Mededelingen van de Afdeling Letterkunde, Nieuwe Reeks, Deel 61 no.
Deze mededeling werd in verkorte vorm uitgesproken in de vergadering van de Afdeling Letterkunde, gehouden op 9 november 1998.
Verantwoording: Regeren door terugzien
Copyright van deze uitgave © 1999 Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschap-pen, Amsterdam
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelij-ke toestemming van de rechthebbende, behoudens de uitzonderingen bij de wet gesteld Druk: Casparie Heerhugowaard bv
In De Sorry-Democratie1verzamelde Ed van Thijn samen met zijn Amster-damse studenten een tiental gevallen waarin politici, zowel kamerleden als bewindslieden, met hun verantwoordelijkheid ‘slordig’ omsprongen: IRT, Schiphol, Ctsv, de nasleep van de Bijlmerramp. Een ieder weet meteen waarnaar deze trefwoorden zijn gaan verwijzen: naar verantwoordings-processen waarin politici, breed uitgemeten in de media, zich verstrikken; naar rituelen van reiniging en beëindiging die maar niet willen lukken en na afloop waarvan de betreffende zaak blijft dooretteren. Dit komt, aldus Van Thijn, doordat ‘…in de afgelopen kabinetsperiode de ministeriële verantwoordelijkheid als instrument van parlementaire controle meer en meer is afgestompt’.2
Ook vele anderen zijn bezorgd over de wijze waarop de politieke klasse zijn verantwoordingsplicht opvat. In zijn Machiavelli lezing3 stelde oud-premier Lubbers dat ‘...de mensen zich druk maken en zijn begonnen
1
Ed van Thijn, e.a., De Sorry-democratie: Recente politieke affaires en de ministeriële
verantwoorde-lijkheid, Amsterdam: Van Gennep, 1998.
2
O.c., p. 15.
3
een antwoord te geven op het tekort van overheid en politiek’. Dat ant-woord eist openbaarheid en verantant-woordingsplicht, zonder welke demo-cratie geen gestalte kan krijgen. In zijn inaugurele rede aan de Universiteit van Amsterdam presenteerde Karel van Wolferen Japan als een ‘…labora-torium voor de bestudering van onverantwoordelijke machtsuitoefening. Het Japanse systeem is een levensgrote waarschuwing tegen lichtvaardig denken over aansprakelijkheid’.4In de Westerse democratieën nemen we aan dat de eertijds gevestigde instituties om verantwoording af te dwingen ook thans de machthebbers bij de les houden. Maar is dat wel zo? Volgens Van Wolferen zijn de vormgevers van onze toekomst het zicht kwijt op wat ze doen en verhindert de technocratische ‘Washington-consensus’ dat de nationale politici door verantwoordingsprocessen worden gecorrigeerd. In plaats van echte politieke aansprakelijkheid komt zo ruimte voor poli-tiek theater, dat het in de media goed doet, maar verder geen zoden aan de dijk zet. Het toont wel ruzies, maar geen ‘government and opposition’. Het meest sprekend faalde politieke verantwoording in de kwestie Docters van Leeuwen. Daar sloten de politici vanwege het behoud van de coalitie, alsmede om het zogenaamde primaat van de politiek tegenover rebellerende ambtenaren te bevestigen, eendrachtig de rijen. Iedereen heeft op 17 februari 1998 op de televisie kunnen zien hoe de Kamer uren-lang zijn taak – de minister dwingen verantwoording af te leggen – niet uitoefende. Er werd niet doorgevraagd en de minister kon met evident on-voldoende antwoorden wegkomen. Men was zichtbaar bang dat doorsto-ten naar de waarheid ook aftreden van de minister zou betekenen. Angst voor de politieke gevolgen saboteerde de verantwoording. De kamer bedroog, voor ieder zichtbaar, zichzelf. Dat was voor het aanzien van de politiek niet goed.
Bitter is het ontbreken van verantwoording inzake Srebrenica. Premier, minister, generaal en kroonprins snelden naar Zagreb om de terugkeren-de Dutchbatters te begroeten. Hun aanwezigheid markeerterugkeren-de hoe blij we waren dat ze het er levend van hadden afgebracht. Maar de heldentaal en de Glenn Miller-arrangementen schetterden als valse uitdrukkingen van die opluchting, nu een gelijktijdig erkennen en gedenken van de achter-gelaten menselijke slachtoffers achterwege bleef. Dat erkennen werd zo lang mogelijk vermeden. De rapportage lijkt, achteraf bezien, te zijn ge-stuurd door een strategie van ontkennen, negeren, minimaliseren en het voorkomen van excessen. Als twee soldaten melden honderden lijken te
4
hebben gezien, dan wordt daartegenover gesteld dat twee anderen slechts enkele lichamen zagen. Voorhoeves insisteren dat ‘alles op een rij moet worden gezet’ oogt wetenschappelijk objectief, maar resulteert in de these dat iets pas waar is als iedereen, of de meerderheid, het ziet. Terwijl we toch weten dat in zulke vreselijke situaties het niet-zien en niet willen zien voor velen de enige weg is om fysiek en moreel te overleven.
Nu drie jaren later Jos Palm, Marcel van Dam, commandant Karremans en vele anderen om een parlementaire enquête vragen, komt de directeur van het RIOD, waar de kwestie Srebrenica in 1996 is ondergebracht, op de proppen met de waarschuwing zijn onderzoek niet in de wielen te rijden. Bij heikele politieke kwesties roept sindsdien de uitdrukking ‘geef die zaak maar aan het RIOD’ een wrange lach van herkenning op. Explosieve vragen van verantwoording worden zo, althans voor enige tijd, buiten de politiek gehouden. Explosief kan een Srebrenica-enquête inderdaad wor-den, zeker als daarin, net als bij de kwestie Docters van Leeuwen, politici de rijen sluiten tegenover de eigen ambtenaren. Als ambtenaren ‘rebelle-ren’ moet immers allereerst het primaat van de politiek worden veilig gesteld. Wanneer politici zo hun verantwoordelijkheid afschuiven, dan zullen militairen zich verraden voelen en de zwartepiet naar de politiek terugspelen. Dan bestaat ook in Nederland een risico van militaire bemoeienis met reparatie van democratische instituties, of erger nog, van militairen die zich aan democratische politiek niets gelegen laten liggen.
