Het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen: een façade of
een wezenlijke versterking van de positie van de Caribische
landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden?
Een onderzoek naar de mate waarin de positie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bij bestuurlijk toezicht vanwege het Koninkrijk door het voorstel van Rijkswet
Koninkrijksgeschillen versterkt wordt
Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht
Ingediend door: E. van Keeken E-mail: eva.vankeeken@student.uva.nl
Studentnummer: 12953695 Begeleider: dhr. mr. dr. J.H. Reestman Tweede lezer: dhr. mr. dr. A.J. Nieuwenhuis
Abstract
In deze scriptie is onderzocht in hoeverre de invoering van het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen wenselijk is ter versterking van de positie van de Caribische landen bij bestuurlijk ingrijpen door het Koninkrijk. Om deze vraag te beantwoorden is een onderzoek gedaan naar literatuur, jurisprudentie en kamerstukken. Dit onderzoek heeft geleid tot de volgende conclusies. De positie van de Caribische landen behoeft bij bestuurlijk ingrijpen door het Koninkrijk in hun bestuur versterking. De versterking van de positie van de Caribische landen bij bestuurlijk ingrijpen moet inhouden dat er een evenwicht komt tussen enerzijds de verantwoordelijkheid van het Koninkrijk voor een goed bestuur in de Caribische landen en het dientengevolge ingrijpen door de koninkrijksregering, en anderzijds de autonome positie van de Caribische landen ten aanzien van een goed bestuur. Om dit evenwicht te bewerkstelligen, moeten de juridische grenzen aan bestuurlijk ingrijpen door het Koninkrijk in het bestuur van de Caribische landen op een effectieve manier bewaakt worden, waardoor inbreuken op de autonomie en gelijkwaardigheid voorkomen worden. Hiertoe dient het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen, dat de Caribische landen de mogelijkheid geeft een zwaarwegend advies te vragen aan de Raad van State, door de Eerste Kamer verworpen te worden, waarna een nieuw wetsvoorstel moet worden ingediend waarin voorzien wordt in onafhankelijke bindende geschilbeslechting door de Hoge Raad, waarbij in ieder geval geschillen inzake het bestuurlijk toezicht zoals besproken in deze scriptie aanhangig gemaakt moeten kunnen worden. Naast het bewaken van juridische grenzen, is het op deze manier inkleden van de geschillenregeling wenselijk met het oog op de effectiviteit van de regeling. Bovendien is het huidige voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen in strijd met het Statuut. Mijn voorstel heft deze strijdigheid op. Ten slotte is het met het oog op de voortvarendheid van het besluitvormingsproces aanbevelenswaardig om het besluit waartegen een geding aanhangig wordt gemaakt niet te schorsen gedurende het proces van geschilbeslechting.
Inhoudsopgave
Inleiding……….…… 4
Hoofdstuk 1 Artikel 12a Statuut……….. 6
1.1 Algemeen………. 6
1.2 Ratio………..………... 6
1.3 Tussenconclusie………... 8
Hoofdstuk 2 Bestuurlijk toezicht………. 9
2.1 Algemeen……….……. 9
2.2 Verhoudingen binnen het Koninkrijk………..…… 10
2.3 Vormen van bestuurlijk toezicht………..11
2.4 Praktijk………... 13
2.5 Democratisch deficit………... 16
2.6 Tussenconclusie……….……. 18
Hoofdstuk 3 Voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen………..……... 19
3.1 Algemeen………....… 19
3.2 Reikwijdte artikel 12a Statuut………. 19
3.3 Inhoud voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen……….…. 23
3.3.1 Compacte beschrijving………. 23
3.3.2 Voorwerp van het geschil………. 24
3.3.3 Geschilbeslechter………..………25
3.3.4 Procedure………..…26
3.4 Knelpunten voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen………. 27
3.4.1 Aard van de procedure……….……. 27
3.4.1.1 Juridische geschillen………. 28
3.4.1.2 Onafhankelijke bindende geschilbeslechting……….……...…… 29
3.4.2 Voorwerp van het geschil………. 35
3.4.3 Effectiviteit……….. 36
3.4.4 Inbedding in het voortgezet overleg………. 37
3.4.5 Voortvarendheid procedure………. 39
3.5 Tussenconclusie……….. 40
Hoofdstuk 4 Conclusie……….………... 42
Literatuurlijst………. 43
Inleiding
Achtergrond en aanleiding
Naar aanleiding van ingrijpen door de koninkrijksregering in de landen overzee hebben zich vele onenigheden voorgedaan over de juridische status van dit ingrijpen.1 Zo besloot de premier
van Aruba in 2014 te gaan kamperen voor de deur van het Kabinet van de Gouverneur en in ‘hongerstaking’ te gaan.2 De premier was het niet eens met de aanwijzing van de
koninkrijksregering aan de Gouverneur van Aruba om de begroting aan te houden zolang het onderzoek naar die begroting liep.3 Een beslechting van dergelijke bestuursgeschillen door een
onafhankelijke instantie is tot op heden niet mogelijk. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is er dienaangaande een voorstel van rijkswet aanhangig bij de Eerste Kamer: het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen.4 Dit voorstel van rijkswet kent een lange
voorgeschiedenis. De landen binnen het Koninkrijk, te weten: Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, konden het namelijk niet eens worden over de inhoud van dit voorstel, welke overeenstemming tot op heden niet bestaat. Niet alleen Caribische overheden, maar ook Tweede Kamerleden en rechtsgeleerden hebben zich meermalen kritisch uitgelaten over de inhoud van dit voorstel. Het doel van deze scriptie is te onderzoeken in hoeverre deze kritiek terecht is en in hoeverre het huidige voorstel van rijkswet wenselijk is ter versterking van de positie van de Caribische landen bij ingrijpen in het bestuur.
Onderzoeksopzet
In deze scriptie wordt een antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvraag:
1 Quik-Schuijt, TvCR 2016, p. 32-33.
2 https://caribischnetwerk.ntr.nl/2014/07/11/mike-eman-per-direct-in-hongerstaking/
(geraadpleegd op 19 augustus 2020).
3 Besluit van 11 juli 2014, houdende de aanwijzing aan de Gouverneur van Aruba tot het
aanhouden van de vaststelling van de landsverordening tot vaststelling van de begrotingen van de ministeries van het land voor het begrotingsjaar 2014 en het doen van onderzoek naar de realiteit van de ramingen in de begrotingen en de meerjarige ontwikkeling van de overheidsfinanciën van Aruba (Strct. 2014, 20467).
In hoeverre is de invoering van het huidige voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen wenselijk ter versterking van de positie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten bij het uitoefenen van bestuurlijk toezicht vanwege het Koninkrijk?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het van belang eerst een helder beeld te schetsen van het artikel waar het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen op is gebaseerd: artikel 12a Statuut en wat de overwegingen zijn geweest die aan de invoering van artikel 12a Statuut ten grondslag hebben gelegen, hetgeen in hoofdstuk 1 besproken wordt. Nadat duidelijk is geworden wat bij de invoering van artikel 12a Statuut de belangrijkste overwegingen zijn geweest om tot een afdoende geschillenbeslechtingsregeling te komen in het Koninkrijk, worden in hoofdstuk 2 de vormen van bestuurlijk toezicht uiteengezet ten aanzien waarvan het ontbreken van een afdoende geschillenregeling het meest wringt. In hoofdstuk 3 wordt onderzocht of het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen het gebrek aan autonomie bij de hiervoor besproken vormen van bestuurlijk toezicht voldoende ondervangt. Hiertoe wordt allereerst onderzocht wat er onder de Rijkswet Koninkrijksgeschillen zou kunnen vallen gelet op de reikwijdte van artikel 12a Statuut. Vervolgens wordt uiteengezet wat er onder het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen valt en wat er onder het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen zou moeten vallen. In dit kader wordt er kritisch gekeken naar de knelpunten van het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen en worden er aanbevelingen gedaan ter verbetering van het voorstel. Tot slot volgt in hoofdstuk 4 een conclusie.
Onderzoeksmethode
In deze scriptie zijn aanbevelingen gedaan aan de hand van een literatuur- en jurisprudentieonderzoek. Ook zijn hiertoe de kamerstukken van artikel 12a Statuut en het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen onderzocht en zijn er interviews afgenomen met juridisch adviseurs van de Gevolmachtigde Ministers van de Caribische landen.5 Er is zowel
een descriptief als normatief onderzoek verricht. Zo zijn procedures in het Statuut beschreven en verschillende standpunten van staatsrechtgeleerden en politici vergeleken en zijn er prescriptieve uitspraken gedaan, waaruit beargumenteerde normatieve conclusies getrokken zijn.
Hoofdstuk 1 Artikel 12a Statuut
1.1 Algemeen
In dit hoofdstuk wordt de grondslag van het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen besproken: artikel 12a Statuut en uiteengezet welke beweegredenen ten grondslag hebben gelegen aan de invoering hiervan.
