Veranderende ideeën over goed en fout bestuur in Nederland

1

Veranderende ideeën over goed en fout bestuur in Nederland

‘Een historisch onderzoek naar botsende en veranderende waarden aan de hand van Nederlandse corruptieschandalen.’

Universiteit Leiden Naam: S.A. Navarro (1172972)

Faculty of Governance and Global Affairs Docent: Dr. A.D.N. Kerkhoff Public Administration: Public Management Datum: 30-03-2016

2

Voorwoord

Met deze scriptie komt mijn studie Bestuurskunde tot een einde. Vier en een half jaar geleden startte ik met mijn bachelor studie Bestuurskunde in Leiden. De keuze voor Bestuurskunde is een keuze op gevoel geweest. De studie Bestuurskunde houdt zich bezig met het (dis)functioneren van overheid. De vraagstukken die hiermee gepaard gaan hebben mij altijd zeer geboeid. In de studie heb ik mij kunnen ontwikkelen in het bestuderen van complexe beleidsvraagstukken en heb ik een brede achtergrond gekregen door vakken af te ronden die raakvlakken hebben met organisatiewetenschappen, economie, recht, politicologie, sociologie en filosofie. Deze brede ontwikkeling heeft mij persoonlijk gevormd en maakt Bestuurskunde een van de beste keuzes die ik ooit heb gemaakt!

Nadat ik de bachelor in drie jaar had afgerond, heb ik besloten om de Master Public Administration te gaan volgen. In mijn masterjaar heb ik kennis gemaakt met het onderwerp corruptie en integriteit. De concepten corruptie en integriteit waren mij bekend, maar ik had deze concepten niet eerder bestudeerd in Nederlandse context. In de beginfase van dit onderzoek is er veel gebrainstormd over de invalshoek van waaruit dit onderzoek zal worden geschreven. Ik dank Toon Kerkhoff voor zijn begeleiding bij het nemen van de belangrijkste beslissingen in dit onderzoek. Tevens dank ik hem voor zijn geduld en begrip tijdens de soms lastige momenten bij het afronden van deze scriptie. Ik heb veel van hem geleerd en ben door zijn expertise gegroeid in het doen van historisch onderzoek.

Voor dit onderzoek heb ik voor het eerst echt archiefwerk mogen verrichten. De uren die ik in het Nationaal Archief heb doorgebracht hebben mij alleen maar enthousiaster gemaakt om dit project tot een goed einde te brengen. Bij de vorming van de verschillende casussen die voor dit onderzoek zijn gebruikt viel mijn mond soms open van verbazing, maar dat maakte de motivatie om door te gaan alleen maar groter.

Ik hoop dat u, met het lezen van deze thesis, net zo enthousiast wordt van dit onderwerp als ik.

Stefano Navarro

3

Inhoudsopgave

2.1 Corruptie: de belangrijkste definities en concepten……… 8

2.2 Bronnen van waarden en integriteitsnormen……….. 11

2.2.1 Het recht……… 12

2.2.2 De publieke opinie……… 13

2.2.3 Bestuurlijke moraal……….. 14

2.3 Hoe komt publieke waardenverandering tot stand?... 14

2.4 Botsing van waarden………... 16

3. Methodiek……… 18

3.1 Gevalsstudie (Casestudy)……… 18

3.2 Historisch vergelijkend onderzoek……….. 19

3.3 Beperkingen onderzoek………. 20

Deel 2 4. Baggeraffaire ………... 21

4.1 Feiten ………..……… 21

4.2 Opinie……….. 25

4.3 Analyse – Bronnen van waarden………. 26

5. Fraude met sociale huurwoningen in Utrecht……….. 32

5.1 Feiten ...………... 32

5.2 Opinie……….. 38

5.3 Analyse – Bronnen van waarden………. 40

6. Corruptie in de gemeente Brunssum………. 43

6.1 Feiten ………. 44

6.2 Opinie……….. 47

6.3 Analyse – Bronnen van waarden………. 48

4

7.1 Feiten ………. 52 7.2 Opinie………. 57 7.3 Analyse – Bronnen van waarden……… 59

Deel 3

8. Conclusie en Aanbevelingen……….. 64 9. Literatuurlijst……….. 67

5

Deel 1

1. Aanleiding

In Nederland is integriteit in het Openbaar Bestuur als apart thema op de agenda gezet door Ien Dales, oud-minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tijdens het VNG-congres in Apeldoorn van 3 juni 1992 benadrukte zij in haar toespraak openlijk de kwetsbaarheid van het openbaar bestuur. Door deze toespraak is een bewustwording ontstaan over het belang van een integere, betrouwbare overheid (Heuvel, Huberts & Verberk, 2002: 66). In wetenschappelijke literatuur wordt deze speech aangehaald als ‘de aftrap’ van het ‘integriteitstijdperk’. Hiermee heeft zij een belangrijke rol gespeeld in de politieke en publieke agendering van het onderwerp bestuurlijke integriteit (Heuvel, Huberts & Verberk, 2002: 66).

In 1992 en 1993 is te zien dat er in Nederland meer dan normaal wordt gesproken over integriteit in het openbaar bestuur. Mogelijk is dit het gevolg van meer publiek debat. Het aantal onderzoeken naar bestuurlijke integriteit en corruptie is bovendien toegenomen (Heuvel, Huberts & Verberk, 2002: 66). In dergelijke onderzoeken wordt voornamelijk door middel van enquêtes (surveys) en interviews onderzocht welke waarden mensen belangrijk vinden, welke typen integriteit mensen ervaren en hoe er over bepaalde zaken gedacht wordt door politici en ambtenaren. Er is daarentegen nog weinig onderzoek gedaan naar

veranderende ideeën over goed en slecht bestuur op de langere termijn door middel van meer historisch ingestoken werk. Enquêtes en interviews zijn nuttig maar geven steeds een beperkt, want eenmalig, beeld van de stand van zaken. In historisch onderzoek heb je deze beperking niet.

In hoeverre is het debat inhoudelijk veranderd sinds de speech van minister Dales? Heeft er een verandering plaatsgevonden in het denken over corruptie en integriteit en in belangrijke publieke waarden en, zo ja, is dit terug te zien in publiek debat? Dit onderzoek duikt in deze leegte. In dit onderzoek wordt gekeken naar de verandering van publieke waarden en veranderende ideeën over goed en slecht bestuur, in het bijzonder na het zogenaamde omslagpunt in 1992. Dit zal worden onderzocht aan de hand van een historische studie naar corruptieschandalen.

Om corruptie te duiden is het belangrijk om een heldere definitie van het begrip corruptie te formuleren. In de literatuur is corruptie op vier manieren omschreven, namelijk: als een

6

overtreding van de normen, als het doorwerken van bepaalde loyaliteiten en belangen, als een transactie en ten slotte wordt corruptie omschreven als een vorm van besluitvormingsgedrag. Al deze vormen zullen in hoofdstuk 3 nader worden toegelicht.

1.1 Vraagstelling

Om de veranderende ideeën over corruptie en integriteit goed te bestuderen is het belangrijk om een heldere onderzoeksvraag te formuleren. In dit onderzoek zal de onderzoeksvraag daarom leidend zijn in de benadering van de verschillende momentopnames. De onderzoeksvraag in dit onderzoek luidt als volgt:

Zijn er veranderingen aan te wijzen in inhoudelijke discussies over de Nederlandse publieke moraal (het denken over goed en fout openbaar bestuur) in de afgelopen decennia, met als keerpunt 1992?

Om de onderzoeksvraag te bestuderen wordt er in dit onderzoek gekeken naar debatten over corruptie/integriteit over een langere periode. Hierbij wordt er specifiek gekeken welke waarden en normen daarin te zien zijn en of er sprake is van een verandering op de langere termijn. Dit wordt gedaan om een beeld te schetsen van de opvattingen over goed en fout bestuur voor en na het eerder genoemde breekpunt in 1992. In dit onderzoek zal worden ingegaan op vier corruptieschandalen, waarin er sprake is geweest van publiek debat. Per schandaal wordt het publieke debat geanalyseerd om zo een helder beeld te krijgen van de heersende opvattingen over goed bestuur in de betreffende periode. Deze werkwijze zorgt ervoor dat na afloop van de besprekingen van de casussen een vergelijkende analyse kan plaatsvinden om te zien of er een verandering heeft plaatsgevonden in het denken over goed en fout bestuur.

De hoofdvraag in deze scriptie wordt beantwoord door een analyse te maken van vier verschillende gevallen van corruptie. Hierdoor is er in deze scriptie sprake van een gevalsstudie (casestudy). Het gebruik van de gevalsstudie zorgt ervoor dat er meer specifieke informatie kan worden vergaard. Doordat de verschillende corruptieschandalen zich in het verleden hebben afgespeeld en er tussen de onderlinge gevallen een vergelijking wordt getrokken, kan er worden gesproken van het uitvoeren van een historisch vergelijkend onderzoek. Bij iedere casus worden de belangrijkste historische kenmerken in kaart gebracht om zo een goed overzicht te geven van de belangrijkste gebeurtenissen.