Een toename van politieke verantwoordingsprocessen die stroef verlo-pen vinden we niet alleen in Nederland, maar ook elders in de wereld. Denk maar aan Clinton en het Starr-rapport, aan de Waarheids- en Verzoe-ningscommissie, en aan Jeltsin en de Doema. Die bieden zeker boeiend politiek theater, maar waarom vinden we die zaken nou zo ernstig? Niet zozeer vanwege het onderwerp – bij Clinton is dat frivool, in Zuid-Afrika tragisch, en in Rusland gevaarlijk voor de wereldorde – maar vooral omdat de politiek zelf hapert bij het behandelen van misslagen. Dit in de media breed uitgemeten onvermogen van de politiek om te leren en te corrige-ren, om de ordening van ons samenleven bij te stucorrige-ren, toont zich exempla-risch in de moeizame en gebrekkige bijsturing van het verantwoordings-proces zelf. Dat schaadt het aanzien van democratische politiek.
De recente opmars van democratie in de wereld doet wel eens vergeten dat democratie niet alleen een wenselijk, maar ook een gevaarlijk regime is. Democratie kan licht ontaarden. Voor Plato en andere klassieken was het gevaar tirannie. Ongetemperde democratie leidt tot instant besluit-vorming, het najagen van als maar wisselende wensen en overlevering aan de waan van de dag. Dit maakt elk besluit, hoe ferm ook genomen, onzeker
in zijn bereik. De volgende dag kan het, langs democratische weg, weer worden teruggedraaid. De democratisering in de jaren zeventig biedt hier bittere ervaring. Door deze instabiliteit en onbetrouwbaarheid van demo-cratische daden neemt de wens naar een ferme aanpak toe. De burgers neigen tot het kiezen van een sterke man.
De Tocqueville signaleerde rond 1840 een tweede gevaar van democra-tie, namelijk de zachte tirannie van een regering van schoolmeesters die weten wat goed voor je is. Deze tendens werd later herkenbaar in bureau-cratie en technobureau-cratie, en thans in de Washington-Davos-consensus van wereldelites.
Een derde gevaar, dat zich voordoet in het tijdperk van succes van democratie in een globaliserende wereld, is het postvatten van het idee dat we wel zonder die onsmakelijke politiek kunnen. Dat is een illusie. Poli-tiek, in de zin van het dwingend opleggen van arrangementen van samen-leven, is er altijd. Wat verschilt is de vorm ervan: democratisch – met een stem voor alle deelnemers in een lotsverbondenheid – of anderszins. Het is juist die vorm die inzet van democratische politiek is. Als de democrati-sche politiek zelf zijn vorm niet kan vinden, als de democratidemocrati-sche controle en verantwoording stokt, dan maken burgers zich zorgen en gaan sommi-gen zoeken naar imaginaire alternatieven.
De gevaren van democratie – tirannie, bureaucratie en onverschillig-heid – kunnen worden bestreden door een democratisch regime te tem-peren, door constitutionele ‘checks and balances’ in te bouwen. Politieke verantwoording is zo’n ‘check’. Als die niet goed werkt, dan is de demo-cratie in gevaar. Dat weten politici donders goed. Ze beseffen dat de legiti-miteit van hun werk staat en valt met verantwoording – en toch verstrik-ken ze zich daarin. Hoe komt dat? En welke diagnose geeft uitzicht op ver-betering?
Van Thijn constateert dat politici steeds slordiger omspringen met ‘het scharnierpunt’ tussen ambtelijke macht en politiek: de ministeriële ver-antwoordelijkheid.5Sampienon6en Lidy Nicolasen7wijten de verwarring aan het ontlopen van kenbare keuzes en het maken van compromissen onder Paars i, waardoor de problemen blijven voortsudderen. Sommigen gooien de schuld op de media, die bepaalde zaken tot affaires uitvergro-ten en de rest negeren. Weer anderen zien heil in beter management van
5 O.c., p. 245. 6 NRCHandelsblad, 9 oktober 1998, p. 7. 7 De Volkskrant, 9 oktober 1998, p. 3.
de beleidscyclus en in een consequente communicatiestrategie.
Vandaag wil ik mij niet meteen voegen in deze rij van aanreikers van remedies. Eerst wil ik begrijpen hoe het komt dat verstandige en toegewij-de politici zich zo verstrikken in hun werk. Een verklaring zal ik niet zoe-ken in hun individuele onkunde, machtsbegeerte of angst – dat zijn ver-klaringen die altijd opgaan en dus weinig verklaren. Ik zal kijken naar de tegengestelde stromingen waaraan politici in verantwoordingsprocessen blootstaan, naar de draaikolken waarin ze terechtkomen, en naar concep-tuele schema’s waarmee ze die in kaart brengen. Ik ontwikkel drie thesen.
1. Naarmate de toekomst minder voorspelbaar wordt, dient regeren door vooruitzien plaats te maken voor het opbouwen van een veerkrachtig regime.
2. In een veerkrachtig regime heeft verantwoorden, d.w.z. regeren door omzien, een centrale plaats.
3. Zolang politici het scheppen van een betere toekomst als hun primai-re taak blijven zien, zullen ze ertoe neigen verantwoorden tot ‘zwarte-pieten’ te reduceren.
Is de wereld werkelijk minder voorspelbaar geworden? En als dat al zo is, waarom zou dit dan tot een heel andere wijze van regeren moeten leiden? Zouden politici niet, juist nu de toekomst radicaal anders lijkt te worden, nog radicaler daarop moeten anticiperen? Ja, maar de vraag is of verant-woorden niet een betere voorbereiding op een ongekende toekomst biedt dan het klassieke vooruitzien van ‘gouverner c’est prévoir’. En zijn infor-matievoorziening en kennis niet veel geavanceerder dan enkele decennia geleden? Inderdaad, dat is zo, en het is juist hierdoor dat de voorspelbaar-heid en beheersbaarvoorspelbaar-heid voor regeerders zijn afgenomen.
