De Duits-Chinese energierelatie
De casus van de fotovoltaïsche zonnepanelen
Bron afbeelding: Solar Electic Power Association (2013).
Bachelor scriptie Politicologie Boris van Haastrecht, 10090703 E-mail: borisvanhaastrecht@casema.nl Tel.: 0621179547
Onderzoeksproject: Energy and Geopolitics in China and the European Union Datum: 20 januari 2014
2
Kaart van Duitsland
3
Kaart van China
4
Inhoud
Dankbetuiging ... 6
Samenvatting ... 7
Lijst van tabellen en figuren ... 8
Lijst van afkortingen ... 9
Hoofdstuk 1. Introductie ... 11
1.1 Onderzoeksdoelstellingen ... 13
1.2 Probleemstelling en operationalisatie ... 14
1.3 Onderzoeksmethode ... 16
1.4 Theoretisch kader ... 17
1.5 De structuur van de scriptie ... 19
Hoofdstuk 2. De Duitse energiesituatie ... 21
2.1 Energieverbruik in Duitsland ... 21
2.2 De energiesituatie van Duitsland in de wereld ... 24
2.3 Conclusie ... 25
Hoofdstuk 3. De Duits-Chinese energie- en handelsrelatie ... 27
3.1 De Duits-Chinese handelsrelatie ... 27
3.2 De betekenis van de EU voor de energie- en handelsrelatie tussen Duitsland en China 28 3.3 De export van de Chinese PV-industrie ... 30
3.4 Conclusie ... 31
Hoofdstuk 4. Politieke en economische actoren ... 33
4.1 De rol van de staat ... 33
4.2 De rol van bedrijven ... 35
5
4.4 Conclusie ... 37
Hoofdstuk 5. De gevolgen van import van Chinese PV-cellen in Duitsland ... 39
5.1 Antidumpingsmaatregelen op EU-niveau ... 39
5.2 Conclusie ... 40
Conclusie ... 41
6
Dankbetuiging
Graag wil ik mijn medestudenten bedanken voor de nuttige ideeënuitwisselingen tijdens dit bachelorproject. Daarnaast dank ik Daniel Scholten van de TU Delft voor zijn hulp tijdens de opzet van mijn onderzoek. Bovenal dank ik dr. Amineh voor de enthousiaste en motiverende wijze waarop hij leiding gaf aan dit onderzoeksproject en voor zijn bruikbare commentaar tijdens mijn onderzoek. Mede dankzij deze personen was het een genoegen deze bachelorscriptie te schrijven.
7
Samenvatting
Dit onderzoek probeert meer inzicht te geven in de energierelatie tussen Duitsland en China en in de ontwikkeling van fotovoltaïsche energie (PV-energie). Hiertoe wordt de casus van de Duitse import van (onderdelen van) PV-zonnepanelen afkomstig uit China in een politiek-economisch kader bestudeerd. De ontwikkeling en verspreiding van PV-energie verloopt zeer snel in de laatste tien jaar. Duitsland is de grootste producent van PV-energie ter wereld. China is de grootste producent en exporteur van PV-zonnepanelen. De import van Chinese PV-zonnepanelen in Duitsland heeft tot spanningen geleid tussen Duitsland en China. Deze spanningen resulteerden in de instelling van verhoogde invoertarieven voor Chinese PV-zonnepanelen door de Europese Unie in het kader van antidumpingbeleid. Dit onderzoek focust op de rol van de belangrijkste politieke en economische actoren om het Duits-Chinese handelsgeschil over PV-zonnepanelen te verklaren. Dit ogenschijnlijk oppervlakkige incident, kent een aantal dieperliggende oorzaken.
De bevindingen van dit onderzoek zijn drieledig. Op het eerste, meest fundamentele niveau, is de veranderende positie van China in de wereld een belangrijke oorzaak van de spanning in de Duits-Chinese handelsrelatie. Op het tweede niveau zijn de verschillende staat-marktrelaties in Duitsland en China een belangrijke oorzaak. Op het derde, meest tastbare, niveau is het Duitse groene energiebeleid in de vorm van zogenaamde Feed In Tariffs een belangrijke oorzaak van het handelsgeschil over PV-energie.
8
Lijst van tabellen en figuren
Figuur 2.1 De Duitse primaire energiemix in: 2013 (2012) 22 Figuur 2.2 Aandeel van duurzame energie in totale energieverbruik in 2012
(totaal is 11,5%) 23
Figuur 2.3 Energiestromen in Duitsland in 2011, gemeten in Petajoule (PJ) 24 Figuur 3.1 Aandeel van geselecteerde landen in wereldgoederenhandel,
1985-2012 28
Figuur 3.2 Productie van PV-cellen en zonnepanelen in China (lila) en
wereldwijd (bordeauxrood) gemeten in MW, 2008-2011 30 Figuur 4.1 De geografische spreiding van toeleveranciers, producenten en
9
Lijst van afkortingen
AGEB Arbeitsgemeinschaft Energiebilanzen
BNP Bruto Nationaal Product
BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit
EC Europese Commissie
EU Europese Unie
FIT Feed-In Tariff
GRW Gemeinschaftsaufgabe 'Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur'
GW Gigawatt
IEA International Energy Agency
IPE Internationale Politieke Economie
IZ Investizionszulage
MW Megawatt
PE Politieke Economie
PJ Petajoule
PV-cellen Fotovoltaïsche (Engels: photovoltaic) cellen PV-energie Fotovoltaïsche energie
PV-industrie Fotovoltaïsche industrie PV-zonnepanelen Fotovoltaïsche zonnepanelen R&D Research and Development
11
Hoofdstuk 1. Introductie
Duitsland probeert in het kader van een transitie naar duurzame energie de productie van elektriciteit uit energie te vergroten. De meest veelbelovende methode om zonne-energie om te zetten in elektriciteit is door middel van fotovoltaïsche cellen (PV-cellen), die in fotovoltaïsche zonnepanelen worden verwerkt (PV-zonnepanelen) (Jacobson, 2009: 170). Fotovoltaïsche energie (PV-energie) is energie in de vorm van elektriciteit opgewekt door zonnepanelen. Zowel politieke als economische actoren bepalen het succes van PV-energie in Duitsland. Vraagstukken op het gebied van PV-energieproductie, PV-energiegebruik en energieveiligheid blijven tegenwoordig echter niet beperkt tot de nationale grenzen, energie wordt steeds meer een mondiale kwestie (Gupta, 2012: 432). Dit geldt ook voor de ontwikkeling van PV-energie. In Duitsland wordt de fotovoltaïsche industrie (PV-industrie), die bestaat uit bedrijven die actief zijn in de productieketen van (onderdelen van) PV-zonnepanelen, geconfronteerd met concurrentie van de Chinese PV-industrie die veel naar de Europese Unie (EU) exporteert. Deze spanning heeft tot een handelsgeschil tussen Duitsland en China geleid, met als voorlopige uitkomst een verhoging van EU-invoertarieven voor Chinese PV-cellen en PV-zonnepanelen. Dit onderzoek focust op de oorzaken van dit handelsgeschil.
In de wetenschappelijke literatuur wordt breed erkend dat een wereldwijde energietransitie op lange termijn noodzakelijk is. Ten eerste omdat landen hun energieveiligheid willen vergroten. Zij willen diversificatie van hun energieverbruik en willen hun energietoevoer op lange termijn veilig stellen. Ten tweede vanwege milieuproblemen, die veroorzaakt worden door het gebruik van fossiele brandstoffen. De internationale doelen om klimaatverandering tegen te gaan kunnen alleen gehaald worden als de productie van duurzame energie, waaronder PV-energie, sterk toeneemt. Om deze doelen te behalen is het naar verwachting noodzakelijk een wereldwijde productiestijging van PV-energie van twaalf procent per jaar te realiseren gedurende de komende vijftig jaar. (Bauen, 2006: 895). Naast de mondiale klimaatdoelen, stelt ook de EU doelen aan haar lidstaten met betrekking tot een energietransitie. Het belangrijkste huidige concrete doel van de EU op dit gebied is dat in het jaar 2020 20% van de energieconsumptie duurzaam opgewekt, oftewel hernieuwbaar moet zijn (EurActiv, 2012a). In datzelfde jaar moet een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 20% gerealiseerd worden (EurActiv, 2012b). In de wetenschappelijke literatuur worden minstens zeven voordelen van de productie van elektriciteit door middel van PV-cellen in
12
plaats van door verbranding van fossiele brandstoffen genoemd (Solangi et al., 2011: 2151). De vijf voordelen die het sterkst van toepassing zijn voor Duitsland, zijn:
- Geen uitstoot van broeikasgassen
- Verkorting van aanvoerlijnen van elektriciteitsnetwerken - Toename van regionale/nationale energieonafhankelijkheid - Diversificatie en veiligheid van energietoevoer
- Versnelling van ontwikkeling van rurale gebieden
Voor China gelden deze voordelen ook, maar speelt bovendien de verbetering van waterkwaliteit een rol en de mogelijkheid onbenut land in gebruik te nemen.