Het theoretisch kader waarmee in deze scriptie wordt geanalyseerd bestaat uit verschillende theorieën. In het eerste deel van dit kader zullen de belangrijkste invullingen van het concept

7

‘corruptie’ worden besproken. Vervolgens zal er een overzicht worden gegeven van de typologie van bronnen van waarden. Deze bronnen zullen bij het beschrijven en analyseren van de corruptieschandalen leidend zijn. Door bij de aanwezige bronnen per casus de dominante publieke waarden te ontdekken, kan er een conclusie worden geformeerd waarin een inhoudelijk oordeel over waardenverandering kan plaatsvinden. De bronnen van waarden kunnen in sommige gevallen met elkaar botsen, waardoor breed publiek debat en waardeverschuivingen te zien zijn. Door deze botsing ontstaat wrijving en dit leidt tot een conflictsituatie. Hoe dit werkt en wat het belang is van de botsing van waarden zal in het theoretisch kader verder worden toegelicht.

1.2 Relevantie onderzoek

Sinds 1993 voert de Nederlandse overheid een actief integriteitsbeleid (Hartman & Pols, 2001: 1). Deze constatering sluit aan bij het eerder benoemde startschot van het integriteitstijdperk, namelijk de speech van Minister Dales in 1992. Dit onderzoek heeft als doel het denken over goed en fout bestuur in kaart te brengen door te kijken naar de verandering van publieke waarden en veranderende ideeën over goed en slecht bestuur. Door de typologie van de bronnen van waarden (Hoetjes, 1982) te gebruiken om deze verandering van publieke waarden aan te tonen, draagt dit onderzoek bij aan theorievorming over waardenverandering. Wanneer de onderzoeksvraag positief kan worden beantwoord, kan worden geconstateerd dat het eerder genoemde startschot er ook voor heeft gezorgd dat er een verandering in het denken over goed en fout bestuur heeft opgetreden. Dit geeft een kwalitatieve bijdrage aan de constateringen dat er sinds 1992 meer onderzoek naar publieke moraal en integriteit heeft plaatsgevonden (Heuvel, Huberts & Verberk, 2002:66). Het onderzoek is wetenschappelijk relevant, omdat er een wetenschappelijke bijdrage wordt geleverd aan de theorie over waardenverandering.

Het onderzoek is maatschappelijk relevant, omdat het openbaar bestuur is doortrokken van publieke waarden. Deze waarden worden relevant geacht voor het openbaar bestuur en zijn vaak leidend in de samenleving. Door onderzoek te verrichten naar een verandering in de publieke moraal en het denken over goed en fout bestuur ontstaat er meer inzicht in de heersende publieke waarden in de samenleving. Deze kennis is voor iedere actor in dit geheel een belangrijk gegeven. Door te bepalen in hoeverre waardenverandering ontstaat uit de botsing van verschillende bronnen van waarde, kan er worden bepaald op welke manier de maatschappij invloed uitoefent op de publieke waarden en in hoeverre een samenleving verantwoordelijk is voor haar eigen staat van het openbaar bestuur.

8

2 Theorie

In dit hoofdstuk zal er een beschrijving worden gegeven van bestaande literatuur over corruptie en de verandering in publieke moraal. Ten eerste zal er een overzicht worden gegeven van de verschillende definities van corruptie en de belangrijkste bronnen van waarden uit het boek van Hoetjes (1982). Deze bronnen van waarden zijn actoren van waaruit waarden kunnen worden herleid. Iedere bron representeert een groep in de samenleving en uit deze bronnen kan worden opgemaakt welke publieke waarden door de groep worden gehanteerd en zo kan worden gekeken naar de publieke moraal. Na de uiteenzetting van deze bronnen van waarden zal er een uitleg volgen van de belangrijkste concepten die in dit onderzoek worden gebruikt. Vervolgens zal de theorie van Johnston, aangevuld met theorie van Kerkhoff, worden gebruikt om het belang van de botsing van waarden in dit onderzoek te benadrukken. Deze theorie zal worden gebruikt ter ondersteuning van de aanname dat de botsing van waarden leidt tot waardenverandering. De theorie zal tevens leidend zijn in het analyseren van de casussen, zodat er een conclusie kan worden gemaakt waarin gericht antwoord kan worden gegeven op de vraag of er verandering heeft plaats gevonden in de discussies over publieke moraal.

2.1 Corruptie: de belangrijkste definities en concepten

In de komende paragraaf zullen verschillende definities van het begrip corruptie woorden toegelicht. Hiernaast zal er worden ingegaan op de belangrijkste concepten uit deze studie. Achtereenvolgens zal worden ingegaan op de concepten: waarden, publieke waarden, waardeverandering en normen.

Corruptie, historische ontwikkeling van het begrip

Om het begrip corruptie te kunnen duiden, is het belangrijk om je te realiseren dat corruptie in veel talen een historisch begrip is dat vele verschillende betekenissen en connotaties heeft. Een algemene betekenis, na analyse van de verschillende betekenissen, wordt gegeven door Friedrich (1989). Hij omschrijft corruptie als: “een soort gedrag dat afwijkt van de algemene norm in een bepaalde context”. Hij ziet corruptie als afwijkend gedrag dat geassocieerd wordt met een persoonlijk motief, namelijk de private verrijking door publieke middelen. Dit middel is meestal geld, maar kan ook een andere vorm aannemen, zoals promoties, reizen of de verrijking van derden (Friedrich,1989: 15). In de theorie van Johnston wordt ook aangeven dat er geen eenduidige definitie bestaat over het begrip corruptie. In de klassieke teksten van Plato tot aan Machiavelli wordt corruptie minder gekoppeld aan individuen, maar meer aan de

9

morele staat van een maatschappij. De morele gesteldheid werd bepaald door de distributie van macht en welvaart en de kwaliteiten, virtu (Machiavelli, 2009), van het leiderschap. Door het ontstaan van overheidsinstanties en de delegatie van taken naar lagere overheden is het niet meer wenselijk om de handelingen van de overheid of de maatschappij als geheel te beoordelen. Volgens Johnston wordt er tegenwoordig bij het gebruik van de term corruptie gerefereerd aan handelingen van individuen. Daardoor wordt het begrip ook wel gedefinieerd als: “een proces waarin bepaald gedrag wordt beoordeeld” (Johnston, 1996:322).

Verschillende benaderingen van corruptie

Johnston bespreekt het onderscheid tussen bepaalde soorten van corruptie definities. Allereerst is er een op het gedrag gerichte definitie, waarin corruptie wordt omschreven als: “het misbruiken van een publiek ambt, macht of middelen voor privaat gewin”. Daarnaast is er de ‘principal-agent-client’ benadering, waarin corruptie wordt gezien als” wanneer er een afwijking is tussen het belang van de opdrachtgevers of leidinggevende en het belang van de uitvoerder of ambtenaar: corruptie ontstaat wanneer een ambtenaar zijn eigen belang prefereert boven dat van de opdrachtgever” (Johnston, 1996:325). Daarnaast is er nog corruptie bekeken vanuit politiek perspectief. Een politicus dient fatsoenlijk te handelen door middel van het volgen van de regels en die kan soms in conflict raken met zijn of haar politieke functie of maatschappelijk rol. Corruptie wordt dan gezien als: “Een conflict tussen officiële waarden en de waarden van de functie van de politicus” (Johnston, 1996:329). Tot slot noemt Johnston de neo-klassieke benadering. In deze benadering wordt corruptie in een breder perspectief geplaatst. Corruptie is niet alleen het gevolg van een individuele handeling, maar geeft tevens aan dat het systeem of de institutie waarin gehandeld wordt corruptie mogelijk maakt. Corruptie is dus: “het misbruik maken van een publiek rol of van publieke middelen voor privaat gewin, in de juridische en sociale omstandigheden in het openbare leven dit mogelijk hebben gemaakt” (Johnston, 1996:331).

De andere onderscheiding tussen de verschillende definities van corruptie wordt gegeven door Hoetjes (1982). Hij onderscheidt vier manieren van kijken naar corruptie, namelijk als overtreding van de normen, het doorwerken van bepaalde loyaliteiten, als een transactie en als een vorm van besluitvormingsgedrag (Hoetjes, 1982:26).

