Veere op orde !
Onderhoud van het verordeningenbestand bij de
gemeente Veere
Kevin Pieters
Afstudeerscriptie Management, Economie en Recht
“
Veere op orde!”
Onderhoud van het verordeningenbestand bij
de gemeente Veere
Kevin Pieters [30945]
Domburg, mei 2006
Gemeente Veere / Hogeschool Zeeland
Copyright © K. Pieters 2006
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/ of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fotokopie, publicatie of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur en de Hogeschool Zeeland.
Voorwoord
Na vier jaar studeren, leren en ontwikkelen van vaardigheden is het tijd om de opgedane kennis in de praktijk te brengen. Door middel van een afstudeeropdracht kreeg ik de gelegenheid om aan te tonen dat ik voldoende competenties heb ontwikkeld om in de praktijk aan de slag te gaan. De gemeente Veere heeft mij de kans gegeven om een uitdagende en nuttige opdracht uit te voeren. Ik ben de gemeente hiervoor dankbaar.
Tijdens het opzetten van het onderzoek is gebleken dat een gedegen voorbereiding minstens het halve werk is. Mede door goede gesprekken met mensen in de organisatie was ik in staat om de opdracht juist te formuleren en goed af te bakenen. Het goed definiëren van begrippen was
noodzakelijk om de probleemstelling te kunnen beantwoorden. De probleemstelling is in de loop van de stage minimaal gewijzigd, om ervoor te zorgen dat de gehele praktijkopdracht in de
probleemstelling terug komt.
Het onderzoek is goed verlopen. Door hulp en advies van betrokken medewerkers heb ik mijn
onderzoek volledig en succesvol kunnen uitvoeren. Grote knelpunten hebben zich dan ook tijdens mijn stage niet voorgedaan.
In het bijzonder wil ik mevrouw Antes bedanken voor het aanreiken van de opdracht en haar ondersteuning tijdens het uitvoeren van de opdracht. Naar mijn idee deelden we vaak dezelfde gedachten waardoor de samenwerking bijzonder goed is verlopen. Ook wil ik de heer Epker bedanken voor zijn wijze raad en zinvolle begeleiding vanuit de Hogeschool Zeeland. Mede dankzij deze twee mensen heb ik deze opdracht met succes kunnen uitvoeren.
Tenslotte wil ik het voorwoord aangrijpen om alle mensen te bedanken die betrokken zijn geweest bij mijn onderzoek. Zonder steun en betrokkenheid uit de organisatie zou ik niet in staat zijn dit
onderzoek goed uit te voeren. Domburg, mei 2006
Kevin Pieters.
Inhoud
Voorwoord Samenvatting 1. Inleiding 7 1.1 Inleiding 7 1.1.1 Aanleiding 7 1.1.2 Opdracht 7 1.1.3 Uitgangspunten en randvoorwaarden 8 1.1.4 Leeswijzer 81.2 Korte schets van de gemeente Veere 9
1.2.1 Ontstaan en diensten van de gemeente Veere 9
1.2.2 Organogram 10
1.2.3 Politieke en organisatorische verantwoordelijkheid 10
1.2.4 Juridisch apparaat gemeente Veere 10
2. Gemeentelijke regelgeving, een theoretische achtergrond 11
2.1 Privaat- en publiekrecht 11
2.2 Bestuursrecht 12
2.3 Algemeen verbindend voorschrift 13
2.4 Gemeentelijke verordening 13
2.5 Conclusie 15
3. Inventariseren en actualiseren van het verordeningenbestand 16
3.1 Inleiding 16
3.2 Inventariseren van verordeningen 16
3.3 Actualiseren van verordeningen 19
4. Opzetten van regelingenbeheer 20
4.1 Inleiding 20
4.2 Oriëntatiefase en diagnosefase 20
4.3 Veranderplan 21
4.4 Uitvoeren van de verandering en evaluatie 25
4.5 Startnotitie regelingenbeheer 25
5. Nota oplossingsrichtingen deregulering 26
5.1 Deregulering en de toenemende regelgeving 26
5.2 Oplossingsrichtingen vanuit de theorie 27
5.3 Themabijeenkomst deregulering 29
5.4 Resultaat uit Nota oplossingsrichtingen deregulering 31
6. Conclusie en aanbevelingen 32
6.1 Conclusie op basis van de probleemstelling 32
Begrippenlijst Literatuurlijst Bijlagen
I. Verslag MT vergadering van 30 januari 2006 II. Checklist inventariseren
III. Rapportage n.a.v. inventarisatie IV. Regelingenbestand gemeente Veere V. Notitie advies n.a.v. analyse verordeningen VI. Nota oplossingsrichtingen deregulering
Samenvatting
Deze samenvatting zal in het kort de hoofdlijnen van de eindscriptie behandelen. Aan bod komen de opdracht, publiekrechtelijke regelgeving, inventarisatie en actualisatie van het verordeningenbestand, het invoeren van regelingenbeheer en tenslotte deregulering.
De aanleiding om (groot) onderhoud te plegen aan het verordeningenbestand is terug te vinden op veel bestuurlijke niveaus. Vanuit de Rijksoverheid is het actieprogramma ‘Andere Overheid’ gelanceerd. De gemeenteraad van Veere heeft aangegeven te willen starten met deregulering en ook intern is de wens uitgesproken om dienstverlening en regelgeving te verbeteren.
De gemeente Veere wil een regelingenbestand opzetten dat niet meer regels bevat dan nodig is, een goede basis vormt voor een succesvolle rechtmatigheidstoets en zowel qua inrichting als beheer is afgestemd op de eisen in het Internetpublicatiemodel. Om dit te bereiken is een probleemstelling opgesteld die uitmondt in vier doelstellingen, namelijk:
1. het huidige verordeningenbestand dient geïnventariseerd te worden; 2. het huidige verordeningenbestand dient geactualiseerd te worden; 3. een beheersysteem voor de regelingen dient opgesteld te worden; 4. er dient een nota oplossingsrichtingen deregulering opgesteld te worden.
De gemeente maakt gebruik van publiekrechtelijke regelgeving, ook wel in de volksmond het bestuursrecht genoemd. Binnen dit publiekrecht zijn weer verschillende categorieën. Kernbegrippen binnen dit recht zijn besluit, beschikking en besluiten van algemene strekking. Gemeenten hebben ook eigen regelgeving, namelijk verordeningen, beleidsregels etc. Bij verordeningen is onderscheid te maken tussen autonome verordeningen, medebewindsverordeningen en gemengde verordeningen. Om de eerste doelstelling te bereiken is organisatiebreed een inventarisatie uitgezet. Via afdelingshoofden zijn afdelingen benaderd om aan te geven welke verordeningen zij in beheer hebben en in hoeverre deze verordeningen actueel zijn. Ter hulpmiddel is een checklist ontwikkeld waarin tekst en uitleg wordt gegeven. De inventarisatie is na acht weken afgerond. In totaal zijn er 109 regelingen geïnventariseerd. 76 daarvan zijn verordeningen en algemeen verbindende voorschriften. Alle gegevens zijn verwerkt in digitaal overzicht, die is opgemaakt in Excel. Dit bestand bevat per afdeling alle basisgegevens van de regelingen.
