Gele kaart of schwalbe? Een analyse naar de door nationale parlementen gehanteerde argumentatie binnen het Early Warning System

Gele kaart of schwalbe?

Een analyse naar de door nationale parlementen gehanteerde

argumentatie binnen het Early Warning System

Bachelorscriptie – Nationale Parlementen

Instituut Politieke Wetenschappen, Universiteit Leiden Begeleider: Dr. T.A. Mickler

Tweede lezer: M.A.M. Nagtzaam Naam: J.M.D. van der Vlist

Studentnummer: 1663445 Datum: 17 juni 2019

Inleiding

De oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal in 1952 wordt over het algemeen aangemerkt als het prille begin van de huidige Europese Unie (EU). Waar dit ‘Europese Project’ begon met één beleidsterrein en een zestal landen is het gedurende de volgende decennia uitgegroeid tot een intensieve politieke samenwerking van – nu nog – 28 lidstaten. De Europese Unie, als volwaardig politiek besluitvormingsorgaan, heeft meer en meer beleidsterreinen naar zich toe weten te trekken en heeft daarmee grote invloed op de levens van zijn burgers. Tegelijkertijd en parallel aan deze ontwikkeling is de nationale democratische controle op deze besluitvorming in steeds verdere mate geërodeerd (Andersen & Burns, 1996; O’Brennan & Raunio, 2007). Er is sprake van een proces van deparliamentarization: de macht van de nationale parlementen is, door de top-down behandeling van de Europese integratie, afgenomen (Gattermann et al., 2016, p. 90). Als gevolg hiervan worden de nationale parlementen vaak gezien als de grootste slachtoffers van de Europese integratie (Goetz & Meyer-Sahling, 2008, p. 12). Dit is potentieel zorgwekkend: parlementen vervullen namelijk binnen een parlementaire democratie verschillende cruciale functies en de democratische controle op de uitvoerende machten is daar één van (Kreppel, 2014, p. 85).

Het verdrag van Lissabon, dat gesloten werd in 2007, erkende dit democratische tekort en bevatte concrete middelen om deze deparlementarization tegen te gaan (Raunio, 2011, p. 303-305). Het meest in het oog springende en krachtigste nieuwe instrument voor de nationale parlementen was het zogenoemde Early Warning

System (EWS). Het EWS geeft de nationale parlementen de mogelijkheid om bezwaar

aan te tekenen op EU-regelgeving op gronde van subsidiariteit1 _{(Artikel 5.3 Verdrag}

van de Europese Unie). Dit wordt gedaan door zogenoemde ‘gemotiveerde adviezen’ die vanuit de nationale parlementen richting de Europese Commissie en het Europees Parlement gaan. Indien er sprake is van één derde van de nationale parlementen met een ‘gemotiveerd advies’ over een bepaald voorstel spreekt men over een ‘gele kaart’ en dient de Commissie en het Parlement het voorstel te heroverwegen (Protocol I en II

1 _{Subsidiariteit is het principe dat een hogere instantie niet doet wat door een lagere instantie uitgevoerd} kan worden. In andere woorden: besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger. Besluitvorming mag, in het geval van gedeelde belangen, uitgevoerd worden op het niveau van de EU mits het niet voldoende uitgevoerd kan worden op nationale of lokale niveaus

Verdrag van de Europese Unie). Indien de helft van de nationale parlementen die een ‘gemotiveerd advies’ indient over een bepaalt voorstel, is er sprake van de ‘oranje kaart’. Hierbij dient het voorstel hernieuwd langs het Europese Parlement en de Europese Raad te gaan en hebben beide instanties de mogelijkheid om het voorstel op voorhand af te wijzen en niet in behandeling te nemen.

Het EWS was hierdoor direct bron van discussie. De hoge drempels en restricties zouden het effectief functioneren van het EWS dermate belemmeren dat het effect minimaal zou zijn (De Wilde, 2012). Hierin lijkt een kern van waarheid te schuilen: de drempel voor de ‘gele kaart’ is immers sinds de ingang in 2010 nog maar in drie gevallen bereikt en de ‘oranje kaart’ nog nooit.2 _{Desondanks dit lage aantal}

‘kaarten’ is het absolute aantal aan ‘gemotiveerde adviezen’, de adviezen waarin een nationaal parlement aangeeft dat een besluit niet aan het subsidiariteitsbeginsel voldoet, wel flink hoger. Van 1 januari 2010 tot heden zijn er in totaal 477 ‘gemotiveerde adviezen’ vanuit de nationale parlementen richting de Europese Commissie en Parlement gegaan zoals te zien in figuur 1.3

Deze hoge aantallen zijn opmerkelijk aangezien de voorstellen van de commissie in het algemeen in overeenstemming zijn met het principe van subsidiariteit (Fraga, 2005, p. 497; Kiiver, 2012, p. 3). Ook dienen de argumenten binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ zich volgens de regel strikt aan de subsidiariteit te houden (Hettne, 2014, p. 3). Het

2 _{Dit was het geval bij het een verordening betreffende de uitoefening van het recht om collectief actie te} voeren (COM (2012) 130), een verordening tot instelling van een Europees openbaar ministerie (COM (2013) 851) en de herziening van de detacheringsrichtlijn en de terbeschikkingstelling van werknemers (COM (2016) 505).

3 _{Cijfers via het European Centre for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD) en}

Interparliamentary EU Information Exchange (IPEX).

28 58 82 105 23 ₈ 70 49 ₄₆ 0 20 40 60 80 100 120 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Figuur 1: Aantallen 'gemotiveerde adviezen' per jaar

gebruik zou dus uiterst beperkt moeten zijn, maar is dit allerminst. Onderzoek naar de verklarende omstandigheden voor het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ wijzen dan ook op strategisch en politiek gebruik van de ‘gemotiveerde adviezen’ (Gattermann & Hefftler, 2015). De vraag die dit oproept is of deze omstandigheden voor het politieke en strategische gebruik van de ‘gemotiveerde adviezen’ zich ook weten door te vertalen naar de daadwerkelijk inhoud van deze ‘gemotiveerde adviezen’. Oftewel, vertaalt het politieke en strategische gedreven gebruik in specifieke politieke en strategische argumentatie los van argumentatie op gronden van subsidiariteit. Is er bij de ‘gemotiveerde adviezen’ sprake van een spreekwoordelijke politieke schwalbe4 _{of is het}

een werkelijke ‘gele kaart’? Een antwoord op dergelijke vragen zijn in de huidige wetenschappelijke literatuur niet te vinden. Hierdoor zal deze scriptie een exploratief karakter kennen met de volgende onderzoeksvraag:

Welke factoren liggen ten grondslag aan de gebruikte argumentatie bij de ‘gemotiveerde adviezen’ voor het Early Warning Mechanism?

De beantwoording van deze vraag kan een duidelijke bijdrage leveren aan het vraagstuk of het EWS, en daarbij in het verlengde van het verdrag van Lissabon, daadwerkelijk de controle terug heeft gebracht bij de nationale parlementen. Eerder structureel onderzoek naar de gehanteerde argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ ontbreekt volledig. Hierdoor kan onderzoek hiernaar een nieuw licht werpen op de feitelijke invulling van het EWS. Deze informatie kan vervolgens nieuwe inzichten bieden in de rol die het EWS kan spelen voor de positie van nationale parlementen ten opzichte van het Europese Parlement. Het biedt hierbij dus de mogelijkheid een bijdrage te leveren aan het debat over het proces van

deparliamentarization.

Een verdere beantwoording van dit vraagstuk is van wezenlijk maatschappelijk belang, immers draagt het bij aan de beantwoording van de vraag over de stand van zaken rondom de positie van nationale parlementen en daarmee ook het democratische tekort van de Europese Unie. Dit democratisch tekort is bron van politieke discussie en een verder inzicht naar de invulling van het EWS kan ook een

4 _{Schwalbe is een vanuit het voetbal afkomstig begrip waarbij een speler voor doet komen dat er een} overtreding op hem begaan is terwijl dit feitelijk niet het geval is.

bijdrage zijn aan dit maatschappelijke debat. Ten slotte biedt het voor de individuele lidstaten de mogelijkheid de mogelijke rol van toezicht op EU-wetgeving verder onder de loep te nemen. Zo kan het bijvoorbeeld gebruikt worden, in het geval van de Nederlandse casus, om de aanbevelingen van het rapport van Staatscommissie Parlementair Stelsel (2018) over het toezicht op EU-regelgeving, aan de hand van deze nieuwe informatie over het EWS, te verifiëren.

In de volgende hoofdstukken van deze scriptie zal er getracht een antwoord te vinden op deze centrale onderzoeksvraag. Hiervoor zal ten eerste aan de hand van de al bestaande wetenschappelijke inzichten en literatuur verwachtingen worden geformuleerd. Deze verwachtingen, die ingaan op de argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’, zullen getoetst worden aan de hand van de argumentatie binnen de ingediende ‘gemotiveerde adviezen’ gedurende de periode van het achtste Europese Parlement. Dit zal wijzen in een grote aanwezigheid van argumenten buiten de subsidiariteitsargumentatie veroorzaakt door institutionele als politieke redenen.