Corruptie als overtreding van de normen

Corruptie wordt gezien als een moreel afkeurenswaardig. Het doen en laten van iemand met een openbare positie wordt beoordeeld in het licht van de normen van de groep(en) namens

10

wie hij optreedt. Men ontleent legitimiteit en aanzien aan de groep die men vertegenwoordigd en wordt dan ook beoordeeld volgens de normen die voor die bepaalde vertegenwoordigers gelden. De bekleder van zo’n overheidsfunctie, die zich niet oriënteert op deze groepsnormen en zijn individuele machtspositie, alsmede individueel bezit vooropstelt, wordt dan ook per definitie als corrupt beschouwd (Hoetjes, 1982:27). Wat valt er vervolgens aan de inhoud van de normen waarmee corruptie kan worden afgegrensd op te merken? In algemene zin kunnen er een aantal normatieve thema’s worden aangeduid, die in vrijwel iedere definitie meespelen. Dit zijn het algemeen belang, het openbare ambt (ideaalbeeld voor relatie ambtenaar, politicus, burger) en de politieke en maatschappelijke waarden, zoals vrijheid en democratie (Hoetjes, 1982:31). Het algemene belang is in veel situaties lastig te bepalen. Er kan wel duidelijk worden bepaald wanneer het eigen belang is gediend en in dit geval wijkt het dus af van het algemeen belang. Corruptie kan ook worden gezien als een afwijking van het gedrag dat de bekleder van een openbaar ambt betaamt. Ideaaltype hiervan is bijvoorbeeld het Weberiaanse ideaaltype van een bureaucraat (Hoetjes, 1982:34). Tot slot kan een situatie ook als corrupt worden bestempeld als het afbreuk doet aan de idealen die men in de maatschappij nastreeft (Hoetjes, 1982:39).

Corruptie als het doorwerken van ongepaste loyaliteiten en belangen

De persoon voor wie iemand werkt en voor wie hij zich inzet vormen zijn hoogste loyaliteit. Loyaliteit komt ook tot uiting in de belangen die iemand vertegenwoordigt. Vooral wanneer een beslissingssituatie iemand dwingt om een afweging te maken tussen meerdere belangen komt dit tot uiting. De gevoelsmatige loyaliteit zal daardoor ook niet altijd samenvallen met de gedragsloyaliteit (Hoetjes, 1982:40). In corruptiezaken wordt de loyaliteit vaak aangegeven als kiezen voor het eigen belang. Dit kan strikt materieel zijn, maar het kan ook ruimer worden geïnterpreteerd, bijvoorbeeld wanneer iemand het belang voorop stelt van de familie of sociale groep waartoe hij behoort. Om te bepalen of een beslissing corrupt is of niet zal moeten worden nagegaan welke belangen er worden geschaad. Wanneer het individuele belang voor het algemene belang gaat, zal er sprake zijn van corruptie (Hoetjes, 1982:41).

Corruptie als transactie

Ruilrelaties zitten in bijna al het menselijk handelen. Toch zijn veel ruilrelaties duidelijk aanwijsbaar als corruptie, denk bijvoorbeeld aan omkoping. In corrupte ruilrelaties is er altijd een wederzijdse compensatie verplichting naar de ander (quid pro quo). Bij omkoping betreft die een specifiek bedrag (steekpenning), maar er kan ook sprake zijn van andere vormen van

11

compensatie zoals immateriële gunsten of eventuele toekomstige voordelen. Kenmerkend bij langdurige ruilrelaties is dat er een wederzijds vertrouwen ontstaat waarin de omkoping een langere termijn bestrijkt (Hoetjes, 1982:44).

Corruptie als besluitvormingsgedrag

Deze manier van kijken naar corruptie incorporeert de drie vorige manieren als het ware in één. Corruptie is allereerst een vorm van gedrag. Dit betekent dat men zowel individuen als politieke systemen als corrupt kan kenmerken. Hoetjes geeft aan dat er van corruptie gesproken kan worden als: “de bekleders van openbare posities in deze hoedanigheid bewust/opzettelijk bepaalde beslissingsdaden stellen. Dit betekent ook dat bepaalde vormen van niets doen als corruptie kan worden aangemerkt, namelijk wanneer er sprake is van opzettelijk ambtshandelen” (Hoetjes, 1982:46).

Publieke waarden

In de vorige paragrafen werd het begrip corruptie nader uiteengezet. Bij corruptie worden er publieke waarden overtreden. Dit zijn de idealen die worden gevolgd in de publieke sector. Deze waarden manifesteren zich door middel van verschillende ethische codes, normen en principes. Om het begrip ‘publieke waarden’ inzichtelijk te maken wordt in dit onderzoek de definitie van publieke waarden die is gegeven door Bozeman (2007: 13) gehanteerd: “De

waarden die de normatieve consensus verstrekken over de rechten, voordelen en voorrechten die burgers bezitten, de verplichtingen die burgers hebben tegenover elkaar, de staat en de samenleving en de principes waar overheidsbeleid op gebaseerd zou moeten zijn”.

2.2 Bronnen van waarden en integriteitsnormen

Om te kunnen analyseren hoe er in het publieke debat aan wordt gekeken tegen het begrip ‘corruptie’, is het belangrijk om te bepalen waar naar gekeken moet worden om de maatschappelijke opvattingen over het begrip corruptie te ontdekken. Wat zijn de actoren die bepalen wat corruptie is en waaraan kan corruptie worden ontleend? Een antwoord op deze vraag wordt gegeven door Hoetjes (1982). Hij beschrijft in zijn boek de zogeheten ‘bronnen van corruptie’. Corruptie kan worden herkend door te kijken naar drie verschillende bronnen, namelijk het recht, de publieke opinie en de zogeheten ‘best opinion and morality of the time’, in dit onderzoek vertaald naar ‘bestuurlijke moraal’. Hieronder zullen deze drie bronnen verder worden toegelicht.

12

2.2.1 Het recht

Geschreven en ongeschreven rechtsbronnen kunnen belangrijke bronnen vormen om te bepalen wat als corrupt wordt beschouwd. Deze rechtsregels vormen een belangrijke bron waaraan de normen die in het dagelijks leven worden gehanteerd kunnen worden afgeleid. Het voordeel van het recht als bron is dat er in vrijwel elk land bepalingen staan geformuleerd die uitspraken doen over corruptie. Deze bepalingen zie je in Nederland bijvoorbeeld in het strafrecht, maar ook in de ambtenarenwetgeving. Het recht is gemakkelijk toegankelijk en geeft bovendien de mogelijkheid om internationaal een vergelijking te maken. Het recht is niet altijd praktisch gemakkelijk uitvoerbaar. Jurisprudentie is een onderdeel van het recht die invulling geeft aan de wens tot praktische uitleg van gestelde normen. Hierdoor is het vaak helder hoe men een bepaalde norm moet interpreteren. Het recht is een bron die een hoge mate van maatschappelijke prestige bezit. Niet alleen in de wereld van de juristen en rechtsgeleerden, maar ook maatschappelijk heeft het recht als bron veel betekenis. Zelfs wanneer men niet geheel bekend is met de exacte wetsinhoud, geeft het recht nog steeds invulling aan het dagelijks leven (Hoetjes,1982: 27).

Een nadeel van het recht als om te bepalen wat als corruptie en integriteitschending wordt gezien is dat de formele rechtsnormen en voorschriften niet altijd samenvallen met de operatieve normen in de samenleving. Het verloop van de wet- en regelgevingsprocedures zorgt ervoor dat het recht vaak een achteraf weerslag geef van de normen in een samenleving. De voorafgaande ontwikkelingen worden zo gemist, het recht ijlt als het ware na. Rechtsnormen zijn bedoeld om het maatschappelijk verkeer tussen groepen in de samenleving te ordenen. Hierdoor zijn deze normen vaak zo opgesteld dat ze maatschappelijk zo ruim mogelijk gangbaar zijn. Rechtsnormen geven daardoor geen volledige weergave van de verschillende opvattingen binnen subgroepen in de samenleving. Zo zal een rechtsnorm geen inzicht geven in de verschillende visies op corruptie tussen bijvoorbeeld ambtenaren en ondernemers. Een ander nadeel van het recht als bron voor corruptie en integriteit is dat het recht het woord ‘corruptie’ niet als zodanig benoemd in de wet. Het aanbieden en ontvangen van giften in ruil voor een bepaalde transactie is strafbaar gesteld, maar in de wet wordt er dan gesproken over fraude of omkoping. In dit onderzoek wordt corruptie breder bekeken dan uitsluitend fraude of omkoping. Daardoor biedt het recht als bron niet voldoende dekking aan het begrip corruptie.

Tot slot heeft het recht als nadeel dat rechtsregels gemanipuleerd kunnen worden. Wanneer bijvoorbeeld bepaalde gedragingen door een wetswijziging niet meer strafbaar worden

13

gesteld, betekent dit nog niet dat daarmee ook de normen van de betrokken groepen in de samenleving veranderen. Het laat voornamelijk zien welke groep in de samenleving, namelijk de voorstanders van de wet, in het wetsproces de overhand heeft gekregen (Hoetjes,1982: 28). Dit betekent dat bepaalde zaken juridisch geoorloofd zouden kunnen zijn, maar maatschappelijk wel degelijk als corrupt zullen worden gezien.