Na de inventarisatie zijn er een aantal verordeningen geselecteerd om nader te bestuderen. Uit de voorselectie kwamen ongeveer 30 verordeningen in aanmerking om geactualiseerd te worden. Deze verordeningen zijn inhoudelijk getoetst op vooral formele criteria. De toetsing heeft geleid tot een advies per regeling hoe de verordening geactualiseerd kan worden. De adviezen zijn teruggekoppeld met de afdelingshoofden.
Om het regelingenbestand ook daadwerkelijk actueel te houden dient er een beheersysteem opgezet te worden. Hiervoor is een startnotitie geschreven waarin wordt voorgesteld het regelingenbestand aan te vullen, een werkinstructie te implementeren en een medewerker aan te stellen als ‘beheerder’ van het regelingenbestand.
De laatste doelstelling is gerelateerd aan het reduceren van administratieve lasten. Over een eventueel dereguleringstraject dient zorgvuldig te worden nagedacht. Op basis van literatuurstudie, vergelijkingen met andere gemeenten en een themabijeenkomst is een advies tot stand gekomen waarin het college een aantal mogelijke oplossingsrichtingen aangereikt krijgen. Deze oplossingen richten zich o.a. op het verbeteren van automatisering, communicatie en het zorgvuldig toetsen van regelgeving.
Geconcludeerd mag worden dat de doelstellingen zijn bereikt. De organisatie beschikt over een geactualiseerd en volledig verordeningenbestand. Met de implementatie van het regelingenbeheer kan het bestand actueel gehouden worden. Door als organisatie uitvoering te geven aan de mogelijke oplossingen kan er een vermindering van regellast plaatsvinden en wordt er voldaan aan de geldende rechtmatigheidseisen.
Hoofdstuk 1
Inleiding
1.1 Inleiding
“Je kunt vanuit twee grondhoudingen regels geven. Je kunt kiezen voor een benadering die ruimte laat voor interpretatie en pragmatische toepassing. Of je kiest voor regelgeving die tot in details voorschrijft wat er moet gebeuren” 1
Aldus Marcel van Dam tijdens het congres van de Vereniging van gemeentesecretarissen.
Deregulering, ontbureaucratisering en ‘ontslakking’ lijken de modewoorden van 2006. Naast de rijksoverheid willen ook medeoverheden, zoals gemeenten en provincies beter functioneren op het gebied van dienstverlening en regelgeving. De trend is dan ook: ‘verminderen, vereenvoudigen en moderniseren van het bestaande woud aan regels’, een verwijzing naar de eerste grondhouding van Marcel van Dam. Het is zaak om te streven naar eenvoudige, duidelijke en toegankelijke regelgeving. Om hiertoe te komen dient er een actueel en compleet verordeningenbestand aanwezig te zijn.
Niet alleen de burger en het bedrijfsleven, maar ook de overheden zelf hebben profijt van ontbureaucratisering. Deregulering en lastenverlichting horen bij een daadkrachtige, slagvaardige lokale overheid. Het past in het kader van de financiële rechtmatigheidscontrole, het proces van dualisering en de verdergaande doorvoering van elektronische dienstverlening. Daarnaast beklagen burgers en ondernemers zich steeds meer over het bestaande en toenemende woud aan regelgeving. Nu is vermindering van de regeldruk geen doel op zich. Het gaat natuurlijk vooral om het terugdringen van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Daarbij mag niet vergeten worden dat regels nodig en nuttig zijn. Regels die voor de één een belasting zijn, dienen juist ter bescherming voor de ander. Verminderen en vereenvoudigen mag zeker geen doel op zich zijn. 1.1.1 Aanleiding
De aanleiding om het verordeningenbestand te actualiseren en de mogelijkheden m.b.t. deregulering te onderzoeken is op veel bestuurlijke niveaus terug te vinden. Ten eerste heeft de toenmalige minister de Graaf in 2003 het actieprogramma ‘Andere overheid’ gepresenteerd. In dit actieprogramma streeft men naar een andere, slagvaardiger overheid.2 Het project ‘decentrale
regelgeving’ uit het actieprogramma en de eisen die in het kader van de rechtmatigheidstoetsing aan verordeningen worden gesteld, zijn directe aanleiding voor de opdracht. In dit project is als doel gesteld dat iedereen kennis moet kunnen gaan nemen van de wet- en regelgeving van alle overheden. Belangrijke voorwaarde om dit mogelijk te maken is dat regelingen gebundeld, systematisch geordend en actueel gehouden worden.
Ten tweede heeft de gemeenteraad de wens geuit om aan de slag te gaan met deregulering. Ook de gemeentesecretaris heeft in zijn jaarlijkse toespraak voor 2006 uitgebreid aandacht besteed aan deregulering.3 Het project is voor 2006 een bestuurlijke inspanning die vermeld staat in de
programmabegroting.4 Een actueel verordeningenbestand is noodzakelijk alvorens met deregulering
aan de slag te gaan. 1.1.2 Opdracht
Uit de ontwikkelingen geschetst in de aanleiding komen een aantal doelstellingen naar voren. De gemeente Veere wil een regelingenbestand opzettend dat:
niet meer regels bevat dan nodig is;
een goede basis vormt voor een succesvolle rechtmatigheidstoets;
zowel qua inrichting als beheer is afgestemd op de eisen in het Internetpublicatiemodel.
1 de Regt 2006 (toespraak gemeentesecretaris), p. 3.
2 Actieprogramma ‘andere overheid’ van het kabinet Balkenende II 2003. 3 de Regt 2006 (toespraak gemeentesecretaris), p. 3.
Hieruit kan worden afgeleid dat het regelingenbestand van de gemeente Veere geïnventariseerd en geactualiseerd dient te worden. Tevens dient te worden gekeken naar de mogelijkheden m.b.t. deregulering door middel van het opstellen van uitgangspunten.
In verband met de beschikbare tijd zal in plaats van het gehele regelingenbestand alleen aandacht gegeven worden aan het verordeningenbestand van de gemeente Veere.
De probleemstelling is als volgt:
In hoeverre kan het verordeningenbestand geactualiseerd worden en blijven, met dien verstande dat er een vermindering van de regellast plaatsvindt en er voldaan wordt aan de geldende rechtmatigheidseisen?
Om deze probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn de volgende doelstellingen opgesteld: 1. het huidige verordeningenbestand dient geïnventariseerd te worden;
2. het huidige verordeningenbestand dient geactualiseerd te worden; 3. een beheersysteem voor de regelingen dient opgesteld te worden 4. er dient een nota oplossingsrichtingen deregulering opgesteld te worden;
Het management team (MT) heeft op 30 januari 2006 ingestemd met deze opdracht (zie bijlage I). 1.1.3 Uitgangspunten en randvoorwaarden
Het verordeningenbestand is in november 2004 voor het laatst volledig geïnventariseerd door de afdeling Algemene Economische Zaken (AEZ). Zeker is dat er tussen de laatste inventarisatie en heden verschillende wijzigingen hebben plaatsgevonden. Het huidige verordeningenbestand is dan ook niet compleet. Doordat de beschikbare tijd beperkt is, zal het onderzoek zich alleen richten op verordeningen en niet op het gehele regelingenbestand van de gemeente.
Bij het vaststellen van de uitgangspunten m.b.t. deregulering ben ik afhankelijk van de gemeenteraad. Dit kan effect hebben op de nota oplossingsrichtingen deregulering.