Duitsland loopt binnen Europa voor op het gebied van de productie van duurzame energie. De Duitse Energiewende is een poging een overgang in de economie van fossiele brandstoffen naar duurzame energie te realiseren. Omdat zonne-energie nog niet concurrerend is met traditionele energiebronnen, stimuleert de Duitse overheid met verschillende maatregelen de ontwikkeling van de PV-industrie en verspreiding en verkoop van PV-cellen. Gutermuth (2000) heeft het Duitse beleid op het gebied van de PV-industrie onderzocht. Hij concludeert dat het beleid tot doel heeft belemmeringen voor de ontwikkeling van de PV-industrie weg te nemen en daarin succesvol is. Frondel et al. (2008) zijn minder positief over de Duitse ontwikkeling op het gebied van de PV-industrie. De opwekking van elektriciteit op basis van zonne-energie krijgt per eenheid een zeer hoge subsidie. Zij betogen dat deze subsidiëring van PV-cellen niet kostenefficiënt is en nadelige gevolgen heeft voor de
Energiewende. Tegelijkertijd is de totale energieproductie van PV-zonnepanelen laag. Frondel
et al. zijn daarom van mening dat de Duitse overheid het geld van de subsidies beter kan investeren in Research & Development (R&D) met als doel de productiviteit van PV-zonnepanelen te verhogen, voordat de productie verder verhoogd wordt.
Sinds het begin van het nieuwe millennium is de Chinese productie van duurzame energie, waaronder de PV-industrie, sterk toegenomen, dankzij grote investeringen van de overheid. Ook voor China is een energietransitie noodzakelijk, omdat de decennialange grote economische groei gepaard gaat met een steeds groter energieverbruik. Daardoor is China in korte tijd van een netto-exporteur in een netto-importeur van energie veranderd (Oxley et al., 2010: 439). In het kader van de ontwikkeling van de PV-industrie zijn honderden Chinese bedrijven in de productieketen van PV-zonnepanelen gestart (Solangi et al., 2011: 2156). China exporteert deze producten naar de EU. Omdat het financieel aantrekkelijk is in
13
Duitsland voor particulieren om PV-zonnepanelen te kopen (die eenvoudig op daken van huizen geïnstalleerd kunnen worden), is de vraag daar sneller gestegen dan het aanbod dat de eigen industrie kon leveren. Chinese PV-cellen worden geïmporteerd om aan de vraag te kunnen voldoen. Eén van de doelen van het Duitse zonne-energiebeleid is werkgelegenheid creëren. De Duitse PV-industrie vertoont echter een neerwaartse ontwikkeling. Frondel et al. merken op dat de import van Chinese PV-cellen de werkgelegenheid verkleint en daarmee het Duitse beleid tegenwerkt (Frondel et al., 2008: 4202). Daarom bestaat er een zekere spanning tussen de PV-industrieën van Duitsland en China.
Veel studies naar de ontwikkeling van zonne-energie in het algemeen, en PV-cellen in het bijzonder, richten zich op de ontwikkeling binnen één land (bijvoorbeeld Frondel et al., 2008, Gutermuth, 2000). Andere onderzoekers vergelijken beleid van verschillende landen met elkaar (bijvoorbeeld Solangi et al., 2011; Scholten, 2012). Het vergelijkende onderzoek van Solangi et al. vergelijkt beleid in negen verschillende landen als losstaande analyse-eenheden waartussen geen interactie plaatsvindt. Minder aandacht in onderzoek naar de ontwikkeling van PV-energie krijgen de relaties tussen landen. Deze relaties zijn juist interessant, omdat zij spanningen en samenwerking tussen landen in de ontwikkeling van deze belangrijke duurzame energiebron kunnen tonen. Dit onderzoek wil een bijdrage leveren aan de bestaande literatuur over de ontwikkeling van de PV-energie door juist inzicht te geven in de interactie tussen landen.
1.1 Onderzoeksdoelstellingen
In dit onderzoek wordt de casus van import van Chinese (onderdelen van) PV-zonnepanelen in Duitsland onderzocht, met twee doelen:
1. Meer inzicht krijgen in de groene energierelatie tussen Duitsland en China
2. Meer inzicht krijgen in de ontwikkeling van de Duitse PV-energie en in de gevolgen van de import van Chinese PV-zonnepanelen voor de Duitse PV-energie
Vanwege de beperkte omvang van het onderzoek worden Duitsland en China niet even uitgebreid behandeld. De focus ligt op politieke en economische ontwikkelingen in Duitsland. China wordt in de eerste plaats als handelspartner van Duitsland beschouwd. Het is
14
noodzakelijk om de positie die PV-energie in de Chinese economie inneemt te beschrijven, omdat deze positie het belang van PV-energie in de handelsrelatie met Duitsland bepaalt. De gevolgen van de import van PV-zonnepanelen voor de ontwikkeling van Duitse PV-energie staan centraal. De onderzoeksvraag luidt daarom: 'Hoe kan het handelsgeschil tussen Duitsland en China over de import van Chinese PV-cellen in Duitsland vanaf 2005 verklaard worden?' Deze hoofdvraag wordt opgedeeld in een aantal deelvragen:
- Wat is de positie van PV-energie in de Duitse economie?
- Wat is de positie van PV-energie in de Chinees-Duitse energie- en handelsrelatie? - Welke rol spelen de belangrijkste politieke en economische actoren in de
ontwikkeling van PV-energie in Duitsland?
- Wat zijn de gevolgen van de import van Chinese PV-cellen voor de belangrijkste politieke en economische actoren in Duitsland?
Deze studie richt zich voornamelijk op de periode vanaf 2005, omdat de Chinese overheid sinds dat jaar de ontwikkeling van PV-energie en de export van PV-zonnepanelen krachtig stimuleert (Zhang and He, 2013: 396). De ontwikkeling van PV-energie in Duitsland begon al een aantal jaren eerder, maar is sinds 2005 sterk gegroeid. Duitsland is binnen Europa de belangrijkste producent van PV-zonnepanelen en China is de belangrijkste exporteur van PV-zonnepanelen naar Europa (Grau et al., 2012: 21). Daarom is voor een focus op deze twee landen gekozen binnen dit onderzoek. De onderzoeksvraag is wetenschappelijk relevant, omdat in de wetenschappelijke literatuur weinig aandacht is voor de interactie tussen landen op het gebied van zonne-energie. Onderzoek naar PV-energie is maatschappelijk relevant, omdat PV-energie essentieel is om in de toekomst de energieveiligheid te vergroten, milieuschade te verminderen en economische groei te bevorderen.
1.2 Probleemstelling en operationalisatie
Veel verschillende actoren oefenen invloed uit op de energierelatie en handelsrelatie tussen Duitsland en China. Een belangrijke variabele in dit onderzoek is de import van PV-zonnepanelen in Duitsland die in China geproduceerd zijn. Om deze variabele op een zinnige
15
wijze te analyseren, moet duidelijk worden welk aandeel PV-energie in de Duitse en Chinese energieconsumptie heeft en hoe de handelsrelatie tussen Duitsland en China er uitziet, gemeten als handelsvolumes. Verder moeten sleutelactoren op nationaal en internationaal niveau onderzocht worden: actoren in Duitsland, actoren op het niveau van de EU en actoren in China.
In China zijn honderden bedrijven actief in verschillende onderdelen van de productieketen van PV-zonnepanelen. Een aantal bedrijven springt door hun omvang in het oog. De grote bedrijven die in de hoogwaardige productie van PV-zonnepanelen actief zijn en bovendien naar Duitsland exporteren, zijn relevante actoren voor dit onderzoek. De twee belangrijkste Chinese bedrijven op dit gebied zijn Suntech Power en Baoding Yingli (Grau et al., 2012: 26). Bedrijven zijn in China meestal nauw verweven met de overheid. De Chinese nationale overheid is daarom ook een belangrijke actor, die via beleid industrieën aanstuurt. Dit wordt duidelijk door naar de historische ontwikkeling van duurzame energie in China te kijken. De Renewable Energy Law die op 1 januari 2006 in werking trad, bood een nationaal raamwerk voor de ontwikkeling van duurzame energie. Dit leidde tot een explosieve groei van onder meer producenten van PV-cellen (Zhang & He, 2013: 396).
