Participatie bij een binnenplanse omgevingsvergunning. Een onderzoek naar de bereidheid van binnenplanse vergunningaanvragers om participatie te organiseren, het gebruik van de participatieresultaten door gemeenten binnen het vergunningverleningsproces e

Participatie bij een binnenplanse omgevingsvergunning

Een onderzoek naar de bereidheid van binnenplanse vergunningaanvragers om participatie

te organiseren, het gebruik van de participatieresultaten door gemeenten binnen het

vergunningverleningsproces en de rol van gemeenten op het moment dat deze resultaten

worden gegenereerd

Nandi van Voorst Masterthesis Bestuurskunde Specialisatie: Besturen van Veiligheid Begeleider Radboud Universiteit: Bart Voorn MSc Begeleider gemeente Deventer: Judith Németh-Büter

Faculteit der Managementwetenschappen Radboud Universiteit Nijmegen

Woord vooraf

Ongeveer drie jaar geleden studeerde ik af binnen de opleiding Integrale Veiligheidskunde. Hoewel ik hier veel plezier aan heb beleefd miste ik een stuk uitdaging. Daarom besloot ik me in te schrijven voor de master Bestuurskunde. Tijdens mijn afstudeerstage bij de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland is mijn interesse voor bestuurskunde gewekt. Want hoe blijft een dergelijke grote organisatie op een goede manier draaien? Op datzelfdemoment begon ik bijna aan mijn tiende jaar als medewerker van de Albert Heijn, terwijl ik graag mijn kennis en vaardigheden op het gebied van veiligheid in de praktijk wilde toepassen en verder wilde ontwikkelen. Het veiligheidsadviesbureau Oostkracht10 heeft mij toen aangenomen en het enthousiasme en de flexibiliteit van Dirk Jan en Stef hebben ervoor gezorgd dat ik daarnaast de master kon blijven volgen. Binnen dit adviesbureau is mijn interesse gewekt voor de Omgevingswet die in 2022 ingevoerd wordt. Een wet die uiteindelijk alles makkelijker moet maken, zorgt nu nog voor veel vragen. Voor veel partijen is het een enorme kluif om hun organisatie te transformeren en daarmee te laten aansluiten op de Omgevingswet. Voor mijn afstuderen binnen de opleiding Bestuurskunde wilde ik dus graag een scriptie schrijven met de Omgevingswet als onderwerp. En zo geschiedde. De gemeente Deventer vroeg mij om onderzoek te doen naar de nieuwe aanvraagvereiste in de Omgevingswet. Deze verandering houdt in dat

vergunningaanvragers nu moeten aangeven of en hoe ze participatie hebben georganiseerd en wat de resultaten hiervan zijn. Voor binnenplanse vergunningaanvragers is het niet verplicht om participatie te organiseren, dus de gemeente vroeg zich af hoe ze deze groep hierin alsnog kan motiveren. Ook vroeg ze zich af in hoeverre de participatieresultaten gebruikt kunnen worden binnen het vergunningverleningsproces en wat haar rol is op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Helaas zorgde Covid-19 ervoor dat ik maar een week kon rondlopen in het

gemeentehuis en dat ik de resterende weken vooral thuis heb doorgebracht. Dit heeft echter geen roet in het eten gegooid, want iedereen die ik om hulp vroeg binnen de gemeente was meteen bereid mij te helpen. Dit heeft ervoor gezorgd dat ik mijn afstudeeronderzoek toch heb kunnen uitvoeren. Ik wil deze tijdelijke collega’s dan ook bedanken hiervoor, en Judith in het bijzonder. Zij heeft mij

gedurende het onderzoek begeleid en bij haar kon ik altijd terecht met vragen. Haar vertrouwen en vriendelijkheid hebben mij geholpen bij het uitvoeren van dit onderzoek. Iemand die ik ook in het bijzonder wil bedanken is Sebastiaan. Vanaf dag één dat ik met de master begon, heeft hij mij altijd opgevangen als ik het zwaar had. Zijn onuitputtelijke liefde en enthousiasme hebben ervoor gezorgd dat ik deze studie heb willen en kunnen afmaken. Verder had ik dit onderzoek niet kunnen uitvoeren zonder alle mensen die mijn enquête hebben ingevuld en alle mensen die ik mocht interviewen. Daarnaast wil ik mijn zus Eva bedanken voor het controleren van mijn scriptie op spel- en taalfouten. Als afgestudeerd neerlandicus heeft zij de moeite genomen om honderd pagina’s aan tekst te controleren. Tot slot wil ik Bart Voorn van de Radboud Universiteit bedanken voor zijn altijd snelle reacties en duidelijke feedback. Dit alles heeft ervoor gezorgd dat mijn scriptie ‘Participatie bij een binnenplanse vergunningaanvraag’ in deze vorm nu voor u ligt. Ik wens u dan ook veel leesplezier toe!

Nandi van Voorst

Samenvatting

De Omgevingswet verplicht een binnenplanse vergunningaanvrager niet om belanghebbenden te betrekken bij zijn plan voordat hij hier een omgevingsvergunning voor aanvraagt. De afwezigheid van deze participatieplicht leidt tot een aantal uitdagingen voor gemeenten. Participatie van

belanghebbenden bij een vergunningaanvraag heeft namelijk wel een aantal voordelen. Gemeenten kunnen hierdoor een beter beeld krijgen van de belangen die spelen, waardoor ook de

besluitvorming beter kan verlopen. Het kan gemeenten ook tijd schelen omdat ze zelf de

belanghebbenden niet meer hoeven te spreken, waardoor het mogelijk wordt om sneller een besluit te nemen over de vergunningaanvraag. Tot slot kan dit voorkomen dat belanghebbenden bezwaar maken na de vergunningverlening, want ze hebben hun mening al kunnen geven tijdens de

planvorming. Omdat het niet verplicht is, vraagt de gemeente Deventer zich af hoe ze binnenplanse vergunningaanvragers alsnog kan stimuleren om participatie te organiseren. Daarnaast vraagt de gemeente zich af wat ze vervolgens met de participatieresultaten kan doen binnen het

vergunningverleningsproces en wat haar eigen rol is op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Hier inzicht in verschaffen, is dus de doelstelling van het onderzoek.

De eerste hoofdvraag luidt dan ook als volgt: Welke factoren verklaren de bereidheid van

binnenplanse vergunningaanvragers om participatie te organiseren? Om hier antwoord op te krijgen

is er een enquête afgenomen onder honderd (voormalige) vergunningaanvragers. In de intro van de enquête werd benadrukt dat de vragen gaan over een situatie waarbij het organiseren van

participatie niet verplicht is. Vervolgens werd gevraagd in hoeverre ze bereid zijn om participatie te organiseren en in hoeverre bepaalde factoren (menselijk kapitaal, sociaal kapitaal en sociaal-demografische factoren), die invloed kunnen uitoefenen op deze bereidheid, bij hen aanwezig zijn. Met een logistische regressieanalyse zijn de verbanden tussen bereidheid en deze factoren

onderzocht. Een van de uitkomsten is dat een vierde van de respondenten geen participatie wil organiseren. De redenen die hiervoor gegeven worden, is dat niemand iets met hun plan te maken heeft, dat het alleen maar voor weerstand gaat zorgen en/of dat het niet verplicht is. Drie vierde van de respondenten wil wel participatie organiseren bij de volgende vergunningaanvraag. Kijkend naar de participatieladder, zou het overgrote deel dan om de mening van belanghebbenden vragen, maar hier niet per se hun plan op aanpassen (raadplegen) en een wat kleiner deel zal hier hun plan wel op aanpassen (adviseren). Hierbij is het significante verband gevonden dat respondenten met

voornamelijk een extrinsiek motief eerder bereid zijn om participatie te organiseren. Dit betekent dat de respondenten een eigen belang moeten hebben bij het organiseren van participatie of dat deze handeling onderdeel moet zijn van hun eigen waardepatroon. Uit de analyse blijkt verder dat de bereidheid nog meer toeneemt als de respondent veel hulpbronnen (overheidsorganen,

maatschappelijke organisaties en sociale contacten) erop vertrouwt dat ze kunnen en willen helpen bij het organiseren van participatie. Opvallend hierbij is dat meer dan de helft van de respondenten de gemeente erop vertrouwt dat ze kan helpen, maar dat slecht een derde erop vertrouwt dat de gemeente wil helpen. Verder maakt het verschil of een respondent denkt veel kennis te hebben van de begrippen ‘participatie’ en ‘belanghebbenden’. Hoe meer kennis, hoe minder bereid de

respondent is. Een mogelijke verklaring kan zijn dat diegene met veel kennis ook weten wat de mogelijke nadelen zijn van het organiseren van participatie. Tot slot is gebleken dat respondenten van het mannelijk geslacht en met een hogere leeftijd eerder bereid zijn om participatie te organiseren dan respondenten van het vrouwelijk geslacht en met een lagere leeftijd.

Terugkijkend naar de hoofdvraag kan geconcludeerd worden dat de factoren geslacht, leeftijd, motief, kennis en vertrouwen in hulpbronnen invloed hebben op de bereidheid van een binnenplanse vergunningaanvrager om participatie te organiseren.