Theoretisch kader

De nationale parlementen kennen een lange traditie van moeilijkheden met het houden van (democratisch) toezicht op EU-regelgeving. Het degraderen van het uninamiteitsprincipe in de Europese Raad en structurele informatieachterstanden ten opzichte van de uitvoerende macht hebben dit gegeven gaandeweg nog verder gecompliceerd (Norton 1996; Gattermann et al., 2016). Vanaf begin jaren 2000 beginnen de manieren waarop de nationale parlementen zich tegen deze

deparliamentarization verzetten duidelijker te worden. Zo beginnen de nationale

parlementen, met name door het instellen van Commissies Europese Zaken (Bergman et al, 2003), zich aan te passen aan het proces van Europese integratie. Deze beweging van aanpassing, geduid in de literatuur als de europeanisation van de nationale parlementen, resulteert in een toename van de macht van de nationale parlementen tussen 2000 en 2010 (Winzen, 2012, pp. 663-665). Maar desondanks deze toename, is deze ontwikkeling niet in staat de structurele gebreken te maskeren. Het democratisch tekort blijft de verhouding tussen de nationale parlementen en de Europese instanties bepalen (Follesdal & Hix, 2006, pp. 533-537).

Het verdrag van Lissabon, getekend op 13 december 2007, werd gebracht als het remedie voor dit democratische tekort en de kans voor de nationale parlementen om de controle terug te krijgen. Het EWS heeft hierin een belangrijke rol, aangezien dit mechanisme de nationale parlementen structureel betrekt in het Europese wetgevingsproces. Het EWS kent daarbij dus ook een tweetal doelen: ten eerste om de nationale parlementen invloed uit te laten oefenen op de EU-wetgeving, en ten tweede om de (democratische) legitimiteit van de EU te vergroten (Cooper, 2012, p. 442).

De verwachtingen over de daadwerkelijke invloed en effectiviteit van het EWS op de wetgeving waren vanuit theoretisch oogpunt niet hooggespannen. Volgens Raunio (2010) en De Wilde (2012) is de effectiviteit in het gedrang door de te hoge drempels die nodig zijn voor het daadwerkelijk bereiken van een ‘gele’ of ‘oranje kaart’. Daarbij zijn de Europese instituties ook nog in staat de bezwaren naast zich neer te leggen en is een volledige blokkade van een voorstel niet mogelijk vanuit de nationale parlementen. Het lage aantal kaarten en de daadwerkelijke effectiviteit van deze kaarten onderschrijven deze stellingname. Van de drie ‘gele kaarten’ sinds de start van het EWS in 2010 heeft er slechts één van deze drie kaarten gezorgd voor het daadwerkelijk intrekken van het voorstel.

De meningen over het succes van het EWS ten opzichte van het tweede doel, het vergroten van de democratische legitimiteit van de EU, zijn daarentegen verdeeld. Voorafgaand aan het in werking treden van het EWS voorzagen velen een op zijn minst een beperkt positief effect door het incorporeren van de nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces (Dougan, 2008, pp. 657-661; Louis, 2008; Piris, 2010, pp. 127-130). Cooper (2012, pp. 444-447) gaat nog een stap verder door te stellen dat het EWS de mogelijkheid biedt tot het ontstaan van een ‘virtuele derde kamer’ op Europees niveau. Deze virtuele kamer zou, door het combineren van de legitimiteit vanuit de nationale parlementen en de Europese schaal, de legitimiteit van de EU naar verwachting zeer vergroten. Ook de ontwikkeling van een Europese Conseil d’état’, inclusief al zijn voordelen voor de legitimiteit van de EU, wordt als mogelijkheid genoemd (Kiiver, 2011).

Daarentegen beargumenteert Fraga (2005) juist dat meer macht geven aan de nationale parlementen averechts werkt en de verkeerde wijze is om het op te nemen tegen het gebrek aan legitimiteit van de EU. De EU moet directe connecties aangaan

met de zogenoemde civil society5_{, omdat de nationale parlementen de complexiteit en}

technocratisch karakter van EU-regelgeving niet goed genoeg zullen beheersen (Fraga, 2005, pp. 504-505). Tevens zou het EWS, net als controle van EU-regelgeving in het algemeen, voor individuele parlementariërs weinig te bieden hebben wat betreft electorale en/of beleidsmatige invloed (Bellamy & Kröger, 2012). Als gevolg hiervan is er het risico dat dit weer met nalatigheid behandelt zal worden en zo geen goeds doet aan de legitimiteit van de EU.

Empirische studies naar de daadwerkelijke gevolgen van het EWS zijn schaars. De onderzoeken die er zijn naar de effecten van het EWS weerspreken dat het voor politieke partijen en individuele parlementariërs weinig te bieden heeft. Zo zijn ook de absolute aantallen ‘gemotiveerde adviezen’ flink hoger dan de absolute aantallen kaarten. Tevens veroorzaakt het verhoogde verwachtingspatroon richting de nationale parlementen voor een verhoging van de inzet en middelen beschikbaar voor de controle van EU-regelgeving (Milkin, 2018, pp. 369-371). Daarnaast zorgen het EWS en de ‘gemotiveerde adviezen’ dat nationale parlementen structureler en intensiever betrokken zijn bij het gehele wetgevingsproces op EU-niveau en zo een betrokkenheid kennen die verder gaat dan subsidiariteit (Milkin, 2018, pp. 378-380). Het EWS lijkt hierdoor op het eerste gezicht een wezenlijk effectief middel, maar dan wel door de ‘gemotiveerde adviezen’ en niet door de ‘gele kaarten’ zelf.

Gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’

Onderzoek heeft zich, direct na de afkondiging van het EWS, dan ook gericht op de bepalende factoren voor het gebruik van de ‘gemotiveerde adviezen’ binnen de EWS-procedure. Het merendeel van dit onderzoek heeft zich in eerste instantie beziggehouden met de mate waarin institutionele capaciteit van de nationale parlementen effect heeft op het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’. Zo laten deze onderzoeken bijvoorbeeld zien dat het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ onderhevig is en beperkt wordt door de redelijk korte deadline van acht weken voor het indienen van een ‘gemotiveerde opinie’ en hoe de nationale parlementen hiermee omgaan

5 _{Een volledige vertaling van het begrip civil society is in de Nederlandse taal niet geheel te vinden. De} term die de lading het best dekt is ‘het maatschappelijke middenveld’. Civil Society is het geheel aan non-gouvermentele organisaties dat de belangen vertegenwoordigt van de burgers. Dit bevat ook de familiare en private sferen.

(Ktuselská, 2011), de grote van de parlementaire ondersteuning zoals bijvoorbeeld ambtelijke ondersteuning (Högenauer & Neuhold, 2015) of de houding ten opzichte van interparlementaire samenwerking voor het EWS (Cooper, 2015).

Het onderzoek naar de institutionele capaciteit van de nationale parlementen ten opzichte van EU-regelgeving accumuleert tot de ontwikkeling van een classificering per parlement in een vijftal typen parlementen (Hefftler et al., 2015). Voor de ontwikkeling van deze vijf rollen is er gekeken naar de institutionele capaciteit en macht per parlement in de vorm van de OPAL-scores6 _{(Auel et al., 2015b), de gekozen}

rol en positionering van de nationale parlementen ten opzichte van het EU-regelgeving (Groen & Christiansen, 2015) en ten slotte de samenwerking tussen nationale parlementen op het gebied van EU-regelgeving (Hefftler & Gattermann, 2015). Met Desondanks dit onderzoek naar de institutionele factoren kon het gebruik ‘gemotiveerde adviezen’ onvoldoende verklaard worden.

Er ontstond daardoor behoefte naar een verdere analyse naar de beweegredenen naar het gebruik van de ‘gemotiveerde adviezen’. Hiervoor is gebruik gemaakt van onderzoek naar de algemene beweegredenen van parlementsleden. Zo is het gedrag van parlementsleden – en daarmee politieke partijen – te classificeren in een streven naar een tweetal doelen: herverkiezing en beleidsinvloed (Budge & Laver, 1986; Strøm & Muller, 1999; Auel & Christiansen, 2015). Eenzelfde type gedrag zou dus waarneembaar moeten zijn voor EU-regelgeving (Saarfeld, 2003). Het EWS en de ‘gemotiveerde adviezen’ zouden door parlementsleden en politieke partijen aangegrepen worden vanwege de strategische en politieke mogelijkheden die het biedt.