Ga vijfentwintig jaar terug en denk aan regeren ten tijde van de eerste oliecrisis. Wat zou je Den Uyl en andere voorlieden uit die tijd moeten ver-tellen om ze een idee te geven van wat regeren in 1998 inhoudt? Dat zou een bewerkelijke taak zijn, niet enkel omdat het moeilijk zou zijn om Joop te overtuigen van iets dat hij niet al wist, maar omdat er sinds 1973 ook wer-kelijk ingrijpende veranderingen in context en stijl van regeren hebben plaatsgevonden. In plaats van planning, maakbaarheid en streven naar gelijkheid (van kennis, inkomen en macht), vinden we nu management, markt, berusting in ongelijkheid en een bescheiden visie op wat een over-heid voor elkaar kan brengen. Het betreft meer dan een verandering in modieuze opvattingen, meer dan een golfbeweging die ook wel weer eens de andere kant op zal gaan. De nieuwe opvattingen over goed besturen zijn een uitvloeisel van ingrijpende gebeurtenissen en trends, die, naar
het zich laat aanzien, een terugkeer naar vroeger voorgoed afsluiten. Ik breng de veranderingen kort in herinnering met de trefwoorden markt, natiestaat, netwerksamenleving, en democratie.
De markt, die vroeger werd beschouwd als een nuttige maar ook gebrekkige ordening van bepaalde activiteiten, is nu hèt principe van organisatie van menselijk samenhandelen. Veel activiteiten zijn in de afgelopen 25 jaar vanuit de statelijke en sociale sferen overgeheveld naar de markt. Andere activiteiten, die men niet geheel uit die sferen wilde weghalen, worden zoveel mogelijk marktconform uitgeoefend – soms via potsierlijke regelin-gen waardoor werkers in de publieke sfeer elkaar de zoregelin-genaamde ‘tucht van de markt’ willen doen voelen. Het is ‘bon ton’ geworden voor win-naars op de markt om zich in het sociale leven te manifesteren. Zie de sky-boxen in de Amsterdam Arena of de ‘corporate diners’ onder Rembrandts Nachtwacht. Waar vroeger de imperfecties van de markt en de onmisbare corrigerende en sturende rol van de overheid breed werden uitgemeten, daar heeft men tegenwoordig oog voor de efficiëntie van markten en het falen van staatsingrijpen.8
De natiestaat, vroeger het soevereine ordenende beginsel en de vanzelf-sprekende context waarbinnen activiteiten in andere sferen zoals onder-wijs en zakenleven zich afspeelden, is thans één actor temidden van vele andere geworden. De natiestaat is geenszins verdwenen, maar zijn positie en macht zijn omstreden. Iedereen ziet dat hij in de praktijk stuit op talrij-ke terreinen waar hij zijn beweerd soevereine gezag, zijn laatste woord en monopolie op het gebruik van geweld, niet vermag waar te maken. Niet alleen internationale organisaties en vervlechtingen, maar ook maffia’s en technisch geavanceerde communicatie vormen feitelijk even zovele ‘no go areas’.9
Waar kennis vroeger op centrale punten ten behoeve van sturing bijeen werd gebracht, geproduceerd werd door en ten behoeve van herkenbare organisaties, is deze thans af te tappen in netwerken. Kennis moge de belangrijkste productiefactor zijn geworden, maar deze laat zich in het tijdperk van de revolutionaire informatietechnologie niet meer zoals vroe-gere grondstoffen localiseren en beheren. Instanties die vroeger macht
8
De geschiedenis van deze omslag in theorie en praktijk wordt boeiend, zij het onkri-tisch, gedocumenteerd in het als bestseller opgezette werk van Daniel Yergin en Joseph Stanislaw, The Commanding Heights: The Battle between Government and the Marketplace that is
Remaking the Modern World, New York: Simon & Schuster, 1998.
9
Het einde van het tijdperk van de natiestaat wordt met Franse welsprekendheid uiteen-gezet in Jean-Marie Guéhenno, Het einde van de democratie, Tielt: Lannoo, 1996.
ontleenden aan hun kennisvoorsprong, worden nu keer op keer verrast door ontwikkelingen op de terreinen die ze geacht werden te kennen. Anderen zijn hen voor, blijken slimmer en adequater geïnformeerd. Cen-trale stuurders worden in onze tijd telkens weer geconfronteerd met DOS, De Ongekende Samenleving, met hun positiebepaalde kennisachterstand.10 Kennis ontvouwt zich in netwerken, waarin de vroegere centrales, de top-pen van de hiërarchische piramides, vaak geen belangrijke knooppunten blijken te zijn. Hun initiatieven worden keer op keer overtroefd door slim-meriken, wier gedrag razendsnel horizontaal door velen wordt geko-pieerd, voordat de centrale goed en wel in de gaten heeft wat er aan de hand is. Waar 25 jaar geleden organisaties dominant waren, zijn zij thans een van de verschillende soorten actoren die gezamenlijk door hun optre-den de netwerksamenleving vorm geven.11
Democratie, vroeger voornamelijk te vinden in rijkere Westerse regi-mes, maakte, vooral met de revoluties van 1989, een geweldige opmars in de wereld. Veel landen waar autoritaire of totalitaire regimes heersten, kunnen thans zonder te liegen democratisch worden genoemd. Niet dat alles daar nu koek en ei zou zijn – verre van dat –, maar er heerst wel het besef dat democratie ‘the only political game in town’12 is. De oudere democratieën zijn trouwens ook niet meer wat ze geweest zijn. Ook zij zien zich gedwongen om nieuwe vormen van democratie uit te vinden, nu de oude formule van partijpolitieke vertegenwoordiging en verzorgings-staat niet meer zo goed werkt. De Europese Unie is een samenwerkings-verband van gevestigde democratieën, maar heeft de grootste moeite om zichzelf als daadwerkelijk democratisch regime te constitueren.13
De genoemde ontwikkelingen – in markt, natiestaat, netwerksamenle-ving, en democratie – hebben tot gevolg dat plaats en aard van politiek aan het schuiven zijn. Politiek voltrekt zich nu vaak buiten bereik van de vaste kaders van de natiestaat en dat maakt het moeilijk politici ter verant-woording te roepen. Ook manieren van regeren die zo’n vast kader van politiek in de natiestaat veronderstellen, komen zo op drijfzand te rusten.
10
Herman van Gunsteren & Edith van Ruyven (red.), Bestuur in De Ongekende Samenleving, Den Haag: Sdu uitgeverij, 1995.