De tweede hoofvraag luidt als volgt: In hoeverre gaan gemeenten de participatieresultaten gebruiken

binnen het vergunningverleningsproces van een binnenplanse vergunningaanvraag en welke rol gaan zij spelen op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd? Om hier antwoord op te krijgen,

zijn veertien medewerkers van verschillende gemeenten geïnterviewd. Deze medewerkers hebben in hun dagelijkse werkzaamheden allemaal te makenmet de onderwerpen vergunningverlening, participatie en/of de Omgevingswet. Uit de analyse blijkt dat dertien geïnterviewden de

participatieresultaten, die door een binnenplanse vergunningaanvrager zijn gegenereerd, willen gebruiken binnen het vergunningverleningsproces. De een vindt het een mooi middel om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren of om de belangen beter in beeld te krijgen en de ander vindt het een mooi middel om de besluitvorming te verbeteren of vindt simpelweg dat een binnenplanse vergunningaanvrager serieus genomen moet worden als hij de moeite heeft genomen om participatie te organiseren. Toch zegt één geïnterviewde dat hij dergelijke participatieresultaten niet gaat

gebruiken. De reden die hij hiervoor geeft, is dat belanghebbenden al kunnen meepraten over het omgevingsplan en dat meepraten over een vergunningaanvraag, dat past binnen het omgevingsplan, dan niet meer nodig is. De andere geïnterviewden gaven aan dat ze het niet eens zijn met deze beredenering. Een van de redenen hiervoor is dat een vergunningaanvraag over een heel andere situatie kan gaan, met details die in het omgevingsplan niet worden besproken. Een andere reden is dat mensen die belanghebbend zijn bij een vergunningaanvraag misschien helemaal niet hebben meegepraat over het omgevingsplan. Sommige geïnterviewden denken dan ook dat het voor mensen moeilijker is om mee te praten over een globaal plan (omgevingsplan) dan over een concreet plan (vergunningaanvraag) waarbij de impact op hun omgeving meteen duidelijk is. Als vierde werd genoemd dat het omgevingsplan voor een aantal jaar wordt vastgesteld, terwijl de mening van mensen in de tussentijd kan veranderen. Het overgrote deel van de geïnterviewden gaat de participatieresultaten dus gebruiken en ongeveer de helft van de geïnterviewden vindt dan dat ze erop moeten vertrouwen dat deze resultaten op een behoorlijke manier zijn genereerd, in plaats van dat ze dit gaan controleren. De eerste reden hiervoor is dat vertrouwen de basis van de

Omgevingswet is. Als tweede reden werd genoemd dat controle de bereidheid, het maatwerk en de creativiteit eruit kan slaan. Een ander nadeel van controle zou zijn dat het voor een gemeente veel werk is om bij elke vergunningaanvraag het participatietraject te controleren. De laatste reden om vertrouwen als basis te nemen, is dat een binnenplanse vergunningaanvrager zichzelf toch wel tegenkomt bij de bezwaarprocedure als hij geen participatie organiseert. Toch wil meer dan de helft van de geïnterviewden een vorm van controle inbouwen. Ook willen de meeste geïnterviewden een binnenplanse vergunningaanvrager gaan stimuleren om participatie te organiseren, aangezien het voor hem niet verplicht is. Tot slot willen de meesten ook gaan ondersteunen bij het organiseren van participatie. Terugkijkend naar de hoofdvraag kan geconcludeerd worden dat alle geïnterviewden (op één na) de participatieresultaten willen gebruiken binnen het vergunningverleningsproces van een binnenplanse vergunningaanvraag. De helft wil de vergunningaanvrager er dan op vertrouwen dat hij deze resultaten behoorlijk heeft gegenereerd, maar toch is er ook een meerderheid die dit wil controleren. Tot slot wil het overgrote deel van de geïnterviewden een binnenplanse

vergunningaanvrager actief gaan motiveren om participatie te organiseren en hem hierbij ook actief ondersteunen.

Op basis van deze resultaten worden de volgende aanbevelingen gedaan:

1. Het is aan te bevelen dat de gemeente de participatieresultaten die door een binnenplanse vergunningaanvrager zijn gegenereerd, gaat gebruiken bij de besluitvorming over de vergunningaanvraag;

2. Het is aan te bevelen dat de gemeente binnenplanse vergunningaanvragers actief gaat motiveren om participatie te organiseren en wel op een extrinsieke manier, dus door eigen belang bij participatie te creëren of door participatie onderdeel te maken van het eigen waardepatroon. Dit kan bijvoorbeeld door de vergunningaanvrager bewust te maken van de voordelen van participatie, sneller een besluit te nemen over de vergunningaanvraag of korting te geven op leges die een vergunningaanvrager moet betalen;

3. Het is aan te bevelen dat de gemeente binnenplanse vergunningaanvragers actief gaat ondersteunen bij het organiseren van participatie. Dit kan bijvoorbeeld door een handreiking te maken, persoonlijke begeleiding te bieden, het zijn van een neutrale gespreksleider of een participatiedatabase aan te leggen;

4. Het is aan te bevelen dat de gemeente in plaats van controle, uitgaat van vertrouwen wanneer een binnenplanse vergunningaanvrager participatie organiseert.

Inhoud

3.1 Bereidheid vergunningaanvrager om participatie te organiseren...14

3.1.1 Bereidheid...15

3.1.2 Motieven...15

3.1.3 Menselijk kapitaal...17

3.1.4 Sociaal kapitaal...19

3.1.5 Sociaal-demografische kenmerken...21

3.1.6 Samenvattend: conceptueel model en hypotheses...22

3.2 Gebruik van participatieresultaten door gemeenten...24

3.2.1 Het gebruiken van participatieresultaten...24

3.2.2 Het controleren van het participatietraject...24

3.2.3 Het motiveren van de vergunningaanvrager...26

3.2.4 Het ondersteunen van de vergunningaanvrager...26

3.2.5 Samenvattend: stroomschema...27

4. Methodologisch kader...29

4.1 Bereidheid vergunningaanvrager om participatie te organiseren...29

4.1.1 Dataverzamelingsmethode...29

4.1.2 Onderzoekspopulatie en steekproefpopulatie...29

4.1.3 Operationalisatie...30

4.1.4 Data-analysemethode...35

4.1.5 Interne en externe validiteit en betrouwbaarheid...38

4.2 Gebruik van participatieresultaten door gemeenten...39

4.2.1 Dataverzamelingsmethode...39

4.2.2 Onderzoekspopulatie en steekproefpopulatie...39

4.2.3 Operationalisatie...40

4.2.4 Data-analysemethode...41

5. Resultaten en analyse...44

5.1 Bereidheid vergunningaanvrager om participatie te organiseren...44

5.1.1 Bereidheid...44

5.1.2 Motief...44

5.1.3 Menselijk kapitaal...47

5.1.4 Sociaal kapitaal...50

5.1.5 Sociaal-demografische kenmerken...52

5.2 Gebruik van participatieresultaten door gemeenten...54

5.2.1 Het gebruiken van participatieresultaten...54

5.2.2 Het controleren van het participatietraject...57

5.2.3 Het motiveren van de vergunningaanvrager...62

5.2.4 Het ondersteunen van de vergunningaanvrager...63

5.2.5 Bijvangst: nieuwe manier van werken...65

6. Conclusies, discussie en aanbevelingen...66

6.1 Conclusies...66

6.1.1 Bereidheid vergunningaanvrager om participatie te organiseren...66

6.1.2 Gebruik van participatieresultaten door gemeenten...68

6.2 Discussie...71

6.2.1 Bereidheid vergunningaanvrager om participatie te organiseren...71

6.2.2 Gebruik van participatieresultaten door gemeenten...72

6.3 Aanbevelingen...73

5. Bibliografie...76

Bijlage 1: Modellen...80

Bijlage 2: Interviewtranscripten...82

Deel A

1. Inleiding

De inleiding begint met een beschrijving van de aanleiding voor dit onderzoek in paragraaf 1.1. Vervolgens wordt in paragraaf 1.2 de probleemstelling uiteengezet. Ten eerste wordt hier beschreven wat de interne en externe doelen van het onderzoek zijn, om hiermee vervolgens de hoofdvragen te formuleren. Ten tweede wordt in deze paragraaf alvast kort beschreven wat er tijdens een literatuurstudie is gevonden over het onderwerp van dit onderzoek. Aan de hand van deze literatuurstudie zijn de begrippen binnen dit onderwerp meetbaar gemaakt. Deze

operationalisatie heeft geleid tot het kiezen van bijpassende onderzoeksmethoden, waarmee uiteindelijk de hoofdvraag beantwoord is. Deze onderzoeksmethoden worden ook in paragraaf 1.2 kort beschreven.

1.1

Aanleiding

Het omgevingsrecht bepaalt wat wel en niet mag aangaande de ontwikkeling en het beheer van de fysieke leefomgeving. De in 1810 ingevoerde Mijnwet was een van de eerste wetten die binnen het omgevingsrecht viel. Inmiddels telt het omgevingsrecht meer dan 40 wetten. Dit heeft er ten eerste voor gezorgd dat de regelgeving onoverzichtelijk is en dat er geen samenhang bestaat tussen de verschillende regels. Daarnaast is het gevolg van deze grote hoeveelheid rijksregels dat er geen ruimte is voor maatwerk vanuit decentrale overheden en maatschappelijke initiatief. Op sommige punten is de wet- en regelgeving ook gedateerd, wat maakt dat het niet meer aansluit bij de huidige ontwikkelingen in de samenleving. Deze tekortkomingen vragen om een nieuw stelsel omgevingsrecht, alsook een nieuwe manier van werken. Daarom heeft de overheid besloten om in 2022 een nieuwe Omgevingswet te introduceren. Het motto hierbij is enerzijds om een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit te bereiken en in stand te houden en anderzijds om de fysieke leefomgeving doelmatig te beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen [ CITATION Min13 \l 1043 ].