1.2 Ratio
Het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen is gebaseerd op artikel 12a van het Statuut. Artikel 12a Statuut schrijft voor dat er bij rijkswet moet worden voorzien in een geschillenregeling ter beslechting van geschillen tussen het Koninkrijk en een of meer landen binnen het Koninkrijk. Uit de memorie van toelichting bij artikel 12a Statuut volgt dat de invoering van dit artikel bij de staatkundige hervorming van 10 oktober 2010 noodzakelijk werd geacht, omdat deze hervorming met zich bracht dat er intensievere samenwerking nodig was tussen vier in plaats van drie landen binnen het Koninkrijk, wat de kans op het ontstaan van geschillen enerzijds en het belang van een effectieve en goede samenwerking anderzijds zou vergroten.6 Bovendien zou er vanaf 10 oktober 2010 meer toezicht gehouden worden vanuit het
Koninkrijk op de Caribische landen, wat de kans op geschillen en de roep om een geschillenregeling vergrootte.7
Hiernaast zou een geschillenregeling de behartiging van gemeenschappelijke aangelegenheden op een effectieve manier mogelijk maken, omdat geschillen niet meer onnodig lang zouden voortduren,8 wat gezien de intensievere samenwerking niet wenselijk zou
zijn.
Met bestaande middelen zouden geschillen volgens de memorie van toelichting niet altijd op een eenvoudige manier opgelost kunnen worden.9 Hoogers noemt dit terecht een
‘understatement’.10 De A.V.P.-fractie van de Staten van Aruba spreekt in dit verband zelfs van
een ‘legaliteitsdeficit’.11 Het voortgezet overleg zoals neergelegd in artikel 12 Statuut wordt 6 Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R1903), nr. 3, p. 6. Zie ook Besselink 2007, p. 132.
7 Vermeulen & Weggeman 2016, p. 60.
8 Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R1903), nr. 3, p. 6. 9 Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R1903), nr. 3, p. 6. 10 Hoogers, TvCR 2010, p. 261.
immers zelden toegepast en volstaat volgens de Caribische landen niet, omdat er binnen dit overleg een overwicht van Nederland bestaat, waardoor de Nederlandse wil altijd de doorslag geeft.12 Ook bestaat er onduidelijkheid over de vraag of de Gevolmachtigde Ministers vallen
onder ‘Onze Ministers’ zoals verwoord in artikel 21a lid 1 Wet op de Raad van State, waarmee onduidelijkheid bestaat over de vraag of deze Gevolmachtigde Ministers evenals Nederlandse ministers bevoegd zijn om voorlichting te vragen aan de Raad van State inzake wetgeving en bestuur.13 Het is tevens niet mogelijk om als land binnen het Koninkrijk een geschil aanhangig
te maken tegen het Koninkrijk bij de bestuursrechter, omdat een besluit van de koninkrijksregering niet gelijk staat aan een besluit van de Nederlandse regering, waartegen wel beroep bij de bestuursrechter openstaat.14 Het Koninkrijk der Nederlanden heeft bovendien
geen rechtspersoonlijkheid naar privaatrecht om welke reden een procedure tegen het Koninkrijk bij de burgerlijke rechter ook uitgesloten is.15 Enkel ‘de Staat der Nederlanden’
(hierna: de Staat), waarmee het land Nederland bedoeld wordt, geniet deze rechtspersoonlijkheid.16 Ook de Staat kan niet door de Nederlandse burgerlijke rechter
aansprakelijk gesteld worden voor op Koninkrijksniveau genomen besluiten, omdat deze besluiten niet aan de Staat kunnen worden toegerekend en artikel 112 lid 1 van de Grondwet enkel rechtsmacht toekent in het geval het gaat om handelingen betreffende de Staat.17
Weliswaar bestaan koninkrijksambten grotendeels uit Nederlandse ambten, maar deze zijn juridisch niet identiek aan elkaar.18 Het feit dat de Staat in het verleden voor dergelijke besluiten
aansprakelijk is gesteld, is juridisch gezien onjuist. Ook artikel 6 EVRM biedt geen soelaas,
12 Borman 2012, p. 178; Bovend’Eert, in: Tekst & Commentaar Grondwet en Statuut 2018, art.
12a Statuut; Hillebrink 2011, p. 53; Hoogers, TvCR 2019, p. 355.
13 Vermeulen & Weggeman 2016, p. 65.
14 Bakhuis 2019, p. 180; Sillen 2015, p. 49; Voorlichting RvS van 17 september 2015 over het
geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de landen in het Caribische deel van het Koninkrijk, Kamerstukken II 2014/15, 34000 IV, nr. 52, p. 13. Anders: Barkhuysen, Hoeneveld & Nuijten, NTB 2000, p. 89.
15 Borman 2012, p. 27; Van Rijn 2019, p. 139; Sillen 2016, p. 49. 16 Borman 2012, p. 27.
17 Voorlichting RvS van 17 september 2015 over het geven van aanwijzingen aan de
Gouverneurs van de landen in het Caribische deel van het Koninkrijk, Kamerstukken II 2014/15, 34000 IV, nr. 52, p. 13.
omdat artikel 6 EVRM niet geldt tussen overheden.19 Het Koninkrijk der Nederlanden kan wel
volkenrechtelijk aangesproken worden, omdat het Koninkrijk drager is van volkenrechtelijke rechten en verplichtingen.20
1.3 Tussenconclusie
De invoering van artikel 12a Statuut was nodig, omdat:
a. De herstructurering van het Koninkrijk der Nederlanden op 10-10-’10 een intensievere samenwerking betekende tussen meer landen binnen het Koninkrijk en dit de noodzaak van meer directe bemoeienis vanuit het Koninkrijk op het bestuur van de Caribische landen vergrootte.
b. Er tot op heden geen mogelijkheid bestaat om geschillen over besluiten genomen op Koninkrijksniveau ter beslechting voor te leggen aan een geschilbeslechtende instantie.
19 Vermeulen & Weggeman 2016, p. 61. Zie ook EHRM 23 september 2003, nr. 53984/00,
ECLI:CE:ECHR:2003:0923DEC005398400 (Radio France e.a. t. Frankrijk); EHRM 9 november 2010, nr. 1093/08, ECLI:NL:XX:2010:BP3582, AB 2012/21 (Demirbas/Turkije).
Hoofdstuk 2 Bestuurlijk toezicht
2.1 Algemeen
Om te kunnen beoordelen in hoeverre het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen de positie van de Caribische landen bij uitoefening van bestuurlijk toezicht zou moeten versterken, wordt in dit hoofdstuk beschreven wat ingrijpen in het bestuur van de landen betekent en hoe het democratisch deficit te dien aanzien vorm heeft gekregen. Voor een beter begrip van de verschillende vormen van bestuurlijk toezicht en het democratisch deficit dienaangaande, is het nodig om eerst kort een helder beeld te schetsen van hoe de landen zich binnen het Koninkrijk tot elkaar verhouden.
In deze scriptie worden de vormen van bestuurlijk toezicht besproken zoals vervat in de artikelen 50 en 51 Statuut en 15 en 21 Reglement voor de Gouverneur (hierna: RvG). De vormen van bestuurlijk toezicht in de artikelen 27, 29 en 44 Statuut worden gelet op de omvang van de scriptie en vanwege het feit dat ze niet veel stof hebben doen opwaaien, buiten beschouwing gelaten. Ook vormen van bestuurlijk toezicht gebaseerd op consensusrijkswetten,21 consensus algemene maatregelen van rijksbestuur22 en
landsverordeningen23 vallen buiten de reikwijdte van deze scriptie. Deze regelingen zijn
namelijk niet door het Koninkrijk vastgesteld, maar door de landen zelf in onderling overleg en de grondslag voor een geschillenregeling tussen landen binnen het Koninkrijk is niet artikel 12a Statuut, maar artikel 38a Statuut.24 In het geval een koninkrijksambt in zo’n consensusregeling
de bevoegdheid krijgt in te grijpen in het bestuur, valt een dergelijk besluit wél onder de reikwijdte van artikel 12a Statuut. Deze vormen van bestuurlijk toezicht worden echter gelet op de omvang van de scriptie buiten beschouwing gelaten. Bovendien is het ontbreken van een zo effectief mogelijke geschillenregeling bij deze vormen van bestuurlijk toezicht minder bezwaarlijk, vanwege de consensusgerichtheid van de afspraken en vanwege het feit dat er in
21 Denk hierbij aan de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (Stb. 2010, 344)
en het voorstel van rijkswet strekkende tot instelling van een Caribische hervormingsentiteit in ruil voor het verstrekken van leningen inzake het beperken van de gevolgen van COVID-19.
22 Denk hierbij aan de Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken
Curaçao en Sint Maarten (Stb. 2010, 344).
23 Denk hierbij aan de Landsverordening Aruba Tijdelijk Financieel Toezicht
(Afkondigingsblad van Aruba 2015, no. 39).
deze consensusregelingen vaak reeds voorzien is in een redelijk effectieve vorm van geschilbeslechting.