11
De samenleving die in het informatietijdperk ontstaat wordt scherp getekend door Manuel Castells, The rise of the network society, Oxford: Blackwell, 1996.
12
De term is ontleend aan Juan Linz & Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and
Consolidation, Baltimore: The John Hopkins University Press, 1966.
13
Mijn bijdrage aan een antwoord op de nieuwe uitdagingen voor de democratie is te vin-den in mijn A Theory of Citizenship: Organizing Plurality in Contemporary Democracies, Boul-der, Colorado: Westview Press, 1998.
En pogingen om die basis te verstevigen – door het benadrukken van nationale saamhorigheid, het primaat van de politiek, een ferme aanpak en uitsluiting van wie niet meemarcheert – lopen meestal op niets uit. Daarom zien verstandige mensen meer in een herziening van staatstaken, in een nieuwe stijl van publiek optreden, in ‘good governance’.
Het Engels van deze uitdrukking duidt op een buiten-Nederlandse her-komst. De ideeën over ‘good governance’ worden verspreid door de OESO, vijf internationale consultancies en talrijke managementopleidingen die een internationale clientèle ambiëren – dat wil zeggen, door een interna-tionaal netwerk van marktgerichte actoren, die de natiestaat eerder als afnemer dan als hun baas zien. Sinds velen zich van de wijsheid en bruik-baarheid ervan hebben laten overtuigen, zijn deze opvattingen over goed regeren overal te vinden – zowel in Nederlandse regeringsverklaringen als bijvoorbeeld in een rapport ‘Reconceptualising governance’ van het Uni-ted Nations Development Programme.14Hun succes kan worden samen-gevat in de kreet ‘Thatcher wint van Keynes’. En het gevestigde karakter van het nieuwe denken blijkt uit het feit dat het volop in praktijk wordt gebracht door Thatchers voormalige vijanden, de Engelse socialisten onder premier Tony Blair. Maar ook buiten Engeland heeft Thatcher gewonnen. Zo schrijven Yergin en Stanislaw over Zuid-Amerika: ‘…gover-nment was deemed the central engine of economic growth. In the late 1990s, that model is being broken. No single system has emerged to take its place, but the general direction is clear – toward freeing markets, redu-cing and redefining the role of the state and removing it from production through privatization, taming inflation by constraining government spen-ding, lowering trade barriers, and shifting traditional activities out of the state’s hands. For the most part, this process has gone hand in hand with a remarkable rebirth of democracy in a region where military dictatorship too often seemed the norm in the past.’15
Dit citaat illustreert wat de inhoud is van de nieuwe ideeën: minder staat, meer markt; minder regels, meer privaat initiatief; plattere organisa-ties, die door informatietechnologie en korte verbindingslijnen alert kun-nen optreden. Het betreft geen statisch program van eeuwig geldende regels en strategieën. Waren in de jaren zestig en zeventig de voorstanders van de nieuwe aanpak, zoals Hayek, roependen in een woestijn die verre van de praktijk werden gehouden, thans zijn ze daar actief als adviseurs en
14
New York, 1997.
15
beleidsmakers in private en publieke instituties. Zij leren uit de praktijk en verwerken deze ervaring in revisies van hun theorieën. Aanvankelijk hanteerde men, bijvoorbeeld bij de constitutionele hervormingen na 1989 in Oost-Europa, een grove formule van ‘good governance’, bestaande uit een open markt, vrije verkiezingen en een bescheiden, goed gemanagede overheid. Later, toen men met uitwassen van wildwestkapitalisme en -natio-nalisme werd geconfronteerd, ging men zich bezinnen. Leidde de gevolg-de schoktherapie niet tot zinloze vernietiging van kapitaal en menselijke verhoudingen? Zou de prijs van verandering bij zorgvuldig transformatie-management niet veel lager kunnen uitvallen? Is de privatisering niet te ver doorgeschoten, leidt deze niet tot een onderproductie van publieke goederen als educatie en tot een explosieve ongelijkheid? Zijn de ideeën over ‘good governance’ niet gevaarlijk eenzijdig, hebben ze niet een blin-de vlek op het terrein van cultuur, van kwaliteit van samenleven? Is blin-de onderschatting van nationalisme niet een kapitale blunder?
Dergelijke vragen hebben geleid tot bijstellingen van programma’s van ‘good governance’. Er wordt bijvoorbeeld meer aandacht gegeven aan educatie, die onmisbaar is voor technische vaardigheden en beschaafde, niet gewelddadige, omgangsvormen. En het Nederlandse poldermodel, eens verguisd als een rem op modernisering, hoort in zijn gereviseerde vorm thans tot het internationaal erkende arsenaal van ‘good governance’. In het volgende besteed ik aandacht aan drie punten waarop thans een revisie van ideeën over goed regeren aan de gang is, te weten ‘civil socie-ty’, rechtshandhaving, en ‘accountability’. Ik selecteer deze omdat ze zicht geven op de cruciale rol van verantwoordingsprocessen in politiek en bestuur van regimes na 1989.
Het begrip ‘civil society’ vervulde een prominente rol in de oppositie tegen de laat-totalitaire regimes in Oost-Europa, in het bijzonder in Polen en Tsjechoslowakije. Het staat voor de activiteiten en organisaties van vrije kiezende mensen, los van statelijke dwang en economisch gewin, en met uitsluiting van geweld in de onderlinge verhoudingen. Het begrip kreeg ruimere bekendheid en toepassing door de baanbrekende studie van Robert Putnam Making Democracy Work.16 Hij toonde aan dat de kwaliteit van regionaal bestuur in Italië varieerde met de wijzen waarop burgers en overheden met elkaar omgaan. Effectief bestuur, en tevredenheid bij betrokkenen daarover, vond hij in regio’s met veel ‘civil association’, met
16
Robert Putman, Making Democracy Work: Civic Traditons in Modern Italy, Princeton: Prin-ceton University Press, 1993.
een rijkdom van autonome maatschappelijke organisaties. Slechter be-stuur, en ontevredenheid, trof hij aan in regio’s waar politieke patronage de relaties bepaalt. Een lastige en gevarieerde ‘civil society’, die een over-heid echt tegenspel biedt en bij de les houdt, bevordert kennelijk de effec-tiviteit en acceptatie van bestuurlijk/politiek optreden. Op den duur gedijt ‘good governance’ alleen in een vrije en dus lastige samenleving, zo zou men dit inzicht kunnen samenvatten.