Binnen de Omgevingswet wordt ‘anders werken’ heel belangrijk. Ten eerste wordt hiermee bedoeld dat er meer samenhang moet komen tussen de verschillende beleidsterreinen en dat allerlei overheidsorganisaties meer met elkaar moeten samenwerken. Het streven is dus om vanuit een integrale kijk de leefomgeving te beschermen en te benutten. Ten tweede moet er meer ruimte komen voor maatwerk en maatschappelijk initiatief. Decentrale

overheidsorganisaties moeten dus meer afwegingsruimte krijgen en burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten hun mening kunnen inbrengen over het beschermen en benutten van hun leefomgeving[ CITATION Min13 \l 1043 ]. Participatie wordt dus een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet en zal dan ook een rol krijgen bij de verschillende instrumenten onder de Omgevingswet, zoals de omgevingsvergunning. In de Omgevingswet staat nu dat een vergunningaanvrager moet aangeven of en hoe hij participatie heeft laten plaatsvinden en wat de resultaten hiervan zijn. Met participatie wordt hier bedoeld dat de vergunningaanvrager tijdens de planvorming rekening houdt met de belanghebbenden, mensen van wie het belang direct wordt geraakt door de vergunningaanvraag. Deze nieuwe aanvraagvereiste is in het leven geroepen om ten eerste een beter beeld te krijgen van de belangen die spelen bij een

omgevingsvergunning. Ten tweede kan hiermee een groter draagvlak ontstaan voor een

omgevingsvergunning, wanneer een vergunningaanvrager ook daadwerkelijk rekening houdt met deze belangen bij de planvorming. Dit kan voorkomen dat er bezwaar wordt gemaakt na de vergunningverlening. Tot slot kan het gevolg hiervan zijn dat het bevoegd gezag een minder grote taak heeft aan het in beeld brengen van belangen, waardoor er een beter en sneller besluit genomen kan worden over de vergunningaanvraag[ CITATION Rijzj2 \l 1043 ].

Wat betreft de verplichting voor de vergunningaanvrager om participatie te organiseren, maakt de Omgevingswet onderscheid tussen binnen- en buitenplanse vergunningaanvragen. Een binnenplanse vergunningaanvraag past bij het omgevingsplan van de gemeente en in dat geval zal participatie niet verplicht zijn. Participatie zal namelijk niet bij alle binnenplanse

vergunningaanvragen nodig zijn en dus mag dit geen reden zijn om een vergunningaanvraag af te wijzen. Een buitenplanse vergunningaanvraag past niet bij het omgevingsplan van de gemeente en dan kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om de vergunningaanvrager te verplichten

participatie te organiseren. In geen enkel geval zal echter worden voorgeschreven hoe de vergunningaanvrager dit moet organiseren. Vergunningen verschillen namelijk van elkaar in inhoud, omvang en impact. Om maatwerk te kunnen leveren is niet vastgelegd hoe participatie moet plaatsvinden[ CITATION Rijzj3 \l 1043 ]. Doordat een binnenplanse vergunningaanvrager vrij is om te beslissen of en hoe hij participatie organiseert, zijn er een aantal uitdagingen voor gemeenten ontstaan. Zelfs als een vergunningaanvrager niet verplicht is om participatie te organiseren, is het in sommige gevallen toch wenselijk dat de vergunningaanvrager dit doet. De gemeente Deventer vroeg zich daarom af hoe binnenplanse vergunningaanvragers alsnog gestimuleerd kunnen worden om participatie te organiseren. Daarnaast vroeg ze zich af wat ze vervolgens met deze participatieresultaten kan doen binnen het vergunningverleningsproces en welke rol ze kan spelen op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Dit laatste sluit weer aan bij de vraag hoe de gemeente vergunningaanvragers kan stimuleren.

1.2

Probleemstelling

Dit onderzoek heeft dus twee interne doelen en twee bijhorende externe doelen. Het eerste interne doel is om inzichtelijk te maken in hoeverre binnenplanse vergunningaanvragers op dit moment bereid zijn om participatie te organiseren en welke factoren invloed hebben op deze bereidheid. Het externe doel hierbij is dat de gemeente Deventer op basis van deze inzichten daadwerkelijk in staat is binnenplanse vergunningaanvragers te stimuleren om participatie te organiseren. De eerste hoofdvraag luidt dan ook als volgt: Welke factoren verklaren de bereidheid van binnenplanse vergunningaanvragers om participatie te organiseren? Om antwoord te krijgen op deze vraag is ten eerste een literatuurstudie uitgevoerd. Hierbij kwam meteen de participatieladder naar voren. Deze ladder laat zien dat er verschillende niveaus van participatie zijn met elk een andere mate van inspanning die wordt vereist als iemand participatie organiseert. De trede die een vergunningaanvrager kiest laat dus zien hoeveel moeite hij wil doen om belanghebbenden bij zijn planvorming te betrekken. De verschillende niveaus op deze ladder zijn informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en beslissen. Vervolgens komen in de literatuur allerlei factoren naar voren die de bereidheid om participatie te organiseren mogelijk verklaren. Ten eerste laten de Self-Determination Theory en de General Incentives Theory zien dat er vijf verschillende motieven zijn waarmee iemand bereid is om een bepaalde handeling uit

te voeren. Iemand kan namelijk extern, geïntrojecteerd, geïdentificeerd, geïntegreerd en/of intrinsiek gemotiveerd zijn. Het Civic Voluntarism Model en het CLEAR-model, aangevuld met een scala aan reeds bestaande onderzoeken, laten daarnaast zien dat de bereidheid beïnvloed kan worden door de hoeveelheid menselijk kapitaal (kennis, vaardigheden, tijd en middelen) die iemand heeft. Daarop voortbordurend stellen de Social Capital Theory en het CLEAR-model, opnieuw aangevuld met een aantal reeds bestaande onderzoeken, dat de bereidheid ook beïnvloed kan worden door de hoeveelheid sociaal kapitaal (hulpbronnen) die iemand heeft. Tot slot blijken sommige sociaal-demografische factoren (geslacht, leeftijd, opleiding en inkomen) ook invloed te kunnen hebben op de bereidheid om participatie te organiseren. Op basis van deze literatuurstudie zijn verschillende hypotheses opgesteld over de invloed van bepaalde factoren op de bereidheid om participatie te organiseren. Vervolgens is er data verzameld over deze factoren met behulp van een enquête die is afgenomen onder (voormalige)

vergunningaanvragers. Deze data is geanalyseerd met behulp van een logistische regressieanalyse om zo eventuele verbanden tussen de factoren te vinden. Op die manier is ook vastgesteld of de bijhorende hypotheses wel of niet aangenomen kunnen worden. Dit deel van het onderzoek is dus toetsend van aard.

Uit de aanleiding blijkt dat de gemeente Deventer niet alleen benieuwd is naar wat een binnenplanse vergunningaanvrager motiveert om participatie te organiseren, maar dat ze zich ook afvraagtwat ze vervolgens kan doen met de participatieresultaten en welke rol ze kan spelen op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Het is niet gebruikelijk om twee hoofdvragen binnen een onderzoek te hebben, maar toch is hier wel voor gekozen. De ene vraag ligt namelijk direct in het verlengde van de andere vraag, waardoor de twee hoofdvragen

naadloos op elkaar aansluiten. Als de gemeente een vergunningaanvrager stimuleert om

participatie te organiseren, ontstaan er participatieresultaten. Als gevolg daarvan vraagt ze zich af wat ze kan doen met deze resultaten binnen het vergunningverleningsproces en wat haar rol is op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Het antwoord op deze tweede vraag leidt ook weer terug naar de eerste vraag. Blijkbaar heeft de gemeente Deventer al wel het plan om een stimulerende rol te spelen op het moment dat een binnenplanse vergunningaanvrager bij haar in beeld komt. De eerste vraag speelt hierop in, aangezien daarmee wordt onderzocht hoe ze binnenplanse vergunningaanvragers kan stimuleren. Dit onderzoek heeft dus een tweede intern doel, namelijk inzichtelijk maken wat andere gemeenten gaan doen met de

participatieresultaten binnen het vergunningverleningsproces en welke rol ze gaan spelen op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Het externe doel hierbij is dat de gemeente Deventer op basis van deze inzichten zelf kan bepalen wat ze wil doen met de

participatieresultaten binnen het vergunningverleningsproces en welke rol ze wil spelen op het moment dat deze resultaten gegenereerd worden. De tweede hoofdvraag luidt dan ook als volgt: In hoeverre gaan gemeenten de participatieresultaten gebruiken binnen het

vergunningverleningsproces van een binnenplanse vergunningaanvraag en welke rol gaan zij spelen op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd? Om antwoord te krijgen op deze vraag is opnieuw een literatuurstudie gestart. Daarbij is gekeken naar wat de Omgevingswet zegt over de rol van de gemeente omtrent een binnenplanse vergunningaanvraag. Op basis van deze wet kan gesteld worden dat een gemeente een aantal keuzes kan/moet maken als het gaat om de invulling van deze rol. Ten eerste kan een gemeente ervoor kiezen om de

gebruiken binnen het vergunningverleningsproces, kan ze nog een keuze maken tussen het wel of niet actief motiveren en ondersteunen van de vergunningaanvrager. Tot slot kan ze ervoor kiezen om te controleren of deze participatieresultaten behoorlijk zijn gegenereerd of om de

vergunningaanvrager hierop te vertrouwen. Als een gemeente ervoor kiest om te controleren, ontstaat de vraag waarop ze dan wil controleren. Hier biedt de literatuur over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uitkomst, alsook de theorie van Bleijenberg, de theorie van Van den Berg en het onderzoek van de Nationale Ombudsman. Deze literatuur gaat over het voorbereiden en inrichten van een behoorlijk participatieproces. Op basis van deze

literatuurstudie zijn verschillende interviewvragen opgesteld waarmee medewerkers van verschillende gemeenten zijn bevraagd over de keuzes die een gemeente kan/moet maken wat betreft de participatieresultaten van een binnenplanse vergunningaanvrager. Alle interviews zijn getranscribeerd en corresponderende tekstfragmenten hebben eenzelfde code gekregen. De data die hieruit is gekomen laat zien voor welke optie gemeenten kiezen wanneer ze een van de bovenstaande keuzes maken en waarom ze voor deze optie kiezen. Dit onderzoek is dus beschrijvend van aard.