2.2 Verhoudingen binnen het Koninkrijk
Sinds de herstructurering van het Koninkrijk bestaat het Koninkrijk uit vier autonome landen die op een vrijwillige basis samenwerken.25 Het is een staatsverband waarin de landen ‘de eigen
belangen zelfstandig behartigen en op voet van gelijkwaardigheid de gemeenschappelijke belangen verzorgen en wederkerig bijstand verlenen’, zoals blijkt uit de preambule van het Statuut. De eigen belangen, ook wel landsaangelegenheden genoemd, worden aldus, over het algemeen, behartigd door de landen zelf,26 zoals volgt uit artikel 41 lid 1 Statuut. De
gemeenschappelijke belangen, ook wel koninkrijksaangelegenheden genoemd, worden over het algemeen behartigd door organen van het Koninkrijk,27 zoals volgt uit artikel 4 van het Statuut.
Gemeenschappelijke aangelegenheden moeten blijkens de preambule ‘op voet van gelijkwaardigheid’ worden behartigd. Gelijkwaardigheid betekent volgens Borman ‘dat er sprake moet zijn van een uit staatsrechtelijk oogpunt gelijke waardering of behandeling en dat de juridische structuur dus geen elementen mag inhouden van onderschikking van het ene land aan het andere’.28 Meer concreet betekent gelijkwaardigheid volgens Broekhuijse dat de,
voornamelijk uit Nederlandse organen bestaande, koninkrijksorganen de grenzen van hun bevoegdheden bij ingrijpen in het bestuur van de landen niet overschrijden.29 De
gemeenschappelijke aangelegenheden worden geregeld bij rijkswet of ‘in de daarvoor in aanmerking komende gevallen’ bij algemene maatregel van rijksbestuur, zoals volgt uit artikel 14 lid 1 Statuut. Landsaangelegenheden worden geregeld volgens de nationale procedures. Ten slotte wijst het Statuut uit wanneer iets een lands- of koninkrijksaangelegenheid is. Zo zijn aangelegenheden van het Koninkrijk limitatief opgesomd in artikel 3, artikel 5 lid 1 en artikel 43 lid 2 Statuut.30 Het overige is een landsaangelegenheid.31
25 Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R1903), nr. 3, p. 6. 26 Borman 2012, p. 85.
27 Borman 2012, p. 85. 28 Borman 2012, p. 23-24 29 Broekhuijse 2012, p. 182.
30 Borman 2012, p. 73; Van Rijn 2019, p. 145. 31 Borman 2012, p. 73; Van Rijn 2019, p. 145.
2.3 Vormen van bestuurlijk toezicht
Bakhuis omschrijft het bestuurlijk toezicht op het niveau van het Koninkrijk als:
‘Het zorgdragen, door overheidsorganen dat handelingen van andere overheidsorganen in overeenstemming zijn met het recht (de wet, de daarop gebaseerde voorschriften en het ongeschreven recht), alsmede, onder omstandigheden, het algemeen belang.’32
Bestuurlijk ingrijpen in de Caribische landen vindt zijn basis in artikel 43 lid 2 Statuut. Uit het eerste lid van artikel 43 Statuut volgt dat elk land moet zorgen ‘voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur’. Dit zijn dus autonome aangelegenheden.33 Het waarborgen hiervan is echter een
aangelegenheid van het Koninkrijk,34 zoals volgt uit het tweede lid van artikel 43 Statuut:
‘Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.’
Het Koninkrijk mag op grond van deze waarborgfunctie slechts als ‘ultimum remedium’ ingrijpen, zoals blijkt uit een standpunt van de regering,35 hetgeen in de literatuur wordt
onderschreven.36
Het uitzonderlijke karakter van de waarborgfunctie volgt ook uit het feit dat artikel 43 lid 2 Statuut geen zelfstandige bevoegdheden in het leven roept, maar hieraan alléén met de toezichtsbevoegdheden genoemd in het Statuut en het Reglement voor de Gouverneur, zoals neergelegd in de artikelen 50 lid 1 en 51 lid 1 Statuut en de artikelen 15 lid 1 en 21 RvG, uitvoering gegeven kan worden.37 Weliswaar is artikel 43 lid 2 Statuut een
koninkrijksaangelegenheid, maar het is niet mogelijk om op grond van artikel 14 lid 1 Statuut
32 Bakhuis 2019, p. 92. 33 Van Rijn 2019, p. 207. 34 Van Rijn 2019, p. 207.
35 Kamerstukken II 2010/11, 32850, nr. 2, p. 5-6. 36 Bakhuis 2019, p. 118; Borman 2012, p. 80-81.
37 Bakhuis 2016, p. 139; Borman 2012, p. 81; Van Rijn 2019, p. 209-211. Zie ook Kamerstukken
waarborgen te formuleren in rijkswetten of algemene maatregelen van rijksbestuur ter uitvoering van artikel 43 lid 2 Statuut.38
In artikel 50 lid 1 Statuut staat dat de koninkrijksregering maatregelen op landsniveau39
van de Caribische landen die zij in strijd acht met koninkrijks- of internationaal recht, middels een koninklijk besluit kan schorsen en vernietigen.40 Om te kunnen bepalen wat voor soort
besluiten onder de reikwijdte van het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen zouden moeten vallen, moet bepaald worden met wat voor soort besluiten uitvoering gegeven kan worden aan toezichtsbevoegdheden. Het koninklijk besluit zoals genoemd in artikel 50 lid 1 Statuut kan zowel een klein koninklijk besluit als een algemene maatregel van rijksbestuur zijn. Anders dan Van Helsdingen die meent dat het ‘niet waarschijnlijk is’ dat hiermee een klein koninklijk besluit bedoeld is, omdat de Raad van State geraadpleegd wordt,41 ben ik van mening
dat als bedoeld was enkel een algemene maatregel van rijksbestuur voor te schrijven, dit net zoals in artikel 51 lid 1 Statuut expliciet zou zijn voorgeschreven.
Op grond van artikel 51 lid 1 Statuut kan de koninkrijksregering middels een algemene maatregel van rijksbestuur bij grove taakverwaarlozing op landsniveau42 door een orgaan van
een van de Caribische landen in strijd met koninkrijks- of internationaal recht, maatregelen formuleren ter verbetering van de situatie.43 Met Van Helsdingen ben ik van mening dat de
mogelijkheid dit bij algemene maatregel van rijksbestuur te regelen niet uitsluit dat het bij rijkswet geregeld wordt.44 Enkel in het geval er expliciet een rijkswet zou zijn voorgeschreven,
moet het bij rijkswet worden geregeld en kan er niet ook gekozen worden voor een algemene maatregel van rijksbestuur.45 In dit geval is er echter een algemene maatregel van rijksbestuur
voorgeschreven en is regeling bij rijkswet dus tevens mogelijk. Deze redenering kan doorgetrokken worden naar artikel 50 lid 1 Statuut. Ook hier is sprake van een ‘kan’ bepaling en is niet expliciet een regeling bij rijkswet voorgeschreven, waardoor het mogelijk is om
38 Borman 2012, p. 82.
39 Kamerstukken II 1953/54, 3517, nr. 2, p. 17; Borman 2012, p. 171.
40 Hoogers, in: Tekst & Commentaar Grondwet en Statuut 2018, art. 50 Statuut, aant. 2. Deze
bevoegdheid is uitgewerkt in artikel 22 lid 2 RvG.
41 Van Helsdingen 1957, p. 512. 42 Borman 2012, p. 173.
43 Bakhuis 2016, p. 150; Borman 2012, p. 171; Van Rijn 2019, p. 216-217. 44 Van Helsdingen 1957, p. 337 en 518.
schorsing of vernietiging bij een klein koninklijk besluit, een algemene maatregel van rijksbestuur of een rijkswet te bewerkstelligen.
Naast de koninkrijksregering, heeft ook de Gouverneur als vertegenwoordiger van de koninkrijksregering bij het uitoefenen van bestuurlijk toezicht op de Caribische landen een cruciale rol. Zo mag de Gouverneur in het kader van zijn taak als koninkrijksorgaan om bestuurlijk toezicht te houden op landsorganen op grond van artikel 21 RvG een landsverordening of -besluit niet tekenen als hij deze in strijd acht met het Koninkrijksrecht, het internationale recht of een belang waarvan de waarborging een koninkrijksaangelegenheid is.46 De Kroon heeft vervolgens de beslissende stem over het al dan niet vaststellen van de
landsverordening of het landsbesluit, hetgeen gebeurt bij koninklijk besluit.47
Deze bevoegdheid wordt in principe door de Gouverneur op eigen initiatief uitgeoefend.48 De koninkrijksregering heeft echter op grond van artikel 15 lid 1 RvG de
bevoegdheid om bij koninklijk besluit een aanwijzing te geven aan de Gouverneur om een hem toekomende bevoegdheid juist wel of juist niet uit te oefenen.49
2.4 Praktijk
Sinds de herstructurering heeft de koninkrijksregering zich minder terughoudend opgesteld bij het uitoefenen van bestuurlijk toezicht dan daarvoor.50 Zo zijn er sinds de herstructurering vier
aanwijzingen gedaan op grond van artikel 15 lid 1 RvG, heeft de Gouverneur tweemaal artikel 21 RvG toegepast en is er tevens een keer gebruikgemaakt van de zeer ingrijpende maatregel van artikel 51 lid 1 Statuut.