Ook in Duitsland speelt de overheid een cruciale rol door wetgeving en stimuleringsmaatregelen, omdat PV-energie in prijs in de nabije toekomst nog niet kan concurreren met fossiele brandstoffen. Toch is de rol van de overheid in Duitsland fundamenteel anders dan in China, omdat de afstand tussen staat en industrie veel groter is. De rol van de Duitse overheid wordt onderzocht door naar beleid op nationaal niveau te kijken, zoals dat geformuleerd wordt door het Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz,
Bau und Reaktorsicherheit (BMU), het Duitse ministerie voor milieu, en het Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), dat is het Duitse ministerie voor
Economische Zaken. Hieronder valt wetgeving over PV-energie, maar ook financiering van onderzoek op het gebied van PV-energie. Dit beleid is concreet te onderzoeken door naar de hoogte van Feed-In Tariffs (FITs) te kijken, dat wil zeggen de prijs waarvoor private producenten duurzame energie aan het elektriciteitsnet kunnen verkopen, dankzij indirecte overheidssubsidie.
De PV-industrie in Duitsland verwijst naar de economische actoren die belang hebben bij de ontwikkeling en verspreiding van PV-energie. Het gaat hier voornamelijk om bedrijven die (onderdelen van) PV-zonnepanelen produceren, belangrijke voorbeelden hiervan zijn SolarWorld en Wacker Chemie, maar ook om installatiebedrijven van zonnecellen die veel kleiner zijn. Enerzijds wordt de PV-industrie gereguleerd door overheidsbeleid, anderzijds
16
oefent deze industrie invloed uit op de formulering van dit overheidsbeleid, er is dus sprake van een interactieve relatie.
Op het niveau van de EU zijn de belangrijkste actoren voor dit onderzoek de belangengroep EU ProSun, die een meerderheid van de Europese PV-industrie claimt te vertegenwoordigen en de Europese Commissie (EC). De EC heeft naar aanleiding van een klacht van EU ProSun over dumping vanaf 2011 onderzoek naar de handel in PV-zonnepanelen tussen de EU en China verricht. De vooronderstelling in deze scriptie is dat de import van Chinese PV-zonnepanelen in Duitsland tot spanning leidt tussen Duitsland en China, omdat deze import een bedreiging vormt voor de ontwikkeling van PV-energie in Duitsland.
1.3 Onderzoeksmethode
Zowel kwalitatieve als kwantitatieve data worden in dit onderzoek gebruikt. Kwantitatieve data worden gebruikt om de ontwikkeling van PV-energie in kaart te brengen. Het gaat erom PV-energie te positioneren binnen de bredere energiemarkt in Duitsland. Dit gebeurt aan de hand van feitelijke gegevens, in de vorm van cijfers, over het belang van de verschillende energiesectoren in Duitsland en het aandeel van PV-energie daarin. Concreet worden data hierover gebruikt uit documenten van het BMU en BMWi en van gerespecteerde onderzoeksinstituten, zoals de Energiebilanzen van het Deutsches Institut für Wirtschaftsforsung.
De kwalitatieve methode om data te verzamelen die wordt toegepast is literatuuronderzoek. De taak hiervan is om beleid en de consequenties daarvan te analyseren. In wetenschappelijke tijdschriften, boeken en uitgaven van onderzoeksinstituten verschijnen relevante publicaties over de ontwikkeling van PV-energie. Daarnaast worden door de EU uitgegeven documenten en data gebruikt om het handelsgeschil tussen China en Duitsland te analyseren. Ook wordt informatie van websites van verschillende bedrijven en belangengroepen gebruikt, zoals van Wacker Chemie en EU ProSun.
17
1.4 Theoretisch kader
In dit onderzoek wordt een aantal theorieën als raamwerk gebruikt om de ontwikkeling van PV-energie in Duitsland, en de energierelatie tussen China en Duitsland te begrijpen. In dit onderzoek worden ten eerste bepaalde theoretische aannames uit de Internationale Politieke Economie (IPE) gebruikt. Politieke Economie (PE) is een benadering van de economie waarin de connecties tussen economische problemen, sociale structuren en politieke processen benadrukt worden (Stilwell, 2012: 2-9). Politiek economen doen onderzoek naar empirische problemen en proberen een alternatief te bieden voor de overheersende orthodoxie van de Neoklassieke Economie. IPE gaat over politiek-economische problemen op internationaal of mondiaal niveau. Het belangrijkste onderscheid tussen PE en Neoklassieke Economie is dat politiek economen in onderzoek focussen op de wisselwerking tussen staat, markt en maatschappij en op de interactie tussen economie, gemeenschap en ecologie, terwijl Neoklassieke Economen in alle situaties een dominante positie aan de markt toekennen (Stilwell, 2012: 150-151). IPE is beter in staat inzicht te geven in geopolitieke veranderingen en de ontwikkeling van duurzame energie, omdat het de dwarsverbanden tussen verschillende politieke en economische actoren erkent. Zeker voor de mondiale transitie naar hernieuwbare energie is zowel de rol van de staat als van de markt essentieel, omdat verschillende politieke keuzes verschillende gevolgen voor de ontwikkeling van duurzame energiebronnen hebben (Scholten, 2012: 309-312).
Volgens Stilwell hebben zich sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie een aantal fundamentele economische ontwikkelingen (versneld) voorgedaan (Stilwell, 2012: 17):
- de toepassing van nieuwe technologieën
- de reorganisatie van de bedrijfswereld door fusies en overnames - de globalisering van productie
- de reorganisatie van arbeidsomstandigheden
- veranderingen in de economische rol van overheden
- veranderingen in de overheersende economische ideologieën
Deze veranderingen hebben grote gevolgen voor de mondiale economie. Zo hebben de veranderende overheersende economische ideologieën, met name het neoliberalisme, samen met de globalisering van productie en nieuwe technologieën, bijvoorbeeld communicatiemogelijkheden via internet, een grote toename in de omvang van internationale
18
handel teweeggebracht. Dit is gepaard gegaan met een toename van het aantal internationale organisaties en het ontstaan van steeds grotere transnationale bedrijven. Deze ontwikkelingen zijn ook terug te zien in de energiesector. IPE-theorie wordt daarom in dit onderzoek toegepast door de verbanden tussen politieke en economische actoren zichtbaar te maken en de relatie tussen staat, markt en maatschappij te onderzoeken.
Het resource scarcity model van Amineh en Houweling (2007) is een theoretisch model dat de geopolitieke oorzaken en gevolgen van het steeds schaarser worden van fossiele brandstoffen beschrijft. Het verbruik van brandstoffen wordt steeds hoger door de opkomst van nieuwe industrialiserende landen zoals China en India, bevolkingsgroei en economische groei in de vorm van een steeds hoger Bruto Nationaal Product (BNP). De uitputting van lokale energievoorraden leidt tot een sterkere internationale afhankelijkheid, met name van olie- en gasexporterende landen in het Midden-Oosten en Centraal Azië. Op korte en middellange termijn zal de vraag naar fossiele brandstoffen alleen maar toenemen, terwijl de productie af zal nemen. Dit zal tot heviger conflicten tussen staten leiden om de toevoer van fossiele brandstoffen veilig te stellen (Amineh and Houweling, 2007). Ter vervanging van fossiele brandstoffen zal een transformatie naar een economie gebaseerd op duurzame energiebronnen, waarin PV-energie een sleutelrol speelt, noodzakelijk zijn. Dit model vormt de achtergrond voor de beschrijving van de energiesituatie in Duitsland en geeft inzicht in de redenen om te investeren in duurzame energie.
Terwijl IPE-aannames bepalend zijn voor de algemene focus op bepaalde actoren in dit onderzoek, wordt ook een specifiekere theorie over de relatie tussen staat en markt op het gebied van energie gebruikt. De theorie over governance paradigma's helpt energietransities te begrijpen. In deze context verwijst de term governance paradigma naar 'a set of assumptions with respect to a certain policy problem, i.e. a problem which is supposed to require some sort of collective action' (Hisschemöller et al., 2006: 1228). Een kernaanname in deze theorie is dat het verloop van een energietransitie bepaald wordt door de relatie tussen staat en markt. Het doel van deze theorie is de relatie tussen technologische ontwikkeling en politieke instituties te verduidelijken. Deze theorie maakt onderscheidt tussen vier paradigma's, die gekenmerkt worden door verschillende staat-markt relaties. Governance paradigma's kunnen gebruikt worden om de ontwikkeling van duurzame energie in verschillende landen met elkaar te vergelijken (bijvoorbeeld Scholten, 2012).
