Hoofdstuk 5. De gevolgen van import van Chinese PV-cellen in Duitsland
5.1 Antidumpingsmaatregelen op EU-niveau
EU ProSun is een Europese organisatie die de gemeenschappelijke belangen van Europese PV-producenten (van cellen en van modules) bevordert. De organisatie stelt dat zij dit doet door zich in te zetten voor een groter aandeel zonne-energie in het energieverbruik van EU- lidstaten en door zich in te spannen voor eerlijke competitie. In het kader van dit tweede doel heeft de organisatie een klacht ingediend bij de Europese Commissie over dumpingspraktijken van Chinese PV-producenten. EU ProSun claimt een meerderheid van de Europese PV-producenten te vertegenwoordigen, maar de leden van de organisatie zijn anoniem, uit angst voor vergeldingsacties van de Chinese overheid (EU ProSun, 2014). Vaststaat dat EU ProSun bedrijven vertegenwoordigt die gezamenlijk goed zijn voor meer dan 25% van de Europese productie van (onderdelen van) PV-zonnepanelen (EU, 2013: 1). Dumping houdt de verkoop van producten onder de normale waarde, of verkoop in het buitenland onder de prijs in de thuismarkt in. De staatssteun aan de Chinese PV-industrie maakt dumping van PV-producten in het buitenland mogelijk. De Verenigde Staten hebben al in mei 2012 na een eigen onderzoek hogere invoertarieven voor Chinese PV-cellen ingevoerd, omdat zij concludeerden dat sprake was van dumping.
De Europese Commissie heeft een uitgebreid onderzoek verricht naar aanleiding van de klacht, dat is afgerond in december 2013. De Europese Commissie concludeerde dat inderdaad sprake was van dumping van Chinese PV-zoonepanelen op de Europese markt. De dumpingmarge, dat is het percentage waarmee de normale waarde de exportprijs overstijgt,
40
liep per Chinees bedrijf uiteen van 73,2 tot 111,5 procent. De EU stelde daarom verhoogde invoertarieven van 27,3 procent tot 64,9 procent in, die vanaf 6 december geldig werden (EU, 2013: 50-51). Deze antidumpingstarieven blijven twee jaar geldig.
Onderdeel van het onderzoek was een studie naar de schade die de Europese industrie ondervonden heeft. Deze industrie was sinds 2009 in een neerwaartse spiraal beland. Chinese bedrijven (zij worden niet bij naam genoemd in de verordening van de EU) verweerden zich tegen de klacht door te wijzen op vier factoren die hier een verklaring voor zouden kunnen bieden: import uit andere landen dan China buiten de EU, een verlaging van de FITs, stijgende materiaalprijzen en de financiële crisis. Als in het onderzoek naar causaliteit tussen de import van Chinese PV-cellen en de verzwakking van de Europese industrie gecorrigeerd wordt voor het cumulatieve effect van deze vier factoren, is de conclusie echter nog steeds dat het de Chinese producten zijn die schade aanbrengen aan de Europese industrie (EU, 2013: 37). De bezwaren van de Chinese bedrijven werden daarom ongegrond geacht.
5.2 Conclusie
De Europese Commissie heeft Chinese dumpingspraktijken onderzocht en kwam tot de conclusie dat verhoogde invoertarieven voor Chinese PV-zonnepanelen noodzakelijk zijn. Het besluit van de EU hiertoe is 6 december 2013 ingegaan. Het is niet precies duidelijk hoe groot de schade is die de Duitse industrie heeft opgelopen. In ieder geval sinds 2011 had de Chinese PV-industrie een oneerlijke concurrentiepositie ten opzichte van de Duitse PV-industrie op de Europese markt. Dit betekent dat Duitsland indirect via de FITs de import van Chinese PV- zonnepanelen stimuleerde, terwijl sprake was van oneerlijke concurrentie. De kosten hiervan komen in Duitsland tot uiting op verschillende terreinen: het achterblijven van de ontwikkeling van de eigen PV-industrie, en een verlies aan werkgelegenheid.