Maar niet alleen de overheid heeft de ‘civil society’ nodig. Ook actoren op de markt hebben ontdekt dat zij, met name voor innovaties, zijn aange-wezen op de creatieve chaos en het leefplezier die in de ‘civil society’ wor-den gevoed. Dit inzicht steunt op de volgende rewor-denering. Als we inder-daad leven in een globaliserende wereld met steeds opener markten waar-op alles, van grondstoffen tot kennis, te kowaar-op is, dan verschaft juist dat wat niet gekocht kan worden exclusiviteit. Exclusief is iets waartoe jij toegang hebt en anderen niet, datgene wat je in staat stelt een prijs te vragen en winst te maken. Het vermogen tot innoveren is een primaire bron van exclusiviteit. Dit vermogen is niet langer enkel te vinden in researchlabo-ratoria en grote onderzoeksprogramma’s, maar ook in de speelsheid en nieuwsgierigheid die in de ‘civil society’ gedijen. Denk bijvoorbeeld aan computergekken in Silicon valley. In een uiterst competitieve economie is dit vermogen tot innoveren door speelsheid, nieuwsgierigheid en niet-rationele vasthoudendheid en dat niet overgeplant kan worden maar ver-bonden is met een bepaalde manier van leven in een bepaalde maatschap-pij, een toenemend schaarse bron die bedrijven in staat stelt zich van anderen te onderscheiden.
Wat maakt dat sommige markten welvaart produceren en andere niet? Vergelijkende analyse wijst op de cruciale rol van rechtshandhaving. Zon-der redelijk betrouwbare bescherming van eigendom en contract, en zon-der adequate bestrijding van corruptie en privaat geweld, kan een markt geen welvaart produceren. De transactiekosten lopen eenvoudig te hoog op. Wil een markt de beloofde welvaart brengen, dan moet deze niet enkel competitief zijn, maar moeten de actoren zich ook houden aan de rechtsregels en de beslechting van geschillen via een juridisch proces van hoor en wederhoor. Dit is de conclusie van het onvoltooide werk van wij-len Mancur Olson Outgrowing Capitalist and Socialist Dictatorship.
Niet alleen voor de markt, maar ook voor de ‘civil society’ blijkt rechts-handhaving onontbeerlijk. Tegen geweld zijn geciviliseerde mensen immers weerloos. Daar hebben ze instituties met zwaardmacht nodig. Als die het laten afweten, dan kan geweld van een enkeling 10000 vreedzame interacties vergiftigen.
In de politiek is duidelijk geworden dat het enkel plaatsvinden van periodieke verkiezingen een regime nog niet responsief maakt. Daarvoor is ook nodig dat de leiders weg kunnen worden gestuurd, niet louter in een opwelling, maar op grond van een kritische inspectie van de resulta-ten van hun beleid. Daarvoor zijn vervolgens weer nodig een werkend uit-voerend apparaat, een registratie van uitkomsten van beleid, en procedu-res van verantwoording. De laatste jaren komt het accent te liggen op de vormgeving van deze aspecten van democratie. Leden van de Engelse denktank Demos spreken zelfs van een ‘Audit Explosion’.17Het classifice-ren van accounting, zaken en handelingen, zodat verantwoording kan worden afgelegd, is geen neutrale bezigheid. Het is zaken en handelingen zo ordenen dat we elkaars optreden kunnen inspecteren, loven of bekriti-seren, kortom elkaar kunnen vertellen wat juist gedrag is. Dat het geen neutrale bezigheid is, blijkt uit de frequente botsingen tussen de voorzit-ter van de Algemene Rekenkamer en leidende politici als bijvoorbeeld Hans Wijers. Toch is accountancy, hoe betwistbaar ook, onmisbaar voor politieke verantwoording die niet enkel door retoriek maar ook door resultaten van beleid wordt gestuurd.
Het crossnationale leerproces betreffende regeren in samenlevingen na 1989 heeft geleid tot de conclusie dat het niet meer mogelijk is de toe-komst te voorspellen en via planmatige overheidsinterventies te slim af te zijn. Dit betekent niet dat we alles maar als fatalisten op ons af laten komen. Nee, we doen er verstandig aan te investeren in veerkracht, in ‘resilience’, die in staat stelt om slagvaardig te reageren op een nu nog ongekende toekomst. Veerkracht in plaats van vooruitzien, zo zou men het kunnen samenvatten. Maar wat maakt een regime veerkrachtig? Gelei-delijk aan wint het inzicht veld dat een vrije samenleving zijn vitaliteit ont-leent aan de manier waarop daarin met conflicten wordt omgegaan: op de markt via concurrentie, in het recht via hoor en wederhoor, en in de poli-tiek via regering en oppositie. Een vrije samenleving, zo zou men met Albert Hirschmann18 kunnen stellen, leeft op een vast dieet van conflic-ten.
Het is essentieel in zulk een samenleving dat de instituties voor deze conflictbeslechting (in economie, recht en politiek) in orde zijn en dat
17
Geoff Mulgan (ed.), Life after Politics: New Thinking for the Twenty-first Century, London: Fontana Press, 1997, p. 286.
18Albert Hirschmann, A Propensity to Self-subversion, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995, p. 243.
hun onderlinge verhouding geen al te grote wrijvingen oplevert. Zonder wederzijds begrip en respect voor ieders eigen taak kunnen ze hun vitali-serende en vredebrengende werk niet doen. Wanneer die onderlinge ver-houdingen snelle wijzigingen ondergaan, zoals na 1989 in vrijwel alle democratieën – zowel oude als nieuwe – het geval is, dan is het verwezen-lijken van zo’n afstemming en wederzijds respect geen eenvoudige taak. We zien dan ook vele struikelingen op dit terrein. De problemen worden gekwadrateerd als niet alleen tussen de sferen van politiek, markt en recht verwarring heerst, maar als ook binnen één sfeer de voorwaarden voor vitaliteit ontbreken. Dit doet zich voor waar consensus boven diversiteit wordt gesteld, en waar instituties voor het verwerken van conflicten ver-pieteren. Denk bijvoorbeeld aan een monopolist op de markt, aan een partijdige rechter, en aan een consensuele politiek waarin verantwoor-ding theater wordt. Zo’n consensuele politiek is geneigd de eigen onder-drukte conflicten te projecteren op andere sectoren, bijvoorbeeld op de rechterlijke macht. De kritiek van de commissie-Van Kemenade, die stelt dat het bestuur in moeilijkheden is geraakt doordat de rechter dwarsligt, lijkt mij een voorbeeld van zo’n projectie. Van zulk een vervloeken van de brenger van de slechte boodschap wordt niemand beter.