2.2.2 De publieke opinie

Om een goed beeld te krijgen van de heersende normen in de samenleving is het raadplegen van de publieke opinie een belangrijk middel. De publieke opinie kan worden afgeleid uit de massamedia of door steekproeven en peilingen te houden onder de bevolking. Vaak is de publieke opinie niet één geheel, maar zijn de heersende opvattingen sterk afhankelijk van sociale groep waartoe iemand behoort (Hoetjes,1982: 28). Wanneer er bepaalde groepen in de samenleving gedrag als corrupt of afkeurenswaardig beschouwen, veelal de elite groepen, maar veel andere groepen dit gedrag niet als dusdanig beschouwen, spreekt men van ‘grijze corruptie’. Hiernaast bestaat er binnen de publieke opinie ook ‘witte’ en ‘zwarte’ corruptie. Witte corruptie betekent dat de meerderheid van de elite en de niet-elite het gedrag niet als corrupt of afkeurenswaardig beschouwd en het daarom ook niet wilt bestraffen. Bij zwarte corruptie is het gedrag door een eenstemmige meerderheid in de samenleving als corrupt ervaren. Wat als corrupt wordt ervaren is niet te beantwoorden door naar de publieke opinie te kijken. De publieke opinie is veranderlijk in de loop van de tijd en dit maakt het moeilijk om een normatieve houvast te vinden.

Om de publieke opinie te achterhalen, kan worden gekeken naar de mate waarin een corrupt persoon, naast zijn of haar juridische straf, ook maatschappelijk wordt gestraft. Wanneer iemand bij een officiële uitspraak wegens corruptie is veroordeeld en hier ook sociaal-maatschappelijk voor wordt gestraft, bijvoorbeeld in het verloop van zijn carrière of door zijn werkomgeving , dan kan er worden geconcludeerd dat de officiële normen inderdaad sociale realiteitswaarde bezitten. Wanneer een bestrafte zijn politieke of bestuurlijke carrière vrijwel ongestoord kan voortzetten na het uitzitten van zijn straf, dan heeft de samenleving kennelijk andere opvattingen over strafbaarheid dan de rechter.

De publieke opinie is voor een deel te bepalen door de massamedia te analyseren. De massamedia proberen de publieke opinie te beschrijven en het publiek te voorzien van informatie. Veel informatie is sterk beïnvloed door de mening van de journalisten, opiniemakers, redacteuren enzovoort. Wel kan men achteraf bepalen of deze mening aansluit

14

bij de mening van het publiek, of een deel ervan, doordat de mening bijvoorbeeld het publiek tot actie aanzet. De opinie die wordt uitgedragen door de media heeft in de maatschappij een grote betekenis, doordat de media met deze opinies in staat zijn groepen in de samenleving te mobiliseren en te activeren. Naast deze rol dienen de media ook om het contrast aan te geven tussen het ideaalbeeld (gestelde norm door de overheid) en het feitelijke gedrag. Binnen een democratische rechtstaat is deze functie erg belangrijk, maar een concrete weergave van de integriteitsnormen biedt deze bron niet. Volgens Hoetjes komt dit vanwege de drang van de media om, met name tijdens corruptieschandalen, over te gaan tot overmatig moraliseren ter wille van een zwart-wit tekening die het publiek aanspreekt (Hoetjes,1982: 29).

2.2.3 Bestuurlijke moraal

Om corruptie aan te duiden wordt er in de literatuur wel eens verwezen naar de hoogste ethische maatstaven ten aanzien van corruptie en integriteit die op een bepaald moment in een gemeenschap bestaan (Aikin,1964: 142). Deze maatstaven worden uitgedragen door gezagsdragers zoals regeringsleiders, ministers, rechters en andere officiële zegslieden. Deze personen kunnen namelijk bij uitstek het recht opeisen om namens een gehele gemeenschap uit te maken wat de algemene maatstaven zijn.

Een andere manier om de zogeheten ‘bestuurlijke moraal’ te achterhalen is door te kijken naar de situaties waarin vermeende corruptie plaatsvindt. Door te kijken naar de betrokken groepen en de interactie hiertussen kan men in kaart brengen welke normen de groepen hanteren. Welke normen hanteren specifieke groepen, bijvoorbeeld ambtenaren, in hun dagelijkse werkzaamheden met personen uit bijvoorbeeld de horeca of andere ondernemers en hoe denken zij over corruptie en integriteit? Door dit te achterhalen wordt het zichtbaar hoe officiële normen worden omgezet tot werkbare spelregels. Officiële normen zijn een belangrijke richtlijn voor media en strafrechtelijke procedures, maar om de gedragingen van het openbare leven en de publieke sector te kunnen begrijpen is kennis over de pragmatische normen, de ‘inside view’ essentieel (Hoetjes,1982: 30).

2.3 Hoe komt publieke waardenverandering tot stand?

Ideeën over goed en fout zijn vaak persoonlijk van aard. Juridische bepaling laten zien wat het wettelijke kader is waarbinnen personen in de publieke sfeer kunnen bewegen. Naast deze bepaling zijn er algemene ideeën over wat goed bestuur inhoudt. Deze ideeën zijn vaak moeilijk om te achterhalen, omdat ze niet expliciet zijn vermeld (Kerkhoff, 2013: 47). Het is moeilijk om te bepalen wat goed of fout is in historisch perspectief. In het onderzoek van

15

Kerkhoff (2013) wordt gesteld dat expliciete standpunten kunnen worden ontdekt door te kijken naar momenten dat er iets mis gaat. Wanneer gedrag in de publieke context wordt beschouwd als onaanvaardbaar, ontstaat er wrijving en debat. Zo worden publieke waarden en percepties van politieke corruptie besproken. Om deze reden richt deze studie zich op de schandalen die een aanzienlijke hoeveelheid debat heeft veroorzaakt. Het debat vindt dan plaats tussen de verschillende bronnen van waarden (Hoetjes,1982: 27).

In de studie van Kerkhoff (2013) worden een aantal nadelen benoemd van het analyseren van corruptie door te kijken naar schandalen. Ten eerste is de politieke corruptie in schandalen mogelijk anders dan wat we 'normale' politieke corruptie of 'gewone' criminaliteit zouden kunnen noemen. Dit betreft politieke corruptie die niet werd vergezeld door schandalen en / of discussie. Deze vorm van corruptie wordt vaak opgelost buiten de publieke rechtbank en gaan nooit verder dan een kleine kring van mensen op de werkvloer. Het is goed mogelijk dat slechts een fractie van de politieke corruptie uiteindelijk uit is gegroeid tot een schandaal. Hierdoor kunnen we dus cruciale informatie missen en wordt de aandacht onvermijdelijk gericht op hooggeplaatste actoren en verreikende zaken in plaats van op de gewone of lage ambtenaren. Hierdoor kan het zijn dat er voorbij wordt gegaan aan een vorm van corruptie die je ‘geïnstitutionaliseerd' en dus 'onzichtbaar' zou kunnen noemen. Een exclusieve focus op uitzonderlijke of abnormale gevallen van schandaal zou hierdoor een enigszins vertekend beeld kunnen geven.

Ten tweede kan een expliciete focus op schandalen leiden tot een soort van partijdigheid, omdat veel schandalen optreden om politieke redenen. Dit veroorzaakt mogelijk beschuldigingen van politieke corruptie die ofwel overdreven zijn of worden gebruikt als instrumenten in het politieke debat. Dit kan het moeilijk maken om de waarheid te scheiden van de fictie. Dergelijke bezwaren zijn belangrijk. Ze laten zien dat veel politieke corruptie niet meegenomen kan worden in deze studie en dat bepaalde beweringen ook kunnen worden vervaardigd voor politieke doeleinden (Kerkhoff, 2013: 48).

Kerkhoff geeft in zijn proefschrift (2013) aan dat hij de voordelen van een focus op schandalen groter vindt dan de nadelen. Zo heeft deze focus het voordeel dat vaak verborgen en impliciete publieke waarden in de openbaarheid worden gebracht. Vaak zijn de zaken die onaanvaardbaar zijn binnen het publieke domein expliciet weergeven. Hierdoor weten we wat er wordt gezien als niet-aanvaardbaar gedrag. Schandalen laten zaken zien die vaak binnen het publieke domein worden gezien als aanvaardbaar. Het zijn juist deze praktijken die onderwerp worden van debat en discussie. Publieke waarden en expliciete opvattingen over

16

goed en fout gedrag worden duidelijk in momenten van crisis en veroordeling. Schandalen en de expliciete debatten en discussies tonen de onaanvaardbare, ongewenste gedragingen binnen het publieke domein. Ter weerlegging van het tweede nadeel van het gebruik van schandalen om corruptie te analyseren, geeft Kerkhoff aan dat grote schandalen vaak wel degelijk ook de 'normale' politieke corruptie weergeven die plaatsvindt tussen de verschillende actoren op verschillende niveaus. Een eerder benoemd nadeel van het gebruik van schandalen zijn de politieke motieven die een rol kunnen spelen. Politieke motieven zijn inderdaad vaak in het spel, maar dit is zeker niet altijd het geval. Een belangrijker argument, vanuit een methodologisch oogpunt, is dat het eigenlijk niet zo belangrijk is waarom iemand iets zegt. De publieke waarden die worden uitgedrukt worden hierdoor niet minder opmerkelijk. (Kerkhoff, 2013: 48).