In 2013 heeft de koninkrijksregering aan de Gouverneur van Sint Maarten een aanwijzing gegeven om een onderzoek te doen naar de integriteit van het openbaar bestuur.51
In 2014 is er een aanwijzing gegeven aan de Gouverneur van Aruba om de landsbegroting aan
46 Bakhuis 2016, p. 143; Borman 2012, p. 170; Van Rijn 2019, p. 143 en 222. 47 Bakhuis 2016, p. 143; Borman 2012, p. 170; Van Rijn 2019, p. 222.
48 Van Rijn 2019, p. 210. 49 Van Rijn 2019, p. 227. 50 Van Rijn 2019, p. 219.
51 KB van 30 september 2013, houdende aanwijzing aan Gouverneur van Sint Maarten tot het
gelasten van onderzoek naar het functioneren van het openbaar bestuur van Sint Maarten (Stcrt. 2013, nr. 27820).
te houden en een onderzoek te gelasten naar die begroting.52 In datzelfde jaar heeft de
Gouverneur van Sint Maarten nogmaals een aanwijzing gekregen om een screening uit te voeren naar ministers in spé en de benoeming van de ministers en de minister-president zolang aan te houden.53 Ten slotte heeft de koninkrijksregering in 2017 middels een aanwijzing aan de
Gouverneur van Sint Maarten getracht te bewerkstelligen dat de minister-president ontslag zou nemen.54 In de literatuur heeft men zich kritisch uitgelaten over de juridische houdbaarheid van
deze aanwijzingen. De voornaamste kritiekpunten zijn dat: a. niet altijd de juiste procedures zijn gevolgd;
b. in strijd met artikel 15 lid 1 RvG bevoegdheden voor Gouverneurs zijn gecreëerd; en
c. niet altijd voldaan was aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 43 lid 2 Statuut.55
In 2016 heeft de Gouverneur van Curaçao geweigerd een landsbesluit te tekenen inzake een regeling die werkgevers verplichtte minimaal 80 procent werknemers van Curaçaose origine
52 KB van 11 juli 2014, houdende de aanwijzing aan de Gouverneur van Aruba tot het
aanhouden van de vaststelling van de landsverordening tot het vaststellen van de begrotingen van de ministeries van het land voor het begrotingsjaar 2014 en het doen van onderzoek naar de realiteit van de ramingen in de begrotingen en de meerjarige ontwikkeling van de overheidsfinanciën van Aruba (Stcrt. 2014, nr. 20467).
53 KB van 17 oktober 2014, houdende aanwijzing aan de Gouverneur van Sint Maarten tot het
aanhouden van de vaststelling van de landsbesluiten tot benoeming van ministers en de Minister-President totdat onderzoek is gedaan naar de benoembaarheid van de voorgedragen kandidaat-ministers, kandidaat Minister-President en kandidaat-Gevolmachtigde Minister (Stcrt. 2014, nr. 30263).
54 KB van 24 november 2017, houdende aanwijzing aan de Gouverneur van Sint Maarten die
ertoe strekt te bevorderen dat de Minister-President van Sint Maarten wordt ontslagen en opgevolgd (Stcrt. 2017, nr. 69185).
55 Bakhuis 2016, p. 145-150; Hoogers, NJB 2018/405, p. 545-547; Van Rijn 2019, p. 229-233.
Zie ook Voorlichting RvS van 17 september 2015 over het geven van aanwijzingen aan de Gouverneurs van de landen in het Caribische deel van het Koninkrijk, Kamerstukken II 2014/15, 34000 IV, nr. 52, p. 3-4, 11-12 en 15.
aan te nemen.56 De koninkrijksregering heeft dit bij koninklijk besluit bekrachtigd.57 In 2017
heeft de Gouverneur van Curaçao geweigerd de intrekking van het besluit ter ontbinding van de Staten te tekenen.58 De koninkrijksregering heeft ook dit besluit bij koninklijk besluit
bekrachtigd.59 De Gouverneur van Curaçao heeft vervolgens de koninkrijksregering verzocht
gebruik te maken van haar bevoegdheid zoals geformuleerd in artikel 51 lid 1 Statuut, welk verzoek door de koninkrijksregering is ingewilligd.60 Bij algemene maatregel van rijksbestuur
heeft de koninkrijksregering op grond van artikel 51 lid 1 Statuut aan de Gouverneur van Curaçao de taak gegeven om de verkiezingen van de Staten in goede banen te leiden.61 Ook
over deze gang van zaken is in de literatuur kritiek geuit. Zo menen Van der Woude en Zorg dat de koninkrijksregering de intrekking van het rechtmatige ontbindingsbesluit van de Staten door het Curaçaose kabinet onterecht bestempeld heeft als een ‘poging tot een staatsgreep’.62
Deze praktijk van ingrijpen heeft in de Caribische landen tot veel verzet geleid.63 Zoals
de Statuutgever in 2010 bij de totstandkoming van artikel 12a Statuut al voorspeld had, zijn er sinds de herstructurering van het Koninkrijk dus meer geschillen ontstaan tussen het Koninkrijk en de Caribische landen ten aanzien waarvan de mogelijkheid zou moeten bestaan een adequate geschilbeslechtingsprocedure te doorlopen.64
56 Van Rijn 2019, p. 226.
57 KB van 15 september 2017 ter vaststelling van de onrechtmatigheid van de ontwerp
Landsverordening 80-20 regeling (Stb. 2017, nr. 364).
58 Van Rijn 2019, p. 220.
59 KB van 3 april 2017 ter vaststelling van de onrechtmatigheid van het ontwerp-Landsbesluit
tot intrekking van het Landsbesluit van 12 februari 2017 tot ontbinding van de Staten van Curaçao en het uitschrijven van nieuwe verkiezingen op 28 april 2017 (Stb. 2017, nr. 137).
60 Van Rijn 2019, p. 220.
61 KB van 3 april 2017, houdende de overdracht van bevoegdheden in het kader van de
organisatie en de uitvoering van de verkiezingen van de Staten van Curaçao, bedoeld in het landsbesluit van 12 februari 2017, houdende de ontbinding van de Staten (Stb. 2017, nr. 138).
62 Van der Woude & Zorg, TvCR 2017, p. 219-220.
63 Bakhuis 2019, p. 179. Zoals bijvoorbeeld bleek uit het in de inleiding besproken incident van
de in hongerstaking gegane premier van Aruba.
2.5 Democratisch deficit
Met het democratisch deficit in het Koninkrijksverband wordt volgens de Raad van State bedoeld: ‘het ontbreken van volledig gelijkwaardige democratische representatie van de bevolking van het Koninkrijk bij besluitvorming op Koninkrijksniveau’.65 In deze paragraaf
wordt uiteengezet hoe dit democratisch deficit tot uiting komt bij de hiervoor uiteengezette vormen van bestuurlijk toezicht.
Zowel bij de behandeling van een voorstel van rijkswet in de Staten-Generaal, zoals volgt uit artikel 18 Statuut, als bij de behandeling van rijkswetgeving of andere besluiten in de rijksministerraad, zou de invloed van de Caribische landen bewerkstelligd moeten worden via artikel 12 Statuut. Deze procedure vindt plaats binnen de rijksministerraad en kan dus ook alleen worden gebruikt als het gaat om zaken die in de rijksministerraad aan de orde zijn. Voorstellen van rijkswet en algemene maatregelen van rijksbestuur worden altijd besproken in de rijksministerraad.66 Ingrijpen op grond van artikel 51 lid 1 Statuut valt dus zonder meer
onder de reikwijdte van artikel 12 Statuut. Voorstellen tot ingrijpen op grond van artikel 50 lid 1 Statuut of artikel 21 RvG en aanwijzingen aan de Gouverneur op grond van artikel 15 lid 1 RvG worden niet per definitie besproken in de rijksministerraad. Artikel 10 lid 1 Statuut maakt het wel mogelijk dat kleine koninklijke besluiten in de rijksministerraad besproken worden indien ofwel een Nederlandse minister ofwel een Gevolmachtigde Minister verklaart dat de aangelegenheid het betrokken Caribische land raakt.67
Artikel 12 Statuut kan dus bij alle hiervoor uiteengezette vormen van bestuurlijk toezicht van toepassing zijn. Indien artikel 12 Statuut niet van toepassing is, bestaat er voor de Caribische landen geen mogelijkheid om invloed uit te oefenen op het voorgenomen kleine koninklijke besluit. Zelfs als artikel 12 Statuut van toepassing is, kunnen de Caribische landen geen noemenswaardige invloed uitoefenen op een voorgenomen besluit. Binnen de procedure van artikel 12 Statuut is immers sprake van een democratisch deficit. Door de procedure van artikel 12 Statuut uiteen te zetten, wordt duidelijk hoe dit democratisch deficit gestalte heeft gekregen. Uit het eerste lid van artikel 12 Statuut volgt dat de procedure begint in het geval het
65 Kamerstukken II 2001/02, 27570 (R1672), A, p. 3. 66 Borman 2012, p. 95; Nap 2005, p. 242.
gaat om wettelijke regelingen68 met een verklaring van een Gevolmachtigde Minister dat zijn
land niet gebonden wil worden aan een voorgenomen algemene bindende regeling, omdat hij verwacht dat zijn land hiermee ernstig benadeeld zal worden. Dit wordt ook wel het ‘lokale veto’ genoemd.69 Het verzoek van de Gevolmachtigde Minister wordt ingewilligd, tenzij ‘de
verbondenheid van het land in het Koninkrijk zich daartegen verzet’, zoals ook volgt uit het eerste lid. Deze beslissing wordt genomen door de rijksministerraad.70 De Gevolmachtigde
Minister kan tegen dit oordeel ‘ernstig bezwaar’ maken en een voortgezette behandeling vragen door een commissie samengesteld uit de minister-president van Nederland en een even groot aantal Caribische ministers als Nederlandse ministers, zoals volgt uit het tweede, derde en vierde lid. Dit wordt ook wel het ‘voortgezet overleg of intern appel’ genoemd.71 De
rijksministerraad beslist vervolgens ‘overeenkomstig de uitkomst van het voortgezette overleg’, zoals volgt uit het vijfde lid.