41
Conclusie
In de Duitse poging een energietransitie naar duurzame energie te realiseren, neemt de vergroting van de productie van PV-energie een belangrijke plaats in. De productie van PV- zonnepanelen in China, die voor een groot deel naar Europa geëxporteerd worden, is sterk toegenomen. Dit heeft tot een handelsgeschil tussen Duitsland en China geleid over dumping van Chinese PV-zonnepanelen in Duitsland. Het voorlopige resultaat hiervan is het besluit van de Europese Unie over een verhoging van invoertarieven naar EU-lidstaten. Maar de schade die de Europese, en met name de Duitse, PV-industrie ondervindt van de import van Chinese PV-zonnepanelen is slechts de aanleiding voor het handelsgeschil. De bevindingen van dit onderzoek zijn dat drie dieperliggende oorzaken een verklaring voor dit handelsgeschil bieden, en daarmee een meer algemene betekenis voor de Duits-Chinese handels- en energierelatie hebben.
Op het eerste, en meest fundamentele, niveau is de veranderende rol van China in de wereld een oorzaak van het handelsgeschil. De snelle industrialisatie van China heeft het land van een netto energie-exporteur in een netto energie-importeur veranderd. China streeft daarom naar ontwikkeling van alternatieve energiebronnen, zoals PV-energie. Tegelijkertijd probeert China nieuwe en hoogwaardiger industrieën, waar de PV-industrie een goed voorbeeld van is, op te bouwen. China's aandeel in de wereldhandel neemt steeds verder toe en het land is voortdurend opzoek naar afzetmarkten voor de nieuwe industrieën. Hoewel het handelsvolume tussen Duitsland en China al lange tijd groeit, toont de import van Chinese PV-cellen in Duitsland aan dat China ook steeds beter in staat is te concurreren op het gebied van hoogontwikkelde industriële producten. Als deze ontwikkeling doorzet, zal de sterke Duitse industrie vaker te maken krijgen met directe Chinese concurrentie.
Op het tweede niveau vormen verschillende opvattingen over staat-marktrelaties in Duitsland en China een oorzaak. In Duitsland stimuleert de staat op verschillende manieren de PV-industrie en de productie van PV-energie, opdat het land de gestelde doelen voor een energietransitie kan realiseren. Desondanks blijft een duidelijke afstand tussen staat en markt zichtbaar. Het Duitse beleid is gericht op het mogelijk maken van eerlijke concurrentie tussen bedrijven die zich bezighouden met PV-energie. Bovendien is het de bedoeling dat naarmate de PV-industrie zich verder ontwikkelt, de rol van de staat kleiner wordt. Uiteindelijk wil Duitsland de financiële steun aan PV-energie steeds verder afbouwen. Dit alles staat in contrast met China. In China heeft de staat de absolute controle over de ontwikkeling van de PV-industrie. Dit betekent dat China in staat is radicale veranderingen door te voeren, zoals
42
blijkt uit cijfers over de snelle ontwikkeling van de Chinese PV-industrie. Dit betekent ook dat staatssteun aan bedrijven zeer direct en weinig transparant is. In dit licht is het handelsgeschil over PV-zonnepanelen slechts één manifestatie van een veel grotere spanning tussen verschillende denkbeelden over de verhouding tussen staat en markt.
Op het derde, en meest tastbare, niveau vormt het specifieke Duitse beleid een oorzaak. Veruit de grootste overheidsuitgave op het gebied van PV-energie is de uitgave aan de Feed-In Tariffs. Dit beleid zorgt ervoor dat PV-energie kan concurreren met andere energiebronnen. De vraag naar PV-energie is dankzij dit beleid groot in Duitsland. Aan deze grote vraag werd, in ieder geval tot december 2013, voldaan door grootschalige import van Chinese PV-zonnepanelen. De Chinese PV-industrie kon op deze wijze indirect profiteren van de Duitse subsidies voor PV-energie, waarin geen onderscheid werd gemaakt naar herkomst van PV-zonnepanelen. De verhoging van de invoertarieven in de Europese Unie voor Chinese PV-zonnepanelen zal waarschijnlijk een effectieve manier zijn om deze geldstroom te verkleinen. Duitsland had echter ook eerder door meer geld te investeren in binnenlandse industrie en in R&D, een minder kostbare PV-energiestrategie kunnen kiezen.