Hoe komt het dat politici zo het verkeerde spoor op rijden? Regeren, zo hebben ze meegekregen, is vooruitzien en maatregelen nemen. Dat is tegenwoordig moeilijk, niet alleen doordat de wereld zich minder laat voorspellen, maar ook doordat de interne onenigheid groot is. Zouden we die wereld niet beter aankunnen, zou de toekomst niet wat maakbaar-der worden, als we meer interne consensus zouden hebben, als de neuzen dezelfde kant opstaan? De Nederlandse politiek is die consensuele kant opgeschoven. De oppositie van partijen die als een alternatief voor de regerende Paarse coalitie zijn te beschouwen is nauwelijks zichtbaar en vindt bij de kiezers weinig weerklank. In de Europese en globaliserende context is de nadruk meer en meer komen te liggen op consensus, op nationale eenheid en afstemming binnen de Nederlandse gelederen, als voorwaarde voor welke vorm van internationaal succes dan ook. Wij moe-ten allemaal gaan voor onze Wim in de Europese Bank, die ons, in alle onafhankelijkheid, zal vertegenwoordigen. Deze hang naar eenheid ondermijnt naar mijn oordeel de vitaliteit van politiek in een vrije samen-leving, die een echte uiteenzetting tussen regering en oppositie vereist. De consensuele gerichtheid leidt ook tot een misperceptie van verant-woordingsprocessen. Deze worden gezien als iets ergs, iets wat we liever vermijden en wat een uitzondering moet blijven. Verantwoording is dan geen vorm van regeren, maar een onderbreking ervan – regeren is
autorij-den en verantwoording is panne die snel gerepareerd moet worautorij-den. Zodoende ziet de consensuele blik niet wat er in verantwoordingsproces-sen eigenlijk gebeurt, hoe juist in die moeizame procesverantwoordingsproces-sen aangrijpings-punten voor sturen worden gevestigd.
Dat politici een afkeer van verantwoording vertonen is begrijpelijk. Rege-ren is vooruitzien, de toekomst voor de burgers leefbaar houden. Als de toekomst heel anders wordt dan we tot voor kort dachten, dan helpt het toch niet om via verantwoordingsprocessen het verleden om te spitten? We moeten juist extra toekomstgericht te werk gaan. Wat hebben we daar-bij aan de paradoxale uitspraak dat ‘hoe anders de toekomst is, hoe meer we moeten terugzien om die toekomst aan te kunnen’? De paradox zou verdwijnen als politici zouden beseffen dat investeren in veerkracht de manier is om een ongekende toekomst tegemoet te treden; dat veerkracht bestaat dankzij conflicten, dankzij ervaring met alternatieven; en dat ver-antwoordingsprocessen bij de selectie daaruit een onmisbare rol vervullen. De revolutionaire veranderingen in de wereld nopen, zo zou men het voorgaande kunnen samenvatten, tot een andere stijl van regeren. Lag eerst de nadruk op planning, controle en het primaat van de politiek – op sturen door Analyse en Instructie –, daar zijn regeerders thans meer aan-gewezen op trial en error, verantwoording en het ultimaat van de politiek – op sturen door Variëteit en S electie. Het bekendste V/S systeem is de markt, maar het is, anders dan sommigen denken, beslist niet het enige. In de natuur en in de vrije samenleving treffen we veel voorbeelden aan van zelfordening door selectieve systemen. Het immuunsysteem reageert op indringers door van de stof die de indringer het best kan neutraliseren meer aan te maken. In de wetenschap wordt geselecteerd uit concurre-rende visies op wat waar is. De rechter selecteert uit presentaties van partij-en. Gerald Edelman denkt dat het menselijk brein zich langs selectieve weg ontwikkelt en rangschikt de studie ervan onder de ‘sciences of recog-nition’.19Uit zijn fascinerende werk selecteer ik drie inzichten. (1) Varië-teit omvat ook het thans niet nuttige, (2) zonder belichaamde waarden geen selectie, en (3) waarnemen is het heden herinneren (‘the remembe-red present’).
In een visie op politiek als selectief systeem heeft verantwoording een centrale plaats. Daar wordt de herinnering aan schokkende gebeurtenis-sen vastgelegd. Daardoor weten we voor welke waarden we staan, en
daar-19
Gerald Edelman, Bright Air, Brilliant Fire: On the Matter of the Mind, London: Penguin Press, 1992, p. 160.
door wordt onze waarneming van heden en toekomst gestuurd. Zo’n op-bouw van een collectief geheugen is topologisch, pad afhankelijk. Bij ande-re rampen zou het anders van inhoud zijn geweest. Op grond van schok-kende gebeurtenissen worden richtingen en aandachtspunten voor de toekomst geselecteerd. Door de herinnering aan de Tweede Wereldoor-log zijn thans bijvoorbeeld bij de asielproblemen concentratiekampen uit-gesloten, ook als de logica van het beleid daar sterk naar tendeert. Zo leidt bezinning op schokkende ervaringen tot politieke zelfkennis. Die geheu-genfunctie van verantwoordingsprocessen verschilt van het opbouwen van mythen van een nationale geschiedenis, en eveneens van wetenschap-pelijk historisch onderzoek door het riod of Clingendael.