Het democratisch deficit uit zich dus in het feit dat de Caribische landen door het overwicht van de Nederlandse ministers in het voortgezet overleg gebonden kunnen worden aan besluiten, zonder dat zij het hiermee eens zijn.72 Zo heeft de koninkrijksregering bij het
geven van een aanwijzing een keer gewezen op het feit dat het voeren van het voortgezette overleg ‘geen zin had’, omdat het besluit ‘toch wel vaststond’.73 Naast het gebrek aan invloed
op besluiten genomen in de rijksministerraad, uit het democratisch deficit zich in het feit dat deze besluiten niet aan een controle door een democratisch gekozen parlement onderhevig zijn, waarin alle landen binnen het Koninkrijk vertegenwoordigd zijn.74 Er bestaat immers geen
‘koninkrijksparlement’ ten aanzien waarvan een vertrouwensregel zou kunnen gelden.75 Wel is
de Gevolmachtigde Minister voor zijn handelen binnen de rijksministerraad verantwoording
68 De procedure begint bij het tweede lid als het gaat om zaken niet zijde wettelijke regelingen
die binnen de rijksministerraad besproken worden. Denk hierbij aan voorgenomen kleine rijkskb’s in het kader van bestuurlijk toezicht. Zie Borman 2012, p. 98.
69 Nap 2003, p. 60. 70 Kamerstukken II 1953/54, 3517, nr. 2, p. 11. 71 Van Rijn 2019, p. 154. 72 Van Rijn 2019, p. 154-155. 73 Van Rijn 2019, p. 157. 74 Bense 2016, p. 156-157. 75 Bense 2016, p. 156-157 en 161; Nap 2005, p. 247.
schuldig aan zijn regering en zijn de Nederlandse ministers voor de besluiten genomen in de rijksministerraad verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal.76
Dit democratisch deficit heeft de meeste impact in het geval het Koninkrijk ingrijpt in het bestuur van de Caribische landen. Enerzijds is het bestaan van deze beslissingsmacht van Nederland bij het uitoefenen van bestuurlijk toezicht als laatste redmiddel, gelet op het feit dat Nederland zowel economisch als internationaalrechtelijk eindverantwoordelijk is voor het handelen van de Caribische landen, begrijpelijk.77 Anderzijds moet deze beslissingsmacht,
omdat er geen afdoende parlementaire controle kan plaatsvinden juist bij ingrijpen in het bestuur in toom gehouden worden, zodat er een evenwicht ontstaat tussen de autonomie van de Caribische landen enerzijds en de verantwoordelijkheid die de koninkrijksregering heeft en neemt door in te grijpen in het bestuur van de landen anderzijds. Met Bakhuis, Van Rijn en De Werd ben ik dan ook van mening dat er met het oog op het democratisch deficit bij de uitoefening van toezichtsbevoegdheden kritisch gekeken moet worden naar de mogelijkheden om een geschillenregeling tot stand te brengen op het niveau van het Koninkrijk.78
2.6 Tussenconclusie
Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de Rijkswet Koninkrijksgeschillen de positie van de Caribische landen bij het uitoefenen van bestuurlijk toezicht vanwege het Koninkrijk zou moeten versterken. Sinds de herstructurering heeft de koninkrijksregering immers geregeld ingrijpend ingegrepen in het bestuur van de landen, waarbij de koninkrijksregering mogelijk de grenzen van haar bevoegdheden heeft overschreden, hetgeen de Caribische landen wel wilden, maar vanwege het democratisch deficit niet konden tegengaan.
76 Nap 2005, p. 248.
77 Zo ook Nauta, NJB 2014/1840, p. 2559; Van Rijn 2019, p. 131-132.
Hoofdstuk 3 Voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen
3.1 Algemeen
In dit hoofdstuk wordt allereerst uiteengezet wat er onder het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen zou kunnen vallen, waarvoor de reikwijdte van de grondslag van deze rijkswet wordt onderzocht: artikel 12a Statuut. Hierna wordt besproken hoe het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen is ingericht. Ten slotte wordt aan de hand van de knelpunten van het voorstel besproken hoe het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen mijns inziens ingekleed zou moeten worden.
3.2 Reikwijdte artikel 12a Statuut
Door de reikwijdte van artikel 12a Statuut uiteen te zetten, worden de contouren bepaald waarbinnen de rijkswetgever een geschillenregeling tot stand kan brengen. Het Statuut staat immers hoger in rang dan een rijkswet.79 De rijkswetgever moet dus bij het tot stand brengen
van een geschillenregeling rekening houden met de reikwijdte van artikel 12a Statuut. Artikel 12a Statuut luidt als volgt:
‘Bij rijkswet worden voorzieningen getroffen voor de behandeling van bij rijkswet aangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.’
Artikel 12a Statuut verplicht dus tot het in het leven roepen van een geschillenregeling.80 De
geschillenregeling moet worden vastgesteld middels een ‘gewone’ rijkswet en niet middels een consensusrijkswet, hetgeen volgt uit het feit dat artikel 12a Statuut is neergelegd in de tweede paragraaf van het Statuut.81 Uit de tekst van artikel 12a Statuut volgt verder dat artikel 12a
Statuut niet ziet op de totstandkoming van een geschillenregeling ter beslechting van geschillen tussen de landen onderling, waar artikel 38a Statuut op ziet, maar op de totstandkoming van een geschillenregeling ter beslechting van geschillen tussen het Koninkrijk en een of meer
79 Hoogers, in: Tekst & Commentaar Grondwet en Statuut 2018, art. 48 Statuut.
80 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 3, p. 1-2; Amendement van de bijzondere
gedelegeerden Wever en Thijsen van de Staten van Aruba, Kamerstukken II 2009/10, 32231 (R1903), nr. 17.
landen binnen het Koninkrijk.82 Voor het overige is artikel 12a Statuut mede door het begrip
‘voorzieningen’ ruim geformuleerd.83 Om de ruimte die de rijkswetgever heeft nader in te
kaderen, moet aansluiting gezocht worden bij de parlementaire geschiedenis en de bedoeling van artikel 12a Statuut.84
Ten eerste is de vraag welk soort besluiten onder de reikwijdte van artikel 12a Statuut valt. Wat zonder meer onder de reikwijdte van artikel 12a Statuut valt zijn: algemene maatregelen van rijksbestuur, zoals gegeven op grond van artikel 50 lid 1 Statuut of artikel 51 lid 1 Statuut en kleine koninklijke besluiten, zoals gegeven op grond van artikel 50 lid 1 Statuut, artikel 15 lid 1 RvG of artikel 21 RvG.85 In de literatuur bestaat er discussie over de vraag of
rijkswetten, zoals ter uitvoering van artikel 50 lid 1 of 51 lid 1 Statuut, onder de reikwijdte van artikel 12a Statuut vallen. De vragen die hiervoor beantwoord dienen te worden zijn:
a. Kunnen rijkswetten getoetst worden aan het Statuut?
b. Heeft de Statuutgever bij de totstandkoming van artikel 12a Statuut beoogd het mogelijk te maken rijkswetten aan het Statuut te toetsen?
In de parlementaire geschiedenis van het Statuut wordt geen expliciet standpunt ingenomen over de mogelijkheid om rijkswetten aan het Statuut te toetsen.86 Tegenstanders van de stelling
dat rijkswetten aan het Statuut getoetst kunnen worden, beroepen zich op artikel 120 van de Grondwet en op artikel 49 Statuut in combinatie met het op 14 april 1989 door de Hoge Raad gewezen Harmonisatiewetarrest.87 Zo meent de Afdeling advisering van de Raad van State dat
met de wijziging van het Statuut ter invoering van artikel 12a Statuut niet beoogd is rijkswetten onderwerp van het geschil te laten zijn, daar dit in strijd zou zijn met artikel 120 van de Grondwet.88 Ook de regering meent dat voorstellen van rijkswet buiten de reikwijdte van het
voorstel vallen, omdat het niet past binnen ons constitutionele stelsel dat een niet democratisch
82 Kamerstukken I 2009/10, 32213 (R1903), C, p. 38. Zie ook Vermeulen & Weggeman 2016,
p. 71.