Het nut van deze theorie in mijn onderzoek is dat het als een analytisch raamwerk voor de ontwikkeling van PV-energie in Duitsland dient. De theorie vestigt namelijk de aandacht op institutionele vereisten die noodzakelijk zijn voor het succes van een energietransitie. Deze
19
institutionele voorwaarden zijn: '(a) the guiding policy framework, (b) networks of organizations and actors (...) and (c) the formal and informal rules of the game that shape actors' behaviour' (Hisschemöller et al., 2006: 1228). De theorie wijst dus drie specifieke instituties aan die onderzocht moeten worden om een energietransitie te begrijpen. Deze instituties kunnen de energierelatie tussen Duitsland en China beïnvloeden. Daarom wordt in dit onderzoek veel aandacht besteed aan politiek beleid in Duitsland, de verbanden tussen politieke en economische actoren en de manier waarop verschillen tussen China en Duitsland de handelsrelatie tussen deze twee landen beïnvloeden.
1.5 De structuur van de scriptie
In de volgende hoofdstukken worden de geformuleerde deelvragen systematisch uitgewerkt. Hoofdstuk twee beschrijft de positie van PV-energie in de Duitse economie. De energiesituatie in Duitsland wordt daartoe geanalyseerd aan de hand van kwantitatieve data. Hoofdstuk drie gaat in op de belangrijkste kenmerken van de Duits-Chinese handels- en energierelatie. Daarbij wordt de belangrijke rol van de EU als politieke actor in deze relatie geanalyseerd. Voornamelijk kwantitatieve data worden gebruikt om PV-energie in de Duits-Chinese handelsrelatie te positioneren. Hoofdstuk vier identificeert de belangrijkste politieke en economische actoren in de ontwikkeling van PV-energie in Duistland. Dit zijn in de eerste plaats grote bedrijven en de nationale overheid. Ten slotte gaat hoofdstuk vijf in op de gevolgen van de import van Chinese PV-zonnepanelen voor de belangrijkste politieke en economische actoren in Duitsland.
21
Hoofdstuk 2. De Duitse energiesituatie
In dit hoofdstuk wordt de Duitse energiesituatie en de positie van PV-energie daarbinnen beschreven. De energiesituatie is een verzameling van de belangrijkste feiten over energieproductie en verbruik, de afhankelijkheid van verschillende energiebronnen en hun herkomst, en de verbanden tussen deze variabelen. Voor deze beschrijving worden voornamelijk kwantitatieve data gebruikt. PV-energie levert een kleine bijdrage aan de Duitse energieconsumptie en het belang is daarom ogenschijnlijk klein. Daarentegen groeit het aandeel PV-energie in het totale energieverbruik in Duitsland snel, en dit aandeel zal in de toekomst verder stijgen. Ook gaat het hoofdstuk in op de positie die Duitsland mondiaal inneemt op het gebied van energie.
2.1 Energieverbruik in Duitsland
Het resource scarcity model van Amineh en Houweling (2007) vestigt de aandacht op een aantal factoren die het energieverbruik van landen bepalen. Duitsland is een hoogontwikkeld land met een stabiele bevolkingsomvang en een licht stijgend BNP. De vraag naar energie is mede door deze factoren de afgelopen twintig jaar relatief stabiel gebleken. De tendens van het totale primaire energieverbruik in Duitsland is zelfs licht dalend. In 2009 werd het laagste primaire energieverbruik sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw bereikt (Energiebilanzen, 2013: 3). De afhankelijkheid van brandstoffen uit het buitenland, vooral de afhankelijkheid van steenkoolimporten, is in diezelfde periode sterk toegenomen (BMWi, 2013a).
Sinds 2009 is het energieverbruik weer gestegen en gedaald, maar dit is vooral toe te schrijven aan wisselende wintertemperaturen en niet aan structurele factoren. Deze relatieve stabiliteit verhult belangrijke verschuivingen binnen het primaire energieverbruik van verschillende energiebronnen. Het aandeel aardolie in het totale primaire energieverbruik daalt al lange tijd en staat nu op 33% (zie figuur 2.1). Het aandeel aardgas stijgt daarentegen in de laatste paar decennia en staat nu op 22,5%. Het verbruik van steenkool en bruinkool is relatief stabiel, samen zijn zij goed voor 24,3% van het Duitse primaire energieverbruik. Het verbruik van kernenergie is in 2013 ten opzichte van 2012 met 2,5% gedaald, dat betekent dat kernenergie 7,6% van het energieverbruik beslaat. In de komende jaren zal de productie en
22
het verbruik van kernenergie waarschijnlijk verder afnemen. In de nasleep van de kernramp in Fukushima in 2011 heeft de Duitse regering namelijk besloten kernreactoren versneld uit te faseren en meer in te zetten op andere energiebronnen dan kernenergie. De laatste kernreactoren sluiten in 2022 (IEA, 2013: 9-11).
Figuur 2.1 De Duitse primaire energiemix in: 2013 (2012)
Bron: Energiebilanzen, 2013
Duurzame energiebronnen (kernenergie niet meegerekend) leverden in 2013 11,8% van de energie voor het totale Duitse energieverbruik op ten opzichte van 11,5% in het jaar daarvoor. Het primaire energieverbruik van duurzame energie steeg daarmee met 5,8%. Opvallend is dat het verbruik van windenergie met 2,5% afnam, terwijl PV-energie met 7% toenam vergeleken met het voorgaande jaar. Dit neemt niet weg dat de omvang van het verbruik van PV-energie op het totale Duitse energieverbruik nog steeds bijna verwaarloosbaar is. In 2012 maakte PV-energie 0,7% van het totale primaire energieverbruik in Duitsland uit (zie figuur 2.2). Veruit het grootste gedeelte van de duurzame energieconsumptie bestaat uit biobrandstoffen. Ook windenergie levert nog een tweemaal zo grote bijdrage aan de Duitse energievoorziening.
Al deze cijfers laten zien dat grote verschuivingen plaatsvinden in de Duitse energiesituatie. Verbruik van aardgas en duurzame energie neemt toe, terwijl het verbruik van
23
olie en kernenergie afneemt. Het is belangrijk om te benadrukken dat het totale percentage fossiele brandstoffen nog steeds goed is voor 80% van het Duitse energieverbruik (Energiebilanzen, 2013). Dit percentage zal naar verwachting in de komende jaren weinig veranderen, omdat de stijging van duurzame energie gecompenseerd wordt door de daling van kernenergie.
Figuur 2.2 Aandeel van duurzame energie in totale energieverbruik in 2012 (totaal is 11,5%)
Bron: BMWi, 2013a
Het totale Duitse energieverbruik kan opgesplitst worden in energiegebruik in verschillende sectoren. Dit geeft een beeld van het relatieve belang van verschillende economische sectoren (zie figuur 2.3). Meer dan één derde van het primaire energieverbruik gaat verloren door omzettingsverliezen, bijvoorbeeld omzetting van aardolie in elektriciteit, het verbruik van energiecentrales en andere verliezen. Het eindverbruik van energie is de overige 65% energie. De sectoren industrie en verkeer zijn beide goed voor ongeveer 30% van het eindenergieverbruik. Huishoudens verbruiken ongeveer 25%. Handel, nijverheid en dienstverlening verbruiken de overige 15% (BMWi, 2013a). Duitsland heeft een grote hoogontwikkelde industrie. Onder andere de productie van auto's neemt een belangrijke plaats in, en dit verklaart het hoge aandeel van energieverbruik in de industrie.
24
Figuur 2.3 Energiestromen in Duitsland in 2011, gemeten in Petajoule (PJ)
Bron: BMWi, 2013a
2.2 De energiesituatie van Duitsland in de wereld
Het is belangrijk om ook in te gaan op de energiepositie van Duitsland binnen de wereld. Duitsland heeft namelijk weinig natuurlijke energiebronnen en is daarom sterk afhankelijk van energie-importen. De belangrijkste binnenlandse energiebronnen zijn bruinkool, steenkool en biobrandstoffen (BMWI, 2013a). De Duitse energieproductie is op het gebied van aardolie voor 97 procent afhankelijk van importen, voor gas is dit percentage 85 procent, maar zelfs voor energie uit steenkool is Duitsland voor meer dan 80 procent afhankelijk van import van steenkool. De belangrijkste handelspartner van Duitsland op het gebied van fossiele brandstoffen is Rusland. Dit geldt voor zowel aardolie als aardgas. Aangezien Duitsland en China netto-importeurs van brandstoffen zijn is de handel tussen deze twee landen in brandstoffen verwaarloosbaar. Wat betreft PV-energie is de situatie anders.
25
Duitsland importeert PV-cellen uit China op grote schaal. China is wereldwijd de grootste producent van cellen sinds 2008 en Duitsland is het land dat jaarlijks de meeste PV-installaties plaatst (German Trade & Invest, 2013; Zhang and He, 2013: 394).