De gemeente Veere heeft een omvangrijke reorganisatie achter de rug. In 2005 heeft de gemeente haar afdelingen geherstructureerd en aangepast om zo de dienstverlening te verbeteren. Dit brengt met zich mee dat de actualiteit en plaats van de verordeningen in de organisatie ook is gewijzigd. Het oude verordeningenbestand is gebaseerd op productgroepen, terwijl de gemeente nu op basis van programma’s werkt.
Een belangrijke randvoorwaarde is de aanwezigheid van voldoende draagvlak en bereidheid bij de medewerkers van de afdelingen die gebruik maken van verordeningen. Zonder hun input, betrokkenheid en medewerking is het onmogelijk om de gestelde doelstellingen te behalen. Het project staat of valt met de mate van bereidheid en mogelijkheid van de betrokken afdelingen en het managementteam om mee te werken aan de inventarisatie en het actualiseren van de huidige verordeningen.
1.1.4 Leeswijzer
Deze eindscriptie is primair bedoeld voor de Hogeschool Zeeland. Daarnaast zal de scriptie ook beschikbaar zijn voor de gemeente Veere. Na deze inleiding en korte schets van de gemeente Veere wordt in hoofdstuk twee aandacht besteed aan de theoretische achtergrond. Met name komen in dit hoofdstuk het begrip verordening en algemeen verbindend voorschrift aan bod. In hoofdstuk drie wordt de eerste fase van het onderzoek behandeld, namelijk de inventarisatie en actualisatie van verordeningen binnen de gemeente Veere. Daarna wordt in hoofdstuk vier het thema deregulering behandeld in combinatie met de nota oplossingsrichtingen deregulering. Laatste fase van het onderzoek richt zich op het opzetten van een beheerssysteem om het verordeningenbestand compleet en actueel te houden. Dit wordt in hoofdstuk vijf uitgewerkt. Tenslotte zal er in hoofdstuk zes een antwoord op de probleemstelling gegeven worden in de vorm van een conclusie gevolgd door enkele aanbevelingen.
In dit rapport zijn sommige begrippen schuin gedrukt. Deze begrippen worden in de begrippenlijst nader gedefinieerd.
1.2 Korte schets van de gemeente Veere
In deze paragraaf zal een korte schets gemaakt worden van de gemeente Veere als organisatie én als gemeente. Ook zal ingegaan worden op de scheiding politieke verantwoordelijkheid en organisatorische verantwoordelijkheid en het juridische apparaat binnen de gemeente Veere.
1.2.1 Ontstaan en diensten van de gemeente Veere
De gemeente Veere is op 1 januari 1997 ontstaan door een gemeentelijke herindeling. De gemeenten Domburg, Mariekerke, Valkenisse, Veere en Westkapelle zijn samengevoegd tot de gemeente Veere. De gemeente Veere is een gemeente op Walcheren. Als woongemeente is Veere aantrekkelijk voor de ruim 22.000 inwoners, verspreid over dertien kernen en enkele buurtschappen. Hieronder is een plattegrond te zien met daarop de dertien kernen.
Figuur 1.1: de dertien kernen van de gemeente Veere. (bron: www.plattegronden.nl, 8 februari 2006).
Het gemeentehuis van de gemeente Veere is gevestigd in de badplaats Domburg en biedt een goede en efficiënte werkomgeving voor haar medewerkers.
In totaal heeft de gemeente Veere volgens de laatste peiling 207 personeelsleden, bestaande uit 131 mannen en 76 vrouwen.5 Het managementteam bestaat uit drie leden, namelijk: de
gemeentesecretaris als voorzitter en twee leden. De gemeentesecretaris is eindverantwoordelijk voor de hele organisatie en de drie leden van het MT (inclusief de gemeentesecretaris) zijn verantwoordelijk voor een cluster van afdelingen.
De diensten van de gemeente Veere lopen zeer uiteen. De gemeente probeert haar inwoners te helpen om een leefbare leefomgeving te creëren. De gemeente heeft dan ook vier belangrijke punten geformuleerd om de leef- en recreatieomgeving van burgers en toeristen te verbeteren.
De gemeente ziet Veere als6:
een woonomgeving;
een toeristisch-recreatieve gemeente;
een groene omgeving (agrarisch gebied, natuur en landschap); een gemeente met cultureel erfgoed.
De gemeente voert niet alleen haar taak uit als loket van de overheid, voor het uitgeven van rijbewijzen, het maken van paspoorten en het regelen van huwelijken, maar ook als “zorgdrager” voor haar gemeente, inwoners en landschap.7
5 Sociaal Jaarverslag gemeente Veere 2005, pag. 11. 6 Identiteitsnota gemeente Veere 1997, pag. 8. 7 Pieters, K., Kluijfhout, M & Markusse, I. (2003).
1.2.2 Organogram
Figuur 1.2: organogram gemeente Veere (bron: sociaal jaarverslag 2005, maart 2006).
1.2.3 Politieke en organisatorische verantwoordelijkheid
Doordat de gemeente Veere een overheidsorgaan is, moet een duidelijke scheiding worden gemaakt tussen politieke en organisatorische verantwoordelijkheid. Allereerst wordt het beleid vastgesteld door de verschillende raadscommissies en de gemeenteraad (de raadsgriffier maakt daar ook deel van uit). Het vastgestelde beleid wordt uitgevoerd door het college van burgemeester en wethouders (b en w). Beiden zijn politiek verantwoordelijk voor het beleid van de gemeente Veere.
De gemeentesecretaris geeft leiding aan de organisatie (op organisatorisch vlak) en is dus niet politiek verantwoordelijk. In de dagelijkse gang van zaken is de gemeentesecretaris de leider van de organisatie. De gemeentesecretaris stuurt op zijn beurt het managementteam aan. Deze drie leden dragen elk de verantwoordelijkheid over één cluster. Deze clusters bestaan uit twee tot vijf afdelingen met één hoofd per afdeling.
1.2.4 Juridisch apparaat gemeente Veere
De gemeente Veere heeft veel te maken met regelgeving en juridische procedures. Het zal dan ook niemand verbazen dat de gemeente veel juridische medewerkers in dienst heeft. Per afdeling zijn er medewerkers die speciaal belast zijn met de regelgeving en de juridische procedure van beleidsterreinen. Daarnaast beschikt de gemeente Veere over een afdeling Communicatie en Juridische Zaken (CJZ) waarin twee senior juridisch beleidsmedewerkers en een juridisch beleidsmedewerker rechtsbescherming werkzaam zijn. Deze worden ondersteund door een administratief juridisch medewerker. De afdeling Veiligheid en Milieu (V&M) heeft ook een aantal mensen in dienst die zich speciaal toeleggen op de Algemene Plaatselijke Verordening of andere juridische taken.
Tevens maakt de gemeente Veere ook deel uit van een landelijke groep juridisch controllers die een aantal keer per jaar samen beraad hebben. Hierbij wordt gezamenlijk gesproken over juridische vraagstukken en vindt er informatie-uitwisseling plaats.
Gemeentesecretaris Gemeenteraad
Cluster 2
Cluster 1 Cluster 3
Communicatie en
Juridische Zaken Personeel, Organisatie en Informatiebeleid Interne Dienstverlening en Automatisering Publiekszaken Sociale Zaken Financiën College Veiligheid en Milieu Openbare Zaken Wonen, Werk en Recreatie Welzijn Raadscommissies Raadsgriffier
Hoofdstuk 2
Gemeentelijke regelgeving, een theoretische achtergrond
Dit hoofdstuk geeft een goed beeld in wat voor (rechts)omgeving de probleemstelling zich afspeelt. Het is dan ook gewenst om de lezer een juist beeld te geven door iets meer te vertellen over de juridische omgeving waarin gemeentelijke regelgeving vervat is. De theorie zal van het geheel van rechtsregels (algemeen) naar de gemeentelijke regelgeving (specifiek) toewerken.