83 Borman 2012, p. 179; Sillen 2016, p. 43. 84 Zo ook Sillen 2016, p. 43.
85 Vermeulen & Weggeman 2016, p. 72; Van Rijn 2019, p. 237. 86 Van Helsdingen 1975, p. 46.
87 HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, NJ 1989/469 (Harmonisatiewetarrest). 88 Voorlichting RvS van 11 november 2010, No. W03.10.0370/II/K, p. 6.
gelegitimeerd orgaan een bindend oordeel kan geven over een door de formele wetgever tot stand gebrachte rijkswet.89 Vermeulen en Weggeman gaan mee in deze redenering.90 In de
literatuur wordt ook bepleit dat het ontbreken van een rijkswet zoals bedoeld in artikel 49 Statuut met zich brengt dat rijkswetten niet aan het Statuut getoetst mogen worden, omdat de Hoge Raad dit bepaald zou hebben in het Harmonisatiewetarrest.91
Noch in artikel 120 Grondwet, noch in artikel 49 Statuut en het Harmonisatiewetarrest wordt echter gesproken over het toetsen van rijkswetten door een beslechtende instantie op rijksniveau: het gaat hier steeds om wetten in formele zin (landswetten) die door de gewone landsrechter niet getoetst mogen worden aan de Grondwet of het Statuut.92 Bovendien werd in
het Harmonisatiewetarrest de vraag beslecht of een burger zich direct bij een rechter kon beroepen op de in artikel 43 Statuut genoemde waarborgen. Dat deze vraag ontkennend is beantwoord, zegt niets over het antwoord op de vraag of overheden zich kunnen beroepen op de in het Statuut genoemde waarborgen.93 Ook de redenering van Van der Hoeven dat een
rijkswet hetzelfde is als een wet in formele zin,94 omdat het dezelfde procedure doorloopt en
artikel 120 Grondwet tevens rijksrecht is gelet op artikel 5 lid 1 Statuut is onjuist.95 Een rijkswet
regelt immers koninkrijksaangelegenheden en een gewone wet landsaangelegenheden. Bovendien is de procedure van totstandkoming wel degelijk verschillend. Ook kan artikel 120 Grondwet geen rijksrecht zijn, omdat dit artikel een opdracht geeft aan de rechtsprekende macht en niet, zoals artikel 5 lid 1 Statuut vereist, aan de wetgevende macht.96 Artikel 131 Grondwet,
de voorganger van artikel 120 Grondwet, is dan ook bij een gewone formele wet gewijzigd en
89 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 3, p. 11. 90 Vermeulen & Weggeman 2016, p. 72.
91 Vermeulen & Weggeman 2016, p. 72; HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, NJ
1989/469 (Harmonisatiewetarrest), r.o. 4.2-4.6, p. 11.
92 Besselink 2007, p. 132; Broekhuijse 2012, p. 258-259; Van Rijn 2016, p. 27; Van Rijn 2019,
p. 237 en 242; Sillen 2016, p. 48-49; HR 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, NJ 1989/469 (Harmonisatiewetarrest), r.o. 4.5, p 11.
93 Broekhuijse 2012, p. 258.
94 Van der Hoeven, NJB 1955, p. 76-77. Zie ook Van Rijn 2019, p. 237; Vermeulen &
Weggeman 2016, p. 72.
95 Sillen 2016, p. 48.
niet bij een rijkswet.97 Het recht sluit dus niet uit dat rijkswetten aan het Statuut getoetst kunnen
worden. Van Rijn meent echter dat ten aanzien van de vraag of rijkswetten aan het Statuut getoetst kunnen worden, aansluiting gezocht moet worden bij de ‘traditie van niet-toetsing’, voortvloeiend uit artikel 120 van de Grondwet.98
Vervolgens rijst de vraag of de Statuutgever met de invoering van artikel 12a Statuut deze (eventueel bestaande) traditie van niet-toetsing heeft willen doorstrepen. In de parlementaire geschiedenis van artikel 12a Statuut wordt daaromtrent geen expliciet standpunt ingenomen.99 Van Rijn is echter van mening dat de Statuutgever met de invoering van artikel
12a Statuut, zij het niet expliciet, maar wel bewust, getracht heeft aan de (eventueel bestaande) traditie van niet-toetsing van rijkswetten aan het Statuut een einde te maken.100 Ook Sillen leidt
uit de bedoeling van artikel 12a Statuut om ‘te komen tot effectieve geschilbeslechting tussen de landen en het Koninkrijk waarbij de gelijkwaardigheid van de landen vooropstaat’101 af dat
alle vragen over de essentie van de bevoegdheidsverdeling, waaronder dus ook de vraag of rijkswetten een koninkrijksaangelegenheid regelen, aan het oordeel van de geschilbeslechtende instantie onderworpen moeten kunnen worden.102 Gelijkwaardigheid brengt namelijk met zich
dat de grenzen van de bevoegdheidsverdeling bewaakt moeten worden,103 gelet op de
beslissende hand van Nederland bij de uitoefening van deze bevoegdheden. Goed te verdedigen valt dus dat rijkswetten onder de reikwijdte van artikel 12a Statuut vallen en getoetst kunnen worden aan het Statuut.
Nu duidelijk is geworden welk soort besluiten onder de reikwijdte van artikel 12a Statuut valt, wordt ten tweede vanwege de ruime formulering van artikel 12a Statuut die enkel spreekt van ‘voorzieningen’ uit de parlementaire geschiedenis van artikel 12a Statuut afgeleid welke eisen artikel 12a Statuut stelt aan de procedure. Naar aanleiding van een voorstel van de voormalig Gevolmachtigde Minister van Aruba Abath, heeft de rijksministerraad op 6 november 2009 te kennen gegeven voornemens te zijn een onafhankelijke instantie in het leven
97 Broekhuijse 2012, p. 260. 98 Van Rijn 2019, p. 237. 99 Van Rijn 2016, p. 27.
100 Van Rijn 2016, p. 27; Van Rijn 2019, p. 242.
101 Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R1903), nr. 3, p. 9.
102 Sillen 2016, p. 49. Zie ook Broekhuijse 2012, p. 260; Raad van Advies van Curaçao van 15
juli 2016, RVA NO. RA/27-16-DIV, p. 9.
te roepen die belast zou worden met het berechten van juridische geschillen inzake het interpreteren van Statutaire bepalingen.104 Tevens is in de door de Tweede Kamer aangenomen
motie van de bijzondere gedelegeerden Yrausquin en Herdé en het door de Tweede Kamer aangenomen amendement van de bijzondere gedelegeerden Wever en Thijsen, uitdrukkelijk vermeld dat het moet gaan om een geschilbeslechting door een onafhankelijke instantie ten aanzien van juridische geschillen inzake de interpretatie van het Statuut.105 Volgens de Afdeling
advisering van de Raad van State is een van de vereisten voor een onafhankelijke geschilbeslechting dat er een bindende beslissing wordt genomen.106 Ook Sillen meent dat uit
zojuist genoemde blijkt dat de regering de intentie had om te komen tot een bindende geschilbeslechting.107
Ten slotte volgt uit de parlementaire geschiedenis van artikel 12a Statuut dat de tot stand te komen geschillenregeling moet passen binnen het kader van artikel 12 van het Statuut.108
Meer specifiek moeten de bevoegdheden die de Gevolmachtigde Ministers genieten op grond van artikel 12 Statuut onaangetast blijven en moet de rijksministerraad te allen tijde blijven besluiten conform artikel 12 van het Statuut.109
3.3 Inhoud voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen 3.3.1 Compacte beschrijving
Alvorens de inhoud van het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen stapsgewijs te bespreken, geef ik in deze subparagraaf eerst een korte beschrijving van hoe het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen is ingekleed. Het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen biedt Gevolmachtigde Ministers de mogelijkheid om tijdens het voortgezet overleg een geschil aanhangig te maken bij een nieuw in te stellen afdeling binnen de Raad van State: de Afdeling
104 Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R1903), nr. 9, p. 4. Zie ook RMR d.d. 6 november 2009,
kenmerk 3 084 771 (JZ/4600).
105 Motie van de bijzondere gedelegeerden Yrausquin en Herdé van de Staten van Aruba,
Kamerstukken II 2009/10, 32231 (R1903), nr. 14; Amendement van de bijzondere gedelegeerden Wever en Thijsen van de Staten van Aruba, Kamerstukken II 2009/10, 32231 (R1903), nr. 17.
106 Voorlichting RvS van 11 november 2010, No. W03.10.0370/II/K, p. 8. 107 Sillen 2016, p. 44.
108 Kamerstukken I 2009/10, 32213 (R1903), C, p. 37. 109 Ibid.
Koninkrijksgeschillen. Enkel juridische geschillen omtrent voorgenomen kleine koninklijke besluiten waar de Raad van State nog niet over geadviseerd heeft en waar niet reeds een bijzondere geschillenregeling voor geldt, kunnen ter beslechting voorgelegd worden aan de Afdeling Koninkrijksgeschillen van de Raad van State. De Afdeling Koninkrijksgeschillen kan deze besluiten toetsen aan het Statuut en aan aanverwante, lagere rijksregelgeving en geeft hieromtrent een zwaarwegend advies aan de rijksministerraad. De rijksministerraad beslist ten slotte of dit advies wordt opgevolgd.