Alle onderzoeken naar deze aanname lijken deze vervolgens ook te onderbouwen. Zo blijken electorale en beleidsmatige beweegredenen in een belangrijke mate een verklarende factor voor het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ (Auel et al., 2015a; Auel et al., 2015b; Gattermann & Hefftler, 2015; Williams, 2016). Hierbij is te zien dat bijvoorbeeld de geaggregeerde euroscepsis in de publieke opinie een duidelijke verklarende factor is voor het gebruik van de ‘gemotiveerde adviezen’. Oftewel, het EWS en daarmee de ‘gemotiveerde adviezen’ worden gebruikt voor verdergaande, electorale en beleidsmatige, doeleinden dan alleen subsidiariteit door de parlementen van de lidstaten.

6 _{OPAL-scores staan voor de een meting naar de institutionele macht op het gebied van parlementaire} controle van EU-regelgeving. Uitgevoerd door het Observartory of Parliaments after the Lisbon Treaty

Argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’

Waar er dus een grondige empirische basis is voor conclusies rondom het gebruik van de ‘gemotiveerde adviezen’, mist er een enige systematische analyse naar de variatie in de invulling van deze ‘gemotiveerde adviezen’. De eerste pogingen wijzen dan ook op een invulling die verder gaat dan een strikt tot subsidiariteit gebonden argumentatie en daarmee invulling van de ‘gemotiveerde adviezen’ (Fabrinni & Granat, 2013, p. 136; Milkin, 2017, pp. 375-380). Het onderzoek op dit gebied is daarmee volledig beperkt tot een enkele juridische studie van één enkel wetsvoorstel (Fabrinni & Granat, 2013). Hierdoor zal deze scriptie dan ook een exploratief karakter kennen. Dit gebrek aan eerdere literatuur zal betekenen dat deze scriptie gebruik zal maken van de huidige literatuur, maar dat deze literatuur iets aangepast gehanteerd zal worden.

Binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ kunnen verschillenden typen argumentatie door de opstellers gehanteerd worden. Een eerdere juridische analyse naar de inhoud van verschillende ‘gemotiveerde adviezen’ over hetzelfde EU-voorstel wist vier categorieën van argumentatie te duiden. Deze categorieën zijn: de subsidiariteit, de proportionaliteit, de wettelijke ondergrond en ten slotte politieke beweegredenen (Fabrinni & Granat, 2013, p. 136). Deze vier juridische categorieën zijn in te delen in een drietal relevante categorieën: Hierbij is het eerste type argumentatie, net als bij de juridische analyse van Fabrinni en Granat (2013), het argument van subsidiariteit. Dit subsidiariteitsargument is het argument dat bij de ‘gemotiveerde adviezen’ geponeerd dient te worden door de nationale parlementen. Het begrip subsidiariteit betekent hierbij een besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger. Besluitvorming mag, in het geval van gedeelde belangen, uitgevoerd worden op het niveau van de EU mits het niet voldoende uitgevoerd kan worden op nationale of lokale niveaus (Fabrinni & Granat, 2013, pp. 117-118).

Vervolgens de tweede categorie van argumentatie. Dit is de electorale en/of beleidsmatige argumentatie. Fabrinni en Granat (2013) kennen een categorie van ‘politieke beweegredenen’, alleen is deze ongeschikt voor verder onderzoek. Deze heeft namelijk geen duidelijke afbakening deze argumentatie vanuit politieke beweegredenen. Vandaar dat categorie is gebaseerd op de eerder benoemde theorie dat het gedrag van parlementsleden en de politieke partijen gedreven wordt door twee

doeleinden: herverkiezing en beleidsinvloed (Auel & Christiansen, 2015, pp. 269-271). Deze beiden doeleinden zouden zich, aangezien het de drijfveren zijn van parlementair gedrag, ook in de invulling van de ‘gemotiveerde adviezen’ kunnen vertalen. Vanuit hier volgt dan ook de categorie electorale/beleidsmatige argumentatie. Dit zijn argumentaties vervolgens argumentatie die zich inzetten voor nationale (relatieve) belangen, de noodzakelijkheid en geschiktheid van het voorstel en ten slotte de algemene richting van de Europese integratie. Elk argumentaties die gefundeerd zijn in de belangen van de specifieke lidstaten en zijn burgers en/of de eventuele beleidsmatige voorkeuren.

Ten slotte is er het derde type argumentatie: een argumentatie op basis van juridische kritiek of juridische incorrectheid. Dit zijn argumenten die verwoorden dat een wetsvoorstel niet houdbaar is met internationale wetgeving of andere tegenstrijdige wetgeving enerzijds of dat de juridische onderbouwing niet correct is (Fabrinni & Granat, 2013, p. 136). Deze argumenten onderscheiden zich van de eerdere argumenten door een expliciet technisch bezwaar op strikt juridische gronden.

Verwachtingen

In dit volgende deel zullen aan de hand van eerder onderzoek naar de verklaringen

voor het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ verwachtingen worden geformuleerd

over het type argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Dit zijn nadrukkelijk verwachtingen en geen hypothesen wegens het gebrek aan eerder wetenschappelijk onderzoek naar de typen argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. De verwachtingen die geformuleerd worden, gaan over de drie typen argumentatie benoemd in de sectie hierboven en de eventueel verklarende factoren voor het gebruik van die argumentatietypen. De verschillende factoren die effect hebben op de mate van het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ binnen het EWS zijn te onderscheiden in een tweetal typen factoren.

Ten eerste zijn er institutionele factoren. Zo is de institutionele macht van het parlement is, zowel ten opzichte van binnenlandse onderwerpen als Europese onderwerpen, een erg belangrijke bepaler voor het indienen van ‘gemotiveerde adviezen’ (Auel et al., 2015a, pp. 294-297; Auel et al, 2015b, pp. 78-80). Deze studies vinden dat hoe sterker een parlement institutioneel is, door bijvoorbeeld ambtelijke

ondersteuning en parlementaire structuur, hoe meer ‘gemotiveerde adviezen’ er worden geproduceerd. Op de vraag of dit ook invloed zou hebben op de inhoud van de gemotiveerde opinies is daarentegen geen antwoord. Wel zou een toename in (ambtelijke) ondersteuning kunnen zorgen voor een toename van de argumentatie op subsidiariteit. Hoe meer ondersteuning, hoe beter de parlementsleden in staat zijn om hier gedegen afwegingen en bezwaren aan te tekenen. Ditzelfde argument gaat op voor de juridische argumentatie, een goede ondersteuning zou parlementsleden beter in staat moeten stellen juridische bezwaren te maken.

Toenamen van de middelen en mogelijkheden zijn tevens in staat de aanwezige informatieasymmetrie, zoals aangetoond door Auel en Benz (2005), tussen de nationale parlementen en de uitvoerende macht te verkleinen. Deze verkleining van de informatie asymmetrie zou daarbij kunnen zorgen voor een verdere toename in electorale en beleidsmatige argumentatie. Eerder onderzoek laat namelijk zien dat als een parlement structureler betrokken is, het meer ruimte weet te nemen naast het testen aan subsidiariteit en deze ruimte aan te wenden voor electorale en beleidsmatige doeleinden (Auel et al., 2015b, pp. 67-69). Tevens biedt een machtiger parlement meer mogelijke (nationale) invloed en hierdoor komen electorale en/of beleidsmatige beweegredenen meer naar voren (Raunio, 2008). Vanuit hier volgt dan ook de eerste verwachting.

Verwachting 1: Hoe groter de institutionele macht van het nationale parlement,

hoe groter de kans op meer subsidiariteits-, electorale en/of beleidsmatige en juridische argumentatie in een ‘gemotiveerd advies’.

Eerder onderzoek naar het bicameralisme toont de verschillende rollen die upper

chambers en lower chambers aannemen in een parlementair stelsel. De lower chamber is vaak de kamer die electorale en politieke verantwoording aflegt. De upper chamber daarentegen vervult een rol als ‘chambre de réflexion’ waarin het een tweede

lezing vertolkt op verdere gebreken van het voorstel (Rubin, 2005). Het is een onafhankelijkere rol dan die van de lower chamber (Russel, 2001). Binnen het EWS kunnen ‘gemotiveerde adviezen’ zowel worden ingediend door alle nationale parlementaire ‘kamers’ die een land kent. Oftewel, de rol wordt gedeeld door de upper

chamber en lower chamber binnen dat betreffende land (De Ruiter, 2015, p. 392).

Hierdoor ontstaat de situatie dat in landen met twee kamers er twee ‘gemotiveerde adviezen’ kunnen volgen na hetzelfde voorstel. Met een upper chamber die meer gewend is aan een functie van verdergaande beleidsmatige controle.

Hierdoor ontstaat de verwachting dat de upper chamber deze rol ook door zal

trekken binnen het proces van het EWS. Dit betekent dat de upper chamber vermoedelijk vaker electorale en/of beleidsmatige argumentatie zal hanteren in ‘gemotiveerde adviezen’ in vergelijking met de lower chamber of een unicameraal systeem. Tevens ontstaat de verwachting dat, aangezien de upper chamber zich van origine ook bezighoudt met (wettelijk) inhoudelijke toetsing van het voorstel in de rol van een (politiek) onafhankelijkere tweede lezer, er meer juridische argumentatie zichtbaar zal zijn bij de ‘gemotiveerde adviezen’ van de upper chamber.