Gezien het structurele karakter van de twee eerstgenoemde bevindingen, is het aannemelijk dat zich vaker spanningen voor zullen doen in de handels- en energierelatie tussen Duitsland en China. Tegelijkertijd hebben deze landen als netto energie-importeurs grote gedeelde belangen op het gebied van energieveiligheid. De ontwikkeling van PV- energie wordt gekenmerkt door een sterke wederzijdse beïnvloeding tussen politieke, economische en maatschappelijke actoren. De theorie over governance paradigma's is tot nu toe gebruikt om de verschillende mogelijke combinaties waarop staat en markt vorm geven aan de ontwikkeling van groene energie. In dit onderzoek heb ik geprobeerd de spanning tussen verschillende governance paradigma's, zoals die tot uiting komt in de Chinees-Duitse PV-energierelatie te laten zien. In de toekomst zou deze tegenstelling verder onderzocht kunnen worden.
43
Literatuurlijst
Boeken/boekhoofdstukken
Gupta, Joyeeta (2012) "Global Energy Governance in the Twenty-First Century: Challenges and Opportunities", in: Amineh, M.P. and Guang, Y. (eds.) Secure Oil and Alternative
Energy: The Geopolitics of Energy Paths of China and the European Union. Leiden:
Brill.
Scholten, Daniel (2012) "Energy Transition Governance Paradigms and their Impact on Green Innovation Processes", in: Amineh, M.P. and Guang, Y. (eds.) Secure Oil and
Alternative Energy: The Geopolitics of Energy Paths of China and the European Union. Leiden: Brill.
Stilwell, Frank (2012) Political Economy: The Contest of Economic Ideas. South Melbourne: Oxford University Press.
Umbach, Frank (2010) "EU-China Energy Relations and Geopolitics: The Challenges for Cooperation", in: Amineh, M.P. and Guang, Y. (eds.) The Globalization of Energy:
China and the European Union. Leiden: Brill.
Tijdschriftartikelen
Aligieri, B. et al. (2011) "Going 'green': trade specialisation dynamics in the photovoltaic sector", Energy Policy, 39: 7275-7283.
Amineh, M.P. and Houweling, H. (2007) "Global Energy Security and Its Geopolitical Impediments: The Case of the Caspian Region", Perspectives on Global Development
and Technology, 6: 365-388.
Bauen, A. (2006) "Future Energy Sources and Systems: Acting on Climate Change and Energy Security", Journal of Power Source, 157: 893-901.
Frondel, M. et al. (2008) "Germany’s Solar Cell Promotion: Dark Clouds on the Horizon",
Energy Policy, 36 (11): 4198-4204.
Grau, T. et al. (2012) "Survey of photovoltaic industry and policy in Germany and China",
44
Gutermuth, P. (2000) "Regulatory and Institutional Measures by the State to Enhance the Deployment of Renewable Energies: German Experiences", Solar Energy, 69 (3): 205- 213.
Helm, Dieter (2014) "The European framework for energy and climate policies", Energy
Policy, 64: 29-35.
Hisschemöller, M. et al. (2006) "What governs the transition to a sustainable hydrogen economy? Articulating the relationship between technologies and political institutions", Energy Policy, 34 (11): 1227-1235.
Jacobson, M.Z. (2009) "Review of solutions to global warming, air pollution, and energy security", Energy and Environmental Science, 2: 148-173.
Oxley, L. et al. (2010) "A survey of China’s renewable energy economy", Renewable and
Sustainable Energy Reviews, 14 (8): 438-445.
Reichelstein, S. and Yorston, M. (2013) "The prospects for cost competitive solar PV power",
Energy Policy, 55: 117-127.