1.3

Relevantie

Het eerste deel van dit onderzoek heeft zowel een wetenschappelijke als maatschappelijke relevantie. Het is wetenschappelijk relevant om drie redenen. Ten eerste is voor dit onderzoek het begrip ‘bereidheid om participatie te organiseren’ meetbaar gemaakt. Als hierna meer onderzoek worden uitgevoerd naar dit begrip, dan is alle relevante literatuur al verzameld en is het begrip ook al meetbaar. Ten tweede werd tijdens de literatuurstudie duidelijk dat er nog geen, of in ieder geval nauwelijks, onderzoek is gedaan naar de bereidheid van

vergunningaanvragers om participatie te organiseren. Dit komt waarschijnlijk doordat pas sinds de Omgevingswet een duidelijke rol wordt weggelegd voor de vergunningaanvrager wat betreft het betrekken van belanghebbenden bij zijn planvorming. Ten derde wordt een aantal modellen en theorieën uit de literatuur getoetst op aannemelijkheid. Op basis van deze literatuur zijn hypotheses opgesteld die de veronderstelling bevatten dat bepaalde factoren invloed hebben op de bereidheid van een vergunningaanvrager om participatie te organiseren. Uit dit onderzoek blijkt of deze hypotheses aangenomen kunnen worden. Op die manier wordt duidelijk of modellen en theorieën kloppen of dat er vraagtekens bij gezet moeten worden. Daarnaast is dit deel van het onderzoek ook maatschappelijk relevant omdat gemeenten met de uitkomsten beter in staat zijn om binnenplanse vergunningaanvragers te stimuleren. Dit kan nodig zijn omdat het voor een binnenplanse vergunningaanvrager niet verplicht is om participatie te organiseren, maar het betrekken van belanghebbenden kan wel voordelen hebben. Participatie zorgt ervoor dat belanghebbenden hun mening kunnen geven over het plan van de vergunningaanvrager. Als de vergunningaanvrager zijn plan vervolgens aanpast op basis van deze meningen, zal er minder onvrede zijn in de omgeving waar hij woont of werkt. De gemeente zal vervolgens een beter beeld hebben van de belangen die spelen, waardoor ze ten eerste een minder grote taak heeft aan het in beeld brengen van belangen en ze ten tweede een beter en sneller besluit kan nemen over de vergunningaanvraag. Uiteindelijk zorgt dit ervoor dat de belangenafweging naar behoren is uitgevoerd, waardoor er minder kans op bezwaren is na de vergunningverlening.

Het tweede deel van dit onderzoek is ook maatschappelijk relevant. Gemeenten hebben dankzij dit onderzoek inzicht in de keuzes die ze kunnen en moeten maken als ze de

participatieresultaten van een binnenplanse vergunningaanvrager willen gebruiken binnen het vergunningverleningsproces. Door vervolgens over dit onderwerp alle ervaringen, inzichten en kennis van gemeenten te verzamelen, wordt duidelijk wat wel en niet werkt. Hierdoor weten gemeenten beter op welke manier ze de binnenplanse vergunningaanvrager kunnen

ondersteunen en stimuleren en of ze vervolgens beter kunnen uitgaan van vertrouwen of controle. Vervolgens zal een vergunningaanvrager beter in staat zijn om participatie te organiseren, waardoor uiteindelijk beter rekening wordt gehouden met de verschillende belangen.

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het beleidskader uiteengezet. Hierin wordt het vergunningverleningsproces besproken in het kader van de Omgevingswet. Dit verschaft meer duidelijkheid over de

achterliggende uitgangspunten in dit onderzoek. Het theoretisch kader is vervolgens in hoofdstuk 3 te vinden. Hierin wordt alle relevante literatuur besproken die is gevonden tijdens de

literatuurstudie. Met behulp van deze literatuur worden de belangrijkste begrippen (factoren) gedefinieerd en wordt bepaald welke factoren mogelijk invloed hebben op de bereidheid om participatie te organiseren. In het methodologisch kader in hoofdstuk 4 staan de

dataverzamelingsmethoden beschreven waarmee data is opgehaald over deze factoren. In dit hoofdstuk is ook te lezen wat de kenmerken en omvang zijn van de onderzoeks- en

steekproefpopulatie en hoe de factoren meetbaar zijn gemaakt. Vervolgens wordt hierin ook toegelicht op welke manier de data is geanalyseerd zodat er uiteindelijk uitspraken gedaan konden worden over het verband tussen de afhankelijke en onafhankelijke variabelen (factoren). De data die is opgehaald met behulp van de enquête en interviews wordt besproken in hoofdstuk 5 om hier vervolgens conclusies uit te trekken in hoofdstuk 6. Dit hoofdstuk bevat ook de

2. Beleidskader

Om de vraagstelling van de gemeente Deventer goed te begrijpen wordt in dit beleidskader eerst stilgestaan bij het vergunningverleningsproces zoals deze er binnen de Omgevingswet uit zal zien. Het is vooral belangrijk om te verduidelijken wat de rol is van participatie bij een

vergunningaanvraag voor een activiteit die past binnen het omgevingsplan.

Het proces zal altijd beginnen bij de vergunningaanvrager die zijn aanvraag voorbereidt. De aanvrager kan via het Omgevingsloket zien of zijn activiteit binnen of buiten het omgevingsplan van de gemeente valt en welke regels hieraan verbonden zijn. In ieder geval zal de aanvrager op dit moment gestimuleerd worden om participatie te organiseren, alvorens hij de aanvraag indient. Een binnenplanse vergunningaanvrager kan niet verplicht worden gesteld om participatie te organiseren, maar een buitenplanse vergunningaanvrager wel. Het bevoegd gezag kan echter in geen enkel geval voor de vergunningaanvrager bepalen hoe hij participatie

organiseert[ CITATION Aan19 \l 1043 ]. Wanneer de voorbereidingen zijn voltooid en participatie wel of niet heeft plaatsgevonden, dient de vergunningaanvrager zijn aanvraag in via het

Omgevingsloket. Dit is het moment dat de aanvrager aangeeft of en hoe hij participatie heeft georganiseerd en wat de resultaten zijn. Als een binnenplanse vergunningaanvrager geen

participatie heeft georganiseerd, kan dit geen reden zijn voor het bevoegd gezag om de aanvraag buiten behandeling te laten of te weigeren. Dit kan echter wel tot gevolg hebben dat het bevoegd gezag over te weinig informatie beschikt omtrent de belangen die mogelijk worden geraakt door het plan van de vergunningaanvrager. In dit geval kan het bevoegd gezag alsnog aan de

vergunningaanvrager vragen om contact op te nemen met belanghebbenden. De

vergunningaanvrager mag dit weigeren, maar het bevoegd gezag kan de beslistermijn op grond van artikel 16.64 lid 2 van de Omgevingswet met zes weken verlengen om zelf contact op te nemen met belanghebbenden. Bij het nemen van een besluit over de vergunningaanvraag zal het bevoegd gezag namelijk een belangenafweging maken, maar daarvoor moeten alle belangen wel goed in beeld zijn gebracht[ CITATION Aan19 \l 1043 ]. Wanneer de aanvraag voldoet aan alle aanvraagvereisten en het bevoegd gezag dus over voldoende informatie beschikt, zal er een besluit worden genomen over de aanvraag. Als deze wordt verleend mag de vergunningaanvrager de dag na bekendmaking starten met de werkzaamheden. Als het hier gaat om een

onomkeerbare activiteit, dan moet de aanvrager op grond van artikel 16.79 lid 2 van de

Omgevingswet vier weken wachten voordat hij kan starten. Meteen na de bekendmaking hebben belanghebbenden de mogelijkheid om bezwaar te maken en in beroep te gaan. Het bevoegd gezag kan er dan voor kiezen om haar besluit over de vergunningaanvraag aan te passen. Wanneer een vergunningaanvrager al bij de voorbereiding (planvorming) rekening heeft gehouden met belanghebbenden, is de kans kleiner dat na bekendmaking bezwaar wordt gemaakt[ CITATION Aan19 \l 1043 ].