Verwachting 2a: ‘Gemotiveerde adviezen’ afkomstig van upper chambers zullen vaker electorale en/of beleidsmatige en juridische argumentatie hanteren dan ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van lower

chambers of unicamerale parlementaire systemen.

Daarentegen is de verwachting dat de ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van de upper

chambers juist minder subsidiariteitsargumentatie zullen hanteren dan de

‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van lower chambers of vanuit unicameraal systeem. Dit vanwege de ervaring als onafhankelijkere beoordelaar en het feit dat EU-voorstellen over het algemeen aan de principes van subsidiariteit voldoen (Fraga, 2005, p. 497; Kiiver, 2012, p. 3).

Verwachting 2b: ‘Gemotiveerde adviezen’ afkomstig van upper chambers zullen

Minder vaak subsidiariteitsargumentatie hanteren dan ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van lower chambers of unicamerale parlementaire systemen.

Naast deze institutionele factoren zijn de electorale en beleidsmatige beweegredenen van wezenlijke invloed voor het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’. Dit resulteert in een drietal verwachtingen.

Ten eerste is de parlementaire macht van de regering een belangrijke factor voor de aantallen ‘gemotiveerde adviezen’. Nationale parlementen zijn meer geneigd een ‘gemotiveerde opinie’ op te stellen onder een minderheidsregering dan bij een meerderheidsregering (Raunio, 2010; Gattermann & Hefftler, 2015, p. 319.). Dit omdat het onwaarschijnlijker is dat een parlementaire meerderheid zich tegen de eigen regering keert. Hierdoor is het dus bij een minderheidssituatie makkelijker voor de oppositie om de stemmen te verwerven voor het indienen van een ‘gemotiveerd advies’ (Cooper, 2012, p. 449). Hierdoor zal het proces van ‘gemotiveerde adviezen’ in grotere mate politiek geladen zijn. Er is immers meer ruimte voor een oppositiepartij om de eigen standpunten te verdedigen doormiddel van ‘gemotiveerde adviezen’. Vandaar ontstaat de verwachting dat dit meer electorale en/of beleidsmatige argumentatie veroorzaakt. Over de andere typen argumentatie valt daarentegen hier niets over te zeggen. Vandaar dat dit resulteert in de volgende verwachting:

Verwachting 3: ‘Gemotiveerde adviezen’ afkomstig van nationale parlementen

met een minderheidsregering zullen vaker electoraal en/of beleidsmatige argumentatie hanteren dan ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van parlementen met een meerderheidsregering.

Een andere belangrijke factor voor het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ is de mate van politieke verdeeldheid, zowel over de EU als in het algemeen, binnen een nationaal parlement. Zo concluderen Hooghe en Marks (2009) dat de traditionele politieke partijen het debat over EU-integratie zo veel mogelijk vermijden. Maar kleine partijen hebben daarentegen groot electoraal belang bij het positioneren van EU gerelateerde onderwerpen op de agenda (Hooghe & Marks, 2009; Green-Pedersen, 2012). Zo kennen eurosceptische partijen, buiten het EWS, een uiterst positieve relatie met andere middelen van parlementaire controle op EU-regelgeving (Karlas, 2012). Dit wordt ook gesteund in het geval van het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ (Auel et al. 2015a, pp. 294-297; Finke & Dannwolf; Gattermann & Hefftler, 2015, pp. 319-320). Hierdoor ontstaat de verwachting dat dit zich ook in de argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ zichtbaar zal worden. Zo zal de hoeveelheid aan subsidiariteitsargumentatie toenemen bij een groter aandeel eurosceptische partijen in een nationaal parlement. Tevens zal door deze grotere aanwezigheid er ook meer

politieke gevoeligheid en aandacht zijn voor deze onderwerpen, dit resulteert ook weer in de verwachting van een toename van electorale en/of beleidsmatige argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Over de juridische argumentatie valt daarentegen niet veel te zeggen. Hieruit volgt daarom de volgende verwachting:

Verwachting 4: Hoe groter het aandeel eurosceptische partijen binnen een

nationaal parlement, hoe groter de kans op meer subsidiariteits- en electorale en/of beleidsmatige argumentatie binnen een ‘gemotiveerde adviezen’.

Buiten de politieke verhoudingen binnen het parlement worden de leden van parlementen beïnvloed door de electorale invloeden. Zoals eerder opgemerkt worden parlementsleden en politieke partijen onder andere gedreven door electorale overwegingen. De vraag die volgt is overigens of de publieke opinie zich dan ook door weet te vertalen in het daadwerkelijke politieke handelen. Dit blijkt wel het geval te zijn: onderzoek naar het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ en publieke opinie ten opzichte van de EU-integratie op een geaggregeerd niveau laat een duidelijk verband zien tussen beiden (Auel et al., 2015a, pp. 295-297; Williams, 2016, pp. 511-515). Hierdoor ontstaat de verwachting dat er in landen met meer publieke euroscepsis dit meer ruimte biedt en meer beweegredenen geeft voor zowel meer subsidiariteitsargumentatie als electorale en/of beleidsmatige argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Vanuit hier volgt de laatste verwachting.

Verwachting 5: Hoe negatiever de geaggregeerde publieke opinie ten opzichte van

de EU-integratie, hoe groter de kans op meer subsidiariteits- en electorale en/of beleidsmatige argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’.

Alle verwachtingen zijn nogmaals vormgegeven en samengevat in tabel 1 hieronder. Wat hierin opvalt is dat vooral over de juridische argumentatie niet veel verwachtingen zijn te formuleren.

Tabel 1. De verwachtingen van argumentatietypen in ‘gemotiveerde adviezen’

Verwachtingen

(Met het cijfer vermeld) Subsidiariteits-argumentatie Electorale/ beleidsmatige argumentatie Juridische argumentatie Institutionele macht (1)

+

+

+

-

+

+

.

+

.

+

+

.

+

+

.

Methode

Voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zal deze scriptie gebruik maken van een kwantitatieve statische analyse. Deze scriptie heeft, door de beperkte beschikbaarheid van eerder onderzoek, hierin een exploratief karakter. In de volgende delen zal de onderzoeksmethode verder worden toegelicht en de gehanteerde data worden weergegeven. Ten slotte zullen de vijf verschillende verwachtingen worden geoperationaliseerd.

De methode die verder gehanteerd zal worden is een kwantitatieve statistische grote N-studie. Voor deze methode is gekozen vanwege zijn mogelijkheid grote verbanden en causaliteit in kaart te brengen (Bryman, 2016, pp. 152-153). De wenselijkheid hiervan is vanwege het exploratieve karakter van de studie: door op zoek te gaan naar verbanden en causaliteit kunnen de resultaten dienen als startpunt voor andere studies. Voor het verdere onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de ‘gemotiveerde adviezen’ gedurende het achtste Europese Parlement met een zittingsperiode van 1 juli 2014 tot 31 juni 2019.

De keuze voor de ‘gemotiveerde adviezen’ gedurende deze zittingsperiode van het Europese Parlement, en daarmee de Europese Commissie, is vanwege het feit dat dit de eerste volledige zittingsperiode is waarbij Early Warning System van kracht is. Het Early Warning System is daarentegen al sinds januari 2010 in gebruik en aanwezig. De ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van deze zittingsperiode zijn hierdoor gevrijwaard van enige vertekeningen en andere effecten veroorzaakt door gewenningsproblemen. Tevens weet een volledige zittingsperiode rekening te houden met eventuele electorale en beleidsmatige effecten veroorzaakt door zowel nationale als Europese verkiezingen. Door de gehele cyclus te hanteren voorkomt dit enige vertekeningen op dit vlak en geeft dit een representatief beeld.

Voor het onderzoek naar de verklaringen voor argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ zal er gebruik gemaakt worden van een systematische covariantie van in totaal 180 casussen. Om deze analyse mogelijk te maken wordt er gebruik gemaakt van een inhoudsanalyse van alle ‘gemotiveerde adviezen’ gedurende de zittingsperiode van het achtste Europese Parlement. Hierbij zal voor elk ‘gemotiveerd advies’ de aantallen subsidiariteits-, electorale en/of beleidsmatige en juridische argumentatie worden geregistreerd.

De kwantitatieve statistische analyse die uiteindelijk hiervoor gebruikt wordt is een regressieanalyse, een drietal multiple regressieanalysen om precies te zijn. Hierbij is er voor elk argumentatietype een aparte regressieanalyse gebruikt en wordt elk argumentatietype los geanalyseerd. Dit biedt de mogelijkheid biedt per argumentatietype de verwachtingen te testen. Er wordt hier gebruik gemaakt van een regressieanalyse aangezien de afhankelijke variabele, een type argumentatie, niet dichotoom is, maar een variabele dat meerdere waarden aan kan nemen. Immers kunnen er meerdere argumenten per type bij de ‘gemotiveerde adviezen’ te vinden zijn.