De snelle economische en technologische ontwikkeling van nieuwe industrialiserende landen zoals China en India heeft de mondiale vraag naar brandstoffen sterk vergroot. De olieprijs is sinds eind jaren negentig van de vorige eeuw bijvoorbeeld meer dan vervijfvoudigd (BMWi, 2013a). Dit alles betekent voor Duitsland niet alleen dat het veiligstellen van resterende brandstoffen in het buitenland prioriteit heeft, maar ook dat het noodzakelijk is om te streven naar ontwikkeling van meer duurzame energie. Hoewel het belang van PV-energie cijfermatig gering is, is de uitbreiding van PV-energie wel van groot politiek en economisch belang voor de toekomstige energievoorziening van Duitsland en om nationale en internationale doelstellingen over klimaatbescherming na te komen.
2.3 Conclusie
De Duitse energieconsumptie is over de laatste twintig jaar stabiel gebleken en daalt zelfs licht. De afhankelijkheid van import van energie is in diezelfde periode alleen maar toegenomen. Een veilige energietoevoer is van groot belang voor de hoogontwikkelde industrie. Duitsland heeft weinig binnenlandse energiereserves. Het aandeel duurzame energie ligt boven de 10% (exclusief kernenergie) en zal in de toekomst verder stijgen. PV-energie vormt op dit moment minder dan 1,0% van het totale energieverbruik.
27
Hoofdstuk 3. De Duits-Chinese energie- en handelsrelatie
Dit hoofdstuk beschrijft de Duits-Chinese energie- en handelsrelatie en de positie van PV-energie daarin. China en Duitsland zijn belangrijke handelspartners. Hier wordt eerst de algemene handelsrelatie tussen deze twee landen beschreven. Daarna wordt de belangrijke rol van de EU voor de Duits-Chinese energierelatie geanalyseerd. Vervolgens wordt de positie van PV-energie in de handels- en energierelatie beschreven. In dit hoofdstuk wordt voornamelijk gebruik gemaakt van kwantitatieve data. Het doel hiervan is de positie van PV-energie in de handelsrelatie te bepalen om duidelijk te maken welke belangen verschillende politieke en economische actoren hebben bij de handel in PV-zonnepanelen tussen China en Duitsland.
3.1 De Duits-Chinese handelsrelatie
Duitsland is na China en de Verenigde Staten de grootste im- en exporteur van goederen en diensten ter wereld. Het Duitse aandeel in de wereldhandel in 2012 was 7,7% (ruim 2.500 miljard euro). Ongeveer 70% van de Duitse im- en export vond plaats in handelsrelaties met andere Europese landen. De export naar China was 6,1% (67 miljard euro) van de totale Duitse export en de import uit China besloeg 8,5% (77 miljard euro) van de totale import. Voertuigen en voertuigonderdelen, machines, chemische producten en computers en elektrische apparaten waren samen goed voor bijna de helft van de Duitse totale export. De belangrijkste importgoederen in Duitsland zijn olie en gas. De import van energie was 14,7% van de totale import, terwijl de export van energie slechts 2,6% bedroeg. Dit verschil toont de grote Duitse afhankelijkheid van energie (BMWi, 2013b). Duitsland heeft met een aantal landen Energiepartnerschaften, een soort bilaterale energieverdragen, gesloten (BMWi, 2013c). Het doel hiervan is diversificatie van herkomstlanden van energie, om de energieveiligheid te vergroten. China hoort niet bij de landen waarmee een dergelijk partnerschap is aangegaan.
Duitsland heeft een zeer open economie en ongeveer een kwart van de banen is direct of indirect afhankelijk van de export. Hoewel Duitsland een positieve handelsbalans heeft, was er in 2012 een handelstekort met China van 10,7 miljard euro. Alleen de handelstekorten met Noorwegen en Nederland waren in dat jaar nog groter (BMWi, 2013b). Het aandeel van
28
China in de wereldhandel in goederen (import en export opgeteld) is de laatste decennia enorm toegenomen (zie figuur 3.1). In 1990 was dit aandeel slechts 2%, in 2000 bijna 4% en in 2012 bijna 12%.
Figuur 3.1 Aandeel van geselecteerde landen in wereldgoederenhandel, 1985-2012
Bron: BMWi, 2013b
3.2 De betekenis van de EU voor de energie- en handelsrelatie tussen Duitsland en China
Energie is een onderwerp waar de EU veel aandacht aan besteed, terwijl energie op het niveau van veel lidstaten relatief weinig discussie losmaakt. De EU voert geen volledig geïntegreerd energiebeleid, maar is op het gebied van internationale handel en energieveiligheid wel een belangrijke speler. De Europese Commissie ziet een coherent Europees energiebeleid als een prioriteit voor toekomstige economische groei (Mededeling Europese Commissie, 2010). Daarom wordt hier gekeken naar de relatie tussen EU, met Duitsland als belangrijkste lidstaat, en China.
Het feit dat energievraagstukken op Europees niveau vroeger geen prioriteit hadden heeft drie belangrijke oorzaken. Ten eerste voorzagen de vroege Europese verdragen (Parijs 1951 en Rome 1957) wat betreft energie alleen in Europese samenwerking op het gebied van
29
kolen en kernenergie. Ten tweede werd energiebeleid van de EU en haar lidstaten in de periode 1990-2006 sterk gekenmerkt door een scheiding tussen politieke actoren en bedrijven, waarbij bedrijven het beleid grotendeels bepaalden. Ten derde zijn er grote verschillen die historisch, geografisch en economisch bepaald zijn, in de primaire energiemix van de huidige EU-lidstaten. Ten slotte hebben bedrijven en overheden nationale belangen op de lange termijn wat betreft energieveiligheid grotendeels genegeerd. Onder meer de privatisering van de Europese gassector heeft een versplintering van de energiemarkt opgeleverd, waardoor niet één actor de verantwoordelijkheid voor energieveiligheid in de toekomst kan dragen (Umbach, 2010: 49-50). Deze ontwikkeling passen bij de eerder besproken mondiale economische transformaties van Stilwell (Stilwell, 2010: 17).
In deze situatie kwam verandering in 2006 naar aanleiding van het gasconflict tussen Rusland en de Oekraïne in dat jaar. Ook EU-lidstaten werden getroffen door een verminderde gastoevoer en het conflict riep vragen op over de betrouwbaarheid van Rusland als handelspartner en de noodzaak tot diversificatie van handelspartners en energiebronnen. De Europese Commissie heeft sinds 2006 verschillende voorstellen gedaan om een meer geïntegreerd energiebeleid te kunnen voeren en de EU met één stem te laten spreken (Helm, 2014: 30-34). De samenwerking op energiegebied is sindsdien verbeterd, maar of in de individuele lidstaten de politieke wil bestaat om alle gemaakte afspraken uit te voeren blijft voorlopig een open vraag. De noodzaak om als blok op te treden blijft ondertussen onverminderd groot door de veranderende machtsbalans tussen importeurs en netto-exporteurs van energie in het voordeel van de laatste groep (Umbach, 2010: 65).
In het licht van deze ontwikkelingen hebben de EU en China gedeelde belangen op het gebied van energieveiligheid. De EU heeft als doel China te integreren in de bestaande internationale samenwerkingsverbanden en tegelijkertijd China ertoe te bewegen zich naar het bestaande internationale handelsregime te voegen. In dit kader oefent de EU, en het Westen in meer algemene zin, druk uit op China om op economisch en politiek gebied transparanter en opener te worden (Umbach, 2012: 69). Hoewel klimaatbeheersing en de ontwikkeling van groene energie belangrijke vraagstukken voor de toekomst zijn, staat de energierelatie tussen de EU en China in het teken van het veiligstellen van fossiele brandstoffen in het Midden-Oosten en de Kaspische regio, omdat olie en gas de belangrijkste energiebronnen zijn voor de korte en middellange termijn.
30
3.3 De export van de Chinese PV-industrie
In 2005-2006 voerde China The Renewable Energy Law in, met als direct gevolg dat de Chinese overheid enorme bedragen in de ontwikkeling van duurzame energie, waaronder PV-energie, investeerde (Solangi, 2011: 2156). De Chinese producenten van PV-cellen en zonnepanelen hebben inmiddels gezamenlijk een marktaandeel van meer dan 50% van de wereldwijde productie (zie figuur 3.2). Het overgrote deel van deze productie is, namelijk 90 tot 95% is bestemd voor de export naar Europa en Noord-Amerika (Zhang and He, 2013: 394). De oorzaak hiervan is dat China de PV-industrie sterk stimuleert, maar lange tijd nauwelijks aandacht besteedde aan stimulering van de productie van PV-energie binnen de eigen landsgrenzen. De stimuleringsmaatregelen van andere landen, met name van Duitsland, die erop gericht zijn om de elektriciteitsopwekking door PV-zonnepanelen te vergroten, voorzagen op deze wijze China van een afzetmarkt.