Voorbereiding aanvraag

Indienen

aanvraag Kennisgeving Besluitvorming Bekendmaking

Bezwaar en

beroep Onherroepelijk

3. Theoretisch kader

Om antwoord te kunnen geven op de vragen van de gemeente Deventer moet eerst helder zijn wat de begrippen betekenen die in deze vragen staan. Aan de hand van een literatuurstudie is vastgesteld wat de definities van deze begrippen (factoren) zijn en met welke andere begrippen (factoren) ze een verband hebben. Vervolgens is bepaald uit welke dimensies deze factoren bestaan. Op deze manier worden de factoren meetbaar gemaakt. Paragraaf 3.1 omvat de literatuurstudie naar de bereidheid van de vergunningaanvrager om participatie te organiseren. Daarbij gaan deelparagrafen 3.1.1 tot en met 3.1.5 respectievelijk over de factoren bereidheid, motief, menselijk kapitaal, sociaal kapitaal en sociaal-demografische kenmerken. In paragraaf 3.1.6 wordt dit alles samengevat in een conceptueel model waaruit hypotheses zijn ontstaan. Vervolgens gaat de literatuurstudie in paragraaf 3.2 over het gebruik van deze

participatieresultaten door gemeenten en de rol die ze kunnen spelen op het moment dat deze resultaten worden gegenereerd. Daarbij gaat 3.2.1 over de wil om het te gebruiken en 3.2.2 over de wil om te controleren of deze resultaten behoorlijk zijn gegenereerd. Paragraaf 3.2.3 gaat vervolgens over het motiveren van de vergunningaanvrager en paragraaf 3.2.4 gaat over het ondersteunen van de vergunningaanvrager. In paragraaf 3.2.5 wordt dit alles samengevat in een stroomschema.

3.1

Bereidheid vergunningaanvrager om

participatie te organiseren

Specifieke literatuur over de bereidheid van een vergunningaanvrager om participatie te organiseren, is nog niet verschenen. Dit komt waarschijnlijk doordat hier pas over gesproken wordt sinds het plan voor een nieuwe Omgevingswet is ontstaan. Een andere mogelijke

verklaring is dat in het verleden participatie niet werd georganiseerd door burgers, maar door de overheid. Pas de laatste jaren krijgt de burger meer ruimte om initiatief te nemen[CITATION Win171 \t \l 1043 ]. Er is echter wel veel literatuur beschikbaar over de bereidheid van mensen om te participeren. Deze literatuur is erg bruikbaar aangezien een vergunningaanvrager als het ware participeert (actief deelneemt) aan zijn eigen vergunningverleningsproces wanneer hij participatie organiseert. Hij neemt dan de taak op zich om belangen in beeld te brengen, een taak binnen het vergunningverleningsproces die normaal gesproken door het bevoegd gezag wordt uitgevoerd. Het gaat dus om de bereidheid om ergens actief aan deel te nemen, om een handeling uit te voeren.

3.1.1 Bereidheid

Het gaat niet alleen over vraag of een vergunningaanvrager bereid is om participatie te organiseren, maar ook over de vraag hoever deze

bereidheid gaat. Het betrekken van belanghebbenden bij de planvorming kan namelijk op verschillende manieren, met elk een andere rol voor belanghebbenden. De participatieladder laat vijf verschillende rollen zien [ CITATION Thezj \l 1043 ]. Op de laagste trede worden belanghebbenden alleen geïnformeerd over het plan. Op de trede daarboven wordt echt om hun mening gevraagd, maar wordt hier niet per se iets mee gedaan. Op de derde trede wordt het plan wel aangepast op basis van deze meningen. Als er wordt gekozen voor coproductie vormt de vergunningaanvrager zijn plan samen met belanghebbenden en op de bovenste trede wordt deze vormgeving helemaal aan de belanghebbenden overgelaten. Elke vorm

van participatie verschilt in de hoeveelheid inspanning die een vergunningaanvrager moet leveren en de hoeveelheid invloed die een belanghebbende heeft. Binnen de nieuwe

Omgevingswet blijft participatie vormvrij, wat betekent dat de vergunningaanvrager zelf mag bepalen voor welke trede hij kiest.

3.1.2 Motieven

De Self-Determination Theory (SDT) van Ryan & Deci (2002) is gebaseerd op de verschillende motieven die iemand kan hebben om te willen participeren. Bij intrinsieke motivatie participeert iemand omdat hij de activiteit op zichzelf leuk of interessant vindt en niet omdat hij een

persoonlijk belang heeft bij het resultaat van de activiteit. De beslissing om te participeren wordt ook vrijwillig genomen en niet vanuit dwang[ CITATION Rya00 \l 1043 ]. Een vergunningaanvrager zal dan bijvoorbeeld participatie organiseren omdat hij het leuk vindt om (nieuwe) mensen te leren kennen of om de band met hen te versterken. Bij extrinsieke motivatie gaat het vaak wel om het resultaat van de activiteit die plaatsvindt. Deze vorm van motivatie is op te delen in vier categorieën. Binnen de eerste categorie wordt iemands motivatie extern gereguleerd. In dat geval participeert iemand omdat hij een externe beloning (bijvoorbeeld een bonus) of straf (bijvoorbeeld ontslag) verwacht, wat betekent dat iemand niet vrijwillig participeert[ CITATION Rya00 \l 1043 ]. In het geval van de vergunningaanvrager zal er geen sprake zijn van een externe beloning of straf. Wanneer een binnenplanse vergunningaanvrager geen participatie organiseert, mag het bevoegd gezag bij wijze van straf niet besluiten om de aanvraag buiten behandeling te laten of te weigeren. In de Omgevingswet staat verder ook niets over het belonen van een vergunningaanvrager als hij wel participatie heeft georganiseerd, dus het is de vraag of beloning in de praktijk zal plaatsvinden[ CITATION Aan19 \l 1043 ]. Binnen de tweede categorie wordt iemands motivatie geïntrojecteerd gereguleerd, wat betekent dat iemand participeert omdat hij een interne beloning (bijvoorbeeld trots) of straf (bijvoorbeeld schuldgevoel of angst) verwacht. Een reden voor de vergunningaanvrager om participatie te organiseren kan dan zijn dat hij zich trots voelt als hij daarmee aan de wens van de gemeente voldoet of een voorbeeld voor andere vergunningaanvragers kan zijn. Binnen deze categorie participeert men eerder vanuit dwang dan vanuit vrijwilligheid. Er wordt namelijk een vorm van externe druk ervaren, omdat men wil voldoen aan de verwachtingen van anderen. Binnen de derde categorie wordt iemands motivatie

geïdentificeerd gereguleerd. In dat geval heeft iemand persoonlijk belang bij het resultaat van de activiteit[ CITATION Rya00 \l 1043 ]. De vergunningaanvrager zou dan bijvoorbeeld participatie organiseren, omdat het gevolg daarvan is dat het vergunningverleningsproces sneller verloopt en/of de kans kleiner is dat er bezwaar wordt gemaakt. Tot slot bestaat er ook geïntegreerd gereguleerde motivatie waarbij de activiteit past bij iemands eigen waardenpatroon[ CITATION Rya00 \l 1043 ]. Een vergunningaanvrager vindt het dan bijvoorbeeld belangrijk dat mensen hun mening kunnen geven over zijn plan of dat zijn plan niet nadelig uitpakt voor anderen. Net zoals bij intrinsieke motivatie, participeren personen met geïdentificeerd en geïntegreerd gereguleerde motivatie uit vrijwilligheid in plaats vanuit dwang[ CITATION Rya00 \l 1043 ].

De SDT stelt dat vrijwilligheid altijd beter is dan dwang, want een vrijwillige deelname gaat gepaard met bevrediging van de basisbehoeften. Volgens de SDT heeft iedereen drie aangeboren psychologische basisbehoeften: autonomie, verbondenheid en competentie. De behoefte aan verbondenheid wordt gedefinieerd als het streven om goede relaties op te bouwen met anderen, zich welkom en verzorgd te voelen en er voor anderen te zijn. De behoefte aan competentie is de wens om de omgeving te bestuderen, begrijpen en bedwingen. Het gevoel van competentie helpt mensen bij hun groei en verhoogt hun wendbaarheid binnen de veranderende omgevingen. Wanneer deze behoeften vervuld zijn, zijn medewerkers op een effectieve manier gemotiveerd, zitten ze goed in hun vel en presteren ze beter[ CITATION Rya00 \l 1043 ]. In dit licht is het dus veiliger om te kiezen voor een intrinsieke manier van motiveren, aangezien mensen met een extrinsiek motief zich gedwongen kunnen voelen om te participeren.

De General Incentives Theory (GIT) gaat ook over prikkels voor burgers om te participeren. Ten eerste zijn er selectieve opbrengsten die individuen ontvangen als gevolg van hun deelname aan een activiteit. Een selectieve opbrengst is bijvoorbeeld het plezier van de deelname zelf, ongeacht de gevolgen[ CITATION Wij12 \l 1043 ]. Dit sluit volledig aan bij intrinsieke motivatie. Selectieve opbrengsten kunnen ook gerelateerd zijn aan de gevolgen van iemands deelname. Iemand kan bijvoorbeeld een persoonlijke ambitie hebben en deelname aan een bepaalde activiteit kan helpen bij het vervullen van deze ambitie. Ten tweede kunnen burgers gemotiveerd zijn doordat hun deelname zorgt voor groepsopbrengsten of collectieve opbrengsten. Groepsopbrengsten betreffen niet de voordelen voor het individu of het collectief, maar voor bepaalde

bevolkingsgroepen of een sociale gemeenschap[ CITATION Wij12 \l 1043 ]. Geprikkeld zijn door selectieve opbrengsten (gerelateerd aan het resultaat), groepsopbrengsten en collectieve opbrengsten past bij geïdentificeerd gereguleerde motivatie. Want in beide gevallen heeft

Tabel 1: Self-Determination Theory

Extrinsieke Motivatie Intrinsieke motivatie Externe regulatie Geïntrojecteerde regulatie Geïdentificeerde regulatie Geïntegreerde regulatie Intrinsieke regulatie