Overigens schuurt dit met de assumptie van onafhankelijkheid. Deze assumptie stelt dat je van elkaar onafhankelijke metingen gebruikt voor het onderzoek, anders zouden ze elkaar kunnen beïnvloeden en daarmee problematisch zijn voor de standaardfout (Field, 2013, p. 176). De analyse is toch mogelijk aangezien de analyse wordt voltrokken op de aantallen argumenten en deze niet argumenten niet overlappen per individuele regressieanalyse. Desondanks zijn ze wel deel van hetzelfde ‘gemotiveerde advies’ en zijn deze wellicht door elkaar beïnvloed. Daarentegen is dit niet een probleem aangezien alle typen argumentatie ten alle tijden door elkaar beïnvloed zouden worden binnen een ‘gemotiveerd advies’. Het is als parlement namelijk niet mogelijk de argumenten los te verzenden of te versturen.

Data

De afhankelijke variabele van dit onderzoek is het aantal (verschillende) argumenten binnen een ‘gemotiveerde advies’. Gedurende de zittingsperiode van het achtste Europese Parlement zijn er in totaal 180 ‘gemotiveerde adviezen’ ingediend. Deze zijn als volgt verdeeld: 7 over de EU-regelgeving van 2014, 8 over 2015, 70 over 2016, 49 over 2017, 46 over 2018 en nog geen over 2019. De ‘gemotiveerde adviezen’ zijn verzameld via het European Centre for Parliamentary Research and Documentation,

Interparliamentary EU Information Exchange en de Europese Commissie. Aangezien

de zittingsperiode van het Europese Parlement nog doorloopt ten tijde van het schrijven van deze bachelor scriptie zullen de ‘gemotiveerde adviezen’ ingediend tot 1 mei 2019 worden meegenomen.

Binnen deze periode vallen alle ‘gemotiveerde adviezen’ zich tussen het ‘gemotiveerde advies’ van de Oostenrijkse Bundesrat op 30 juni 2014 en het

‘gemotiveerde advies’ van het Maltese Parlement op 17 april 2019. Er is gekozen het ‘gemotiveerde advies van Oostenrijk op 30 juni 2014 toch mee te nemen omdat de behandeling van dit gemotiveerde advies vervolgens volledig binnen de achtste zittingsperiode zou vallen. Tevens viel deze – als enige – precies op de rand van de overgang naar het achtste Europese Parlement.

Van de 180 ‘gemotiveerde adviezen’ waren er acht door het de niet aanwezigheid van een Nederlandse, Engelse of Franse vertaling te analyseren en deze zullen buiten de beschouwing worden gehouden.7 _{Tevens zijn er twaalf ‘gemotiveerde adviezen’}

gezamenlijk ingediend door een upper chamber en lower chamber. Deze ‘gemotiveerde adviezen’ gelden in sommige gevallen als twee ‘gemotiveerde adviezen’, maar zijn in de praktijk een enkel ‘gemotiveerd advies’. Hierdoor neemt het geheel aan onderzochte ‘gemotiveerde adviezen’ af tot 167. Hieraan opmerkelijk is dat sommige ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van beide kamers weer niet gelden als een tweetal ‘gemotiveerde adviezen’. Waarom deze ‘gemotiveerde adviezen’ niet structureel als een tweetal ‘gemotiveerde adviezen’ wordt aangezien is niet geheel duidelijk. Het vermoeden is dat dit komt door het enkelvoudig indienen door een gecombineerde commissie vanuit beiden kamers en het daardoor aanzien als een enkel ‘gemotiveerd advies’. Dit is bijvoorbeeld het geval bij veel van de ‘gemotiveerde adviezen’ ingediend bij het Ierse parlement.

De argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ kan de drie eerder benoemde typen argumentatie aannemen: Subsidiariteitsargumentatie, electorale en/of beleidsmatige argumentatie en ten slotte de juridische argumentatie. Deze verschillende typen argumentatie zijn vervolgens weergegeven en samengevat in tabel 2 inclusief de afbakening van deze categorieën. Elk argument is in een ‘gemotiveerd advies’ enkel geteld. Oftewel, terugkerende argumenten worden niet meerdere keren geteld. Alleen indien een argument verschillenden redenen aandraagt zal deze meerdere keren worden geteld. Stel bijvoorbeeld dat een nationaal parlement bezwaar maakt op gronde van subsidiariteit en hierbij meldt dat dit op lokaal niveau efficiënter kan en tegelijkertijd bezwaar aantekent tegen het ontbreken van gedeelde belangen. Dit telt dan als een tweetal losse subsidiariteitsargumenten. De reden voor dit enkel

7 _{Het gaat hier om de volgende ‘gemotiveerde adviezen’: COM(2016)0863 afkomstig vanuit Duitsland,} COM(2016)0750 afkomstig vanuit Italië, COM(2016)0861 afkomstig vanuit Spanje,

COM(2016)0836,COM(2016)0850 en COM(2016)0854 afkomstig vanuit Zweden, COM(2017)0257 afkomstig vanuit Oostenrijk en ten slotte COM(2017)0772 vanuit Tsjechië.

tellen van de argumentatie is om een duidelijk beeld te krijgen van de hoeveelheid daadwerkelijke argumenten per ‘gemotiveerd advies’.

Tevens kunnen nationale parlementen ook verschillende argumenten binnen hetzelfde ‘gemotiveerde advies’ hanteren. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat in één ‘gemotiveerd advies’ van elk argumentatietype één of meerdere argumenten naar voren komt. Uiteindelijk ontstaat er dus een dataset met daarin voor elk ‘gemotiveerd advies’ een aantal argumenten voor alle drie de argumentatietypen.

Tabel 2. De drie typen argumenten binnen ‘gemotiveerde adviezen’

Type argumentatie Kenmerken

Subsidiariteit 1. Argumenten met de basis dat het wordt uitgevoerd op het verkeerde niveau.

2. Bezwaren tegen gedeelde belangen

Electoraal/beleidsmatig 1. Argumenten op basis van nationale (relatieve) belangen.

2. Argumenten op basis van een noodzakelijkheid en/of geschiktheid van het voorstel.

3. Argumenten op basis van de algemene Europese integratie.

Juridisch 1. Argumenten op basis van gebrekkige wettige ondergrond of een juridisch niet houdbare situatie

De uiteindelijke gegevens afkomstig vanuit de data onderschrijven duidelijk de verwachting en het vermoeden dat de ‘gemotiveerde adviezen’ door de nationale parlementen gebruikt worden voor andere argumenten dan de strikte subsidiariteitsargumentatie. Sterker nog, het type beleidsmatige en/of electorale

argumentatie is in veel gevallen veel meer aanwezig dan de subsidiariteitsargumentatie zelf. In totaal zijn er bij de 167 ‘gemotiveerde adviezen’ 228 subsidiariteitsargumenten, 364 electorale en/of beleidsmatige argumenten en 63 juridische argumenten verwoord. Dit komt neer op gemiddeld 1,37 subsidiariteitsargument, 2,18 electoraal of beleidsmatig argument en 0,38 juridisch argument per ‘gemotiveerd advies’. In figuur 2 is de boxplot te zien met het drietal typen argumentatie. De outliers zijn hier met name bij de beleidsmatige en/of electorale argumentatie. Dit gaat om een drietal ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van de eerder benoemde gedeelde commissie van beide kamers van het Ierse parlement.

Figuur 2: Boxplot van de drie typen argumenten binnen de ‘gemotiveerde adviezen’8

Deze outliers zijn ‘gemotiveerde adviezen’ op de voorstellen COM(2016)0683, COM(2016)0685 en COM(2018)0147 en waren allen afkomstig van de gedeelde commissie op het gebied van financiële zaken. Het feit dat deze onderwerpen veel electorale of beleidsmatige argumentatie oproepen is niet vreemd, het gaat hier namelijk om specifieke belastinghervormingen en regelgeving. Ierland heeft, net als Luxembourg, Malta en Nederland, de dubieuze eer om zowel ‘gemotiveerde adviezen’

8 _{Dus gebaseerd op de inhoudsanalyse van de ‘gemotiveerde adviezen’. Zie voor een overzicht van de} gemotiveerde adviezen appendix II

ingediend te hebben op de verscheidene EU-voorstellen met betrekking tot verdere belasting regelgeving en tegelijkertijd te prijken op de zwarte lijst van belastingparadijzen afkomstig van het Europese Parlement (Resolutie van 26 maart 2019 over financiële misdrijven, belastingontduiking en belastingontwijking, 2018/2121(INI)). Deze regelgeving zou daarmee direct ingaan tegen de nationale belangen van deze lidstaten en biedt een mogelijke verklaring voor deze outliers. Tevens onderschrijft het verder de verwachting dat de argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ sterk is beïnvloed door electorale en beleidsmatige beweegredenen.