Figuur 3.2 Productie van PV-cellen en zonnepanelen in China (lila) en wereldwijd (bordeauxrood) gemeten in MW, 2008-2011
Bron: Zhang and He, 2013
De import van Chinese PV-zonnepanelen in Duitsland wordt als oorzaak gezien van de neergang van de Duitse industrie (Nahm, 2013: 39). Precieze cijfers over de handelsvolumes van deze import ontbreken helaas. Wel is duidelijk dat Duitsland in 2009 al meer dan 35% van de PV-zonnepanelen importeerde (Aligieri et al., 2011: 7277-7278). Als reactie op een aantal faillissementen in Duitsland van PV-producenten startte de EC (net als de VS) in 2011 een onderzoek naar deze Chinese importen. Het resultaat hiervan is een verhoging van de invoertarieven in de EU voor Chinese PV-cellen en zonnepanelen vanaf 6
31
december 2013 (zie hoofdstuk 5). Mede naar aanleiding van de start van deze Europese en Amerikaanse onderzoeken, heeft China met succes maatregelen genomen om de binnenlandse vraag naar PV-zonnepanelen te vergroten. Alleen al in 2011 nam de productiecapaciteit van PV-energie in China toe van 0,8 Gigawatt (GW) tot 3,3 GW (Zhang and He, 2013: 395).
3.4 Conclusie
De positie van China in de wereld verandert snel, en dit proces is terug te zien in het aandeel van China in de wereldhandel. De handelsstroom tussen Duitsland en China groeit ook gestaag. De Duitse energierelatie met China kan het beste in het kader van EU-beleid worden geanalyseerd, omdat energievraagstukken een prioriteit voor de EU zijn. Bovendien bepaalt de EU de hoogte van invoertarieven voor PV-zonnepanelen. Desondanks is de EU in het verleden nog niet in staat gebleken een coherent energiebeleid te voeren. De EU, met Duitsland als belangrijkste lidstaat, en China hebben gedeelde belangen als netto energie-importeurs. De energiepolitiek tussen de EU en China staat in het teken van het veiligstellen van fossiele brandstoffen. PV-energie is in deze relatie van ondergeschikt belang. Desalniettemin is de productie en export van Chinese PV-zonnepanelen naar Europa sterk gegroeid. De verhoging van invoertarieven in de EU in december 2013 zal daar wellicht verandering in brengen.
33
Hoofdstuk 4. Politieke en economische actoren
In dit hoofdstuk staat de vraag naar wat de belangrijkste politieke en economische actoren in de ontwikkeling van PV-energie in Duitsland zijn centraal. Ten eerste speelt de Duitse staat een cruciale rol. Wetgeving van het BMU en BMWi bepaalt onder andere de hoogte van FITs, die beslissend zijn voor het concurrentievermogen van PV-energie met andere energiebronnen. Naast de federale overheid oefent beleid van deelstaten ook invloed uit op het gedrag van bedrijven. De belangrijkste economische actoren zijn grote bedrijven in de PV-industrie. Grote producenten van PV-zonnepanelen zoals SolarWorld hebben groot belang bij Duitse regelgeving om PV-energie te bevorderen. Ook de Duitse bevolking is een actor van belang, omdat steun van de bevolking voor de Duitse Energiewende uiteindelijk doorslaggevend is voor het slagen daarvan.
4.1 De rol van de staat
De Duitse federale overheid ziet de ontwikkeling van duurzame energie als een prioriteit. Dit komt tot uiting in zowel de doelstellingen van de Europese Unie als de doelstellingen van de Duitse regering zelf. De EU heeft in 2007 de 20-20-20 doelstelling aangenomen: in 2020 moet in de EU-lidstaten het aandeel duurzame energie in het totale energieverbruik minstens 20 procent zijn, en de broeikasgasproductie met minstens 20 procent gereduceerd zijn (EC, 2014). Duitsland stelt zichzelf nog ambitieuzere doelstellingen, vooral op de lange termijn. In een belangrijk document zet zij het energiebeleid voor de periode van 2010 tot 2050 uiteen, met als einddoel om in 2050 een voor 80% duurzame energievoorziening te hebben (BMU, 2010: 5). Oorspronkelijk werd in deze doelstelling voorzien in het gebruik van kernenergie als transitite-energiebron, maar in het aangepaste document uit 2011 is rekening gehouden met de versnelde uitfasering van kerncentrales.
Naast windenergie zijn zonne-energie en dan met name PV-energie de belangrijkste duurzame energiebronnen in de Duitse transitiestrategie. Gedurende de 2000-2010 daalden de kosten met gemiddeld 7 procent per jaar. In de afgelopen 60 jaar zijn de kosten van deze techniek zelfs honderd keer zo goedkoop geworden. Met een verdere kostendaling van 50 procent wordt PV-energie concurrerend met steenkool (Grau et al., 2012: 36). Door toenemende schaarste van fossiele brandstoffen en stijgende prijzen van deze brandstoffen zal
34
de ontwikkeling van PV-energie zelfs met een minder grote kostendaling concurrerend worden. Geschat wordt dat in 2023 de PV-industrie zonder subsidie kan (Reichelstein and Yorston, 2013: 117). Het is dus duidelijk dat Duitsland zeer hoge ambities heeft op het gebied van energietransities. Duitsland wil deze ambities realiseren met drie belangrijke stimuleringsmiddelen.
De meest omvangrijke steun van de Duitse federale regering aan de stimulering van PV-energie loopt via het zogenaamde FIT, eerder gedefinieerd als de prijs waarvoor private producenten PV-energie aan het elektriciteitsnet kunnen verkopen, dankzij indirecte overheidssubsidie. De hoogte van deze tarieven bepaalt het concurrentievermogen van energie met andere energievormen en is daarom doorslaggevend voor de groei van de PV-energiemarkt. Deze tarieven liggen vast voor een lange periode, oorspronkelijk ging het om twintig jaar, tegenwoordig gaat het om 15 jaar. De verkoop aan particulieren van PV-zonnepanelen is sterk gestegen, waardoor steeds meer mensen gebruik zijn gaan maken van deze regeling. De kosten zijn hierdoor zeer sterk opgelopen. De federale overheid zag zich daarom herhaaldelijk gedwongen de FITs aan te passen om de kosten beheersbaar te houden. In de periode 2003-2009 bedroegen de kosten gemiddeld 4,27 miljard euro per jaar (Grau et al., 2012: 35). Verschuivingen in de hoogte van de FIT hebben direct gevolgen voor de vraag naar PV-zonnepanelen. Het antwoord op de vraag of de FIT succesvol is, is omstreden vanwege de hoge kosten: 40% van de subsidie aan duurzame energie gaat naar PV-energie, terwijl dit maar 10% van de duurzame energie in Duitsland levert (BMU, 2010: 8). Het staat vast dat deze maatregel de productie van PV-energie sterk heeft doen toenemen. De FIT wordt dus gebruikt om PV-energie concurrerend te maken met andere energiebronnen en het is de bedoeling de hoogte ervan te verlagen naarmate de productie goedkoper wordt.
De tweede manier waarop Duitsland de ontwikkeling van PV-energie stimuleert is door investeringen in bedrijven. Deze steun aan producenten in de productieketen van zonnepanelen neemt verschillende vormen aan. Ten eerste kunnen bedrijven die zich met PV-energie bezighouden subsidie aanvragen voor nieuwe projecten via de Gemeinschaftsaufgabe
'Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur' (GRW) (BMWi, 2014). Het gaat hier om
nieuwe bijdragen in de investeringsfase van projecten, voordat de daadwerkelijke uitvoering is begonnen. Dit programma geeft financiële steun tot maximaal 30% van de totale projectkosten. Een van de vereisten om in aanmerking te komen voor dit programma is het creëren van banen voor de lange termijn. De hoogte van de steun via de GRW verschilt per deelstaat. In de Oost-Duitse deelstaten is een aanvullend investeringsprogramma, de
35
berekenen dat de meeste bedrijven in de PV-industrie op de maximale financiële steun van 30% van de investeringen kon rekenen door een combinatie van de GRW en IZ (Grau et al., 2012: 29).
In 2008 is naar schatting via deze twee programma's 650 miljoen euro door de deelstaten en de federale staat bijgedragen aan investeringen in fabrieken voor (onderdelen van) zonnepanelen (Grau et al., 2012: 35). Ook steunt Duitsland grote bedrijven die zich bezighouden met PV-energie door het verschaffen van zachte leningen via de nationale ontwikkelingsbank KfW Bankengruppe. Daarnaast heeft iedere deelstaat een eigen ontwikkelingsbank die leningen verschaft aan kleine en middelgrote bedrijven. De rentes voor bedrijven in de PV-industrie lopen uiteen van 1,20% tot 8,45% en liggen vast voor een periode van 10 tot 20 jaar (Grau et al., 2012: 29).