Vanuit dwang Vanuit vrijwilligheid

Externe beloning of straf Interne beloning of straf Persoonlijk belang bij resultaat van

activiteit

Activiteit past bij eigen waardenpatroon

Activiteit op zichzelf is leuk of

iemand een persoonlijk belang bij het resultaat van zijn deelname. Ook sociale prikkels spelen binnen deze theorie een rol. Als mensen bijvoorbeeld in een sociale context leven waarin niet-participeren de norm is, zal dat waarschijnlijk ook een negatieve invloed hebben op de eigen afweging om te participeren. Als laatste prikkel wordt de affectiviteit van iemand jegens zijn land genoemd. Hierbij participeert diegene bijvoorbeeld omdat hij een goede Nederlandse burger wil zijn[ CITATION Wij12 \l 1043 ]. Deze twee laatste prikkels passen enigszins bij geïntrojecteerde motivatie, waarbij iemand participeert door de aanwezigheid van interne beloning of straf. De kritiek op zowel de SDT als de GIT is dat beide theorieën vooral benadrukken dat iemand de wil moet hebben om te participeren en dat alleen de aanwezigheid van een prikkel daarvoor noodzakelijk is. Daarbij wordt vergeten dat iemand niet alleen moet willen participeren, maar ook moet kunnen participeren. Hierbij speelt menselijk en sociaal kapitaal een grote rol. In paragraaf 3.1.2 wordt hier verder op ingegaan. Een tweede punt van kritiek, alleen van toepassing op de SDT, is dat intrinsieke motivatie in de praktijk niet altijd leidt tot betere resultaten dan gedwongen deelname. Het onderzoek van Garon-Carrier et al. (2016) bevestigt dit. Zij volgden vier jaar lang circa vijftienhonderd Canadese basisschoolleerlingen om de relatie tussen intrinsieke motivatie en rekenprestaties te onderzoeken. De hypothese was dat intrinsieke motivatie een positieve invloed heeft op de rekenprestaties en andersom, maar dit bleek niet helemaal waar te zijn. De rekenprestaties hadden wel een significant positief effect op de mate van intrinsieke motivatie, maar de mate van intrinsieke motivatie had geen effect op de rekenprestaties. De onderzoekers ontdekten dus dat er vraagtekens gezet kunnen worden bij de theoretische uitgangspunten van de SDT[CITATION GGa15 \l 1043 ]. Gezien dit onderzoek kan er dus niet direct vanuit worden gegaan dat als een vergunningaanvrager intrinsiek gemotiveerd is om participatie te organiseren, hij ook kwaliteit kan leveren.

De discussie daargelaten of intrinsieke motivatie en vrijwilligheid leiden tot betere prestaties dan extrinsieke motivatie en dwang, blijkt uit onderzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wel dat mensen die vrijwillig participeren gemotiveerder zijn dan mensen die worden gedwongen. De WRR merkte op dat mensen vooral participeerden omdat ze iets wilden veranderen. Sommigen wilden een in hun ogen foute ontwikkeling tegengaan en werden gedreven door distributieve rechtvaardigheid. Ze waren van mening dat ze niet hetgeen kregen waar ze recht op dachten te hebben. Anderen wilden juist een gewenste ontwikkeling

bevorderen en hadden daarbij een bepaalde droom, een visie. Ook kwam de WRR tijdens haar veldwerk in veel verschillende situaties intrinsiek gemotiveerde mensen tegen[ CITATION WRR12 \l 1043 ]. Gezien dit onderzoek, lijken vrijwillige en intrinsieke motivatie een belangrijke rol te spelen.

3.1.3 Menselijk kapitaal

Volgens het Civic Voluntarism Model (CVM) van Verba, Schlozman en Brady (1995) zijn er drie belangrijke factoren die een rol spelen bij de bereidheid om te participeren. Namelijk motivatie en invitatie, maar ook capaciteit. De capaciteit hebben om te participeren hangt volgens het CVM af van de beschikbaarheid van vaardigheden, tijd en geld[ CITATION Wij12 \l 1043 ]. Ook Van Eijck (2013) legt een rol weg voor capaciteit. Zij heeft voor haar onderzoek uit een veelvoud van literatuur over participatie een model kunnen opstellen dat mogelijk verklaard waarom burgers

wel of niet deelnemen aan de coproductie van publieke diensten (zie bijlage 1.1). Zo wordt als eerste de factor menselijk kapitaal genoemd. Hieronder vallen volgens haar sociaaleconomische factoren zoals inkomen, opleiding, beroep en geslacht. De respondenten in haar onderzoek gaven aan mensenkennis en communicatieve vaardigheden ook belangrijk te vinden[ CITATION Eij13 \l 1043 ]. Uit een onderzoek van de Nationale Ombudsman blijkt ook dat deze eigenschappen van de initiatiefnemer (vergunningaanvrager) belangrijk zijn voor het slagen van een initiatief. Het onderzoek richtte zich op lokale initiatieven en hoe gemeenten en waterschappen daarbij betrokken zijn. Hieruit blijkt dat het belangrijk is dat de initiatiefnemer beschikt over kwaliteiten die een rol spelen bij het vormgeven van het participatieproces. Wanneer iemand beschikt over een groot netwerk, organisatorische vaardigheden, kennis over de inhoud en ervaring met de overheden verhoogt dit de kans op een succesvol participatietraject[ CITATION Ver18 \l 1043 ]. Lowndes, Pratchett & Stoker (2006) hebben het menselijke kapitaal in hun CLEAR-model opgenomen onder de noemer can do (zie bijlage 1.2). Zij definiëren dit als het vermogen dat iemand heeft om te mobiliseren en te organiseren. Het gaat dan om technische, spreek- en schrijfvaardigheden en bovenal om het vertrouwen om deze te gebruiken. De mate waarin iemand over deze vaardigheden bezit, hangt af van diens opleidingsniveau, inkomensklasse, beschikbare middelen, vaardigheden, kennis en demografische factoren[CITATION Low08 \l 1043 ]. In 2016 hebben de Universiteit Twente en BMC Advies gezamenlijk een onderzoek uitgevoerd naar hoe begrippen als eigen kracht en zelforganisatie in het sociale domein praktisch ingevuld kunnen worden (zie bijlage 1.3). Zelforganiserend vermogen hebben zij gedefinieerd als iemands capaciteit om zelf keuzes te maken, het leven vorm te geven, sociale relaties aan te gaan en te onderhouden en het initiatief te nemen voor het benutten van voorzieningen. Bij de operationalisatie van het begrip kwamen twee termen naar boven, namelijk draaglast en draagkracht. Draagkracht is het vermogen van iemand om met vragen op één of meer levensgebieden om te gaan dan wel deze op te lossen. Dit vermogen hangt samen met de competenties van een individu zelf, de competenties van zijn sociale netwerk (zie sociaal kapitaal) en ondersteunende condities als tijd en middelen. Wanneer er gesproken wordt over draaglast dan wordt de mate bedoeld waarin een individu te maken heeft met tegenslagen op de

belangrijkste levensgebieden, bijvoorbeeld de financiën[ CITATION Vos16 \l 1043 ]. Tot slot komt Reijnen (2014), coach bij en oprichtster van De Nieuwe Spelerij, met een concrete definitie van menselijk kapitaal. Dit is het geheel van competenties, kennis en sociale en persoonlijke vaardigheden die economisch waardevol zijn. Menselijk kapitaal is enerzijds terug te voeren op aangeboren talenten, anderzijds op vaardigheden en kennis[ CITATION Rei14 \l 1043 ]. Volgens deze theorieën heeft een vergunningaanvrager dus menselijk kapitaal nodig, in de vorm van kennis, tijd, middelen en sociale en organisatorische vaardigheden om met succes participatie te kunnen organiseren.

In relatie met het menselijk kapitaal noemt van Eijck de factor internal efficacy. Dit is de

perceptie die iemand heeft van het menselijk kapitaal dat hij bezit. Het gaat er dan om of iemand goed kan inschatten hoeveel menselijk kapitaal hij heeft en of hij dit voldoende acht om het proces van publieke dienstverlening te begrijpen en te beïnvloeden. Deze perceptie wordt beïnvloed door hoe gemakkelijk het is om te participeren. Hoe meer investeringen iemand moet doen, hoe groter de kans dat hij niet wil participeren[ CITATION Eij13 \l 1043 ]. Het WRR heeft ook, na gesproken te hebben met vele burgers en beleidsmakers, gezien dat mensen betrokken willen en kunnen zijn indien de uitdaging past bij hun behoeften en ze denken te beschikken over

de toerusting die vereist is om deze uitdaging aan te gaan[ CITATION WRR12 \l 1043 ]. In het handboek van het Vrijbaan-team wordt dit ook genoemd. Na een literatuurstudie en een aantal diepte-interviews met professionele begeleiders, job coaches en ervaringsdeskundigen zijn zij gekomen tot zes factoren die van invloed zijn op empowerment (zie bijlage 1.4). Een van die factoren is competentie en hieronder verstaan zij dat iemand vertrouwen heeft in zijn eigen vaardigheden om een bepaalde taak tot een goed einde te brengen. Iemand met een sterk ontwikkelde competentie weet wat hij wel en niet kan, heeft vertrouwen in het eigen kunnen en weet hoe hij om ondersteuning moet vragen[ CITATION Vrizj \l 1043 ]. Ook de Universiteit Twente en BMC Advies noemen dit als belangrijke voorwaarde voor het hebben van draagkracht. Een competent persoon heeft zelfvertrouwen en een positief zelfbeeld. Hij bezit de benodigde vaardigheden en is hier zelf ook van op de hoogte. Bovendien zet hij ze ook daadwerkelijk in om problemen op te lossen en om met veranderingen om te kunnen gaan[ CITATION Vos16 \l 1043 ]. De vergunningaanvrager moet dus niet alleen menselijk kapitaal hebben, maar ook beseffen dat hij dit heeft en voldoende zelfvertrouwen hebben om dit in te zetten. Een cruciale vraag is dus wat zijn perceptie is van het menselijk kapitaal dat hij wel of niet bezit.