De outliers aanwezig bij de juridische argumentatie zijn daarentegen niet goed te duiden. Dit zijn drie losstaande voorstellen over verschillende onderwerpen, in verschillende lidstaten en in verschillende tijdsperioden. Wel dient er opgemerkte te worden dat de verschillen bij de juridische argumentatie erg klein zijn. Een outlier betekent hier niet twee maar een drietal juridische argumenten per ‘gemotiveerd advies’ waar de outliers bij de beleidsmatige en/of electorale argumentatie een 8 of 9 argumenten per ‘gemotiveerd advies’ omvatten.

Operationalisatie

De macht van het parlement (Verwachting 1): Om dit te kunnen testen moeten de verschillende nationale parlementen worden vergeleken op basis van hun relatieve institutionele macht. Hiervoor wordt er gebruik gemaakt van de Treaty (OPAL) Score

of institutional strength (Auel et al., 2015b, pp. 66-71). Deze meet de institutionele

macht van een parlement op het gebied van controle op EU-regelgeving aan de hand van de toegang tot informatie, infrastructuur voor kritisch toezicht en de relatieve macht van de toezichtsinstrumenten (Auel et al., 2015b, pp. 66-69). Door deze score die loopt van 0 tot 1 kan de institutionele macht van een parlement worden vergeleken met andere parlementen en zoals onafhankelijke variabele worden gebruikt.

Bicameralisme (verwachting 2 a/b): Voor de operationalisatie hiervan zullen alle ‘gemotiveerde adviezen’ gecategoriseerd worden in een drietal categorieën:

I. ‘Gemotiveerde adviezen’ afkomstig van een unicameraal stelsel/lower chamber II. ‘Gemotiveerde adviezen’ afkomstig van een upper chamber

III. ‘Gemotiveerde adviezen’ afkomstig van zowel de lower chamber en de upper

chamber

Aan de hand van deze categorieën zullen er dummy variabelen worden gecreëerd om de verwachtingen te testen. De gegevens zijn verzameld via de Europese Commissie en de gemotiveerde adviezen zelf.

Minderheidsregering (verwachting 3): deze hypothese stelt dat ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van een parlement met een minderheidsregering meer electorale en/of beleidsmatige argumentatie bevatten. Hiervoor zal opnieuw een dummy variabele worden gecreëerd met ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van een situatie met een minderheidsregering en ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van een situatie met een meerderheidsregering. Er zal gebruik worden gemaakt van de Parliaments

and goverment dataset (Döring & Manow, 2019). Hierbij zullen de ‘gemotiveerde

adviezen’ afkomstig van upper chambers buiten beschouwing gelaten worden. Regeringen dragen immers vaak alleen electorale verantwoording af aan de lower

chamber of een unicameraal parlement. Tevens worden de elf gevallen met een

demissionaire regering buiten beschouwing gelaten. Deze gevallen zijn met name afkomstig van ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van het Zweedse Parlement gedurende september 2018 (vijf van de 11 gevallen).

Euroscepsis in het parlement (verwachting vier): deze hypothese stelt dat meer euroscepsis aanwezig in het parlement resulteert in meer electorale en/of beleidsmatige argumentatie. Hiervoor wordt er gebruik gemaakt van de categorie ‘negatieve houding ten opzichte van de Europese integratie, bij de dataset van het

Manifesto Research Project (2018). Deze dataset bevat scores van partijen, opgebouwd

aan de hand analyses van de verkiezingsprogramma’s. Door deze scores te vermenigvuldigen met de relatieve macht in het parlement, vertaald in het percentage van de zetels, wordt er een score voor het parlement berekent voor een negatieve houding ten opzichte van de Europese integratie. 9

Euroscepsis in de publieke opinie (verwachting 5): deze verwachting stelt dat meer euroscepsis in de Europese opinie resulteert in meer electorale en/of

9 _{Een voorbeeld van een berekening zou zijn: Er zijn 3 partijen in een parlement met 100 zetels. Partij A} heeft 50 zetels met een score van 0,5 voor negatieve houding ten opzichte van de Europese integratie, partij B heeft 25 zetels met een score van 0 en partij C heeft 25 zetels met een score van 1. Dit resulteert in (0,5*0,5)+(0*0,25)+ (1*0,25)= 0,5. De score voor dat parlement zou dan zijn: 0,5

beleidsmatige argumentatie. Dit wordt geoperationaliseerd door de geaggregeerde publieke opinie te bepalen aan de hand van de gegevens van de EuroBarometer. Hierdoor kan de geaggregeerde publieke opinie per land en per tijdsperiode worden bepaald. Dit zal gedaan worden aan de hand van de volgende vraag vanuit de EuroBarometer: ‘In general, does the EU conjure up for you a very positive, fairly

positive, neutral, fairly negative or very negative image?’ en de gegevens tussen 1 juni

2014 en 1 maart 2019. Het geaggregeerde niveau van euroscepsis wordt berekend naar de percentages van mensen afkomend van een lidstaat die fairly negative en very

negative op de vraag geantwoord hebben. Vervolgens wordt de EuroBarometer score

gehanteerd die het dichts bij de deadline van het ingediende ‘gemotiveerde advies’ ligt.

Tabel 3. Beschrijvende statistieken

Variabele N Mean SD Min. Max.

Subsidiariteitsargumentatie 167 1,37 0,62 0 3 Beleidsmatige/electorale

argumentatie

167 2,18 1,54 0 9

Juridische argumentatie 167 0,38 0,70 0 3

Macht van het parlement 167 0,56 0,11 0,35 0,78

Bicameralisme 167 1,50 0,63 1 3

Minderheidsregering 95 0,71 0,65 0 2

Euroscepsis in parlement 167 0,79 0,62 0 2,47

Euroscepsis publieke opinie 167 0,23 0,08 0,07 0,40

Resultaten en Discussie

In tabel 4 zijn de resultaten te vinden van het drietal regressieanalysen die gebaseerd zijn op de drie typen argumentatie. Wat hierbij direct opvalt is dat de analyse van de subsidiariteitsargumentatie en de electorale en/of beleidsmatige argumentatie wel statistisch significant zijn voor ten minste p<0,001, maar de analyse voor de juridische argumentatie dit niet is. Dit kan alles te maken hebben met het beperktere aantal casussen dat juridische argumentatie überhaupt kent en de kleinere verschillen tussen de casussen. De resultaten zijn door ditzelfde probleem in veel gevallen niet statistisch

significant. De verschillen tussen variatie in de variabelen en de grote van de dataset zijn te beperkt gebleken om deze cijfers statistisch significant te krijgen.

Tabel 4. Lineair regressiemodel met de gehanteerde argumentatietypen

Subsidiariteit Electoraal/ Beleidsmatig Juridisch (Constante) 1,619*** (0,294) 2,835*** (0,705) 0,356 (0,331)

Macht van het Parlement -0,298

(0,475)

-1,825 (1,141)

-0,226 (0,537) Afkomstige Kamer (Ref. = Unicameraal/

lower chamber) Upper Chamber Beiden kamers 0,158 (0,118) 0,047 (0,203) 0,183 (0,284) 1,279** (0,488) 0,032 (0,134) -0,077 (0,229) Minderheidsregering (Ref. = Meerderheidsregering) Minderheidsregering -0,174 (0,093) 0,242 (0,191) 0,040 (0,118) Euroscepsis binnen het parlement -0,114

(0,094)

-0,311 (0,192)

-0,144 (0,11) Euroscepsis publieke opinie -0,139

(0,686) 0,928 (1,649) 0,628 (0,779) R2 _{0,212 0,275 0,144} Adj. R2 _{0,009 0,041 -0,016} N 167 167 167

Noot: OLS-regressiecoëffficiënten met standaardfoutjes tussen de haakjes

De eerste verwachting stelt dat hoe groter de institutionele macht van een parlement, des te meer er subsidiariteits-, beleidsmatige en/of electorale en juridische argumentatie plaats zal vinden. Zoals in tabel 4 is te zien heeft de macht van het parlement een negatief effect op alle typen argumentatie. Hiermee wijst het duidelijk aan dat de verwachting niet correct is geweest. Sterker nog, voor de electorale en beleidsmatige argumentatie in het specifiek heeft het een sterk negatief effect. Het feit dat de resultaten niet statistisch significant zijn voor ten minste p<0,05 betekent wel dat de resultaten met enige terughoudendheid zijn omvangen.

