op elk bureau en vooral: iedereen kan er mee werken. Halverwege de jaren tachtig neemt de communicatie tussen computers een hoge vlucht. Pc's worden aan elkaar gekoppeld in local area networks(LAN's). Deze LAN' s worden op hun beurt weer gekoppeld aan minisystemen en

mainframesystemen(Zuurmond 1994).

Bovenstaande maakt duidelijk dat de plaats van de computer in de samenleving, en daarmee van automatisering in het algemeen, sinds haar ontstaan fundamenteel is veranderd. Wordt de computer aanvankelijk ingezet als een hulpmiddel om administratieve handelingen sneller en betrouwbaarder uit te voeren, gaandeweg worden computers gebruikt in bijna alle facetten van de moderne samenleving. Vooral de mogelijkheid om met communicatietechnologie computers te koppelen leidt tot ongekende mogelijkheden. Op dit moment spreekt men al lang niet meer van het automatiseren van administraties, taken of processen maar gaat het veeleer om het informatiseren van de samenleving.

We spreken op dit moment liever van informatiseren dan van automatiseren omdat we tot het besef gekomen zijn dat taken niet alleen geautomatiseerd worden maar dat de

mogelijkheden die automatisering bieden leiden tot herdefinitie van organisaties en processen. Wellicht is het goed om op deze plaats een definitie te geven van het begrip informatisering. Zuurmond (1994:42) geeft de 'Tilburgse Definitie':

• De introductie van informatietechnologie om belangrijke delen van de informatievoorziening met behulp van geautomatiseerde informatiesystemen gestalte te geven.

• De introductie van specifieke expertise op het terrein van de informatietechnologie in de personen van functionarissen met taken op dat terrein.

• De (her)inrichting van informatiestromen en informatierelaties ten behoeve van de bestuurlijke informatieverzorging.

• De aanpassing ofwel verandering van de organisatiestructuur waarin de informatietechnologie wordt geïntroduceerd.

• De ontwikkeling van informatiebeleid als een gedifferentieerd beleid binnen de organisatie.

Uit deze definitie blijkt duidelijk dat informatietechnologie veranderingen teweeg brengt. Informatiestromen, organisatiestructuren en kennispatronen van medewerkers ontkomen niet aan de invloed van informatisering. Het belangrijk is dat de leiding van een bedrijf zich bewust moet zijn van de mogelijkheden en misschien ook wel bedreigingen van informatietechnologie. Er zal beleid moeten worden ontwikkeld om dit alles in goede banen te leiden.

3.4. Gemeenten en informatievoorziening: geschiedenis

Automatisering en informatisering in het Nederlandse gemeentelandschap kent een relatief korte traditie. Van de Donk en Schalken (1998) geven hiervan een aardig overzicht. Hieruit blijkt onder meer dat de ontwikkelingen in gemeenteland niet noemenswaardig afwijken van de ontwikkelingen zoals geschetst in de vorige paragraaf. In een nota van halverwege de jaren zeventig kan in een bijlage nog een opsomming gegeven worden van de op dat moment bij gemeenten opgestelde computers. Dat er sinds die tijd op informatiseringsgebied veel veranderd is kan niemand ontgaan zijn. In de ontwikkelingen van de gemeentelijke

informatievoorziening zijn drie fasen te onderscheiden. Vanaf halverwege de jaren zestig tot eind jaren zeventig zijn de computersystemen nog groot en kost het veel deskundigheid om ze operationeel te houden. Dit is de tijd van de mainframes, die al snel door grote gemeenten worden aangeschaft. Middelgrote en kleinere gemeenten zoeken elkaar op in

samenwerkingsverbanden om de boekhouding, burgerzaken en de sociale dienst te automatiseren.