Een eerder benoemd nadeel van het gebruik van schandalen zijn de politieke motieven die een rol kunnen spelen. Politieke motieven zijn inderdaad vaak in het spel, maar dit is zeker niet altijd het geval. Een belangrijker argument, vanuit een methodologisch oogpunt, is dat het eigenlijk niet zo belangrijk is waarom iemand iets zegt. De publieke waarden die worden uitgedrukt worden hierdoor niet minder opmerkelijk.

2.4 Botsing van waarden

Zoals in het stuk hierboven aangegeven is, worden publieke waarden zichtbaar door wrijving en debat. De theorie van Johnston gaat in op deze wrijving tussen de verschillende waarden. Volgens Johnston heeft iedereen een beeld bij het begrip corruptie. Iedereen weet globaal wat corruptie betekent, maar de perceptie van wat nou precies corruptie is blijkt in praktijk vaak verschillend. Volgens Johnston is het concept corruptie zeer politiek geladen. Het basisprincipe van corruptie is het misbruiken van macht en vertrouwen, het afbreken van verantwoording en het onacceptabel proberen te beïnvloeden van machtige personen. Een andere complexiteit van corruptie is dat het een normatief begrip is. Hierdoor zijn de standaarden en normen rondom corruptie constant in beweging en veranderen ze van tijd tot tijd. Hierdoor zullen corrupte gedragingen ook vaak gepaard gaan met debat (Johnston,2004: 1). Om corruptie goed te analyseren, is het volgens Johnston niet van belang om te kijken wat nou precies een corrupte handeling is, maar is het veel noodzakelijker om te kijken naar de verschillen en de grenzen (boundaries) tussen publiek en private domeinen. Welke handelingen en connecties tussen welvaart en macht zijn acceptabel? Johnston wil corruptie behandelen als een analytisch probleem dat in alle maatschappijen kan optreden. Grenzen tussen publiek en privaat, tussen welvaart en macht, kunnen in verschillende situaties op

17

andere manieren worden getrokken. De problemen die optreden zijn echter wel gelijkwaardig (Johnston,2004: 3). Johnston geeft hiernaast aan dat veel definities van corruptie zich focussen op gedrag. Corruptie is vaak het misbruiken van een publiek ambt, macht of middelen. Echter, het is ook belangrijk om te kijken naar wat precies wordt gezien als misbruik. In het recht kan dit een totaal andere betekenis hebben dan bijvoorbeeld in de praktijk of op de werkvloer (Johnston,2004: 15).

De grenzen tussen publieke en private belangen, rollen en domeinen lijken op het eerste oog helder. In de praktijk geven deze grenzen juist veel overlap en zijn ze met elkaar in conflict (clash), wat problemen oplevert en corruptie kan veroorzaken. De problemen kunnen optreden in moeilijk te doorgronden markten en in politieke transacties, maar zijn ook te herkennen in veel geprivatiseerde markten waar de rol van de staat is afgenomen en regionale en globale integratie heeft plaatsgevonden. Deze ontwikkelingen hebben de grenzen tussen publiek en privaat doen verschuiven en de vrees voor het misbruiken van publieke middelen verhoogd (Johnston,2004: 18).

Het misbruik van publieke ambten en publieke middelen is de kern van wat de samenleving als corrupt ervaart. Het probleem is volgens Johnston dat de gevormde definities over corruptie een antwoord zijn op de verkeerde vraag. Het gaat er niet om wat ervoor zorgt dat iemand corrupt handelt. Johnston zegt dat het belangrijkste is wat het concept van corruptie je kan vertellen over het politieke klimaat en de ontwikkeling daarvan (Johnston,2004: 21). Deze ontwikkeling zorgt ook voor interactie tussen de actoren in de samenleving en dit zorgt weer voor het verschuiven van de grenzen tussen publiek en privaat en uiteindelijk kan dit ook leiden tot waardeverandering. Het algemene concept van corruptie kan verschillen per geval en deze conflicterende percepties op corruptie zorgen dat er een dialoog op gang komt waarin de belangrijkste waarden kenbaar worden (Johnston,2004: 23). Deze scriptie focust zich daarom primair op gevallen van corruptie die in meer of mindere mate hebben geleid tot schandaal. Deze schandalen zorgen voor een publiek debat waarin de onderliggende publieke waarden naar boven komen die ons in staat stellen de belangrijkste waarden te herkennen. Hierdoor is het mogelijk om een voorzichtig oordeel te vellen over eventuele waardeveranderingen in de loop van de tijd tussen de verschillende casussen.

In de volgende hoofdstukken zullen de verschillende casussen die voor dit onderzoek zijn geselecteerd voor het uitvoeren van een analyse over waardenverandering worden besproken. De eerste twee casussen die worden besproken die plaats hebben gevonden voor het in de aanleiding beschreven startschot van corruptiebeleid door Ien Dales in 1992.

18

De overige twee casussen die worden beschreven hebben allen plaatsgevonden na 1992. De casussen hebben allemaal betrekking op corruptie en integriteit en in al de casussen is er in meer of mindere mate sprake van schandaal en debat. Hierdoor is het mogelijk om een goede vergelijking tussen de verschillende casussen te maken, zodat er met de gevonden data een analyse kan worden gemaakt betreffende publieke waardenverandering.

3. Methodiek

Dit hoofdstuk gaat in op de methode van het onderzoek. Eerst zal er worden uitgeweid over de gebruikte methodes en strategieën, alvorens er wordt ingegaan op de manier van het selecteren van de casussen. Vervolgens zal er worden ingegaan op de voor- en nadelen van de gekozen werkwijze en tot slot worden de beperkingen van het onderzoek besproken. In dit onderzoek zullen heersende waarden en normen op verschillende momenten met elkaar worden vergeleken. Door de waardenverandering tussen de verschillende situaties te bestuderen, kan er worden ingegaan op de eventuele veranderingen van publieke waarden en publieke moraal

3.1 Gevalsstudie (Casestudy)

In dit onderzoek is een gevalstudie (casestudy) verricht. Er worden in deze studie vier corruptieschandalen bestudeert, waarin de verschillende bronnen van waarden tegenover elkaar worden gezet. (Hoetjes, 1982) De gevalstudie betreft een kwalitatieve en interpretatieve benadering van onderzoek en wordt gebruikt om een gebeurtenis of een set van gebeurtenissen systematisch te onderzoeken. Het doel van het uitvoeren van een gevalstudie is om de interactie van de belangrijkste kenmerkende factoren bloot te leggen (Berg & Lune, 2012: 325). In een gevalstudie wordt er meestal gewerkt met een relatief klein aantal gevallen en een groot aantal variabelen of indicatoren (Verschuren & Doorewaard, 2007: 184). Dit heeft enkele voor- en nadelen die in de volgende sectie worden toegelicht.

De meerwaarde van een gevalsstudie is dat het veel diepgaande empirische informatie oplevert. Het verzamelen van relevant materiaal vindt plaats door middel van een inhoudsanalyse van verschillende historische bronnen. Dit proces wordt in de volgende paragrafen beschreven. Zoals in de theorie is besproken, wordt er in dit onderzoek vanuit gegaan dat publieke waardeverandering tot stand komt door het botsen van publieke

19

waarden. Deze waarden zijn af te lezen in de verschillende bronnen van waarden en kunnen worden getoetst aan de hand van het empirisch verkregen materiaal.

Het feit dat hier vier corruptieschandalen uitgediept en geanalyseerd worden, betekent dat de methode die hier wordt toegepast gedefinieerd kan worden als een multiple case study (Mahoney & Rueschemeyer, 2003: 319). Hierbij worden meerdere observaties gedaan, maar deze observaties zeggen allemaal iets over één fenomeen, in dit geval veranderende waarden. In deze studie worden meerdere empirische observaties gedaan naar het optreden van corruptie en deze observaties verklaren allemaal hetzelfde verschijnsel. Door het grondig uitdiepen van een casus kunnen meer en complexere relaties worden gelegd en meerdere oorzaken voor verschijnselen worden ontdekt.

Er wordt in dit onderzoek slechts een klein aantal casussen onderzocht, daardoor zullen de onderzoeksresultaten enkel te generaliseren zijn tot deze casussen. Deze beperkte generaliseerbaarheid is een veelgehoord nadeel van een case study. Echter, deze methode voor dit onderzoek is van enorme toegevoegde waarde vanwege de mogelijkheid om een zeer gedetailleerde beschrijving te geven van het onderzoeksobject (Mahoney & Rueschemeyer, 2003: 324). De onderzoeksresultaten zullen daardoor inzicht geven in de bruikbaarheid en de toepasbaarheid van de theorie over botsende waarden. De bevindingen in dit onderzoek kunnen leiden tot een stapsgewijze vordering in de kennisvorming over publieke waardeverandering.