Figuur 2.1: schematische weergave overheidshandelingen.
2.1 Privaat- en publiekrecht
In de geschreven rechtsregels die in Nederland gelden (zogenoemde objectieve rechtregels) is onderscheid te maken tussen privaatrecht en publiekrecht. Privaatrecht kan omschreven worden als het gedeelte van het recht dat zich bezighoudt met de rechtsverhouding tussen personen onderling, terwijl publiekrecht betrekking heeft op de rechtsverhouding tussen overheid en burgers. Groot verschil tussen deze twee rechtsgebieden is de handhaving van regels. Bij privaatrecht wordt handhaving aan de partijen onderling zelf overgelaten, terwijl bij publiekrecht handhaving is voorbehouden aan de overheid. Zowel in het privaatrecht als in het publiekrecht kan er onderscheid gemaakt worden in materieel recht en formeel recht. Materieel recht bevat regels die rechten verlenen en verplichtingen opleggen, het formeel recht daarentegen geeft regels voor de manier waarop de regels van het materiele recht gehandhaafd kunnen worden.8
Voorbeeld: de heer Kortwiek leent € 4.800,- aan de heer Donker voor een nieuwe schuur in zijn tuin. De heer Donker weigert het geleende terug te betalen waardoor de heer Kortwiek genoodzaakt is de kantonrechter in te schakelen. Hier is sprake van privaatrecht (persoon – persoon).
Voorbeeld: De heer Zegers is het niet eens met de beslissing van het college van burgemeester en wethouders om de rijrichting van zijn straat te wijzigen. Hij stapt daarom naar de bestuursrechter. Hier is sprake van publiekrecht (persoon – overheid).
8 Van der Roest (2002), p. 26 t/m 29.
Privaatrecht Publiekrecht Objectieve rechtregels
Bestuursrecht Bijzonder
Bestuursrecht Bestuursrecht Algemeen (Awb) Besluit Besluit van algemene strekking Beschikking Beleidsregels Algemeen verbindende voorschriften … … Andere besluiten van algemene strekking Verordening
2.2 Bestuursrecht
Het bestuursrecht bevat veel publiekrechtelijke bepalingen. Met name heeft het bestuursrecht betrekking op het gedrag van het overheidsbestuur jegens de burger.9 Binnen het bestuursrecht kan
ook weer onderscheid gemaakt worden tussen algemeen bestuursrecht en het bijzonder deel van het bestuursrecht.
Voorbeeld: het college van burgemeester en wethouders besluit om de heer Adriaansen een bouwvergunning te verlenen voor zijn nieuwe vakantiehuis.
Algemeen bestuursrecht en bijzonder bestuursrecht
Het algemeen deel van het bestuursrecht bevat regels die in het gehele bestuursrecht van toepassing zijn. In 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden, waarin (zoals de naam al doet vermoeden) de algemene regels met betrekking tot het bestuursrecht zijn vastgelegd. Het bijzondere deel van het bestuursrecht bevat rechtsregels die van toepassing zijn op een bijzonder onderdeel van het overheidsoptreden, zoals het belastingrecht, het vreemdelingenrecht en het bouwrecht. Bijzondere delen zijn dus regels die zich beperken tot een specifiek gebied van het bestuursrecht.10
Besluit, beschikking en besluit van algemene strekking
Een belangrijk begrip in het bestuursrecht is het begrip besluit. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechthandeling (art. 1:3 lid 1 Awb). Van een besluit in de zin van de Awb is dus sprake wanneer het11:
schriftelijk is;
een rechtshandeling is;
gericht is op extern rechtsgevolg; publiekrechtelijk van aard is;
een beslissing van een bestuursorgaan is.
Een besluit kan een beschikking zijn of een besluit van algemene strekking. Een beschikking wordt in het Awb gedefinieerd als ‘een besluit dat niet van algemene strekking is’ (art. 1:3 lid 2 Awb). In feite is een beschikking dus een bestuursbesluit voor een individueel of concreet geval (niet van algemene strekking). Het belang van het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene strekking is gelegen in de al of niet toepasselijkheid van titel 4.1 van de Awb, met bepalingen over het aanvragen van beschikkingen, de voorbereiding ervan en beslistermijnen voor het nemen van beschikkingen.12
Voorbeeld: mevrouw Vermeer wil dat het college van burgemeester en wethouders handhavend optreedt tegen het illegaal gebouwde vakantiehuisje van de heer Rutten. Het college ziet het bouwwerk niet als illegaal en besluit in een beschikking om niet handhavend op te treden tegen de heer Rutten.
Voorbeeld: de gemeenteraad van de gemeente Vezel wijzigt de Algemene Plaatselijke Verordening in die zin dat er geen alcohol genuttigd mag worden op straat. (besluit van algemene strekking en algemeen verbindend voorschrift).
In beide gevallen is het een schriftelijke beslissing die een rechtshandeling inhoudt en gericht is op een extern rechtsgevolg. De beslissing is genomen door een bestuursorgaan (vaak b en w) en is publiekrechtelijk van aard (rechtsverhouding tussen personen en overheid).
9 Van der Roest (2002), p. 412.
10 Van der Roest (2002), p. 413 t/m 415. 11 Konijnenbelt (2002), p. 149.
2.3 Algemeen verbindend voorschrift
Een besluit van algemene strekking kan een algemeen verbindend voorschrift inhouden. Wil er sprake zijn van een algemeen verbindend voorschrift dan moet er voldaan zijn aan enkele vereisten13:
het moet gaan om een regeling die een overheidsorgaan heeft uitgevaardigd op basis van een wetgevende bevoegdheid;
de regeling moet algemene regels inhouden waarin rechtsnormen zijn opgenomen, daarbij dient de werking naar personen, gevallen en tijd algemeen te zijn.
De regeling dient rechten, verplichtingen of bevoegdheden te regelen danwel een nieuwe instantie in het leven te roepen;
de regeling dient een externe werking te hebben.
Voorbeelden van algemene verbindende voorschriften zijn de belastingverordeningen, de algemene plaatselijke verordening, subsidieregelingen etc.
Beleidsregels
De wetgever duidt beleidsregels als volgt aan; een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. (art. 1:3 lid 4 Awb).
In feite zijn het regelingen ter invulling van een zekere beleids- of beoordelingsvrijheid. In de praktijk kan van beleidsnota’s eenzelfde werking uitgaan als van een beleidsregel. Het voordeel van een beleidsregel is dat bij de motivering van een besluit kan worden volstaan met een enkele verwijzing naar deze beleidsregel (art. 4:82 Awb). Een besluit conform een niet in een beleidsregel vastgelegde vaste gedragslijn zal steeds opnieuw volledig moeten worden gemotiveerd.14
Voorbeelden van beleidsregels zijn nadere regels met betrekking tot huursubsidie, vergoedingen in het kader van bijzondere bijstand en armoedebeleid.