Dalende prijzen, eenvoudiger bediening en de komst van minisystemen zorgen ervoor dat gemeenten begin jaren tachtig in toenemende mate de automatisering in eigen hand nemen. De Vereniging Nederlandse Gemeenten(VNG), die aanvankelijk standaardisatie middels apparatuurvoorschriften wil nastreven, gaat al gauw over op het regelmatig laten verschijnen van Gemeentelijke Functionele Ontwerpen (GFO's). Dit zijn aanbevelingen om te komen tot een eenduidig ontwerp van gemeentelijke automatiseringstoepassingen. Deze GFO's worden per beleidssector gemaakt en gemeenten worden geacht daar verder zelf invulling aan te geven. Deze ontwikkeling loopt parallel met de organisatorische verschuivingen waarbij men

overstapt van het secretariemodel naar het concern-dienstenmodel. In deze tijd vindt ook een verschuiving plaats van in de mainframe-tijd nog in eigen beheer ontwikkelde systemen naar systemen die door particuliere softwarebedrijven ontwikkeld worden. Doordat gemeenten zelf de automatisering ter hand nemen, daarbij gesteund door haar belangenbehartiger VNG, kunnen zij door deze ontwikkelingen hun eigen autonomie versterken en blijft het Ministerie van Binnenlandse Zaken(BiZa) aan de zijlijn. Dit neemt niet weg dat de GFO-Bevolking de basis

vormt van de Gemeentelijke Basis Administratie(GBA), uitgerekend een initiatief van BiZa. Dit concept dwingt gemeenten de bevolkingsadministratie eenduidig in te richten zodat op electronische wijze berichten over mutaties tussen gemeenten uitgewisseld kunnen worden.

De genoemde ontwikkelingen leggen de basis voor een verschuiving van de aandacht van het beheersingsdenken in de jaren tachtig naar het meer ldantgerichte denken in de jaren negentig. Na een succesvolle automatisering van de administraties, de' backoffice' wordt nu de aandacht gericht op de loketfunctie, de 'frontoffice'. Deze aandacht voor de kontakten met de burger vertaalt zich in de wens van geïntegreerde loketten die uitmondt in het project

Overheidsloket 2000(0L2000) (Mouwen & Theunis 1993; Zuurmond 1994).

De eerder nagestreefde doelen van standaardisatie zijn de voorwaarden voor integratie van gegevensstructuren. Deze geïntegreerde gegevensstructuren worden op hun beurt weer als

voorwaard gezien om tot geïntegreerde dienstverlening te komen(Van de Donk & Schalken

1998). Hierin schuilt ook een potentieel gevaar. Hoe omvangrijker gegevensstructuren worden, des te moeilijker zijn ze te veranderen, zeker als deze structuren ook nog eens over

organisatiegrenzen heen ontstaan zijn.

Gemeenten en informatievoorziening: actuele ontwikkelingen

Informatietechnologie zal de samenleving steeds meer veranderen en het is evident dat de ontwikkelingen niet aan gemeentelijke organisaties voorbij zullen gaan. Hoe die veranderingen eruit gaan zien en op welke terreinen die plaats zullen vinden is nu nog niet te zeggen. Zonder te vervallen in koffiedilddjkerij kunnen we wel enige belangrijke ontwikkelingen duiden.

Bekkers (1998) geeft een adequaat overzicht van ontwikkelingen die ons te wachten kunnen staan. Hij maakt daarbij een onderscheid tussen richting en aard van veranderingen. Wat betreft de richting van veranderingen wordt een zekere kolonisatie van de omgeving door de organisatie bespeurd. Het verzamelen van gegevens en het doen van transacties wordt op een dusdanige manier met ICT vorm gegeven dat gegevens sneller beschikbaar en

betrouwbaarder zijn, transactie onafhankelijker zijn van tijd en plaats en fouten worden tegengegaan. Voorbeelden zijn het telebankieren dat door banken wordt gepropageerd en de electronische belastingaangifte. Het is dezelfde discipline die bijvoorbeeld het McDonald' s restaurant aan de klant voorschrijft: de klant dient zich aan te passen aan het systeem van de leverancier. Omgekeerd penetreert de omgeving ook in de organisatie. Een aardig voorbeeld hiervan is de vraag waarmee directies van organisaties worstelen of zij hun personeelsleden toegang geven tot Internet. Enerzijds kan dit voordeel opleveren op het gebied van

informatieverzameling maar het surfgedrag van de individuele medewerker is dan niet te controleren. Tot slot is er een ontwikkeling te zien dat organisaties met elkaar integreren. Voorbeelden hiervan zijn de GBA en bijvoorbeeld de huisarts die een voorgeschreven recept electronisch naar de apotheek stuurt waarna de apotheek de rekening voor dit recept

electronisch naar de zorgverzekeraar doorstuurt. Door toepassing van ICT wordt als het ware een integrale dienst aangeboden die niet kan worden toegerekend aan één organisatie.