3.2 Historisch vergelijkend onderzoek

Het onderzoek betreft een historisch vergelijkend onderzoek, wat inhoudt dat er een aantal casussen zal worden vergeleken. Het is zinvol is deze met elkaar te vergelijken, omdat ze voldoende overeenkomsten met elkaar vertonen (Mahoney & Rueschemeyer, 2003: 8). Uit historisch onderzoek is gebleken dat het niet altijd mogelijk is om een duidelijke grens te trekken tussen moreel aanvaardbaar en moreel onaanvaardbaar gedrag (Wagenaar, van der Meij & Van der Heijden,2005: 4). Een belangrijke oorzaak hiervan is dat de grenzen niet statisch zijn, maar per periode, regio en sociale klasse kunnen verschillen. De studie naar het openbaar bestuur hangt nauw samen met historisch onderzoek. Een historische benadering past daardoor bij het schrijven van deze scriptie. Het kerninzicht van historisch onderzoek is dat vele fenomenen slechts holistisch bestudeerd kunnen worden, vanwege hun positie in tijd en plaats (Raadschelers,2000: 782). Daarom is er in dit onderzoek gekozen voor een historisch onderzoek. De holistische data uit enquêtes en interviews gaat voorbij aan de

20

veranderende ideeën over goed en slecht bestuur. Zoals in de introductie is besproken, biedt historisch onderzoek de mogelijkheid om deze gegevens wel te verkrijgen.

De casussen zijn beschreven door middel van historisch onderzoek. Door het raadplegen van historische bronnen zijn de belangrijkste kenmerken en ontwikkelingen van iedere casus in kaart gebracht. Het analyseren van casussen kan leiden tot nieuwe inzichten en theorieën (Mahoney & Rueschemeyer, 2003: 307). Deze methode is daarom geschikt voor deze studie. Eén casus kan zeer veel informatie aan de oppervlakte krijgen. In plaats van over een brede linie oppervlakkige kennis te vergaren, kan een gevalstudie op enkele aspecten de diepte ingaan. Hiermee wordt veel kennis vergaard over een beperkt aantal concepten. Deze concepten zijn noodzakelijk om een vergelijking te kunnen maken tussen de verschillende momenten in tijd.

Er zitten twee grote voordelen aan dit historisch vergelijkend onderzoek tegenover ander onderzoek: het vertoont een constante interactie tussen de theorieontwikkeling en theoretische gegevens en het zorgt voor een nauwere afstemming tussen de conceptuele opzet en het verkregen empirische bewijs.

3.3 Beperkingen onderzoek

In dit onderzoek worden ideeën over goed en fout bestuur bestudeerd. Door te kiezen voor een onderzoeksmethode waarin geanalyseerd wordt aan de hand van vier specifieke casussen, kan er beter ingegaan worden op de specifieke ideeën in de periode waarin de verschillende casussen zich afspelen. Echter, deze methode gaat ten koste van de generaliseerbaarheid van het onderzoek. Om een volledig beeld te krijgen van hoe waardenverandering optreedt en wat de heersende moraal is binnen de verschillende bronnen van waarden in de samenleving, zal er een meer uitgebreide analyse moeten plaatsvinden waarin een selectie wordt gemaakt van een groter aantal casussen. Deze studie heeft als doel een begin te maken met deze exercitie en een voorzichtig oordeel te kunnen vellen over waardeverandering in de onderzochte periode. Eerder onderzoek dat is op deze manier is uitgevoerd is het onderzoek van Kerkhoff (2013). In dit onderzoek wordt er aan de hand van drie corruptie schandalen een diepgaande analyse gemaakt over publieke waarden in achttiende eeuw. Dit onderzoek is tevens een startschot geweest voor het ‘Center for public values and ethics’ van de Universiteit Leiden een zogeheten capstone (projectgroep) op richten, waarin in er in een aantal jaren verschillende masterscripties zullen worden verricht naar het thema corruptie en integriteit. Door al deze scripties te bundelen zal er een grote hoeveelheid data ontstaan, die voor

21

iedereen die bijgedragen heeft aan het project vrij te gebruiken is voor verder onderzoek. Uiteindelijk heeft dit project tot doel om de analyse die de heer Kerkhoff heeft gemaakt in zijn proefschrift door te trekken naar een andere periode dichter bij het heden. Dit onderzoek heeft nieuwe casuïstiek toegevoegd aan deze capstone, maar ook casuïstiek geleend die verder in het onderzoek zal worden toegelicht. Ondanks dat het onderzoek een onderdeel is van de ‘Capstone Corruption and Integrity’ staat het onderzoek op zichzelf en dient als startschot voor meer kwalitatief onderzoek naar veranderende ideeën over goed en slecht bestuur aan de hand van debatten over corruptie en (gebrekkige) integriteit in Nederland.

Deel 2

In het tweede deel van dit onderzoek zullen de vier corruptieschandalen die in het eerste deel zijn geïntroduceerd worden beschreven. Iedere casus zal worden besproken in een eigen hoofdstuk. De casussen zijn chronologisch gerangschikt en de eerste twee casussen spelen zich af voor het eerder genoemde startschot van het integriteitstijdperk in 1992, terwijl de andere twee casussen plaatsvinden na dit moment. In elke casus zal worden ingegaan op de feiten die gepleegd zijn door de betrokken actoren en vervolgens zal er worden ingegaan op de verschillende opinies die betrekking hebben op de casus. Tot slot zal er in iedere casus een uitgebreide bespreking volgen van de verschillende bronnen van waarden uit de typologie van Hoetjes en wordt er geanalyseerd waar deze bronnen met elkaar in botsing komen. Zo kan er per casus worden ingegaan op de verschillende waardenconflicten.

4. Baggeraffaire

In deze eerste casus van voor 1992 zal er worden bekeken welke feiten zich hebben afgespeeld in de casus en welke opinies de betrokken actoren hadden, Tevens zal er worden ingegaan op de publieke waarden die werden uitgedragen door de verschillende bronnen van waarden en zal er worden ingegaan op de welke manier de verschillende bronnen van waarden met elkaar in conflict zijn gekomen.

4.1 Feiten

Joep Galiart was de burgemeester van de gemeente Geulle in de provincie Limburg. Voordat Galiart in 1975 Burgemeester werd van Geulle, was hij jarenlang wethouder van de gemeente

22

Stevensweert. Tijdens deze periode werkte hij, naast zijn baan als wethouder, voor het bedrijf Van Hasselt. Van Hasselt was een baggerbedrijf dat grote belangen had in het verkrijgen van nieuwe ontgrindingsgebieden in Stevensweert. Deze werkzaamheden waren niet bekend bij het publiek en zorgde, nadat deze bekend werden, voor de eerste van een reeks corruptieschandalen in het zuidelijke deel van Limburg (Limburgs Dagblad,1978).

Omkoping en belastingfraude

Het zuidelijke deel van Limburg in het begin van de jaren ’80 wordt in het boek van Dohmen getypeerd als een klein gebied met een eigen administratieve cultuur, waarin de sfeer informeler was dan in de rest van Nederland. Voormalig burgemeester van Venlo en Breda ,Franz Mei, legde het op deze manier uit: "Het was een cultuur waarin bestuurders corruptie zagen als de voordeeltjes van hun beroep. Je werd ingepakt als bestuurder en je speelde het spel mee. Wanneer je het spel speelde, werd er voor je gezorgd” (Dohmen, 2007:27).

Volgens Dohmen was het in de jaren ’70 een gebruik in Limburg om bestuurders die werden beschuldigd van corruptie niet te vervolgen. Corrupte bestuurders moesten binnen de bestuurlijke macht worden aangepakt en dus niet via de rechtsprekende macht. In sommige gevallen ontvingen corrupte bestuurders een waarschuwing van de Commissaris van de Koningin of, in uitzonderlijke gevallen, moest een burgemeester of wethouder aftreden wegens zijn gezondheidstoestand (Dohmen, 2007: 189).

Aan het einde van de jaren ’70 was er een groeiende aandacht voor corruptie en andere schendingen van de integriteit in Limburg. In 1978 was er daarom de installatie van een Officier voor Fraude en Corruptie in Maastricht, dhr. J.Reijntjes. Hij was bij zijn aanstelling gemotiveerd om corruptie te onderzoeken, maar hij ervaarde dat er een gebrek aan middelen was om zijn baan op een goede en adequate manier uit te voeren (Dohmen,2007: 191).