3.3.2 Voorwerp van het geschil
In het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen is geen bepaling opgenomen die positief aangeeft welke voorgenomen besluiten wel ter beslechting voorgelegd kunnen worden, enkel welke voorgenomen besluiten niet ter beslechting voorgelegd kunnen worden. Geschillen omtrent de volgende voorgenomen besluiten zijn krachtens artikel 1 lid 1 sub a, b en c van het voorstel uitgesloten van geschilbeslechting:
- ‘beslissingen of voorgenomen beslissingen waarvoor reeds in een bijzondere procedure voor beslechting van geschillen is voorzien (sub a);
- voorstellen van rijkswet of ontwerpen van algemene maatregelen van rijksbestuur (sub b); en
- beslissingen of voorgenomen beslissingen die reeds op grond van een bijzondere regeling aan de Raad van State of aan de Afdeling Koninkrijksgeschillen wordt voorgelegd (sub c).’
Bij sub a kan men denken aan geschillen op grond van de Rijkswet financieel toezicht (hierna: Rft). Deze geschillen worden reeds op grond van artikel 26 Rft ter beslechting voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State.
Bij sub b kan men denken aan de rijkswet of algemene maatregel van rijksbestuur op grond van artikel 50 lid 1 of 51 lid 1 van het Statuut.
Bij sub c kan men denken aan het kleine koninklijke besluit op grond van artikel 21 RvG of artikel 50 lid 1 Statuut. Zo volgt uit artikel 21 RvG en artikel 50 lid 1 Statuut jo artikel 22 lid 2 RvG in combinatie met artikel 17 lid 2 en 3 Wet op de Raad van State, dat deze besluiten voorgelegd worden aan de Raad van State en dus niet onder de reikwijdte van de geschillenregeling vallen.
Enkel voorgenomen kleine koninklijke besluiten waarvoor geen bijzondere geschillenregeling voorgeschreven is en waarover de Raad van State nog niet geadviseerd heeft, kunnen dus ter toetsing voorgelegd worden aan de geschilbeslechtende instantie. De regering benadrukt dat het de bedoeling is alle aanwijzingen aan de Gouverneur die gedaan zijn op grond van artikel 15 lid 1 RvG onder de regeling te laten vallen, dus ook aanwijzingen die de Gouverneur opdragen gebruik te maken van artikel 21 RvG.110 Er zou namelijk discussie
kunnen bestaan over of aanwijzingen ter gebruikmaking van artikel 21 RvG, net als het koninklijk besluit genomen op grond van artikel 21 RvG zelf, onder de uitsluitingscategorie van artikel 1 lid 1 sub c vallen. De vraag naar de toepasselijkheid van artikel 15 lid 1 RvG is echter een andere dan de vraag die kan spelen over de inhoudelijke gevolgen van zo’n aanwijzing wanneer artikel 21 RvG gebruikt wordt.111
3.3.3 Geschilbeslechter
Bijzondere gedelegeerde Thijsen en leden van de Tweede Kamer Van Dam, Van Raak en Bosman hebben in afwijking van het oorspronkelijke voorstel,112 waarin de Afdeling advisering
van de Raad van State als geschilbeslechtende instantie werd aangewezen, in een laat stadium van het wetgevingsproces, na de eerste openbare behandeling, een amendement ingediend inzake de instelling van een nieuwe Afdeling Koninkrijksgeschillen binnen de Raad van State die als geschilbeslechtende instantie aangewezen zou moeten worden.113 Dit amendement is
aangenomen114 en moet neergelegd worden in de artikelen 45a en 45b van de Wet op de Raad
van State. De Afdeling Koninkrijksgeschillen bestaat uit de leden van de Afdeling advisering, inclusief de staatsraden benoemd op grond van artikel 13 lid 2 Statuut, plus drie staatsraden in buitengewone dienst benoemd door de koninkrijksregering op voorstel van de Caribische landen, zoals volgt uit artikel 45a lid 2. De Afdeling Koninkrijksgeschillen bestaat dus grotendeels uit de Nederlandse leden van de Afdeling advisering van de Raad van State. Deze nieuwe Afdeling heeft als enige taak het beslechten van geschillen krachtens de geschillenregeling, zoals volgt uit artikel 45b.
110 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 4, p. 10. 111 Ibid.
112 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 2. 113 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 25.
3.3.4 Procedure
De regeling in het voorstel van rijkswet is vormgegeven als een aanvulling op het voortgezet overleg, zoals neergelegd in artikel 12 Statuut.115 Indien de Gevolmachtigde Minister zich niet
kan verenigen met de uitkomst van het voortgezet overleg, kan hij tijdens dit overleg de Afdeling Koninkrijksgeschillen van de Raad van State verzoeken om een oordeel inzake ‘de interpretatie van het bepaalde bij of krachtens het Statuut’, zoals volgt uit artikel 1 lid 1 van het voorstel, en daarmee een geschil aanhangig maken over een voorgenomen beslissing van de rijksministerraad.116 Indien er onmiddellijk een besluit genomen moet worden vanwege een
zwaarwegend belang, kan het verzoek van de Gevolmachtigde Minister afgewezen worden door de voorzitter van de rijksministerraad, zoals volgt uit artikel 1 lid 2 van het voorstel.
In alle andere gevallen vindt er een inhoudelijke ex nunc beoordeling plaats door de Afdeling Koninkrijksgeschillen van de Raad van State.117 Uitgangspunt is dat de
rijksministerraad het oordeel van de Afdeling Koninkrijksgeschillen volgt. Uit artikel 8 van het voorstel volgt dat de rijksministerraad kan afwijken van het oordeel van de Afdeling indien de aard en het gewicht van het bezwaar van de Afdeling niet opwegen tegen een zwaarwegend belang of ‘relevante feiten en omstandigheden die zich na het verzoek om een oordeel hebben voorgedaan’ een afwijkend oordeel vereisen. De staatssecretaris legt uit dat zwaarwegende belangen kunnen prevaleren:
- ‘boven een oordeel van de Afdeling dat niet een ondubbelzinnige juridische richting op wijst, terwijl de voorgenomen beslissing van de Rijksministerraad geschraagd kan worden door een juridische redenering die ook verdedigbaar wordt geacht;
- boven een door de Afdeling advisering geconstateerd procedureel defect aan een voorgenomen beslissing van de Rijksministerraad, terwijl dit procedurele defect het wezen van de beslissing intact laat;
- vanwege nieuwe relevante feiten en omstandigheden, die de Afdeling advisering niet heeft kunnen verdisconteren in haar oordeel, terwijl deze dit oordeel in een ander perspectief stellen.’118
115 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 12, p 13. 116 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 3, p. 12. 117 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 3, p. 9.
118 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 12, p. 16. De zinsnede onder de laatste bullet
De staatssecretaris vervolgt echter met:
‘Deze opsomming is niet uitputtend bedoeld en ik kan niet uitsluiten dat de Rijksministerraad gebruik maakt van zijn afwijkingsbevoegdheid in een andere situatie dan hierboven beschreven.’119
Dat een afwijking van het oordeel van de Afdeling gemotiveerd moet worden en dat deze motivatie openbaar moet worden gemaakt, volgt ten slotte uit artikel 9 van het voorstel.
3.4 Knelpunten voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen 3.4.1 Aard van de procedure
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12a Statuut volgt dat er sprake moet zijn van: a. een bindende beslechting
b. van juridische geschillen
c. door een onafhankelijk orgaan.120
In het Inter Parlementair Koninkrijksoverleg van mei 2015 zijn deze uitgangspunten nogmaals naar voren gekomen,121 hetgeen in latere Inter Parlementaire overleggen is herhaald.122 Tweede
Kamerlid Van Laar van de PvdA heeft naar aanleiding hiervan een motie ingediend waarin hij de regering verzocht heeft deze uitgangspunten leidend te laten zijn bij de totstandkoming van het voorstel van rijkswet inzake een geschillenregeling,123 welke motie is aangenomen.124 Op
geoorloofd kan zijn, zich volgens de regering moeten hebben voorgedaan na het oordeel van de Afdeling en dus niet, zoals artikel 8 van het voorstel suggereert, na het verzoek om het oordeel.
119 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 12, p. 16. 120 Zie 3.2.
121 Staten-Generaal 2014/15, 33845, E/ Nr. 9, p. 3-4.
122 Staten-Generaal 2015/16, 33845, J/ Nr. 17, p. 5; Staten-Generaal 2016/17, 33845, M/ Nr.
21, p. 4-5; Staten-Generaal 2017/18, 33845, T/ Nr. 29, p. 3.
123 Handelingen II 2015/16, 34300 IV, nr. 12, item 7; Kamerstukken II 2015/16, 34300 IV, nr.
12.
de beslechting van juridische geschillen na, is aan geen van deze uitgangspunten uitvoering gegeven in het huidige voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen. In de subparagrafen hierna worden deze uitgangspunten uiteengezet en wordt ingegaan op de vraag hoe hier invulling aan gegeven zou moeten worden.