Als we kijken naar de aard van de veranderingen dan concentreren we ons op de

organisatiegrenzen. Er is zowel een tendens te zien dat organisatiegrenzen vervagen maar ook

dat organisatiegrenzen meer gefixeerd worden. Dat organisatiegrenzen kunnen vervagen laat het voorbeeld zien van het Centrum voor Werk en Inkomen(CWI). Arbeidsbureaus, sociale

diensten en uitzendbureaus gaan samenwerken om werklozen sneller en gerichter aan werk te helpen. Daarbij maken zij gebruik van elkaars gegevens, die met behulp van ICT toegankelijk

worden gemaakt. Een voorbeeld van het fixeren van organisatiegrenzen is een intranet of een extranet. Gemnet is een goed voorbeeld van een extranet. Het is een netwerk van en voor alle Nederlandse gemeenten. Naast een meerderheid van de gemeenten in Nederland( en sinds kort ook waterschappen) zijn hier ook aanbieders op vertegenwoordigd die voor gemeenten interessant zijn. De VNG is (mede)eigenaar van de BV Gemnet en heeft aldus een stevige vinger in de pap bij het bepalen wie op Gemnet wordt aangesloten. Zo wordt een virtuele grens getrokken om de gemeente- en waterschapswereld. Een intranet vervult dezelfde functie maar dan voor een individuele organisatie. Voegen we deze twee ontwikkelingen samen dan kunnen we dit omschrijven als een neiging tot gecontroleerde transparantie. Interne informatie wordt ontsloten voor anderen buiten de organisatie maar alleen op strenge voorwaarden. Een raadsinformatiesysteem biedt bijvoorbeeld toegang tot alle relevante informatie op het gebied van politiek en bestuur. De burger zal echter alleen die informatie mogen inzien die de

gemeentelijke organisatie openbaar wil maken. De brandweer is aangesloten op het GBA netwerk, maar mag deze alleen gebruiken om na te gaan hoeveel mensen zich in een brandend pand kunnen bevinden. Hiervoor zijn autorisatieprocedures noodzakelijk, al was het alleen maar om primaire processen en privacy-gevoelige gegevens voor de buitenwereld afte schermen(Bekkers 1998).

3.5. Informatievoorziening, organisaties en onderzoek: drie domeinen

Als we de informatievoorziening willen analyseren dan staan ons een aantal manieren ter beschikking. We kunnen dat bijvoorbeeld doen met een evolutionair model in ons achterhoofd (Nolan 1979; Venkatraman 1991; Thiadens 1991), de manier van besturing (Mouwen

&Theunis 1993; Zuurmond 1994) of de manier van plannen (Thaens 1998). Al deze methoden benadrukken bepaalde aspecten van automatisering en laten weer andere buiten beschouwing. Om enige lijn te ontdekken in al deze benaderingen is het goed eens te kijken naar de

domeinafbakening van al deze modellen en onderzoeksresultaten.

Er zijn modellen die zich alleen richten op de informatievoorziening zelf. Ook zijn er studies die zich richten op de wisselwerking tussen informatievoorziening en

organisatieontwikkeling. Tot slot zijn er auteurs die de omgeving in de vorm van een netwerk van organisaties betrekken in hun onderzoeksdomein. We zullen deze domeinen verder

aanduiden als respectievelijk informatievoorzienings-domein, organisatieontwikkelings-domein en organisatienetwerk-domein. Met deze drie domeinen gaan we de relevante literatuur

beschrijven, analyseren en indelen. Het informatievoorzienings-domein omvat uitsluitend hetgeen met informatisering, automatisering en actoren in dit domein te maken heeft. Er zijn wel invloeden van buitenaf, bijvoorbeeld uit het organisatieontwikkelings-domein, maar van enige wederkerigheid is geen sprake. Dit is wel het geval in het

organisatie-ontwikkelingsdomein. Hier staat de wisselwerking tussen informatievoorziening en