Mogelijke verklaringen voor dit negatieve effect van de macht van het parlement kan te vinden zijn één van de drie indicatoren voor het berekenen van de OPAL-score. Deze is de parlementaire capaciteit en doelt met name op de ambtelijke ondersteuning rondom Europese Zaken (Auel et al., 2015b, p. 67). Het zou kunnen betekenen dat het proces zich dus verder van de politiek beweegt en zich dan meer in de ambtelijke kringen bevindt. Hierdoor is het minder overgeleverd aan het politieke proces van samenwerking en compromis en zou het daardoor minder ‘gemotiveerde adviezen’ kennen. Ook zou dit een verklaring kunnen zijn voor het negatieve effect op de subsidiariteits- en juridische argumentatie. De voorstellen van de commissie voldoen, zoals al eerder vermeld, in het algemeen aan de principes van subsidiariteit (Fraga, 2005, p. 497; Kiiver, 2012, p. 3).

De verkleining van de informatie asymmetrie lijkt ook niet voor meer electorale en/of beleidsmatige argumentatie gezorgd te hebben zoals verwacht door eerder onderzoek (Auel & Benz, 2005). Vanuit de ‘gemotiveerde adviezen’ kwam wel naar voren dat bij onduidelijkheid over het voldoen aan subsidiariteit, de nationale parlementen vaak dit ook als reden aandragen voor een subsidiariteitsargument. Dit zou een mogelijke verklaring kunnen zijn voor de negatieve relatie tussen de macht van het parlement en het indienen van subsidiariteitsargumentatie. Hierdoor zou een verkleining van de informatie asymmetrie dus wel weer hebben kunnen bijdragen aan een vermindering van de subsidiariteitsargumentatie. Wat daarentegen dan wel weer opmerkelijk is, is dat het wel een goede voorspeller is voor het gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ zelf. Zo zijn de Duitse Bundestag (OPAL-score van 0,78) en het Zweedse parlement (OPAL-score van 0,72) veel indieners, maar kennen beiden ook een sterke informatievoorziening (Auel et al., 2015b, pp. 66-69).

De tweede verwachting(a/b) was verbonden aan het bicameralisme. Zoals te zien in tabel 4 is de verwachting voor de electorale en beleidsmatige argumentatie enigszins bevestigd. Wel moet worden aangemerkt dat het resultaat voor de upper

chamber niet statistisch significant is voor ten minste p<0,05 waardoor

voorzichtigheid is gevraagd. Het resultaat voor beide kamers is daarentegen voor ten minste p<o,01 statistisch significant.

Tegelijkertijd roept het ook vragen op naar het grote verschil in effect bij de electorale en/of beleidsmatige argumentatie tussen de ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van de losse lower chambers of upper chambers enerzijds en de combinatie van beiden anderzijds. Eventuele verklaringen hiervoor zijn de toename in politieke betrokkenheid door een combinatie van beiden parlementaire kamers. Dit is bijvoorbeeld te zien voor de Ierse casus waar er een gecombineerde commissie (financiën) tussen de zogenoemde upper chamber en lower chamber zorgt voor een toename in beleidsmatige en electorale argumentatie in de ‘gemotiveerde adviezen’. Hierbij kunnen ook de traditionele rollen van de kamers een verklaring zijn: waar er bij de lower chamber meer electorale argumentatie te vinden zou moeten zijn vanwege het electorale karakter van de parlementaire kamer, zou de upper chamber daarentegen weer meer beleidsmatige argumentatie hanteren vanwege zijn rol als

chambre de réflexion (Rubin, 2005). Aangezien dit bij een door de beide kamers

gedeeld ‘gemotiveerd advies’ samenkomt kan dit een verdere verklaring zijn.

De verwachtingen voor de subsidiariteitsargumentatie en de juridische argumentatie worden niet onderschreven. Deze resultaten zijn overigens niet statistisch significant voor ten minste p<0,05. Voor de verwachting van minder subsidiariteitsargumentatie lijkt het tegenovergestelde zichtbaar en lijkt de rol als onafhankelijke beoordelaar niet te vertalen naar deze typen argumentatie (Russel, 2001). Dit kan in grote mate te maken hebben met de Franse Sénat. Deze is namelijk een frequent indiener van ‘gemotiveerde adviezen’ gedurende de periode10_{, maar}

hanteert een veelvoud aan subsidiariteitsargumenten (gemiddeld 2 per gemotiveerd advies). Verklaringen voor dit grote gebruik van de Sénat kunnen te vinden zijn in het feit dat dit voornamelijk de indiener is voor Frankrijk en zich daardoor ook meer laat beïnvloeden door electorale invloeden en bijvoorbeeld het hoge niveau van euroscepsis in de publieke opinie (25-32 procent van de bevolking gedurende de

onderzoeksperiode). Er zou dan een distinctie kunnen gemaakt worden tussen de landen in verband met hun interne rolverdeling tussen de chambers rondom het EWS.

De verwachtingen rondom de electorale en beleidsmatige argumentatie en het gebruik tijdens perioden van minderheidsregeringen laten een niet statistisch significant positief verband zien. Het ontbreken van deze significantie kan weer een resultaat zijn van de beperkte variatie in de afhankelijke variabele in combinatie met een lage N (hier N=95). Interessant hier om te vermelden is dat de politieke ruimte die ontstaat duidelijker aanwezig is en zo de literatuur lijkt te steunen (Cooper, 2012, p. 449). Zo vermeld het Deense parlement, een parlement met een lange traditie van minderheidsregeringen, ook de meningen van de partijen die niet hebben ingestemd met het ‘gemotiveerd advies’. Tevens hebben parlementen met een langere traditie en ervaring met minderheidsregeringen (Zweden en Denemarken) duidelijk minder electorale en/of beleidsmatige argumentatie dan parlementen zonder deze traditie (Ierland en Slowakije). Hierin schuilt een aanwijzing dat mogelijk in parlementen waar een minderheidsregering meer een uitzonderlijkheid is, de politieke partijen hier opportunistischer en actiever op zullen reageren bij het opstellen van ‘gemotiveerde adviezen’.

De vierde verwachting van euroscepsis in het parlement laat, wederom statistisch niet significant voor ten minste p<0,05, een negatief effect zien. Dit is opmerkelijk want het zou betekenen dat meer euroscepsis binnen het nationale parlement zorgt voor minder argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Een verklaring zou zijn dat het EWS voor de eurosceptische partijen electoraal en beleidsmatig niet interessant genoeg zijn. Effectievere middelen zouden namelijk zorgen voor zoveel mogelijk van het tweetal politieke doelen: electoraal gewin en beleidsmatige invloed (Strøm & Muller, 1999; Auel & Christiansen, 2015). Aangezien meer euroscepsis niet zorgt voor een toename in een argumentatie in de ‘gemotiveerde adviezen’ zou er geconcludeerd kunnen worden

Ten slotte wordt de vijfde verwachting, wederom statistisch insignificant, enigszins gesteund vanuit de data. Zo komt er minder subsidiariteitsargumentatie gehanteerd bij meer euroscepsis binnen de publieke opinie. De electorale en beleidsmatige argumentatie heeft daarentegen een duidelijk positief verband met de mate van euroscepsis in de publieke opinie. Hierdoor lijkt het na een voorspeller voor het (strategisch) gebruik van ‘gemotiveerde adviezen’ ook invloed te hebben op de

gehanteerde ‘gemotiveerde adviezen’. Interessant hierbij is ook dat landen met een hoge geaggregeerde euroscepsis in de publieke opinie, maar een lage score voor euroscepsis in het parlement hoge aantallen ‘gemotiveerde adviezen’ kennen. Deze landen hanteren ondanks de weinige eurosceptische partijen wel veel electorale en beleidsmatige argumentatie. Een goed voorbeeld hiervan is Tsjechië dat een geaggregeerde euroscepsis had van tussen de 28 en 34 procent van de bevolking (gemiddeld= 23 procent) en maar 0,189(gemiddeld= 0,79) als score van de euroscepsis binnen het parlement tot 27 oktober 2017. Dit terwijl ze in deze periode gemiddeld 3 (gemiddelde=2,18) electorale en beleidsmatige argumenten hanteerden per ‘gemotiveerd advies’.

Conclusie

In deze scriptie is een poging gedaan om de gehanteerde argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ te duiden en te kunnen verklaren. Aan de hand van de ‘gemotiveerde adviezen’ van de zittingsperiode van het achtste Europese Parlement kan gesteld te worden dat de ‘gemotiveerde adviezen’ zich in ieder geval absoluut niet enkel aan subsidiariteitsargumentatie hebben gehouden. Vanuit de inhoudsanalyse blijkt dat zich binnen de ‘gemotiveerde adviezen’ veelvuldig electorale en beleidsmatige argumentatie en in beperktere mate juridische argumentatie bevindt. Dit bevestigt het geformuleerde vermoeden dat een gebruik buiten de redenen van subsidiariteit zich ook kan voorvertalen naar de feitelijke argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Dit wordt verder bevestigd kijkend naar de resultaten. Kijkend naar verklaringen voor het gebruik van bepaalde typen argumentatie komt hierin allereerst de kamerstructuur naar voren. In het specifiek de ‘gemotiveerde adviezen’ afkomstig van beide kamers of gedeelde commissies die een sterk positieve relatie hebben ten opzichte met electorale en/of beleidsmatige argumentatie. Ook de geaggregeerde publieke opinie lijkt een belangrijke voorspeller voor electorale en/of beleidsmatige argumentatie.