Een van de weinigen successen van deze officier is de zaak van Joep Galiart. De zaak kwam aan het licht, doordat Reijntjes informatie had ontvangen over de werkzaamheden van Galiart voor Van Hasselt B.V. Officieel is het onbekend wie de informatie heeft verstrekt, maar de hint was waarschijnlijk van P. Jessen, voormalig raadslid van Stevensweert, die zijn positie als wethouder aan Joep Galiart verloor (Het Vrije Volk, 1978). Door deze tip werd Joep Galiart, burgemeester van de gemeente Geulle, het onderwerp van een corruptie onderzoek van de Rijksrecherche. Zijn administratieve handelingen in de periode vanaf 1966 tot 1974, toen hij in functie was als wethouder van de stad Stevensweert, werden onderzocht (Dohmen,2007: 189).

23

De Nationale Politie ontdekte dat Galiart twee jaar op de loonlijst had gestaan van een baggerbedrijf, genaamd Van Hasselt. Op de loonlijst werd Galiart genoemd als een uitvoerend werknemer (De Limburger, 1978). Al geruime tijd gingen er geruchten dat Galiart een geldsom ontving voor de vele baggerprojecten in Stevensweert. Zijn levensstijl ging niet onopgemerkt aan de inwoners van Stevensweert voorbij. Hij leefde op grote schaal, zo oordeelde men, eigenlijk te groot voor iemand met het loon van een burgemeester (Limburgs Dagblad, 1978). Echter, in Stevensweert wist niemand van het feit dat Galiart op de loonlijst stond van het baggerbedrijf.

De Rijksrecherche slaagde er niet in om genoeg bewijs te verzamelen om aan te kunnen tonen dat het inkomen dat Galiart ontving van Van Hasselt in werkelijk bedoelt was als tegenprestatie (steekpenningen) voor het verkrijgen van ontgrindingsgebieden. De politie verklaarde dat er een aanstootgevende vermenging van belangen zou zijn en daarom waren er nog steeds ernstige verdenkingen van Galiart (Gerechtshof, 1978). Het feit dat Galiart geld had ontvangen van Van Hasselt en deze inkomsten nooit aan de fiscus had opgegeven, leidde tot verder onderzoek. Galiart werd in staat van beschuldiging gesteld met de beschuldiging van het niet vermelden van de inkomsten aan de belastingdienst (belastingontduiking). Het loon dat Galiart ontving bedroeg een bedrag van 15.000 gulden. Door dit hoge bedrag ging de Openbaar Aanklager over tot vervolging in juni 1979 (Limburgs Dagblad, 1978). Burgemeester Galiart werd veroordeeld en kreeg een twee maanden voorwaardelijke gevangenisstraf en een boete van 6.000 gulden. Hij werd de eerste Limburgse burgemeester die werd veroordeeld voor corruptie (De Koning, 2014).

Wachtgeldregeling

In een vertrouwelijke brief van de Commissaris van de Koningin werd Galiart geadviseerd een verzoek in te dienen van eervol ontslag aan de koningin. Om de financiële verliezen te compenseren, adviseerde de commissaris dat Galiart zijn wettelijke mogelijkheden voor een wachtgeldregeling, vermeld in 'Rechtspositiebesluit Burgemeesters art.16, lid 5’, zou gebruiken om zo de misgelopen inkomsten te compenseren. Om dit wachtgeld te verkrijgen, was het voor Galiart noodzakelijk om eervol ontslag te verkrijgen. De commissaris van de Koningin schreef Galiart in een brief dat zijn positie als burgemeester niet langer kon worden gehandhaafd (Commissaris van de Koningin, persoonlijke communicatie, 1979). In een brief van de Chef Kabinetszaken van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd Galiart gemeld dat de meerderheid van de gemeenteraad geen steun meer gaf voor het behoud van Galiart als

24

burgemeester (Chef Afdeling Kabinetszaken Directie Binnenlands Bestuur, persoonlijke communicatie, 7 december 1979).

Na zijn veroordeling zette Galiart zijn werk als burgemeester, tegen alle adviezen in, gewoon voort. Echter, twee maanden na zijn veroordeling, nam hij ontslag als gevolg van gezondheidsproblemen die hem weerhielden van het doen van zijn werk op een goede manier (Dohmen,2007: 194). Deze motivering van zijn aftreden leek een smoes om zo zonder al te veel reputatieschade, nadat hij zelf niet direct was afgetreden, zijn ontslag te regelen. Toen Galiart ontslag nam op 1 juli 1980 ontving hij een eervol ontslag door de Kroon (de Koningin). In de ontslagbrief die de Commissaris van de Koningin in dit soort gevallen opstelt, is het gebruikelijk dat de bewuste bestuurder wordt bedankt voor bewezen diensten. In de brief die Galiart ontving had de commissaris besloten om dit niet te doen. De commissaris motiveerde deze afweging in een algemene brief, waarin hij vermeldde dat het publiek een uiting van dankbaarheid in deze situatie niet zou kunnen begrijpen, aangezien Galiart strafrechtelijk was veroordeeld. Aan het eind van de brief van de commissaris wordt gezegd dat hij het eervolle ontslag van Galiart zag als een positieve oplossing voor de gehele kwestie (Commissaris van de Koningin, persoonlijke communicatie, 21 mei 1980).

Moraal bij de Belastingdienst

De reden dat de Rijksrecherche te weinig bewijzen kon vinden om aan te tonen dat Galiart steekpenningen had ontvangen om zo orders voor het baggerbedrijf binnen te slepen, werd mede veroorzaakt door het feit dat de Belastingdienst steekpenningen op een bepaalde manier tolereerde. Prof. dr. L. Stevens legt deze situatie uit in het NRC. Hij zei: “de overheid weet dat er steekpenningen worden uitgedeeld wanneer een bedrijf probeert om orders te krijgen. Jurisprudentie van het Hof van Cassatie verklaart dat de Belastingdienst die omkopingen als een werklast moet accepteren. Het is de fiscus bij de beoordeling van aftrekposten niet toegestaan om ethische overwegingen te maken. De kosten van de steekpenningen moeten op dezelfde manier als de verkregen winsten worden belast. Fiscale en strafrechtelijke wetten moeten strikt worden gescheiden.” (Stevens, 2012). Stevens zei dat hij begreep dat de maatschappelijke verontwaardiging over deze situatie groot is, maar dat fiscale neutraliteit altijd moet worden gegarandeerd.

Deze praktische wijze van afhandeling veroorzaakte een dubbele morele code binnen de overheid. De Belastingdienst mag deze steekpenningen op een bepaalde manier accepteren,

25

terwijl de procureur-generaal probeert om dit soort betalingen te bestrijden. Op deze manier kon de Rijksrecherche geen overtuigend bewijs aanleveren om Joep Galiart te veroordelen.

4.2 Opinie

Galiart verdedigde zich door het sturen van een brief aan de koningin, waarin hij verklaarde dat de beschuldigingen disproportioneel waren. Hij ontving alleen loon voor de kosten die noodzakelijk waren om zijn werkzaamheden voor Van Hasselt B.V. uit te voeren, zo beweerde Galiart. In deze brief trachtte hij vervolgens uit te leggen dat hij in de veronderstelling was dat hij correct en binnen de juridische kaders handelde. Het feit dat hij de betaalbewijzen van de loon van Van Hasselt, zes keer het bedrag van 2.500 gulden, zelf had ondertekend, gaf volgens Galiart aan dat hij geen enkele intentie zou hebben gehad om te frauderen of om corrupte handelingen te plegen. Wanneer hij echt iets illegaals had willen doen, dan had hij nooit zelf die betalingen ondertekend, zo redeneerde Galiart. Hij klaagde zich bij de koningin vanwege alle media-aandacht voor zijn persoon en hij vermelde dat hij en zijn familie hier zwaar onder hadden geleden, omdat hij door de media werd behandeld als een crimineel. Hij heeft ook geklaagd over delen van een vertrouwelijk gesprek met het stadsbestuur dat in de media terecht was gekomen. Hij vroeg de koningin een onderzoek in te stellen naar het lekken van deze informatie (Galiart, persoonlijke communicatie, 25 oktober 1979).

Media aandacht

De zaak van Galiart heeft heel wat media-aandacht gekregen. Dit kwam waarschijnlijk doordat hij de eerste burgemeester in Nederland was die daadwerkelijk werd veroordeeld. De zaak kwam in de aandacht door een aantal tips die de Rijksrecherche had ontvangen van een voormalig raadslid van de Gemeente Stevensweert (Het Vrije Volk, 1978).

De eerste media-aandacht over deze zaak is te vinden in 1978. Op 16 december 1978 publiceerde de krant 'De Limburger' een artikel over de zaak. De krant legde de situatie en de relatie van Galiart met het baggerbedrijf uit en interviewde een groot aantal mensen die waren ondervraagd door de Rijksrecherche. Ook besprak het artikel het werk van Van Hasselt B.V. Het Openbaar Ministerie (OM) gaf aan geen commentaar te willen geven in de media over deze zaak. De krant plaatste in het artikel ook een citaat van J. Jessen, de wethouder die waarschijnlijk degene is geweest die naar de politie heeft gelekt, waardoor de zaak onder de aandacht van de Rijksrecherche kwam. Hij zei,: '' Niemand in Stevensweert wist dat Galiart

26

op de loonlijst stond als een uitvoerend werkgever bij het bedrijf Van Hasselt'' (De Limburger, 1978).