Andere besluiten van algemene strekking
Deze restcategorie bevat alle besluiten van algemene strekking die niet als algemeen verbindend voorschrift of als beleidsregel worden aangeduid. Voorbeelden hiervan zijn besluiten tot vaststelling van de datum van inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift, de indeling van een ambtelijke functie in een bepaalde salarisschaal etc.15
2.4 Gemeentelijke verordening
De term verordening kan het beste vergeleken worden met algemeen verbindend voorschrift. Echter, verordening en algemeen verbindend voorschrift zijn geen synoniemen. Bij het vaststellen van regelingen letten provincie- en gemeentebesturen er niet altijd op tot welke soort een regeling behoort en met welke term ze de regeling aanduiden. Regelingen worden veelal vastgesteld zoals het altijd is gegaan. Van Dale zegt het volgende over het begrip verordening:
ver·or·de·ning (de ~ (v.), ~en)
1 vastgesteld voorschrift of geheel van bepalingen => ordinantie16
In juridische zin zegt de term verordening niets over de inhoud of werking van de regeling. Vast staat dat een regeling die als verordening wordt aangeduid vaak een algemeen verbindend voorschrift is. Maar, dit hoeft niet altijd zo te zijn. Voorbeeld hiervan is de exploitatieverordening ex artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening dat geen algemeen verbindend voorschrift bevat omdat het een privaatrechtelijke regeling is.
13 Konijnenbelt (2002), p. 209 & Geertsema (1998), p. 19 t/m 23. 14 Geertsema (1998), p. 21 & Konijnenbelt (2002), p. 221 t/m 236. 15 Konijnenbelt (2002). p. 242.
Tevens zijn er ook algemeen verbindende voorschriften die niet als verordening worden aangeduid, bijvoorbeeld een subsidie ‘regeling’ en ambtenarenreglementen.
‘Verordening’ is in feite slechts een naam, terwijl ‘Algemeen verbindend voorschrift’ iets zegt over de inhoud en de werking van de regeling.17
Ter verduidelijking een kleine uitwijding naar de verschillende categorieën gemeentelijke regelingen18:
a. verordeningen vastgesteld door gemeenteraad of burgemeester en wethouders. Denk hier aan bijvoorbeeld wegsleepverordening, parkeerverordening, verordening
toeristenbelasting en prostitutieverordening;
b. instructies en reglementen. Bijvoorbeeld ambtenarenreglement en regelingen betreffende de gang van zaken van gemeenteraadsvergaderingen, maar ook instructie voor de griffier en gedragscode voor leden van de raad, de wethouders en de burgemeester);
c. beleidsregels, richtlijnen algemene regels e.d. (niet algemeen verbindend). Voorbeelden hiervan zijn startnotitie lokaal gezondheidsbeleid, beleidsoriëntatie kernen en een volkshuisvestingsplan;
d. privaatrechtelijke regelingen (gemeente treedt niet op als bestuursorgaan, maar als eigenaar en/of bezitter). Met name gaat het hier om leveringsvoorwaarden zoals algemene gronduitgiftevoorwaarden en de grondnota.
Autonome verordening
Als het gaat om een gemeentelijke verordening, dan is er onderscheid te maken tussen een autonome verordening en een medebewindsverordening. Op grond van artikelen 124 en 127 Grondwet en 108 j˚ 149 Gemeentewet is aan de gemeenteraad de bevoegdheid overgelaten tot het maken van verordeningen inzake de huishouding van hun gemeente; hun algemene bevoegdheid om al datgene te regelen wat zij wenselijk achten. De gemeentelijke verordening mag niet in strijd komen met een hogere wettelijke regeling, geen belangen behartigen voorzover deze door een hogere regeling worden behartigd, en geen onderwerpen betreffen die typisch niet tot de gemeentelijke huishouding worden gerekend (zoals buitenlandse politiek en defensie); ook mogen ze niet te zeer ingrijpen in de privé sfeer van de inwoners.19
Een voorbeeld van een autonome verordening is de Kermisverordening. Hierin stelt de gemeente regels vast die zij nodig acht voor het wel en wee van haar burgers m.b.t. het houden van kermissen in de gemeente.
Medebewindsverordening
De medebewindsverordening is een verordening op grond van een bijzondere wettelijke regeling (‘in medebewind’). Bij wet, algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening kan worden bepaald dat de gemeenteraad een verordening moet of kan vaststellen ter regeling van de onderwerpen, in de hogere regeling genoemd. De wet kan bepalen wat er in de verordening komt, of bij algemene maatregel van bestuur voorschriften geven waaraan een verordening moet voldoen. Tenslotte kunnen Kroon, minister of gedeputeerde staten bindende aanwijzingen geven.20
Zo bepaalt de gemeentewet dat gemeenten verplicht zijn om op gebieden zoals financiën en bestuur bepaalde verordeningen vast te stellen. Voorbeelden hiervan zijn de controleverordening en de verordening op de raadscommissies.
17 Geertsema (1998), p. 19 en 20 & Konijnenbelt (2002), p. 218 t/m 220. 18 Geertsema (1998), p. 20 t/m 23.
19 Konijnenbelt (2002), p. 218. 20 Konijnenbelt (2002), p. 219.
Gemengde verordeningen
In de praktijk komen autonome en medebewindsverordeningen soms in gemengde vorm voor. De algemene plaatselijke verordening , de omvangrijkste en meest heterogene (autonome) verordening, bevat vaak een of meer hoofdstukken met krachtens medebewind bepaalde bepalingen; of een medebewindsverordening bevat tevens autonome elementen. Deze werkwijze is enigszins riskant, omdat voor medebewindsverordeningen soms andere vaststellingsprocedures gelden dan voor autonome.21
2.5 Conclusie
Uit de theorie met betrekking tot decentrale regelgeving blijkt dat voor een leek termen zoals algemeen verbindend voorschrift, verordening, beleidsregel, reglement, richtlijn en instructie nauwelijks uit elkaar te halen zijn. Zelfs bestuursorganen letten niet altijd op tot welk soort een regeling behoort en met welke term ze de regeling aanduiden.22 Een uitstekend voorbeeld hiervan is
bijvoorbeeld de bezoldigingsverordening van de gemeente Veere. Hoewel de naam doet vermoeden dat het hier een verordening, of algemeen verbindend voorschrift betreft, is het geen van beide. Het betreft hier regels die betrekking hebben op de bezoldiging van ambtenaren, een reglement dus. Voor een juiste beantwoording van de probleemstelling is het noodzakelijk deze begrippen juist te formuleren en gescheiden te houden. Met name bij het inventariseren en actualiseren speelt de vraag of een besluit van algemene strekking, algemeen verbindend is of niet. Indien er sprake is van een algemeen verbindend voorschrift is daarmee ook de toepasselijkheid van hoofdstuk drie van de Awb gegeven (algemene bepalingen over besluiten). Tevens kan er bij een besluit dat een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel inhoudt geen beroep bij de administratieve rechter ingesteld wordt.23
Nu het begrippenkader van de probleemstelling gedefinieerd is, kan er gestart worden met het daadwerkelijke onderzoek.
21 Konijnenbelt (2002), p. 220 22 Geertsema (1998), p. 19. 23 Konijnenbelt (2002), p.208.
Hoofdstuk 3
Inventariseren en actualiseren van het verordeningenbestand
Het managementteam heeft opdracht gegeven om het huidige verordeningenbestand te actualiseren.24 Hiervoor dient eerst een inventarisatie gemaakt te worden van alle verordeningen
binnen de gemeente Veere.