3.4.1.1 Juridische geschillen
In het huidige voorstel van rijkswet is er naar de wens van de Caribische landen voor gekozen om de beslechting van geschillen te beperken tot juridische kwesties. De juridische kant van een geschil kan echter niet áltijd duidelijk gescheiden worden van de politiek-bestuurlijke kant, ook niet, zoals Van Rijn bepleit, door een rechter die hiertoe de expertise bezit.125 Met andere
woorden: de grens tussen waar de politieke beoordeling eindigt en de juridische toetsing begint, is niet altijd evident.126 Dit is bijvoorbeeld het geval bij de vraag of in een bepaald besluit de
belangen zorgvuldig zijn afgewogen.127 Immers, een zorgvuldige belangenafweging is
onderdeel van het Koninkrijksrecht, zo leidt Sillen af uit de waarborgfunctie ex artikel 43 lid 2 Statuut en de memorie van toelichting bij de artikelen 7 tot en met 12 Statuut,128 maar bij het
maken van de belangenafweging an sich spelen ook beleidsmatige aspecten een rol. Dat een zorgvuldige belangenafweging onderdeel is van het Koninkrijksrecht, volgt het meest expliciet uit de volgende passage van de memorie van toelichting van het Statuut:
‘Het sluitstuk van deze gehele regeling is vervat in artikel 12. De bepaling van dit artikel behoort tot de meest gewichtige punten van het Statuut. Hierin ligt een waarborg, dat de belangen van Suriname en de Nederlandse Antillen tot hun recht komen, terwijl er tevens voor gewaakt is, dat de eenheid van het Koninkrijk bewaard blijft.’129
De Statuutgever geeft hier aan dat artikel 12 Statuut waarborgt dat er bij besluitvorming op Koninkrijksniveau een zorgvuldige belangenafweging plaatsvindt tussen enerzijds de Caribische delen van het Koninkrijk en anderzijds het Koninkrijk als geheel, waaruit kan
125 Van Rijn, AA 2017, p. 693.
126 Kamerstukken II 2014/15, 33845, nr. 11, p. 3. 127 Sillen 2016, p. 45.
128 Sillen 2016, p. 45.
worden afgeleid dat de Statuutgever er kennelijk van uitgaat dat een zorgvuldige belangenafweging ook in de rechtsorde van het Koninkrijk geldt.
3.4.1.2 Onafhankelijke bindende geschilbeslechting
Aan de gekozen vorm van geschilbeslechting kleeft het fundamentele bezwaar dat er niet gekozen is voor een onafhankelijke bindende geschilbeslechting. Ook bestaat er een mogelijkheid dat het geschil überhaupt niet wordt voorgelegd aan de geschilbeslechtende instantie, namelijk als ‘een zwaarwegend belang van het Koninkrijk onverwijlde besluitvorming vergt’, zoals volgt uit artikel 1 lid 2 van het voorstel van Rijkswet Koninkrijksgeschillen. Naast het feit dat de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12a Statuut hiertoe verplicht, brengt de in de preambule van het Statuut tot uitdrukking gebrachte gelijkwaardigheid tussen de landen van het Koninkrijk met zich dat bevoegdheidsafbakening kwesties inzake de interpretatie van het Statuut door een onafhankelijke instantie bindend moeten kunnen worden beslecht, zo menen Broekhuijse en Konijnenbelt.130 Ook Bovend’Eert
vindt de gekozen constructie ‘vreemd en een fundamenteel bezwaar’, omdat het indruist tegen de ‘autonomie en gelijkwaardigheid’ van de Caribische landen.131 Volgens staatssecretaris
Knops doet het voorstel echter niets af aan de autonomie van de Caribische eilanden. Zo beredeneert de staatssecretaris:
‘De totstandkoming van een voorziening voor de behandeling van Koninkrijksgeschillen is een aangelegenheid van het Koninkrijk. De autonomie van de landen is dan ook niet in het geding.’132
Het feit dat het tot stand komen van een geschillenregeling bij rijkswet dient te gebeuren en dus een koninkrijksaangelegenheid is, betekent echter niet dat de autonomie en de gelijkwaardigheid met de inhoud van het voorstel niet in het gedrang zouden kunnen komen. Immers, in het huidige Koninkrijksverband is het zeer wel mogelijk dat de koninkrijkswetgever
130 Broekhuijse 2012, p. 259-260; Konijnenbelt, NJB 2019/1202, p. 1544. 131 https://www.trouw.nl/nieuws/het-lijpe-statuut-houdt-het-koninkrijk-al-65-jaar-bijeen- reden-voor-een-feestje~bbcac0aa3/?utm_campaign=shared_earned&utm_medium=social&utm_source=email (geraadpleegd op 20 oktober 2020). 132 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 12, p. 3.
tegen de wil van de Caribische landen zijn Statutaire grenzen overschrijdt, wat een inbreuk op de autonomie en de gelijkwaardigheid betekent,133 waar een effectieve
geschilbeslechtingsprocedure tegenover zou moeten staan.
De voornaamste reden van de koninkrijksregering om niet te kiezen voor een geschilbeslechtingsprocedure waarin een onafhankelijke rechterlijke instantie bindende uitspraken doet, lijkt allereerst te zijn gelegen in het feit dat bestuurlijk-politieke besluitvorming in handen moet blijven van het politieke orgaan: de rijksministerraad.134 Er lijkt geen
vertrouwen te zijn in het feit dat een geschilbeslechter zich niet buigt over politieke kwesties en bovendien is de grens tussen politieke en juridische aspecten bij een geschil over belangenafweging niet altijd even duidelijk, zoals volgt uit 3.4.1.1. Het voordeel van niet-bindende geschilbeslechting door een adviserende instantie is tevens dat politiek-bestuurlijke kwesties onderdeel kunnen zijn van de beoordeling, omdat de rijksministerraad hier niet aan gebonden is.135 Een dergelijke inhoudelijke beoordeling over de politieke context draagt
volgens Knops bij aan het oplossen van het geschil.136
Om aan deze bezwaren tegemoet te komen, deel ik de mening van Sillen dat de onafhankelijke rechterlijke instantie de belangenafweging ‘zeer terughoudend’ dient te toetsen.137 Met Quik-Schuijt ben ik het eens dat er in de politiek meer vertrouwen zou moeten
komen in het feit dat een rechterlijke instantie bij uitstek geëquipeerd is om juridische grenzen te bewaken en zich terughoudend op te stellen ten aanzien van belangenafwegingen die door het recht zijn voorgeschreven.138 Bovendien geeft Van Rijn terecht aan dat de Caribische landen
helemaal geen advies over politiek-bestuurlijke overwegingen willen.139 Het gaat hen erom dat
de juridische grenzen niet ‘verhuld’ worden met beleidsmatige overwegingen.140 Zo merkt
Shandra John, juridisch adviseur en EU-assistent bij het Kabinet van de Gevolmachtigde Minister van Aruba, in dit verband op:
133 Broekhuijse 2012, p. 173. 134 Kamerstukken II 2018/19, 35099 (R2114), nr. 4, p. 7. 135 Van Rijn, AA 2017, p. 692. 136 Handelingen II 2018/19, nr. 100, item 40, p. 38. 137 Sillen 2016, p. 45-46. 138 Quik-Schuijt, TvCR 2016, p. 34. 139 Van Rijn, AA 2017, p. 693. 140 Ibid.
‘Het gaat ons er vooral om dat juridische geschillen getoetst kunnen worden. Het gaat ons niet om politiek-bestuurlijke zaken. Daarvoor moet je de procedure binnen de rijksministerraad doorlopen.’141
Bovendien biedt de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12a Statuut geen ruimte om naast juridische ook politiek-bestuurlijke overwegingen onderwerp van het geschil te laten zijn.142
Ook hoeft een bindende geschilbeslechting ten aanzien van juridische geschillen door een rechterlijke instantie een advies van de Raad van State over politiek-bestuurlijke geschillen niet uit te sluiten. Zo zou in artikel 21a Wet op de Raad van State de Gevolmachtigde Ministers de mogelijkheid kunnen worden geboden advies te vragen aan de Raad van State.
Naast het door de koninkrijksregering gebezigde argument dat politiek-bestuurlijke afwegingen gemaakt moeten worden door een politiek orgaan en dat een adviserende instantie politiek-bestuurlijke overwegingen kan betrekken bij het advies, wijst staatssecretaris Knops op het feit dat bindende geschilbeslechting bij kleine juridische gebreken niet wenselijk zou zijn.143 De koninkrijksregering stelt zich hiernaast in de nota naar aanleiding van het verslag
van de Tweede Kamer en van de verslagen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten op het volgende standpunt:
‘Het Koninkrijk der Nederlanden is een staatsrechtelijke en politieke constructie met een bijzondere dynamiek en werkelijkheid. Ervaringen uit het verleden leren dat deze constructie er niet altijd bij gebaat is wanneer uitsluitend rekening wordt gehouden met juridische regels. Soms, op momenten van grote politieke intensiteit, kan het doelmatig zijn dat een meer bestuurlijke benadering voorrang krijgt of althans tot een andere juridische analyse van een bepaald probleem leidt. Niet omdat het afzonderlijke belang van het land Nederland daarmee gediend is, maar omdat de gemeenschappelijke belangen van het Koninkrijk dit vereisen.’144
141 Telefonisch interview afgenomen op 16 november 2020. Indien gewenst, kunnen de
antwoorden bij mij opgevraagd worden.
142 Zie 3.2.
143 Handelingen II 2018/19, nr. 100, item 40, p. 38.