Een dergelijke visie op verantwoordingsprocessen als ‘selective catego-risation on value’ impliceert wel dat fouten niet worden weggepoetst, maar juist verwelkomd als behorend tot de onmisbare variëteit, en dat ze de waarneming mogen bepalen en niet als een lastig extra worden gezien. Dit valt politici moeilijk. De logica van hun instituties en hun taal van ver-antwoording zijn nog doordrenkt van de aspiraties van Analyse en Instruc-tie van weleer. Zij zijn nog gericht op het bezweren van ongelukken door een schuldige te vinden, degene die zo veel dommer handelde dan alle andere normale mensen. De schuldige wordt buiten de lijn gezet en de politiek gaat verder als ervoor. Er zijn wel pogingen om de verantwoor-ding tot een collectief leerproces te maken, maar deze mislukken vaak doordat betrokkenen het verantwoordingsforum bekijken door de bril van Analyse en Instructie: ze zoeken naarstig naar degene die fout was, naar dat wat elke dwaas had kunnen zien maar alleen deze persoon niet zag. De wens om te leren wordt dan overspoeld door de opwinding en angst van het ‘zwartepieten’. De deelnemers beseffen dat dit spel niet pro-ductief is, maar ze gaan ermee door. Ze willen wel anders, maar ze hebben geen repertoire om te stoppen. Net als partners die niet van elkaar af kun-nen komen. Zodoende onderhouden politici een benauwde visie op ver-antwoording als iets dat gemeden moet worden en dat als het toch onver-mijdelijk is moet eindigen in het uitstoten van de schuldige.
Wat toont zich dan aan een minder benauwde blik op verantwoording? Wel, verantwoording heeft uiteraard te maken met controle, met correc-tie wanneer de dingen niet gaan zoals ze zouden moeten gaan. Maar het maakt een verschil of dit enkel gebeurt in termen van ‘wie was er zo slecht of dom’ – moraliserend en denigrerend – of ook in termen van omgaan met waarden in de risicomaatschappij. En ja, verantwoording heeft te maken met in- en uitsluiting, met grensbewaking, met loyaliteit aan een manier van samenleven van lotsverbonden mensen. Maar het maakt een
verschil of die grenzen als een gegeven doorslaggevend argument worden ingebracht (zoals in ‘wij Nederlanders’ of ‘alle verstandige mensen’), of dat de grenzen van de lotsverbondenheid zelf ter discussie staan. Nieuwe technieken en nieuwe instituties scheppen immers nieuwe lotsverbonden-heden – d.w.z. afhankelijklotsverbonden-heden tussen mensen waaraan ze zich zonder ingrijpende wijziging van hun levensvorm niet kunnen onttrekken. Denk bijvoorbeeld aan lotsverbondenheid via het milieu.
Een meer accepterende visie op verantwoording laat ook beter onder-kennen wat er in verantwoordingsprocessen eigenlijk allemaal tot stand wordt gebracht. Die processen hebben een onmiskenbaar toekomstge-richt, lerend, aspect, dat echter onlosmakelijk is verknoopt met de verwer-king van het verleden, met vaststellen van wat is en wat gedaan is. Verant-woordelijkheden worden geherformuleerd en het verleden wordt geher-interpreteerd, teneinde een andere toekomst mogelijk te maken. Men kijkt terug om met meer vertrouwen de toekomst aan te kunnen gaan. Processen van verantwoording, of deze nu regulier of incidenteel plaats-vinden, worden gevitaliseerd door een schok. Als de wereld een onaccep-tabele toestand aanneemt, als zich een schokkende gebeurtenis voordoet, dan initiëren we een verantwoordingsproces. Daarin wordt het blinde gebeuren herbeschreven als de uitkomst van menselijk handelen. We doen alsof de mensen de goden van hun eigen samenleven zijn. Dat is geen sinecure. Vervolgens gaan we uit de actoren in dit gereconstrueerde, antropocentrische, verhaal degene selecteren die we nog kunnen aan-spreken.20Hij representeert als het ware het gebeuren, via hem spreken we de wereld aan.
We confronteren de aangesprokene met de schokkende uitkomst die we aan zijn handelen toerekenen. Hoe erger de uitkomst, hoe zwaarder de verantwoordelijkheid.21 De aangesprokene is gedwongen te verschijnen en te antwoorden. Hij mag zijn visie inbrengen, die telt mee, maar heeft geen geprivilegieerde of beslissende positie. Zijn visie is niet meer dan één van de versies van het gebeurde, waaruit het forum bij zijn uiteindelijk oordeel selecteert. De aangesprokene voelt zich vaak ‘gepakt’, hij voelt,
20
Ik laat hier terzijde de moeilijke kwestie van toerekening van verantwoordelijkheid aan individuen in organisaties en netwerken. Deze wordt zorgvuldig behandeld door Mark Boven, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organisations, Cambridge: Cambridge University Press.
21
Als ik uw kostbare vaas omstoot, geheel per ongeluk, kan ik me verontschuldigen en vergoeding aanbieden, maar als ik, ook geheel per ongeluk, op uw onder het bureau spe-lende kleinkind trap kan dit niet.
niet zonder reden, dat dit alles praten en herinterpreteren achteraf is. Gevraagd naar zijn visie zal hij licht in een ontkennende verdediging schieten. Maar het forum zal dit niet accepteren. Wat we immers proberen te bewerkstelligen in een verantwoordingsforum is menselijke controle over een daarvoor blind gebeuren. De fictie van menselijke controle en almacht wordt gebruikt om iets meer controle te vestigen, om calamitei-ten en onduldbaar onrecht voortaan te vermijden. In een proces van poli-tieke verantwoording wordt dus steevast overvraagd. Dit maakt het begrij-pelijk dat deelnemers eraan zich vaak een zondebok voelen. Dit gevoel is nooit geheel te vermijden, maar het wordt wel minder bitter als het over-vragende, toekomstgerichte en lerende aspect van verantwoording ook door de andere deelnemers aan het proces wordt erkend.
Daaraan ontbreekt het in de huidige politiek. Verantwoording slingert daar doorgaans tussen twee onvruchtbare uitersten. Enerzijds ‘zwartepie-ten’, anderzijds erkennen dat fouten nu eenmaal onvermijdelijk gemaakt worden, derhalve ‘sorry’ zeggen, en vervolgens gewoon doorgaan. In bei-de extremen wordt het pijnlijke leerproces van verantwoording verme-den. Geen van beide benaderingen ziet verantwoording als een hoofdmo-ment van sturing, waarin waarden en principes exemplarisch duidelijk worden. Wat dat betreft heeft het bedrijf Shell het in de Brent Spar-zaak beter begrepen. Men heeft daar de goede kanten van deze pijnlijke affaire onderkend. In de eerste plaats kreeg Shell gratis zendtijd en aandacht, waarin Shell kon tonen waar het voor staat. In de tweede plaats heeft men geleerd dat iets mis kan gaan, ook als alles foutloos was voorbereid. Dat is een ingrijpende les in een ingenieurscultuur van verbeteraars. En ten der-de betekender-de het verschijnen van Herkströter op der-de tv het doorbreken van een taaie landsgewijze interne ordening van het bedrijf.
