Of gemeenten de participatie(resultaten) van een binnenplanse vergunningaanvrager gaan gebruiken;
Of participatie bij een binnenplanse vergunningaanvraag een onnodige tweede ronde is; Of goed georganiseerde participatie betekent dat het bevoegd gezag een minder grote taak
heeft aan het in beeld brengen van belangen;
Of gemeenten gaan controleren of erop vertrouwen dat participatie behoorlijk heeft plaatsgevonden;
Welke verwachtingen gemeenten hebben over de manier waarop een vergunningaanvrager participatie voorbereidt;
Welke verwachtingen gemeenten hebben over de manier waarop een vergunningaanvrager participatie inricht;
Welke verwachtingen gemeenten hebben over de manier waarop de vergunningaanvrager de participatieresultaten gebruikt;
Of gemeenten binnenplanse vergunningaanvragers gaan stimuleren; Of gemeenten binnenplanse vergunningaanvragers gaan ondersteunen; Of ze iets zeggen over de nieuwe manier van werken binnen de Omgevingswet.
2.1 Gemeente Alkmaar
N: Gaat de gemeente Alkmaar iets doen met de participatie die door binnenplanse vergunningaanvragers wordt georganiseerd?
A: Jazeker. Wij hebben een leidraad gemaakt voor vergunningaanvragers waar handvatten in staan als ze participatie willen organiseren, wat zal eindigen in een participatieverslag. Deze leidraad is niet bindend want het organiseren van participatie blijft vormvrij, maar het participatieverslag moet wel bij de vergunningaanvraag worden ingediend. En we bepalen daarbij niet hoe het eruit ziet, maar wel wat er minimaal in moet staan. We stellen dus wel wat eisen.
N: Zouden jullie dan willen weten wie allemaal belanghebbend zijn, hoe de vergunningaanvrager hen in beeld heeft gebracht en wie van hen hij heeft betrokken bij de planvorming?
A: Ja, dat willen wij dan wel weten. We zullen het met de vergunningaanvrager ook van tevoren over hebben. Dan geven we aan welke belanghebbenden hij het beste kan betrekken. Dit willen we dan uiteindelijk wel terugzien in zijn participatieproces. Het is dan ook aan hem op een passende manier van participatie te vinden. Ook vinden we het belangrijk dat hij mensen met een
minderheidsstandpunt betrekt en dat hij aangeeft wat hij met hun inbreng heeft gedaan. Dit moet hij ook motiveren. Deze minderheidsstandpunten mogen dus niet onder het tapijt worden geschoven. N: Hoe kan de gemeente er zeker van dat mensen met tegenstrijdige belangen ook door de vergunningaanvrager worden betrokken?
A: Dit kunnen we denk ik niet honderd procent zekert stellen, maar wij kijken, afhankelijk van de zwaarte van het initiatief, wat voor rol wij als gemeente binnen de participatie hebben en of we zelf aanwezig kunnen zijn. Maar dan alsnog wordt controleren heel lastig. Waar we dan eigenlijk op terug vallen, wat nou juist het uitgangspunt van de Omgevingswet is, is het vertrouwen dat we hebben in de mensen en ook dat als ze geen participatie organiseren ze zichzelf wel tegenkomen. Als het minderheidsstandpunt bijvoorbeeld van je buren komt en je laat ze niet participeren, dan komen ze later wel met hun bezwaar. Dit is een beetje een ingebouwde toets, maar helemaal zeker kan je niet zijn.
N: Wanneer mogen vergunningaanvragers ervoor kiezen om bepaalde belanghebbenden niet te betrekken?