4.2 De rol van bedrijven
De productieketen van zonnepanelen bestaat uit vier onderdelen. De eerste stap is de productie van baren polysiliconen (Engels: ingots). De tweede stap is de bewerking van deze baren tot polysiliconenwafels (Engels: wafers). De derde stap is de productie van fotovoltaïsche cellen. De vierde stap is de productie van modules, dat wil zeggen de volledige zonnepanelen. Sommige bedrijven zijn actief in één van de vier segmenten. Een aantal grote bedrijven is actief in diverse segmenten tegelijk. Er is een duidelijke trend zichtbaar tot verticale productie-integratie. Sommige grote producenten van cellen en modules, bijvoorbeeld het Duitse SolarWorld (dat in elk segment actief is) en het Chinese Suntech Power ('s werelds grootste producent van PV-modules), verkopen hun cellen niet aan andere producenten van modules. Hierdoor wordt het aanbod van PV-cellen voor moduleproducenten kleiner, waardoor de noodzaak tot verticale integratie in de productieketen groter wordt (Green Rhino Energy, 2013). Een soortgelijke dynamiek vindt plaats in de andere segmenten van de productieketen. Het aantal bedrijven dat actief is verschilt per segment sterk. In elke volgende stap in de productieketen komen meer bedrijven voor (Grau et al., 2012: 23-27). Zo wordt de productie van polysiliconen in Duitsland gedomineerd door Wacker Chemie, dat in 2009 een marktaandeel boven de 80 procent had. Hier tegenover staan tientallen moduleproducenten, die elk een relatief klein marktaandeel hebben.
Niet alle bedrijven houden zich uitsluitend bezig met (onderdelen van) zonnepanelen. Veel bedrijven hebben een achtergrond in andere industrieën. De ontwikkeling van Wacker
36
Chemie illustreert dit. Het elektrochemische bedrijf werd in 1914 opgericht en hield zich eerst voornamelijk bezig met de productie van aceton en leverde producten aan verffabrikanten. Tegenwoordig heeft het bedrijf ongeveer 16.000 werknemers, de levering van polysiliconen voor de PV-markt is slechts een van de vele activiteiten (Wacker Chemie, 2014). De achtergrond van bedrijven die installaties en andere benodigdheden (Engels: equipment
manufacturers), bijvoorbeeld automatiseringstechnieken, leveren aan bedrijven die in de
PV-markt actief zijn is ook gevarieerd. Veel van deze toeleveranciers zijn actief in de medische industrie en halfgeleiders industrie (Grau et al., 2012: 25). De Duitse PV-industrie profiteert daarom sterk van andere hoogontwikkelde industrieën in het land.
De overstap van bestaande bedrijven naar de PV-industrie en de sterke connectie met bedrijven in andere ontwikkelde industrieën is terug te zien in de geografische ligging van deze bedrijven (zie figuur 4.1). De toeleveranciers aan de PV-industrie, die al in andere industriële sectoren actief waren, zijn gevestigd in de verstedelijkte industriële gebieden in Zuid- en West-Duitsland. De bedrijven die actief zijn in de productie van cellen en PV-zonnepanelen, zijn recenter ontstaan en bijna allemaal in de Oost-Duitse deelstaten gelegen, vanwege de gunstige vestigingsvoorwaarden aldaar die eerder in dit hoofdstuk besproken zijn. Onderzoeksinstellingen zijn regelmatiger verspreid over het land, omdat voor hen geen directe economische of politieke redenen tot concentratie aanwezig zijn.
Figuur 4.1 De geografische spreiding van toeleveranciers, producenten en onderzoeksinstituten in de PV-industrie in Duitsland
37
4.3 De rol van maatschappelijke actoren
De Duitse regering erkent in haar energiestrategie dat het beleid voor een energietransitie naar duurzame energie alleen kan slagen als dit in de ogen van burgers "verständlich und nachvollziehbar" is (BMU, 2010: 32). De steun in Duitsland onder de bevolking voor de transformatie naar duurzame energiebronnen is tot nu toe groot gebleken, ook voor PV-energie. Zonnepanelen zijn een bijzonder toegankelijk middel om deel te nemen aan de energietransitie voor individuele consumenten, omdat zij eenvoudig op daken van huizen geïnstalleerd kunnen worden. Duitsers blijken in meerderheid bereid te zijn financieel bij te dragen aan maatregelen van de overheid in het kader van de Energiewende. Zij kopen als consumenten echter wel de voordeligste zonnepanelen, die vaak uit Chin afkomstig zijn. De verhoging van invoertarieven zal in eerste instantie een prijsstijging in Duitsland voor consumenten betekenen. In het licht van de steeds verder stijgende kosten van de FITs is het bovendien de vraag of burgers in de toekomst de Energiewende blijven steunen (Bosman, 2012: 16-17).
4.4 Conclusie
De federale overheid in Duitsland heeft zich gecommitteerd aan ambitieuze doelstellingen op het gebied van duurzame energieproductie en klimaatbeheersing. De ontwikkeling van PV-energie is in dit verband cruciaal. Daarom wordt PV-PV-energie gestimuleerd door middel van FITs, door leningen aan en subsidiëring van de PV-industrie en door uitgaven aan R&D. Het effect van dit beleid op bedrijven is duidelijk te zien aan de geografische verspreiding van bedrijven uit verschillende segmenten van de PV-productieketen. Tegelijkertijd is het van belang de toenemende kosten van de ontwikkeling van PV-energie beheersbaar te houden, opdat de steun onder de bevolking voor het energiebeleid groot blijft.
39
Hoofdstuk 5. De gevolgen van import van Chinese PV-cellen in
Duitsland
Dit hoofdstuk behandelt de vraag wat de gevolgen van de import van Chinese PV-zonnepanelen voor de belangrijkste politieke en economische actoren in Duitsland zijn. De PV-industrie in Duitsland wil bescherming tegen de import van Chinese PV-zonnepanelen om de eigen afzetmarkt veilig stellen. Daarom probeert zij de import door regelgeving op het niveau van de EU tegen te gaan. Anderzijds is de productie van PV-energie in Duitsland dankzij deze import van goedkope Chinese PV-zonnepanelen sterk gestegen. Voor consumenten en installatiebedrijven zal een beperking van de import een lagere consumptie tot gevolg hebben.
5.1 Antidumpingsmaatregelen op EU-niveau
EU ProSun is een Europese organisatie die de gemeenschappelijke belangen van Europese PV-producenten (van cellen en van modules) bevordert. De organisatie stelt dat zij dit doet door zich in te zetten voor een groter aandeel zonne-energie in het energieverbruik van EU-lidstaten en door zich in te spannen voor eerlijke competitie. In het kader van dit tweede doel heeft de organisatie een klacht ingediend bij de Europese Commissie over dumpingspraktijken van Chinese PV-producenten. EU ProSun claimt een meerderheid van de Europese PV-producenten te vertegenwoordigen, maar de leden van de organisatie zijn anoniem, uit angst voor vergeldingsacties van de Chinese overheid (EU ProSun, 2014). Vaststaat dat EU ProSun bedrijven vertegenwoordigt die gezamenlijk goed zijn voor meer dan 25% van de Europese productie van (onderdelen van) PV-zonnepanelen (EU, 2013: 1). Dumping houdt de verkoop van producten onder de normale waarde, of verkoop in het buitenland onder de prijs in de thuismarkt in. De staatssteun aan de Chinese PV-industrie maakt dumping van PV-producten in het buitenland mogelijk. De Verenigde Staten hebben al in mei 2012 na een eigen onderzoek hogere invoertarieven voor Chinese PV-cellen ingevoerd, omdat zij concludeerden dat sprake was van dumping.
De Europese Commissie heeft een uitgebreid onderzoek verricht naar aanleiding van de klacht, dat is afgerond in december 2013. De Europese Commissie concludeerde dat inderdaad sprake was van dumping van Chinese PV-zoonepanelen op de Europese markt. De dumpingmarge, dat is het percentage waarmee de normale waarde de exportprijs overstijgt,
40
liep per Chinees bedrijf uiteen van 73,2 tot 111,5 procent. De EU stelde daarom verhoogde invoertarieven van 27,3 procent tot 64,9 procent in, die vanaf 6 december geldig werden (EU, 2013: 50-51). Deze antidumpingstarieven blijven twee jaar geldig.