Ook de politici, zo is mijn betoog, zouden er goed aan doen verant-woording, hoe pijnlijk die in concreto ook moge zijn, te verwelkomen als een centraal element van politieke sturing in een onzekere wereld. Zo zouden zich rond verantwoordingsprocessen misschien nieuwe vormen van regeren en oppositie kunnen ontwikkelen, die zo nodig zijn sinds de oude partijpolitieke oppositie aan vitaliteit heeft ingeboet. Ook bij de pro-blematische democratisering van de Europese Unie, die langs parlemen-taire en partijpolitieke weg maar niet wil lukken, zou deze strategie van vitalisering en oppositie door verantwoording van pas kunnen komen.
Verantwoordingsprocessen zijn overigens niet alleen te waarderen van-wege hun sturingspotentieel. Ze hebben ook andere positieve aspecten. Ze bieden zaken waaraan de huidige samenleving een tekort heeft, te
weten context, aandacht, erkennen, stoppen en vergeven. Over elk hier-van een enkel woord.
Temidden van een vloed van informatie wordt context, de vanzelfspre-kende setting waarbinnen informatie betekenis voor het handelen ver-krijgt, schaars. De roep om herstel van normen en waarden duidt naar mijn mening op zo’n zoeken naar context. Ik denk niet dat die verschaft kan worden door een terugkeer naar een voorbije moraal, maar het stre-ven begrijp ik heel goed. Naar mijn oordeel zijn de deugden en leefregels van weleer niet meer voldoende om mensen in de hedendaagse netwerk-samenleving op gelijk spoor te houden. In de eerste plaats omdat er nieu-we plichten zijn, bijvoorbeeld ten aanzien van het milieu of toekomstige generaties, die de oude moraal nauwelijks of niet kende. In de tweede plaats omdat in een plurale samenleving niet alleen vrijheid van gods-dienst, maar ook vrijheid van moraal geldt. Wat de één goed vindt hoeft de ander niet zonder meer ook goed te vinden. In plaats van een eenvor-mige moraal van deugden of plichten, kennen we nu een verantwoor-dingsethiek. Handelen moet te verantwoorden zijn, uitvloeisel van navolg-bare morele overwegingen, maar het hoeft niet overeen te stemmen met een eenheidsmoraal. De deelnemers aan een verantwoordingsforum hoe-ven er niet dezelfde ethiek op na te houden om onverantwoordelijk gedrag te kunnen constateren.
In de globaliserende informatiemaatschappij is ook aandacht een schaars goed. Reclamemakers vechten om de aandacht van de consument. En mensen die in de omwentelingen van de laatste jaren aan het kortste eind hebben getrokken, die onrecht hebben geleden dat niet meer te herstel-len is, hebben op zijn minst recht op aandacht en erkenning. Dit kan plaatsvinden in een verantwoordingsforum als de Waarheids- en Verzoe-ningscommissie in Zuid-Afrika, waarvan het eerste doel was uit te spreken wat was. Hoe moeizaam ook, zulk een benadering is beter dan zwijgen. Het ter wille van de lieve vrede onthouden van erkenning van gedaan onrecht en leed, met het argument dat het toch niet meer is te herstellen, is een extra vernedering. Daarmee wordt het enige dat in het heden nog gedaan kan worden, namelijk erkennen wat gedaan en gebeurd is, achter-wege gelaten.
Fora zoals de Waarheids- en Verzoeningscommissie zijn rituelen waar-door we iets doen wat nodig is, maar wat we o zo moeilijk samen kunnen, namelijk stoppen en vergeven. We zijn vrij goed in het beginnen van din-gen, in initiëren en beloven, maar in de pendanten daarvan, namelijk stoppen en vergeven, blinken we minder uit. Toch is juist het onvermogen om met dingen op te houden vaak precies datgene wat succes met nieuwe
ondernemingen in de weg staat. Hannah Arendt stelde dat beloven en vergeven de twee activiteiten zijn die samenleven binnen politieke mense-lijke grenzen kunnen houden. Hierdoor vestigen mensen een web van relaties en betekenissen, dat verhindert dat samenleven als een blind en gewelddadig proces verloopt, waarin eenvoudig de sterkste wint. Over beloven, het samen beginnen van iets nieuws, had zij veel te zeggen maar over vergeven schreef zij in The Human Condition praktisch niets. Vergeven is in de religieuze sfeer een bekend begrip. Misschien wordt het tijd, nu niet de goden maar de mensen zelf via democratische politiek hun eigen normen stellen en hun bestaan als burgers in een republiek ordenen, om via instituties van verantwoording ook aan vergeven in de politiek een cen-tralere plaats te geven. Nelson Mandela is hier een lichtend voorbeeld. Hij is niet rancuneus, maar wil ook niet vergeten. Zijn antwoord aan Clinton over trouw aan vrienden die je in het donkerste uur hebben bijgestaan – het betrof Libië en Gadaffi – was een exemplarisch en onvergetelijk moment.
Hiermee eindigt mijn kleine pleidooi voor politieke verantwoording. Ik streef daarmee niet naar een politiek waarin men elkaar voortdurend op de huid zit, moraliserend en controlerend. Het ging mij om verantwoor-ding als een regulier en onmisbaar moment van sturing in democratieën na 1989. Die sturing kan de toekomst niet meer te slim af zijn, maar er wel op voorbereiden door veerkracht te bevorderen. Die bestaat dankzij diver-siteit en selectie daaruit. Verantwoordingsfora vormen in de politiek zo’n selectieve institutie. Niet een hinderlijk extra, maar een onmisbare plaats van richtingbepaling naar een weliswaar ongekende, maar niettemin gezamenlijke toekomst. Door politieke verantwoording ontdekken en benoemen burgers van een republiek wat ze aan het doen waren en waar ze voor staan.