Tevens biedt het de mogelijkheid om de rol van de ‘gemotiveerde adviezen’ en daarmee het EWS als een maatregel tegen de deparliamentarization en het democratische tekort te evalueren. Hierbij lijkt het wel wezenlijk bij te hebben gedragen aan een versterking van de positie die de nationale parlementen zich

aannemen ten opzichte van de EU-regelgeving. De nationale parlementen hebben door het EWS te gebruiken een verdergaand middel verkregen dan enkel een controlemiddel op gronde van subsidiariteit. Door naast de subsidiariteitsargumentatie ook electorale en/of beleidsmatige en juridische argumentatie te hanteren zijn politieke beweegredenen en factoren betrokken geraakt bij het proces. Hierdoor wordt de democratische controle versterkt, het gaat immers van enkel een controle op subsidiariteit naar ook een ‘politieke’ controle op wenselijkheid. Ook laten de nationale parlementen zich leiden door de twee, electorale en beleidsmatige, beweegredenen voor het opstellen van deze ‘gemotiveerde adviezen’. Hierdoor heeft het EWS een situatie gecreëerd waarin de nationale parlementen zich als volwaardig parlement gedragen ten opzichte van de EU-regelgeving. Tevens zorgt dit daarmee ook voor de verkleining van het democratische tekort van de EU en kan het EWS dus als succesvol worden bestempeld.

De meest duidelijke tekortkoming van deze scriptie is het feit dat de resultaten van de regressieanalyse veelal niet statistisch significant zijn. Zoals al eerder opgemerkt betekent dit niet dat op basis van de resultaten geen conclusie geformuleerd kan worden, maar dienen deze resultaten wel met enige voorzichtigheid omgeven te worden. Wel kan deze scriptie een goed startpunt zijn voor verder onderzoek naar de argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Verder onderzoek zou bijvoorbeeld doormiddel van interviews aan de slag kunnen gaan met de totstandkoming van de ‘gemotiveerde adviezen’ binnen de nationale parlementen. Zo zou het tevens onderzoek kunnen doen naar de rol die de ambtelijke ondersteuning geeft om zo meer licht te laten schijnen op de verhouding met de macht van het parlement en argumentatie binnen de ‘gemotiveerde adviezen’. Het kan via een case study van de Franse Sénat verdergaande inzichten opdoen over de rolverdeling tussen parlementaire kamers in het EWS en zou het ten slotte ook in kunnen gaan op de verschillen ervaringen met minderheidsregeringen en het EWS.

Bibliografie

Andersen, S.S., Burns, T. (1996). The European Union and the Erosion of

Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance. In S.S. Andersen, K.A. Eliassen (eds) The European Union: How Democratic Is It? London: Sage.

Auel, K., Benz, A. (2005). The Politics of Adaptation: Europeanisation of National Parliamentary Systems, The Journal of Legislative Studies, 11(3–4), pp. 372 -393.

Auel, K., Christiansen, T. (2015). After Lisbon: National Parliaments in the European Union, West European Politics, 38(2), pp. 261-281.

Auel, K., Rozenberg, O, Tacea, A. (2015a). To Scrutinise? Explaining variation in EU- related Activities in National Parliaments, West European Politics, 38(2), pp. 282-304.

Auel, K., Rozenberg, O, Tacea, A. (2015b). Fighting Back? And if so, how? Measuring Parliamentary strength and activity in EU affairs. In C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg, J. Smith (Eds.), The Palgrave Handbook of National parliaments

and the European Union. New York: Palgrave Macmillan

Bellamy, R., Kröger, S. (2012) Domesticating the democratic deficit? The role of national Parliaments and parties in the EU’s system of governance,

Parliamentary Affairs, 67(2), pp. 437-457.

Budge, I., Laver, M. (1986). Office Seeking and Policy Pursuit in Coalition Theory,

Legislative Studies Quarterly, 11(4), pp. 485–506.

Cooper, I. (2012). A ‘virtual third chamber’ for the European Union? National

Parliaments after the Treaty of Lisbon, West European Politics, 35(3), pp. 441-465.

Cooper, I. (2015) A yellow card for the striker: National parliaments and the defeat of EU legislation on the right to strike, Journal of European Public Policy,

22(10), pp. 1406–1425.

Döring, H., Manow, P. (2019). The parliaments and goverment database. Geraadpleegd op:http://www.parlgov.org

Dougan, M. (2008) The Treaty of Lisbon 2007: Winning Minds, Not Hearts,

De Ruiter, R. (2015) House of Abstention or Houses of Reflection? Upper Houses in EU-member states and the Ex Ante Scrutiny of EU legislature, Journal of

European Integration, 37(3), pp. 391-407.

De Wilde, P. (2012). Why the Early Warning Mechanism does not alleviate the Democratic Deficit, OPAL online Paper Series, 2012 (6). Geraadpleegd op: http://www.pademia.eu/publications/opal-online-paper-series/

Eindrapport Staatscommissie Parlementair Stelsel. (2018). Lage Drempels, Hoge

Dijken (Democratie en Rechtstaat in balans). Geraadpleegd op:

https://www.staatscommissieparlementairstelsel.nl/documenten/rapporten/s amenvattingen/12/13/eindrapport

Fabrinni, F., Granat, K. (2013). ‘Yellow card, but no foul’: the role of the national parliaments under het subsidiarity protocol and the commission proposal for an Eu regulation on the right te strike, Common Market Law Review, 50(1), pp. 115-143.

Field, A. (2013). Discovering statistics using IBM SPSS statistics: and sex and drugs

and rock 'n roll. Los Angeles, CA: Sage.

Finke, D., Dannwolf, T. (2013). Domestic Scrutiny of European Union Politics: Between Whistle Blowing and Opposition Control, European Journal of

Political Research, 52(6), pp. 715–746.

Follesdal, A., Hix, S. (2006). Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik, Journal of Common market studies, 44(3), pp. 533-562.

Fraga, A. (2005). After the Convention: The future role of National Parliaments in the European Union (and the day after... nothing will happen), The Journal of

Legislative Studies, 11(3-4), pp. 490-507.

Gattermann, K., Hefftler, C. (2015). Beyond institutional capacity: Political motivation and parlementary behaviour in the Early warning system, West

European Politics, 38(2), pp. 305-334.

Goetz, K.H., Meyer-Sahling, J.H. (2008). The Europeanisation of national political systems: Parliaments and executives, Living Reviews in European

Governance, 3(2), pp. 4-30.

Green-Pedersen, C. (2012). A giant fast asleep? Party incentives and the politicisation of european integration, Political Studies, 60(1), pp. 115-130.

Groen, A., Christiansen, T. (2015). Conceptuel choices in the European Union’s (Eds.), The Palgrave Handbook of National parliaments and the European

Union. New York: Palgrave Macmillan

Hefftler, C. & Gattermann, K. (2015). Interparliamentary cooperation in the

European Union: Patterns, Problems and Potential. In C. Hefftler, C. Neuhold, O. Rozenberg, J. Smith (Eds.), The Palgrave Handbook of National

parliaments and the European Union. New York: Palgrave Macmillan

Hefftler, C., Neuhold, C., Rozenberg, O., Smith, J. (2015). The Palgrave Handbook of

National parliaments and the European Union. New York: Palgrave

Macmillan

Hettne, J. (2015). Making Sense of Subsidiarity and the Early Warning Mechanism – A Constitutional Dialogue?, European Policy Analysis, 9, pp. 1-12.

Högenauer, A.L., Neuhold, C. (2015). National parliaments after Lisbon:

Administrations on the rise?, West European Politics, 38(2), pp. 255–354. Hooghe, L., Marks, G. (2009). A postfunctionalist theory of european integration:

from permissive consensus to constraining dissensus, British journal of

political science, 39(1), pp. 1- 23.

Karlas, J. (2012). National Parliamentary Control of EU Affairs: Institutional Design after Enlargement, West European Politics, 35(5), pp. 1095–1113.

Kreppel, A. (2014). Typologies and classifications. In S. Martin, T. Saalfeld, K.W. Strøm, (Eds.), The Oxford Handbook of Legislative Studies. Oxford: Oxford University Press.

Kiiver, P. (2011). The early warning system for the principle of subsidiarity: the national parliament as a Conseil D’Etat for Europe, European Law Review, 36(1), pp. 98-108.

Kiiver, P. (2012). The early warning system for the principle of subsidiarity:

Constitutional theory and empirical reality. London: Routledge.

Knutelská, V. (2011). National parliaments as new actors in the decision-making process at the European level, Journal of Contemporary European Research, 7(3), pp. 327-344.

Louis, J.V. (2008) The Lisbon Treaty: The Irish ‘‘No’’: National Parliaments and the Principle of Subsidiarity – Legal Options and Practical Limits, European