De kritiek die vaak op het CVM wordt gegeven is dat de focus te veel ligt op de persoonlijke capaciteiten en nog te weinig op de sociale structuren[ CITATION Wij12 \l 1043 ]. Dat wil zeggen dat iemands keuze om te participeren ook afhangt van zijn sociale kapitaal, wat ontstaat in relatie met anderen. Van Eijck, Lowndes et al., de Universiteit Twente & BMC Advies en het Vrijbaan-Team hebben deze factor echter al wel in hun theorieën en modellen opgenomen. Daar wordt hieronder verder op ingegaan.

3.1.4 Sociaal kapitaal

Een pionier binnen de Social Capital Theory (SCT) is hoogleraar Robert Putnam. Hij stelt dat sociaal kapitaal de kwaliteit van de samenleving verbetert. Hoe groter het sociaal kapitaal, hoe groter het actief burgerschap. Volgens Putnam ontstaat sociaal kapitaal wanneer iemand behoort tot een groep, sociale contacten heeft met andere groepen en meedoet aan de

samenleving[ CITATION Put93 \l 1043 ]. Aansluitend hierop heeft van Eijck het sociaal kapitaal expliciet als factor opgenomen in haar model. Ze stelt dat iemands afkomst bepalend is voor diens deelname aan coproductie van publieke diensten. Met afkomst bedoelt ze dan dat men behoort tot bepaalde groepen, zoals een kerkgemeenschap[ CITATION Eij13 \l 1043 ]. Het CLEAR-model laat zien dat het sociaal kapitaal onder andere afhangt van iemands deelname aan de maatschappij en de verbondenheid die hij voelt met de gemeenschappen waar hij lid van is. Vertrouwen is daarbij een belangrijke factor. In het model is dit opgenomen onder de factor like to[ CITATION Low08 \l 1043 ]. Dit komt overeen met wat Putman zegt, namelijk dat sociaal kapitaal ontstaat uit sociale netwerken, gedeelde normen en wederzijds vertrouwen [ CITATION Put93 \l 1043 ]. De Universiteit Twente en BMC Advies schrijven dat iemand sociaal kapitaal heeft als hij inzicht heeft in de actoren die hulp kunnen bieden en de competenties heeft om deze in te zetten. Dit bepaalt onder andere de mate van draagkracht dat iemand heeft[ CITATION Vos16 \l 1043 ]. Bij het bovenstaande past ook de factor die het Vrijbaan-team noemt, namelijk

groepsoriëntatie. Dit gaat over het besef dat je deel uitmaakt van een gemeenschap, dat er daarom altijd sprake is van enige afhankelijkheid en dat samenwerking nodig is[ CITATION Vrizj \l 1043 ]. Het WRR bouwt daarop voort en zegt dat men ten eerste kijkt naar wat vrienden, familie,

kennissen en collega’s doen. Daarbij leidt een verwachte lage deelname tot een afname in de bereidheid om zelf mee te doen, terwijl een verwachte hoge deelname de eigen motivatie doet toenemen. Dit komt doordat men inschat dat de kans van slagen dan groter wordt[ CITATION WRR12 \l 1043 ]. Wanneer na een eerste initiatief groepsoriëntatie is ontstaan, is er vaak een toename in animo te zien voor het volgende initiatief. Dit komt doordat mensen elkaar al hebben leren kennen en daardoor eerder vertrouwen[ CITATION Min131 \l 1043 ]. Ook de WRR benoemt dit: ‘mensen die samen in actie zijn gekomen, hebben zich naar elkaar bewezen en zullen elkaar een volgende keer snel vinden’[CITATION WRR12 \l 1043 ]. Het lijkt er dus op dat een

vergunningaanvrager naast menselijke kapitaal ook sociaal kapitaal nodig heeft. Dit betekent dat hij een sterk netwerk van verschillende partijen moet hebben die hem kunnen helpen bij het organiseren van participatie. Belangrijk is dan dat de vergunningaanvrager op het juiste moment beseft dat hij hulp nodig heeft en dat hij dit kan krijgen van zijn sociale netwerk, maar ook dat hij erop vertrouwt dat dit netwerkt wil en kan helpen.

Sociale contacten kunnen dus beschikken over hulpbronnen, maar ook maatschappelijke organisaties en overheidsinstellingen kunnen een helpende hand bieden. Maatschappelijke organisaties kunnen kansen en blokkades creëren voor burgers wat betreft hun participatie. Dit is onder de noemer enabled to opgenomen in het CLEAR-model en gaat dus over de verbindingen tussen burgers en maatschappelijke partijen[ CITATION Low08 \l 1043 ]. Putnam (2007) kwam er ook achter dat in buurten met veel maatschappelijke organisaties meer zelforganiserend

vermogen aanwezig is[ CITATION Uit14 \l 1043 ]. Daarnaast kan de houding van de overheid ook invloed hebben op de bereidheid om te participeren. De Nationale Ombudsman laat met haar onderzoek zien dat een initiatiefnemer succesvoller is als hij dichter bij de overheid staat, de weg binnen de overheid kent, de taal van de medewerkers spreekt en zo gemakkelijker verbindingen en ondersteuning kan realiseren[CITATION Ver18 \l 1043 ]. Mensen die dichtbij de overheid staan zijn beter in staat om met elkaar plannen te ontwikkelen, om zelf een bijdrage te leveren of om de overheid in te schakelen voor ondersteuning[ CITATION Omm15 \l 1043 ].

Volgens hoogleraar Daniel Rubenson (2000) ontbreekt er echter iets aan al deze definities van sociaal kapitaal. Ze stellen allemaal dat sociaal kapitaal te vinden is in de relaties tussen mensen, terwijl het ook als eigenschap aanwezig kan zijn bij een individu zelf[CITATION DRu00 \l 1043 ]. Zoals de Universiteit Twente en BMC Advies al wel enigszins aanhalen, betekent het hebben van sociaal kapitaal ook dat iemand inzicht heeft in de actoren die hulp kunnen bieden en dat diegene de competenties heeft om deze in te zetten[ CITATION Vos16 \l 1043 ]. Niet alleen het sociaal kapitaal dat ontstaat door het aangaan van relaties is dus belangrijk, maar ook de sociale competenties die een individu zelf bezit. Het is echter niet zo dat de genoemde onderzoeken helemaal geen aandacht besteden aan de sociale competenties van het individu, want hier wordt wel over geschreven in relatie met het menselijk kapitaal. Deze vorm van kapitaal houdt namelijk onder andere in dat iemand sociale vaardigheden heeft.

Tot slot is het ook waardevol om te kijken naar de invloed van sociaal-demografische kenmerken op de bereidheid om te participeren. In de literatuur wordt beschreven hoe leeftijd bepalend kan zijn. De gedachte is dat hoe ouder iemand is, hoe meer tijd diegene heeft om te participeren. De bijhorende verklaring is dat oudere mensen meer tijd hebben, omdat de kinderen niet meer thuis wonen en/of omdat ze met pensioen zijn. Daarnaast zouden ouderen beter zijn in het

participeren doordat zij meer levenservaring hebben en meer interesse hebben in het welzijn van de buurt[ CITATION Buk02 \l 1043 ]. Daarentegen schrijft Leidelmeijer (2012) in zijn rapport dat ouderen vaak sociaal geïsoleerd raken en daardoor weinig participeren[ CITATION Lei12 \l 1043 ]. Geslacht wordt in de literatuur ook als bepalende factor aangewezen. Vrouwen zouden meer tijd hebben en eerder bereid zijn om te participeren in hun buurt. Voornamelijk omdat in Nederland het buitengewoon gebruikelijk is (ten opzichte van andere Europese landen) dat vrouwen parttime werken[ CITATION Gor99 \l 1043 ]. Wuthnow (1998) heeft echter in zijn onderzoek gevonden dat mannen gemiddeld vaker participeren dan vrouwen[ CITATION Wut98 \l 1043 ]. Ook het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ziet deze ontwikkeling terugkomen in hun veldverkenning van ontwikkelingen in burgerparticipatie. Ze stellen dat (oudere) mannen vaker participeren omdat ze over het algemeen veelzijdiger zijn dan mensen met tegenovergestelde kenmerken[ CITATION Hou14 \l 1043 ]. Hoe vaak iemand participeert, kan ook afhangen van het inkomen dat diegene heeft. Een huishouden met een hoog inkomen kan meer middelen hebben om te participeren dan een huishouden met een lager inkomen. Tot slot lijkt er ook een rol te zijn weggelegd voor het opleidingsniveau. De gedachte daarbij is dat een hoger opgeleid iemand beter kan inschatten wat het belang is van buurtparticipatie en beter weer wat de mogelijkheden zijn om te participeren[CITATION Als \l 1043 ]. Dus hoe hoger opgeleid en hoe hoger het inkomen, hoe vaker een burger gemiddeld zal participeren. Deze trend is vooral te zien bij initiatieven waarbij geen sprake is van overheidsinterventie[ CITATION Ver11 \l 1043 ]. Dit wordt ook bevestigd door het SCP[ CITATION Hou14 \l 1043 ]. Gezien deze onderzoeken is de verwachting dat de vergunningaanvrager die bereid is om participatie te organiseren, een oudere man is met een hoog opleidingsniveau en inkomen.