Onderdeel van het onderzoek was een studie naar de schade die de Europese industrie ondervonden heeft. Deze industrie was sinds 2009 in een neerwaartse spiraal beland. Chinese bedrijven (zij worden niet bij naam genoemd in de verordening van de EU) verweerden zich tegen de klacht door te wijzen op vier factoren die hier een verklaring voor zouden kunnen bieden: import uit andere landen dan China buiten de EU, een verlaging van de FITs, stijgende materiaalprijzen en de financiële crisis. Als in het onderzoek naar causaliteit tussen de import van Chinese PV-cellen en de verzwakking van de Europese industrie gecorrigeerd wordt voor het cumulatieve effect van deze vier factoren, is de conclusie echter nog steeds dat het de Chinese producten zijn die schade aanbrengen aan de Europese industrie (EU, 2013: 37). De bezwaren van de Chinese bedrijven werden daarom ongegrond geacht.
5.2 Conclusie
De Europese Commissie heeft Chinese dumpingspraktijken onderzocht en kwam tot de conclusie dat verhoogde invoertarieven voor Chinese PV-zonnepanelen noodzakelijk zijn. Het besluit van de EU hiertoe is 6 december 2013 ingegaan. Het is niet precies duidelijk hoe groot de schade is die de Duitse industrie heeft opgelopen. In ieder geval sinds 2011 had de Chinese PV-industrie een oneerlijke concurrentiepositie ten opzichte van de Duitse PV-industrie op de Europese markt. Dit betekent dat Duitsland indirect via de FITs de import van Chinese PV-zonnepanelen stimuleerde, terwijl sprake was van oneerlijke concurrentie. De kosten hiervan komen in Duitsland tot uiting op verschillende terreinen: het achterblijven van de ontwikkeling van de eigen PV-industrie, en een verlies aan werkgelegenheid.
41
Conclusie
In de Duitse poging een energietransitie naar duurzame energie te realiseren, neemt de vergroting van de productie van energie een belangrijke plaats in. De productie van PV-zonnepanelen in China, die voor een groot deel naar Europa geëxporteerd worden, is sterk toegenomen. Dit heeft tot een handelsgeschil tussen Duitsland en China geleid over dumping van Chinese PV-zonnepanelen in Duitsland. Het voorlopige resultaat hiervan is het besluit van de Europese Unie over een verhoging van invoertarieven naar EU-lidstaten. Maar de schade die de Europese, en met name de Duitse, PV-industrie ondervindt van de import van Chinese PV-zonnepanelen is slechts de aanleiding voor het handelsgeschil. De bevindingen van dit onderzoek zijn dat drie dieperliggende oorzaken een verklaring voor dit handelsgeschil bieden, en daarmee een meer algemene betekenis voor de Duits-Chinese handels- en energierelatie hebben.
Op het eerste, en meest fundamentele, niveau is de veranderende rol van China in de wereld een oorzaak van het handelsgeschil. De snelle industrialisatie van China heeft het land van een netto energie-exporteur in een netto energie-importeur veranderd. China streeft daarom naar ontwikkeling van alternatieve energiebronnen, zoals PV-energie. Tegelijkertijd probeert China nieuwe en hoogwaardiger industrieën, waar de PV-industrie een goed voorbeeld van is, op te bouwen. China's aandeel in de wereldhandel neemt steeds verder toe en het land is voortdurend opzoek naar afzetmarkten voor de nieuwe industrieën. Hoewel het handelsvolume tussen Duitsland en China al lange tijd groeit, toont de import van Chinese PV-cellen in Duitsland aan dat China ook steeds beter in staat is te concurreren op het gebied van hoogontwikkelde industriële producten. Als deze ontwikkeling doorzet, zal de sterke Duitse industrie vaker te maken krijgen met directe Chinese concurrentie.
Op het tweede niveau vormen verschillende opvattingen over staat-marktrelaties in Duitsland en China een oorzaak. In Duitsland stimuleert de staat op verschillende manieren de PV-industrie en de productie van PV-energie, opdat het land de gestelde doelen voor een energietransitie kan realiseren. Desondanks blijft een duidelijke afstand tussen staat en markt zichtbaar. Het Duitse beleid is gericht op het mogelijk maken van eerlijke concurrentie tussen bedrijven die zich bezighouden met PV-energie. Bovendien is het de bedoeling dat naarmate de PV-industrie zich verder ontwikkelt, de rol van de staat kleiner wordt. Uiteindelijk wil Duitsland de financiële steun aan PV-energie steeds verder afbouwen. Dit alles staat in contrast met China. In China heeft de staat de absolute controle over de ontwikkeling van de PV-industrie. Dit betekent dat China in staat is radicale veranderingen door te voeren, zoals
42
blijkt uit cijfers over de snelle ontwikkeling van de Chinese PV-industrie. Dit betekent ook dat staatssteun aan bedrijven zeer direct en weinig transparant is. In dit licht is het handelsgeschil over PV-zonnepanelen slechts één manifestatie van een veel grotere spanning tussen verschillende denkbeelden over de verhouding tussen staat en markt.
Op het derde, en meest tastbare, niveau vormt het specifieke Duitse beleid een oorzaak. Veruit de grootste overheidsuitgave op het gebied van PV-energie is de uitgave aan de Feed-In Tariffs. Dit beleid zorgt ervoor dat PV-energie kan concurreren met andere energiebronnen. De vraag naar PV-energie is dankzij dit beleid groot in Duitsland. Aan deze grote vraag werd, in ieder geval tot december 2013, voldaan door grootschalige import van Chinese PV-zonnepanelen. De Chinese PV-industrie kon op deze wijze indirect profiteren van de Duitse subsidies voor PV-energie, waarin geen onderscheid werd gemaakt naar herkomst van PV-zonnepanelen. De verhoging van de invoertarieven in de Europese Unie voor Chinese PV-zonnepanelen zal waarschijnlijk een effectieve manier zijn om deze geldstroom te verkleinen. Duitsland had echter ook eerder door meer geld te investeren in binnenlandse industrie en in R&D, een minder kostbare PV-energiestrategie kunnen kiezen.
Gezien het structurele karakter van de twee eerstgenoemde bevindingen, is het aannemelijk dat zich vaker spanningen voor zullen doen in de handels- en energierelatie tussen Duitsland en China. Tegelijkertijd hebben deze landen als netto energie-importeurs grote gedeelde belangen op het gebied van energieveiligheid. De ontwikkeling van PV-energie wordt gekenmerkt door een sterke wederzijdse beïnvloeding tussen politieke, economische en maatschappelijke actoren. De theorie over governance paradigma's is tot nu toe gebruikt om de verschillende mogelijke combinaties waarop staat en markt vorm geven aan de ontwikkeling van groene energie. In dit onderzoek heb ik geprobeerd de spanning tussen verschillende governance paradigma's, zoals die tot uiting komt in de Chinees-Duitse PV-energierelatie te laten zien. In de toekomst zou deze tegenstelling verder onderzocht kunnen worden.
43
Literatuurlijst
Boeken/boekhoofdstukken
Gupta, Joyeeta (2012) "Global Energy Governance in the Twenty-First Century: Challenges and Opportunities", in: Amineh, M.P. and Guang, Y. (eds.) Secure Oil and Alternative
Energy: The Geopolitics of Energy Paths of China and the European Union. Leiden:
Brill.
Scholten, Daniel (2012) "Energy Transition Governance Paradigms and their Impact on Green Innovation Processes", in: Amineh, M.P. and Guang, Y. (eds.) Secure Oil and
Alternative Energy: The Geopolitics of Energy Paths of China and the European Union. Leiden: Brill.
Stilwell, Frank (2012) Political Economy: The Contest of Economic Ideas. South Melbourne: Oxford University Press.
Umbach, Frank (2010) "EU-China Energy Relations and Geopolitics: The Challenges for Cooperation", in: Amineh, M.P. and Guang, Y. (eds.) The Globalization of Energy:
China and the European Union. Leiden: Brill.
Tijdschriftartikelen
Aligieri, B. et al. (2011) "Going 'green': trade specialisation dynamics in the photovoltaic sector", Energy Policy, 39: 7275-7283.
Amineh, M.P. and Houweling, H. (2007) "Global Energy Security and Its Geopolitical Impediments: The Case of the Caspian Region", Perspectives on Global Development
and Technology, 6: 365-388.
Bauen, A. (2006) "Future Energy Sources and Systems: Acting on Climate Change and Energy Security", Journal of Power Source, 157: 893-901.
Frondel, M. et al. (2008) "Germany’s Solar Cell Promotion: Dark Clouds on the Horizon",
Energy Policy, 36 (11): 4198-4204.
Grau, T. et al. (2012) "Survey of photovoltaic industry and policy in Germany and China",