A: Het zou natuurlijk niet moeten voorkomen dat bepaalde belanghebbenden niet worden betrokken. Dus dan moeten ze inderdaad wel melden waarom ze dat niet doen. Maar bij kleine initiatieven kan iemand wel zeggen dat hij belanghebbenden niet betrokken heeft en dan voldoet hij alsnog aan de indieningsvereiste. De gemeente moet het dan maar oplossen door zelf nog de belanghebbenden te
contacteren. Bij grotere initiatieven wordt het lastiger als belanghebbenden niet zijn gehoord, want dan voldoet iemand niet aan de vereiste en het niet horen van belanghebbenden heeft dan ook grotere gevolgen. Als gemeente hebben wij nagedacht over vier stappen. Een daarvan is een participatieplan en een ander is een participatieverslag. Stel dat wij zeggen dat we het er niet mee eens zijn, dan is het niet zo dat we het afkeuren en dat het over moet. Maar dan geven we er een negatief advies over en dan nemen we het mee in de afweging die we maken bij de
vergunningverlening. Het kan zijn dat ze ons dus later tegenkomen omdat we vinden dat het maatschappelijk draagvlak onvoldoende is onderzocht. Het terugsturen van het participatieverslag hebben we wel met onze juriste over gesproken. Want in het begin was dat wel een beetje de neiging, maar onze juristen hebben echt afgeraden om dat te doen. Ook wel omdat je dan eigenlijk een soort van medeverantwoordelijke wordt en het blijft toch de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Later bij de aanvraag zien wij wel wat er is gebeurd.
N: Merk je nog een verschil tussen particuliere vergunningaanvragers en de grotere aanvragers wat betreft hun kennis, vaardigheden en middelen waarmee ze participatie kunnen organiseren? A: Ja, wij zijn onze leidraad op dit moment aan het maken voor drie sporen. Het echte kleine spoor, waarbij je bijvoorbeeld iets verbouwt aan een woning, dan zeggen we eigenlijk van informeer je buren. En als de aanvraag helemaal past bij het omgevingsplan dan laten we het ook bij informeren en dan toetsen we het niet. Als het wel afwijkt van het bestemmingsplan en het heeft enige impact zeggen we dat ze moeten participeren en denken we met ze mee. Bij grote bedrijven zetten we het hele traject in.
N: Wil de gemeente een minimaal niveau zien waarop belanghebbenden betrokken worden, kijkend naar de participatieladder?
A: Je hebt inderdaad een participatieniveau op de ladder, maar wat wij ook doen, is kijken naar het participatietraject, dus hoe gaan wij met de partij zorgen voor participatie. En dan hebben we ook weer drie niveaus, waarbij het eerste niveau bijvoorbeeld is dat we de vergunningaanvrager alleen informeren over hoe het zou moeten. Bij hogere niveaus zullen we meer aanwezig zijn.
N: Wat moet de vergunningaanvrager doen met de inbreng van de belanghebbenden?
A: Ja het is niet handig en mogelijk om bij elk klein plannetje te doen aan participatie. Dat is voor de gemeente ook heel veel werk. We proberen dus vooral het informeren te stimuleren, ook over het proces van het plan. Als ze dat dan niet doen dan houdt het voor ons wel op als gemeente bij een dergelijk klein plan.
N: Gaat de gemeente vergunningaanvragers ondersteunen bij het organiseren van participatie? A: We gaan in ieder geval het eerste gesprek aan waarin we meedenken over participatie en hoe ze dat moeten doen. Bij de uitvoering leggen we in principe wel het balletje bij de vergunningaanvrager. Afhankelijk van het plan kunnen we daar wel of niet een rol in hebben. Maar het is vooral meedenken aan het begin en dan moeten zij het wel gaan doen.
N: Is er nog een manier voor de vergunningaanvrager om de mensen die geen usual suspects zijn te bereiken?
A: Wij hebben op dit moment een soort toolkit gemaakt en daar staan allerlei voorbeelden in aan de hand van de impact van het plan en de zwaarte van participatie. Het is een soort inspiratiegids waarin een aantal mogelijkheden worden gegeven. Daarnaast hebben we in de gemeente ook
gebiedsconsulenten, die kennen het gebied heel goed, en die vragen we ook altijd van wie moet je bereiken en hoe moet je ze bereiken.
N: Als iemand een participatieverslag inlevert die voldoet aan jullie verwachtingen, zou dit dan betekenen dat het bevoegd gezag een minder grote taak heeft aan het in kaart brengen van belanghebbenden?
A: Ja, in principe wel. Als ze echt aantonen dat er goed geparticipeerd is dan zouden wij meteen een besluit kunnen nemen over de aanvraag.