In dit hoofdstuk zal beschreven worden op welke wijze de inventarisatie is aangepakt, de resultaten die voortgekomen zijn uit mijn inventarisatie en de vervolgstappen na de inventarisatie. Daarna zal worden ingegaan op het actualiseren van de verordeningen. Omdat dit hoofdstuk een beschrijving geeft van een gedeelte van mijn praktische onderzoek, zal ik hier een persoonlijke tint aan geven. 3.1 Inleiding
Voor beantwoording van de probleemstelling is het noodzakelijk een regelingenbestand op te zetten. Immers, de probleemstelling vraagt in hoeverre het verordeningenbestand geactualiseerd kan worden, en blijven. Hierbij komt meteen het verschil tussen regeling en verordening ter sprake. Afgesproken is dat er een inventarisatie gemaakt zal worden van alle verordeningen. Echter, een gemeente bezit ook nog andere regels, zoals beleidsregels, instructies, reglementen etc. Deze regelingen zouden op termijn ook geïnventariseerd kunnen worden. Mijn opdracht richt zich met name op het inventariseren en actualiseren van verordeningen.
3.2 Inventariseren van verordeningen
Onlangs heeft er een landelijk onderzoek plaatsgevonden naar de juridische kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening25. In dat onderzoek kwam ook de regelgeving op publiekrechtelijk
gebied aan de orde. Onderdeel hiervan zijn de verordeningen die gemeenten op vele gebieden vaststellen. Het inventariseren, digitaliseren en publiceren van verordeningen is ook meegenomen in dit onderzoek. De meeste gemeenten hebben een aanzienlijk deel van de verordeningen gedigitaliseerd. Negen op de tien gemeenten hebben meer dan 75% van de verordeningen digitaal beschikbaar gesteld.26 Reden voor de gemeente Veere om ook te starten met een inventarisatie naar
alle verordeningen die de gemeente in beheer heeft. Gevolgde aanpak
Een aantal aspecten zijn belangrijk bij het formuleren van een gedegen aanpak. Zo moet duidelijk zijn wat er geïnventariseerd moet worden, op welke wijze dit gebeurt, welke informatie er beschikbaar is, de tijd die beschikbaar is en wie de mensen zijn die de gegevens gaan aanleveren. Daarom is ervoor gekozen een plan van aanpak te schrijven, waarbij deze aspecten naar uitgewerkt zijn. Bij het schrijven van dit plan van aanpak zijn verschillende bronnen gebruikt. Zo heb ik via bestaande contacten van de gemeente Veere contact kunnen leggen met de gemeente Velsen. Deze gemeente heeft in het kader van het project ‘Wettenbank Decentrale Overheid’ haar regelgeving grondig geïnventariseerd en aangepast.27
In mijn zoektocht naar betrouwbare literatuur heb ik ook het een en ander gevonden over regelgeving en inventarisatie van regelgeving. In het snoeiplan Deregulering van de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) en Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (aangereikt door de VNG) worden tips en trucs gegeven om regelgeving te verzamelen en te registreren in een regelingenbestand.28
24 MT verslag gemeente Veere d.d. 30 januari 2006.
25 Van der Kooij, M. (2006) De rechtvaardige gemeente. In: Binnenlands Bestuur 27, pag. 23 t/m 27. 26 Pro Facto (2006) Gemeenten langs de juridische meetlat, een onderzoek naar de juridische kwaliteit van de
gemeentelijke dienstverlening, pag. 9.
27 Busman (2005) Samen maken we het helder! De regelgeving van Velsen online & Eindrapportage project
Regels Geregeld.
28 VNG Snoeiplan Deregulering (2005) Minder lastige regels, pag. 23 & Aanwijzingen voor de decentrale
Voordat gestart kan worden met de daadwerkelijke inventarisatie bij de afdelingen, is eerst nagedacht welke gegevens nodig zijn voor het onderzoek. Daarbij is gebruik gemaakt van enerzijds de verouderde inventarisatiegegevens uit 2004, anderzijds de literatuur en ervaringen van de gemeente Velsen.
Omdat de term verordening eigenlijk niets zegt over de status van een regeling, is besloten om (zoals ook in het internetpublicatiemodel wordt aanbevolen29) in ieder geval alle algemeen verbindende
voorschriften van de gemeente Veere in kaart te brengen. Daarnaast worden ook alle regelingen die de naam ‘Verordening’ dragen geïnventariseerd. Andere regelgeving die per toeval is aangeleverd door afdelingen is ook verwerkt.
Aanpak
De inventarisatie is als volgt aangepakt:
1. aan de hand van de oude inventarisatiegegevens uit 2004, én de inventarisatie van financiële regelgeving van Deloitte heb ik een nieuwe lijst gemaakt waarin alle (reeds bekende) regelingen per afdeling zijn opgenomen;
2. vooraf is aandacht besteed aan de wijze van communiceren. Alle afdelingshoofden zijn persoonlijk benaderd en hebben een checklist meegekregen waarin helder staat uitgelegd welke gegevens nodig zijn voor het onderzoek. De lijst uit punt 1 is bijgevoegd, zodat afdelingen deze lijst kunnen aanpassen/aanvullen waar nodig. Verder zijn er vijf inhoudelijke kernvragen opgesteld om erachter te komen in hoeverre de regeling actueel en/of noodzakelijk is. Voorbeelden hiervan zijn: is de verordening transparant? Is de verordening actueel? Etc;
3. de afdelingen zijn verdeeld in twee groepen. De eerste groep zijn een aantal kleine afdelingen die minder of inhoudelijk lichtere verordeningen beheren. De tweede groep zijn de grotere afdelingen met meerdere inhoudelijk zwaardere verordeningen;
4. tenslotte is gevraagd om de informatie zoveel mogelijk digitaal aan te leveren (inclusief de regeling zelf). Op die manier kan ook meteen bekeken worden in hoeverre regelingen digitaal binnen de organisatie aanwezig zijn.
Communicatie
Communicatie is iets wat vaak onderschat wordt bij werkzaamheden zoals beschreven in dit hoofdstuk. Een verkeerde vraagstelling leidt tot verkeerde gegevens. Een onpraktisch invulformat leidt tot verkeerde invulling van de antwoorden. Een verkeerde uitleg kan ook leiden tot onbruikbare informatie. Zelfs een verkeerde aanspreekvorm kan al effect hebben op de feedback, en zo zijn er nog talloze andere communicatieaspecten waar rekening mee gehouden moet worden.
Om de afdelingen duidelijk en eenduidig te informeren heb ik een speciale checklist ontwikkeld die helder en puntsgewijs aangeeft welke gegevens ik nodig heb. De checklist gaat in op de metadata (publicatie, inwerkingtreding en vaststelling) en op de regelingen inhoudelijk. De checklist is bijgevoegd als bijlage II. Bij elk afdelingshoofd heb ik in ongeveer 15 minuten uitgelegd waarom ik bij de gemeente Veere ben, wat ik wil gaan doen en bereiken en wat de waarde is van de benodigde gegevens. Ook zijn de voordelen voor de afdeling zelf belicht.
Tijdsplanning
Van te voren was mij al duidelijk dat het inventarisatieproces het langst lopende proces zou gaan worden. Daarop is ingespeeld door direct bij de start van mijn stage te starten met het voorbereiden van de inventarisatie. In week twee van mijn afstudeerstage zijn de meeste gesprekken met afdelingshoofden gehouden.