Solangi, K.H. et al. (2011) "A review on global solar energy policy", Renewable and
Sustainable Energy Reviews, 15: 2149-2163.
Zhang, S. and He, Y. (2013) "Analysis of solar PV power in China", Renewable and
Sustainable Energy Reviews, 21: 393-401.
Artikelen en documenten
Bosman, Rick (2012) "Germany's 'Energiewende': Redefining the Rules of the Energy Game", Clingendael International Energy Program.
EU (2013) "Council implementing regulation (EU) No 1238/2013", Official Journal of the
European Union, L 325: 1-65.
European Commission (2007) Renewable Energy Road Map. Renewable energies in the 21st
century: building a more sustainable future.
International Energy Agency (2013) Energy Policy of IEA Countries: Germany 2013 review. Mededeling van de Europese Commissie (2010) Europa 2020: een strategie voor slimme,
duurzame en inclusieve groei.
Nahm, Jonas (2013) "Sino-German Collaborations and the Development of Global Wind and Solar Industries, 1990-2012", Working Paper No. 2013-38.
45
BMU (2010) "Das Energiekonzept der Bundesregierung 2010". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via: http://www.bmu.de/fileadmin/bmu-
import/files/english/pdf/application/pdf/energiekonzept_bundesregierung_en.pdf BMWi (2013a) "Energiedaten: Gesamtausgabe". Laatst geraadpleegd op 20 januari 2014, via:
http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Energiedaten-und- analysen/Energiedaten/gesamtausgabe,did=476134.html
BMWi (2013b) "Facts about German foreign trade in 2012". Laatst geraadpleegd op 13 januari 2014, via: http://www.bmwi.de/EN/Topics/foreign-trade.html
BMWi (2013c) "Internationale Energiepolitik". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via: http://www.bmwi.de/DE/Themen/Energie/Energiepolitik/internationale-
energiepolitik,did=551754.html
BMWi (2014) "Gemeinschaftsaufgabe 'Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur' (GRW)". Laatst geraadpleegd op 19 januari 2014, via:
http://www.bmwi.de/DE/Themen/Wirtschaft/Regionalpolitik/gemeinschaftsaufgabe,di d=151110.html
Energiebilanzen (2013) "Primärenergieverbrauch: Jahr 2013". Laatst geraadpleegd op 13 januari 2014, via: http://www.ag-energiebilanzen.de/DE/daten-und-
fakten/primaerenergieverbrauch/primaerenergieverbrauch.html
EurActiv (2012a) "EU Renewable Energy Policy". Laatst geraadpleegd op 18 november 2013, via: http://www.euractiv.com/en/energy/eu-renewable-energy-
policy/article- 117536
EurActiv (2012b) "'Europe 2020': Green growth and Jobs?". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via: http://www.euractiv.com/priorities/europe-2020-green-growth-and- jobs-linksdossier-280116
EU ProSun (2014) "Dumping". Laatst geraadpleegd op 19 januari 2014, via: http://www.prosun.org/en/fair-competition/trade-distortions/dumping.html
European Commission (2014) "The EU Climate and Energy Package". Laatst geraadpleegd op 19 januari 2014, via: http://ec.europa.eu/clima/policies/package/
European Country of Origin Network (1996) "China: Maps". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via: http://www.ecoi.net/china/maps
German Trade & Invest (2013) "Industry overview. The photovoltaic market in Germany". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via:
46
Green Rhino Energy (2013) "The Solar Value Chain". Laatst geraadpleegd op 19 januari 2014, via: http://www.greenrhinoenergy.com/solar/industry/ind_valuechain.php Mapsof (2014) "Germany and Netherlands Map". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014,
via: http://mapsof.net/map/germany-and-netherlands-map#.Utp2dRDb_cs
Solar Electric Power Association (2013) "What are PV-systems". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via: www.solarelectricpower.org/power/what_are_pvs.cfm
Wacker Chemie (2014) "100 Years of Wacker". Laatst geraadpleegd op 18 januari 2014, via: http://www.wacker.com/cms/en/100years/wacker_100/history_home.jsp