N: Van een enkele gemeenten heb ik gehoord dat ze niks gaan doen met de participatie die door een binnenplanse vergunningaanvrager is georganiseerd omdat participatie al heeft plaats gevonden bij het omgevingsplan. Hoe staan jullie hierin?
A: Ja, dat gaan niet helemaal op. Als het inderdaad zo is dat een vergunningaanvraag perfect bij het omgevingsplan past, dan vinden we in ieder geval dat de belanghebbenden nog geïnformeerd moeten worden. En als het wat ingrijpender is dan blijft participatie altijd waardevol waarmee nieuwe dingen naar voren kunnen komen. Maar elke gemeente zal wel die discussie houden over het participatieniveau.
N: Hoe kan je binnenplanse vergunningaanvragers motiveren om participatie te organiseren, aangezien het niet verplicht is?
A: Ja, dat vind ik een hele lastige. Dat ligt ook aan de partij die participatie organiseert. We merken dat de grote marktpartijen de Omgevingswet en participatie al kennen. En dan organiseren ze gewoon een inloopavond en dan denken ze dat ze al goed bezig zijn. Om iemand te motiveren is dus meer nodig dan dit te beseffen. Ze zien het nu nog als een verplicht nummertje en dat vormvrije vinden ze ook niks. Ze willen van ons weten wat we verwachten en wanneer het goed is.
Maar dan sla je natuurlijk alle creativiteit eruit. Het zal in het eerste jaar niet helemaal goed gaan, maar in de loop van de tijd zullen partijen hun draai wel vinden hierin. Maatwerk is gewoon belangrijk.
N: Denk je dat sommige vergunningaanvragers alleen maar denken dat ze met participatie slapende honden wakker maken?
A: Jazeker. We proberen natuurlijk duidelijk te maken wat de meerwaarde kan zijn. Leuke is vaak nog wel dat inderdaad initiatiefnemers die in een vroeger stadium bij ons in beeld komen dan ook zeggen dat ze het gaan doen. En wij geven dan ook aan dat als je hier nu over gaat praten dan kan je er nog wat mee. En dan zien ze ook vaak wel dat het voordeel is dat er minder bezwaar komt. Maar soms zijn er partijen die al heel wat verder zijn en echt met een dichtgetimmerd plan komen en zij hebben minder zin in het organiseren van participatie want dan moeten ze alles weer omgooien.
N: In de Omgevingswet staat nog wel dat het bevoegd gezag het besluit met zes weken kan verlengen als ze niet voldoende informatie hebben over de belangen. Zou dit ook motiverend kunnen werken voor een vergunningaanvrager?
A: Ja, als je goed geparticipeerd hebt dan zouden aanvragers meteen naar de ontwerpfase kunnen gaan in plaats van dat ze nog de voorfase door moeten. En dat scheelt tijd. Qua vergunningverlening hebben we nog geen ervaring wat betreft die verlening van zes weken. Maar we zouden nog wel iets met de leges kunnen doen. Dus dat mensen korting krijgen als ze goed participeren.
N: Hebben jullie al een handreiking die de vergunningaanvrager kan gebruiken bij het organiseren van participatie?
A: We zijn al bezig met een leidraad. Altijd participatie, zo vroeg en hoog mogelijk. We zijn er al wel mee aan het oefenen. Wat ik daarbij ook merk is dat zo vroeg mogelijk belangrijk is. En dat hoe hoger je op de participatieladder gaat staan, hoe moeilijker het is. Als iedereen er wat over te zeggen heeft dan wordt het moeilijk om het samen eens te worden en sowieso om het gesprek te organiseren.
N: Gaat de gemeente Alkmaar iets doen met de participatie die door binnenplanse vergunningaanvragers wordt georganiseerd?
W: Wij willen participatie wel echt vormgeven. Ook vooral intern, omdat het om een andere manier van werken vraagt. Maar ook in relatie met de buitenwereld, bewoners, want we willen meer gaan samenwerken. Maar als je kijkt naar binnenplaats vrijstelling, dan denk ik dat participatie ook vaak een rol kan spelen. En dat is per project natuurlijk verschillend. Maar de essentie is dat we aan de voorkant willen gaan nadenken over hoe iemand dat kan doen. Dan kunnen wij daarbij adviseren of meedenken.