Bovenstaande literatuurstudie kan worden samengevat in een conceptueel model. Het gaat hier om de verbanden tussen de factoren en dus het opstellen en toetsen van hypotheses.

Uit dit conceptueel model kunnen de onderstaande hypotheses worden afgeleid. Deze hypotheses zullen worden getoetst met behulp van diepgaande statistische analyses. Op die manier kan worden vastgesteld of er echt een significant verband bestaat tussen de bereidheid om te participeren en de andere factoren in het model.

1. Motief:

a. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die voornamelijk intrinsiek gemotiveerd zijn dan bij mensen die voornamelijk extrinsiek gemotiveerd zijn. b. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die voornamelijk

vrijwillig gemotiveerd zijn dan bij mensen die voornamelijk dwangmatig gemotiveerd zijn. 2. Menselijk kapitaal:

a. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die denken veel kennis te hebben dan bij mensen die denken weinig kennis te hebben.

b. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die denken goede vaardigheden te hebben dan bij mensen die denken slechte vaardigheden te hebben. c. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die denken voldoende

tijd te hebben dan bij mensen die denken onvoldoende tijd te hebben.

d. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die denken voldoende middelen te hebben dan bij mensen die denken onvoldoende middelen te hebben.

3. Sociaal kapitaal:

a. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die denken geen hulp nodig te hebben dan bij mensen die denken wel hulp nodig te hebben.

b. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die denken veel hulp te kunnen krijgen dan bij mensen die denken weinig hulp te kunnen krijgen.

c. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen die in veel hulpbronnen het vertrouwen hebben dat ze willen en kunnen helpen, dan bij mensen die in weinig hulpbronnen het vertrouwen hebben dat ze willen en kunnen helpen.

4. Sociaal-demografische kenmerken:

a. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen van het mannelijk geslacht dan bij mensen van het vrouwelijk geslacht.

b. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen met een hogere leeftijd dan bij mensen met een lagere leeftijd.

c. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen met een hoger opleidingsniveau dan bij mensen met een lager opleidingsniveau.

d. De kans dat iemand participatie organiseert, is groter bij mensen met een hoger inkomen dan bij mensen met een lager inkomen.

3.2

Gebruik van participatieresultaten door

gemeenten

Specifieke literatuur over het gebruik van participatieresultaten door gemeenten binnen het vergunningverleningsproces bestaat nog niet. Dit komt waarschijnlijk omdat hier pas over gesproken wordt sinds het plan van een nieuwe Omgevingswet is ontstaan. Echter vertelt deze wet zelf al veel over de rol van de gemeente bij een binnenplanse vergunningaanvraag. Daarnaast is er wel veel literatuur te vinden over het inrichten van een behoorlijk participatieproces en wat er van de overheid verwacht wordt als ze hieraan begint. Wanneer een binnenplanse

vergunningaanvrager participatie organiseert, zal de overheid hierbij wellicht dezelfde

verwachtingen hebben als de verwachtingen die ze zelf moet waarmaken bij het organiseren van participatie. Deze literatuur is dus erg bruikbaar aangezien de vergunningaanvrager dezelfde rol als de overheid op zich neemt als hij participatie organiseert. Hij neemt dan als het ware de taak op zich om belangen in beeld te brengen en belanghebbenden te betrekken, een taak binnen het vergunningverleningsproces die normaal gesproken door het bevoegd gezag wordt uitvoert.

3.2.1 Het gebruiken van participatieresultaten

Wanneer een binnenplanse vergunningaanvrager uiteindelijk bereid is om participatie te organiseren, moet hij aangeven hoe hij dit heeft gedaan en wat de resultaten waren. De gemeente kan er dan vervolgens voor kiezen om deze participatieresultaten te gebruiken bij de belangenafweging die ze maakt alvorens een besluit te nemen over de aanvraag. Het motief hierbij kan zijn dat ze dan zelf een minder groter taak heeft aan het in beeld brengen van belangen. Daarnaast kan ze wellicht op basis van deze participatieresultaten een betere belangenafweging maken en dus een beter besluit nemen over de vergunningaanvraag.

3.2.2 Het controleren van het participatietraject

Als een gemeente besluit dat ze de participatieresultaten wil gebruiken, kan ze ervoor kiezen om erop te vertrouwen dat de vergunningaanvrager deze resultaten naar behoren heeft gegenereerd of ze kan ervoor kiezen om dit te controleren aan de hand van haar verwachtingen. Voor alle duidelijkheid, controleren betekent is dit geval niet dat de gemeente wettelijk iets kan eisen van de vergunningaanvrager. Met het formuleren van verwachtingen kan een gemeente echter wel voor haar zelf bepalen of de georganiseerde participatie hieraan voldoet. Als dit voldoet zou de gemeente in theorie geen belangen meer in beeld hoeven brengen. Als dit niet voldoet kan de gemeente verder geen sancties of iets dergelijks aan de binnenplanse vergunningaanvrager opleggen, maar ze weet dan wel dat ze zelf de belanghebbenden nog moet spreken. Hiervoor kan ze zes weken extra de tijd nemen. Echter is het uitgangspunt van de Omgevingswet dat gemeente meer vertrouwen hebben in hun inwoners.

Een gemeente kan dus bepaalde verwachtingen hebben bij een participatietraject dat een vergunningaanvrager organiseert. Er is voldoende literatuur te vinden over het voorbereiden en het inrichten van een behoorlijk participatietraject. Zoals eerder al is benoemd, werd participatie tot nu toe vooral georganiseerd door de overheid in plaats van burgers. De onderstaande

participatie organiseert. Met de nieuwe aanvraagvereiste binnen de Omgevingswet kruipen vergunningaanvragers nu echter ook in de rol van organisator. De uitkomsten van de literatuurstudie zijn op die manier dus ook van toepassing op vergunningaanvragers. Het uitvoeren van een belangenafweging, inclusief de voorbereiding en inrichting, behoort tot de dagelijkse werkzaamheden van het openbaar bestuur. De wetgeving, jurisprudentie en literatuur hierover leveren dus interessante inzichten op. De spelregels waar het openbaar bestuur zich aan moet houden bij het afwegen van belangen zijn grotendeels vastgelegd in de Algemene wet Bestuursrecht. Daarnaast heeft de Nationale Ombudsman (2009) onderzoek gedaan naar de uitgangspunten van behoorlijke burgerparticipatie. Tot slot schrijft van den Berg (2017) over het inrichten van een democratisch proces, waarbij de overheid kan waarborgen dat alle belangen vertegenwoordigd worden.

Voorbereiding van participatie

Hierbij geldt ten eerste het zorgvuldigheidsbeginsel. Bij de voorbereiding van een besluit moet het bevoegd gezag alle relevante factoren en omstandigheden opsporen[ CITATION Minzj1 \l 1043 ]. Dit zou betekenen dat de vergunningaanvrager zorgvuldig in beeld moet brengen welke belangen direct worden geraakt door zijn plan. Vervolgens moet hij besluiten welke

belanghebbenden hij laat participeren bij de vormgeving van zijn plan, dus met welke belangen hij rekening wil houden. Bleijenberg (2017) schrijft dat het hierbij niet gaan om representativiteit, maar om diversiteit. Representativiteit verwijst volgens haar naar de mate waarin de bewoners die meepraten een afspiegeling vormen van alle betrokkenen. Dan gaat het over kenmerken als leeftijd, sekse, opleiding en culturele achtergrond. Diversiteit is volgens haar belangrijker, waarmee ze bedoelt dat zoveel mogelijk belanghebbenden met verschillende invalshoeken meepraten. Het gaat dan om de mate waarin de verschillenden perspectieven voldoende zijn vertegenwoordigd[ CITATION Ble17 \l 1043 ]. Hierbij kan ook het motiveringsbeginsel gelden. De Nationale Ombudsman geeft aan dat een gemeente moet motiveren of en hoe burgers worden betrokken bij de besluitvorming[ CITATION Bou09 \l 1043 ]. Gezien dit beginsel, zou een

vergunningaanvrager altijd moeten motiveren waarom hij bepaalde belanghebbenden wel of niet heeft uitgenodigd om te participeren.

Inrichting van participatie

Na de voorbereiding moet de vergunningaanvrager een participatievorm kiezen en het

participatietraject verder inrichten. Het gaat hierbij ten eerste om inclusie, dat wil zeggen dat de vorm van participatie toegankelijk is voor zoveel mogelijk belanghebbenden. Iedereen moet dus evenveel kans hebben om te kunnen participeren. Ten tweede gaat het over de hoeveelheid zeggenschap (invloed) die een vergunningaanvrager aan belanghebbenden wil geven[ CITATION Ber17 \l 1043 ]. De Nationale Ombudsman noemt verschillende participatievormen

(corresponderend met de participatieladder) die elk een ander niveau van zeggenschap hebben. De verschillende vormen zijn: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen. Daarbij wordt aangegeven dat een gemeente van tevoren zorgvuldig moet bepalen op welke wijze ze het participatietraject gaat inrichten en hoe ze de participanten het beste kan bereiken[ CITATION Bou09 \l 1043 ]. Van den Berg noemt in relatie met zeggenschap nog een andere democratische waarde die gewaarborgd moet worden, namelijk deliberatie. Volgens haar moet er dus sowieso sprake zijn van overleg tussen de overheid en belanghebbenden[ CITATION Ber17 \l 1043 ]. Hiermee zegt ze impliciet dat het informeren of raadplegen van