Twee dagen later publiceerde het Algemeen Dagblad een uitgebreid artikel over Galiart en legde daarin uit waarvan hij werd verdacht (1978). Op dezelfde dag kwam ook het regionale dagblad De Limburger met een artikel over de mogelijke overtredingen van Galiart. Opmerkelijk was dat De Limburger betoogde dat de aanwezigheid van Galiarts naam op de loonlijst geen geheim kon zijn in Stevensweert, aangezien de geruchten al langere tijd de ronde gingen. De krant was niet zo fel qua toon als het Algemeen Dagblad, die dik gedrukte letters gebruikte voor de kop van het artikel over de mogelijke corruptie. Dit verschil is ook te zien wanneer er wordt gekeken naar het taalgebruik. Het Algemeen Dagblad spreekt in haar artikel van “duistere praktijken”, terwijl De Limburger in het artikel benoemt dat er sprake is van “een onderzoek” (1978).

Na de veroordeling van Galiart zijn er slechts twee artikelen terug te vinden over de zaak en beide zijn gepubliceerd in het Limburgsch Dagblad. Beide artikelen zijn relatief korte en bespreken uitsluitend de feitelijke afhandeling van de zaak, zonder dat er een duidelijke afkeuring van Galiarts misstanden wordt gegeven door de auteur. Er was een korte notie van zijn motivatie voor zijn handelen en tevens werd een vermelding gedaan van de oorzaak dat Galiart eervol ontslag moest nemen, namelijk zijn fysieke onmogelijkheden die hem belemmerden om zijn werk voort te zetten als een burgemeester (Limburgs Dagblad, 1980).

4.3 Analyse - Bronnen van waarden

Om in deze zaak de dominante waarden te analyseren zal er worden gekeken naar de verschillende bronnen van waarden, zoals deze eerder in dit onderzoek zijn beschreven. Door iedere bron uitzonderlijk te bekijken kan er worden gekeken op welk gebied er in deze casus spanningen zijn en of dit heeft geleid tot debat. Zoals de theorie van Johnson en Kerkhoff voorschrijft vindt waardeverandering plaats na een zogeheten botsing van waarden. Hierdoor ontstaat frictie en dat leidt tot debat. In de komende paragraven zal er daarom in worden gegaan op de verschillende bronnen van waarden en of deze met elkaar in conflict zijn. Om de hoofdvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden zal er in komende paragraven ook worden gekeken welke invulling de verschillende bronnen in deze casus geven aan het concept corruptie. Op deze manier zal er worden geprobeerd om een algemeen beeld te schetsen van de heersende waarden en de belangrijkste denkbeelden omtrent de concepten integriteit en goed bestuur. Deze stap zal bij elke casus worden herhaald.

27

Het Recht

Deze bron beslaat de juridische regelgeving omtrent het concept corruptie. In deze casus is het duidelijk geworden dat er binnen deze bron onenigheid bestaat over wat er wel en wat er niet onder corruptie valt. Zo wordt er bijvoorbeeld gesproken van een dubbele moraal bij de overheid (Stevens, 2012). Deze dubbele moraal wordt gecreëerd door een tegenstrijdigheid in de wetgeving. Het Openbaar Ministerie probeerde Galiart veroordeeld te krijgen voor het aanpakken van steekpenning. Steekpenningen zijn een vorm van corruptie die in de theorie van Hoetjes wordt omschreven als transacties (2007,44). Het zogenaamde ‘quid pro quo’ element, waarin er bij een transactie een wederzijdse verplichting tot compensatie ontstaat, is hier aanwezig. De Rijksrecherche oordeelde dat Galiart orders hielp binnen halen voor Van Hasselt B.V. in ruil voor een geldsom. Er was daarnaast ook sprake van een langdurige ruilrelaties, omdat Galiart twee jaar lang op de loonlijst stond bij het baggerbedrijf. Tevens past de corruptie die in deze casus voorkomt aan andere omschrijving van corruptie die Hoetjes noemt, namelijk het doorwerken van ongepaste loyaliteiten (2007,40). Galiart zette zich volgens het OM in voor Van Hasselt B.V. Zijn loyaliteit als burgemeester zou eigenlijk bij de burgers van Geulle moet liggen. Door Van Hasselt B.V. te betrekken in de aanbesteding van nieuwe grindprojecten in de regio is er sprake van een situatie waarin hij meerdere belangen tegelijk moet dienen. Hij moest als medewerker van Van Hasselt zorgen dat zij het project binnenhalen, maar ook moest hij als burgemeester ervoor zorgen dat het aanbestedingstraject rechtmatig verloopt en dat de best mogelijke uitvoerder wordt geselecteerd voor de opdracht. Deze situatie dwong Galiart te kiezen tussen twee belangen, waarin de belangen van Van Hasselt tevens zijn eigen, materiële belangen zijn. Zoals beschreven in de theorie kan een situatie als corrupt worden gezien, wanneer de eigen belangen voor de algemene belangen gaan. In deze case zijn de eigen belangen voor de algemene belangen gegaan. Kijkend naar de definitie van corruptie: “het misbruik van een publiek rol of publieke middelen voor privaat gewin, mogelijk gemaakt door de juridische en sociale standaarden in het openbare leven” (Johnston,1996: 331), kan worden geconcludeerd dat er in deze situatie sprake is van corruptie, omdat Galiart zijn positie als burgemeester heeft gebruikt voor privaat gewin. Deze mening wordt gedeeld door Openbaar Ministerie en de Rijksrecherche. Dit kan worden geconcludeerd door de aanklachten die deze instanties hebben ingediend tegen Galiart. Hiermee gaven zij aan dat zijn handelingen in strijd zijn met de waarden van integer bestuur. De handelingen worden gezien als niet integer, omdat ze in strijd zijn met de wetgeving in het strafrecht. De casus leert dat er binnen de bron ook een

28

juridisch kader is, waarbinnen deze betalingen wel worden getolereerd. Omdat de belastingdienst geen morele afwegingen mag maken bij het taxeren van inkomsten worden de betalingen aan Galiart als het ware geaccepteerd. De belastingdienst zag steekpenningen als onderdeel van de bedrijfskosten, waardoor Galiart juridisch niet kan worden veroordeelt van het aannemen van steekpenningen. De analyse van het recht als bron van waarden in deze casus leert dat het aannemen van geld in ruil voor het toekennen van opdrachten niet altijd wordt afgekeurd. Door de wetgeving in het recht kan niet worden aangetoond dat er door Galiart werd gehandeld in strijd met het recht. Hij werd uiteindelijk veroordeelt voor het ontduiken van belasting, omdat hij bepaalde inkomsten niet heeft opgegeven aan de belasting. Echter, deze handeling kan niet worden gezien als corruptie, omdat het er geen misbruik is gemaakt van een publieke rol of van publieke middelen.

De publieke opinie

In deze casus is de media de enige partij die deze bron vertegenwoordigd. Om een schets te maken van de waarden binnen deze bron kijken de verschillende kranten artikelen die over de zaak zijn verschenen. De ruime media aandacht die deze zaak kreeg geeft aan dat er in meer of mindere mate sprake is geweest van publiek debat. De media berichten over zaken die het publiek bezig houden en over zaken die publiek gezien spraakmakend zijn. Zoals Galiart zelf aangaf in zijn brief aan de koningin (1979) schilderden de media hem af als een crimineel. Hieruit kan worden opgemaakt dat er vanuit de media een duidelijke afkeuring heeft geklonken van de handelingen van Galiart. De Limburger schreef in haar artikel dat Galiart als uitvoerder op de loonlijst heeft gestaan voor een periode van twee jaar (1978). Het feit dat dit als nieuwswaardig wordt gezien en er een artikel over wordt geschreven, laat zien dat deze situatie reden was voor publiek debat. Zoals ook in het Algemeen Dagblad wordt gesproken van ‘Duistere praktijken’ in de gemeente Geulle (1978). Deze aandacht laat zien dat de waarden die door de handelingen van Galiart worden getreden, zoals het voorop stellen van het algemeen belang en het integer handelen bij de uitvoering van het burgemeester schap, door de media worden uitgedragen. Galiart heeft niet rechtvaardig gehandeld en dit is in strijd met de waarden binnen de publieke opinie.

Bestuurlijke moraal

Om de waarden in deze bron in te herkennen moet er worden gekeken naar de gezagsdragers die in deze casus aan het woord zijn gekomen. Een analyse van de zaak laat zien dat de gezagsdragers in deze zaak de Rijksrecherche, de Commissaris van de Koningin en de