N: Gaan jullie dan controleren of de participatie behoorlijk heeft plaatsgevonden of vertrouwen jullie de vergunningaanvrager hierop?
W: Het is dan in de eerste instantie de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Het is natuurlijk zijn belang. Ons belang is dat het een goed proces is waardoor we tot een goed besluit komen. Maar die hele belangenafweging blijft de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Dus als iemand een goed verslag heeft gemaakt dan is dat wat we bij de besluitvorming toevoegen. We hadden namelijk al een participatieparagraaf en daarin staat een beschrijving van het participatieproces; hoe is de samenwerking gegaan, wie was erbij betrokken, welke rol hebben zij gespeeld en wat is het resultaat van dit alles. Participatie gaat over samenwerken en om vertrouwen. Wij vragen hoe hij wenst te participeren en ondersteunen met tips & tricks. Hiervoor maken we een handreiking waarmee we de initiatiefnemers op weg helpen.
N: Dus jullie willen wel het een en ander weten over de georganiseerde participatie?
W: Ja, daar komt nu wel meer de nadruk op te liggen. Recent was bijvoorbeeld het idee van een fitnesscentrum in een relatief rustige omgeving. Als college hebben we toen echt wel aangegeven dat we willen dat de initiatiefnemer participatie organiseert omdat de verwachting was dat er bezwaren kwamen. Zij hebben op dat moment een stukje professionalisering toegevoegd. Dus ze hebben iemand laten aanhaken die kon ondersteunen bij het organiseren van een inspraakavond. Maar verder hebben we het wel aan henzelf overgelaten omdat het hun verantwoordelijkheid is. En ze plukken daar zelf ook de vruchten (soms zure vruchten) van. Want in dit geval is het uiteindelijk niet doorgegaan omdat er heel veel weerstand was.
N: Als een dergelijk participatietraject goed is verlopen, heeft het bevoegd gezag dan geen taak meer aan het in kaart brengen van belangen?
W: In mijn ogen niet, want het bevoegd gezag heeft nog steeds de verantwoordelijkheid voor de belangenafweging. Tenzij belanghebbenden aan de voorkant – en ik heb het nog niet meegemaakt – op het niveau van meebeslissen worden betrokken. Dan zijn de belanghebbenden aan de voorkant al betrokken en weet je zeker dat er iets met hun belangen wordt gedaan. Dan geven we de
initiatiefnemer kaders mee en als ze daaraan voldoen dan is het in feite een hamerstuk. De
belangenafweging blijft een taak voor het college. In de voorbereiding van een besluit hanteren wij een betrokkenenparagraaf. Hierin wordt verslag gemaakt van de participatie activiteiten en het resultaat. Het doel is ook niet om bezwaren weg te nemen, maar een beter besluit te nemen. Dat helder is waarom het college een besluit neemt.
N: Denk je dat een binnenplanse vergunningsaanvrager voldoende gemotiveerd is? Want sommige zullen misschien ook denken dat ze slapende honden wakker maken.
W: Ja die angst is van alle tijden. Het vraagt dus van ons als ambtenaar, maar ook van de initiatiefnemer, om het gesprek aan te gaan. Participatie is namelijk eigenlijk gewoon een
vertrouwensband aangaan. Dus veel meer richten op het samenspel in plaats van het krachtenspel. Dan haal je er een advocaat bij, creëer je meer tegenstanders, en heb je ineens een zwaar beroep te pakken. Initiatiefnemers moeten gewoon de wijk ingaan en vragen hoe men betrokken wil worden, in plaats van je plan al klaar hebben waarbij inspraak geen zin meer heeft. Uiteindelijk is het de keuze van de initiatiefnemer hoe het proces zal verlopen.
N: Moet uit het verslag dan ook altijd blijken welke belanghebbenden erbij betrokken waren en hoe een vergunningaanvrager heeft overwogen om bepaalde belanghebbenden wel of niet te betrekken?