Resultaten (conclusies)
Gepland was om de inventarisatie na acht weken af te ronden. De daadwerkelijke inventarisatie is pas na elf weken afgerond. Dit houdt in dat dit proces bijna driekwart van de afstudeerperiode bezig is geweest.
De inventarisatie heeft veel regelingen naar boven gebracht. In totaal zijn er 109 regelingen geïnventariseerd. 76 daarvan zijn verordeningen en algemeen verbindende voorschriften. Daarnaast zijn er 29 reglementen, 3 instructies en 1 beleidsregel geïnventariseerd.
Er zijn zowel intern werkende als extern werkende regelingen geïnventariseerd. 63 regelingen hebben een externe werking (regelingen die buiten de organisatie werking hebben,
bijvoorbeeld de Algemene Plaatselijke Verordening).
46 regelingen zijn intern werkend (regelingen die alleen voor de ambtelijke organisatie en bestuur gelden, bijvoorbeeld de instructie voor de raadsgriffier).
Uit beantwoording van de vragen met betrekking tot de verordeningen zelf, bleek dat medewerkers in het algemeen van mening zijn dat de regelingen die zij beheren voor het grootste deel actueel zijn. In minder dan 10 gevallen werd aangegeven dat de verordening getoetst moest worden.
Ongeveer de helft van het totaal aantal regelingen zijn digitaal beschikbaar, de wat oudere verordeningen (voor 2003) zijn veelal niet digitaal aanwezig. Vaak bleek dat bij afdelingen onbekend was of de regeling gepubliceerd was, en zo ja wanneer dat is geweest.
De oudste verordening van de gemeente Veere dateert uit 1997. Dit is een gevolg van de herindeling in dat jaar. In 1995 zijn de toen nog afzonderlijke gemeenten gestart met een verkapte dereguleringsslag om te bekijken welke verordeningen wel en niet in de nieuwe gemeente Veere geldig moesten zijn. Veel verordeningen zijn dan ook in vergelijking met andere gemeenten redelijk recent en hoogstwaarschijnlijk actueel. Dit blijkt uit gegevens van onder andere de gemeente Velsen en de gemeente Middelburg.
Kortom, de inventarisatie is succesvol geweest. Met hulp van de afdelingshoofden, medewerkers, de oude inventarisatie uit 2004 en de inventarisatie van Deloitte heb ik alle verordeningen en algemeen verbindende voorschriften geregistreerd. Een uitgebreide rapportage en een overzicht van het regelingenbestand per afdeling is bijgevoegd als bijlage III respectievelijk IV.
Vervolgtraject (aanbevelingen)
Nu inzicht is verkregen in de verordeningen en algemeen verbindende voorschriften die de gemeente Veere hanteert, kan er gestart worden met de volgende fase in het afstudeeronderzoek. Naar aanleiding van de inventarisatie kunnen er een aantal tussentijdse aanbevelingen worden gedaan. In het kort biedt deze inventarisatie de volgende mogelijkheden:
samenwerking werkgroep informatiebeleid. De resultaten van de inventarisatie kunnen interessant zijn voor de werkgroep die binnen de organisatie gericht is op het publiceren van regelgeving op internet;
actualiseren van verouderde verordeningen. Uit de inventarisatie is naar voren gekomen dat er zo’n 30 regelingen zijn die wellicht verouderd zijn, niet aan formele vereisten voldoen etc.; opzetten van regelingenbeheer. Duidelijk is geworden dat een actueel en overzichtelijk
regelingenbestand ontbreekt. Er is geen fysieke of digitale centrale plaats waar alle verordeningen actueel bij elkaar zijn geplaatst. De inventarisatie biedt kansen om tegelijkertijd een regelingenbestand op te zetten die overzichtelijk, actueel en snel raadpleegbaar is; aansluiting met dereguleringstrajecten. De nieuwe coalitie heeft in haar programma een
taakstellende opdracht gegeven om (Veerse) wet- en regelgeving terug te dringen met 30%. Een inventarisatie naar die Veerse wet- en regelgeving is hierin een eerste stap.
3.3 Actualiseren van verordeningen
Na een geslaagde inventarisatie zijn alle verordeningen bekend en overzichtelijk in één digitaal bestand opgenomen. Dit betekent dat gestart kan worden met het actualiseren van de verordeningen. Zijn er modelverordeningen die wellicht vervangen moeten worden door nieuwere versies? Zijn er bepalingen in hogere regelingen van kracht geworden die ervoor zorgen dat bepalingen in verordeningen niet meer van toepassing zijn? Dit zijn vragen die aan de orde komen bij het
‘up-to-date’ maken van de verordeningen. Voorfilter en toetsingscriteria
Op basis van de verkregen gegevens is d.m.v. een ‘voorfilter’ getoetst welke verordeningen wel en niet in aanmerking komen om nader bekeken te worden. Literatuur met betrekking tot het actualiseren van verordeningen is er echter niet. De criteria voor het actualiseren van verordeningen zijn op basis van eigen inbreng en advies van stagebegeleidster tot stand gekomen.
De vragen die hebben geleid tot een voorselectie van te onderzoeken verordeningen zijn als volgt:
betreft het een modelverordening ouder dan de nieuwste versie modelverordening op www.modelverordeningen.nl?
is het geen modelverordening, maar wel vastgesteld in 2003 of eerder?
dient de verordening op grond van wijziging van een hogere regeling gewijzigd te worden? heeft de verordening externe werking?
wordt de verordening binnenkort door de desbetreffende afdeling herzien? zijn er speciale factoren waardoor de verordening onderzocht dient te worden? Uit deze selectie kwamen ongeveer 30 verordeningen in aanmerking voor toetsing. Op de verordeningen zijn vervolgens de volgende vragen losgelaten:
is de verordening wel of geen modelverordening, is er een nieuwere versie? heeft de regeling de juiste term? Is de citeertitel juist?
zijn verwijzingen naar andere regelgeving correct en juist? Zijn er bepalingen in de verordening opgenomen die in strijd met hogere regelingen kunnen zijn?
is de verordening door de juiste orgaan vastgesteld en ondertekend?
worden autonome verordeningen nog wel gebruikt? is regulering noodzakelijk voor burger en ondernemer?
zijn er bepalingen in de verordening opgenomen die reeds door hogere regelingen worden bepaalt?
indien de verordening een algemeen verbindend voorschrift is, is zij geplaatst in de Faam? zijn verordeningen die strafbepalingen bevatten medegedeeld aan het parket?
Om de laatste vraag te kunnen beantwoorden heb ik een bezoek afgelegd bij het arrondissement-parket Middelburg. Daar is vergeleken welke strafverordeningen van de gemeente Veere zijn medegedeeld aan het parket.
Resultaat
Uit de toetsing zijn een aantal adviezen naar voren gekomen. Deze zijn bijgevoegd als bijlage V. De adviezen hadden veelal betrekking op formele vereisten zoals ondertekening, publicatie, en mededeling aan het arrondissementparket. In enkele gevallen bleek de regeling verouderd (verordening voorzieningen huisvesting onderwijs) of waren er kleine tekstuele wijzingen nodig. Elf strafverordeningen zijn niet medegedeeld aan het arrondissementsparket. Ten aanzien van de Bouwverordening en de APV is voorgesteld om deze geconsolideerd vast te stellen, om alle juridische onzekerheden weg te nemen.