W: Ik verwacht wel dat dit terugkomt in het verslag. Hij/zij benoemt wie benaderd zijn. Hierin kunnen wij adviseren, maar vaak kent de initiatiefnemer zijn omgeving beter dan wij. Participatie is een middel om draagvlak te creëren en het plan beter te maken. Het vraagt nogal wat om op een goede manier een gesprek aan te gaan en de groep die zich niet gemakkelijk uitspreekt erbij te betrekken en zich gehoord te laten voelen. Hierin kunnen wij ondersteunen met bijvoorbeeld een
participatieadviseur als aparte functie.
N: Merk je nog verschil tussen particuliere vergunningsaanvragers en de grotere vergunningaanvragers wat betreft de bereidheid om participatie te organiseren?
W: Nou we hebben hier een bedrijventerrein dat opnieuw ontwikkeld wordt. Dan zie je wel dat omwonenden vaker in het onwetende blijven. Vaak is voor hun niet helder wat de werkwijze is en dan voelen ze zich niet gehoord. Als gemeente zorgen we er dan voor dat ze om tafel komen. Niet om hun zienswijze te veranderen, maar het ze uit te leggen en naar ze te luisteren. Het gaat er gewoon om dat een initiatiefnemer, voor het hele traject begint, al in gesprek gaat met belanghebbenden. Daar hebben ze ook zelf baat bij. En als iemand met een slecht participatieverslag komt dan staat dit wel in de nota en dan moeten ze niet raar opkijken als er bezwaren komen.
N: Als de aanvraag met participatieverslag er ligt dan is het voor jullie als gemeente ook te laat om er nog verandering in te brengen, want dan zitten jullie al in de besluitvorming.
W: Ja en ik wil niet op de stoel gaan zitten van de initiatiefnemer, want dan ga ik iets doen wat niet mijn taak is en dan ontstaat er juist verwarring. Vaak komen mensen ook naar de gemeente van: ‘jullie moeten het gaan oplossen’. En we hebben die reflex ook vaak dat wij moeten handelen. Maar in dit geval is het echt de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer en moeten we hem
vertrouwen. Anders ontstaat er ook verwarring over wie nou aanspreekpunt is en wie verantwoordelijk.
W: Dat loslaten kan heus wel, maar dan moeten we van tevoren duidelijk hebben gecommuniceerd over onze eigen rol en de rol van de initiatiefnemer. Dan begrijpen mensen het en dan wordt het echt wel een leuk proces.
N: Dan hoef je ook minder te controleren. Nou heb ik ook wel gehoord dat participatie bij een binnenplanse vergunningaanvraag een tweede ronde is omdat participatie al heeft plaatsgevonden bij het omgevingsplan en de aanvraag valt binnen het omgevingsplan. Hoe denken jullie hierover? W: Mijn eerste reactie is dan dat we het doen hoe we het gewend waren. Zo van: ‘het
bestemmingsplan is vastgesteld, iedereen heeft zijn zienswijze kunnen indienen, heeft u dit niet gedaan, dan heeft u niets meer te zeggen over een plan van de initiatiefnemer die aan het
bestemmingsplan voldoet’. Dat blijf je in dat krachtenspel zitten, dan ga je niet meer opzoek naar wat we samen kunnen. Dus daar kan ik het niet mee eens zijn.
N: Elke situatie is natuurlijk weer anders. Hebben jullie verder nog verwachtingen van het minimale niveau aan invloed dat belanghebbenden moeten hebben, kijkend naar de participatieladder? W: Nee, dat ligt echt aan het project zelf. Zeker bij binnenplanse is het vaak niet ingrijpend dus dan kan informeren vaak voldoende zijn. Bij grotere projecten kan het wel ingrijpender zijn dus dat moet je misschien al naar co-creatie gaan. Daar wordt het plan echt wel beter van. Elk project kent zijn eigen dynamiek en bij de start van een proces maken we het kader helder. In de communicatie is dan helder wie, en hoe, er betrokken moet worden. Een mooie vraag om te beginnen is hoe willen