De adviezen zijn teruggekoppeld in een gesprek met de desbetreffende afdelingshoofden. Het is de verantwoordelijkheid van de afdelingen om de regelingen al dan niet aan te passen.
Hoofdstuk 4
Opzetten regelingenbeheer
4.1 Inleiding
Het opzetten van een beheersysteem voor regelingen van de gemeente Veere is een uitwerking van conclusies die in de startnotitie juridische kwaliteitszorg zijn getrokken. Uit interviews is naar voren gekomen dat verordeningen niet actueel gehouden worden, althans niet door de afdelingen zelf. Ook is de beschikbaarheid van de verordeningen niet optimaal.30 Om dit te verbeteren dient er een
beheersysteem ontwikkeld te worden waardoor actualiteit en beschikbaarheid van regelingen gewaarborgd is. Hiervoor heb ik voor het managementteam van de gemeente Veere een startnotitie geschreven, waarbij het fasenmodel uit Alblas & Wijsman leidraad zal zijn.31 Het model bestaat uit vijf
fasen, namelijk: 1. oriëntatiefase; 2. diagnosefase;
3. opstellen van een veranderingsplan; 4. uitvoeren van de verandering; 5. evaluatiefase.
In de startnotitie is de literatuur uit Alblas & Wijsman uitgebreid verwerkt. De startnotitie inclusief MT-advies is terug te vinden als bijlage VI.
4.2 Oriëntatiefase en diagnosefase Aanleiding (oriëntatiefase)
De behoefte van medewerkers voor een gedegen regelingenbeheer is duidelijk herkenbaar geworden tijdens observatie van de organisatie. Uit diverse analyses en interviews blijkt dat medewerkers van de gemeente Veere een actueel en toegankelijk regelingenbestand missen.
In de eerste plaats is regelingenbeheer een voorbereiding op één van de aanbevelingen uit de startnotitie Juridische Kwaliteitszorg. In deze notitie wordt aanbevolen om verordeningen en beleidsregels voor iedereen kenbaar te maken. Dit kan alleen gerealiseerd worden als er een actueel en overzichtelijk regelingenbestand aanwezig is.
Ten tweede stelt de VNG in haar aanwijzingen voor decentrale regelgeving32 dat op grond van artikel 140 Gemeentewet algemeen verbindende voorschriften permanent ter inzage moeten liggen, nu er geen termijn aan terinzagelegging is verbonden. Deze ‘ruime’ uitleg ondersteunt de noodzaak tot het opzetten van regelingenbeheer.
Ten derde zal op termijn decentrale regelgeving op internet toegankelijk moeten zijn (in navolging op landelijke regelgeving die nu al toegankelijk is op wetten.nl). Binnen de gemeente Veere is reeds een projectgroep gestart met publicatie van regelingen op internet. Regelingenbeheer zorgt ervoor dat de projectgroep (en straks de webmaster) altijd beschikking hebben over actuele regelgeving.
Ten vierde steunt ook het Rijk deze gedachte met de stelling dat decentrale regelgeving eenvoudiger, duidelijker en toegankelijker moet worden.
Tenslotte draagt regelingenbeheer ook bij aan een beter imago en betere dienstverlening in de toekomst. Door meer aandacht te besteden aan regelingen kan de gemeente Veere in de toekomst haar imago en dienstverlening tegenover haar klanten (burgers en ondernemers) verbeteren. Het opzetten van regelingenbeheer is mede een stap in die richting.
30 Antes, W. (2006) Startnotitie Juridische Kwaliteitszorg gemeente Veere, pag. 16. 31 Alblas, G. & Wijsman, E. (2001), pag. 499 t/m 503.
Huidige situatie (diagnosefase)
Een beschrijving van de huidige situatie is onderdeel van de diagnosefase. Op basis van de literatuur, eigen observatie en interviews is de huidige situatie bij de gemeente Veere in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat er op dit moment binnen de gemeente Veere weinig tot geen controle is met betrekking tot het ordenen en actualiseren van een regelingenbestand.
Er zijn geen procedures om verordeningen te beheren en actueel te houden. De laatste inventarisatie van verordeningen is in november 2004 uitgevoerd. Veel gegevens uit deze inventarisatie zijn inmiddels verouderd. Ook blijkt dat vastgestelde regelingen niet volledig gearchiveerd en beschikbaar zijn (bijvoorbeeld de wegsleepverordening) en er is een verouderd fysiek bestand aanwezig bij de afdeling CJZ.
Gewenste situatie (diagnosefase)
De geschetste argumenten in de aanleiding maken het noodzakelijk voor de gemeente Veere om een actueel regelingenbestand te voeren. Voor de opzet van een regelingenbestand is een handreiking aanwezig in de vorm van aanwijzingen voor de decentrale regelgeving van de VNG. Hierin worden basisideeën gegeven voor het opzetten en onderhouden van een regelingenbestand. Daarnaast dient er een beheersysteem opgezet te worden om het regelingenbestand actueel te maken en te houden. Resultaat moet zijn dat grootschalige aanpassingen, zoals aanpassingen van regelingen aan de achtereenvolgende tranches van de Awb of aan wijzigingen in Gemeentewet, gemakkelijker verlopen en minder tijd kosten.
Van belang is dat in het veranderplan aandacht wordt geschonken aan zaken als de bestuurlijke en/of ambtelijke verantwoordelijkheid, verantwoordelijkheid voor het aanleveren van de regelgeving, het opzetten van een werkinstructie teneinde regelingen te beheren en het bestand actueel te houden, periodieke opschoning van het bestand en criteria voor opnemen, wijzigen of verwijderen van regelingen uit het bestand.
Tenslotte dient ook aandacht besteed te worden aan het aanwijzen van een ‘beheerder’ en het archiveren van regelingen. Het inhoudelijk opstellen en publiceren van regelingen wordt buiten beschouwing gelaten, nu dit de verantwoordelijkheid van de afdelingen zelf is.
4.3 Veranderplan
Om van A (huidige situatie) naar B (gewenste situatie) te komen zal er een veranderplan aanwezig moeten zijn die zorg draagt voor een soepele overgang. De verandering betreft hier een verandering in de interne afstemming, wat inhoudt dat de houding en werkwijze ten opzichte van regelingen veranderd zal worden. Het plan bestaat uit drie stappen, namelijk:
1. het aanvullen van het huidige regelingenbestand; 2. opstellen werkinstructie voor beheer regelingen;
3. aanwijzen van een beheerder voor het regelingenbestand. Stap 1: het aanvullen van het huidige regelingenbestand
De eerste stap voorziet in het compleet maken van het huidige regelingenbestand. Op dit moment zijn alleen alle algemeen verbindende voorschriften en regelingen die de naam ‘verordening’ dragen geïnventariseerd. Het bestand dient aangevuld te worden met beleidsregels, instructies, reglementen, richtlijnen en algemene regels. Voor wat betreft privaatrechtelijke regelingen is het alternatief geopperd om dit te vervatten in contractbeheer.
De inventarisatie zou uitgevoerd kunnen worden door de administratief juridisch medewerker of door uitreiking van een stageopdracht.
Stap 2: opstellen werkinstructie voor beheer regelingen
De tweede stap omvat de werkinstructie voor het beheer van regelingen. Op basis van interviews en eigen observatie is een werkinstructie opgesteld die zo min mogelijk extra tijd en handelingen kost voor medewerkers die belast zijn met het opstellen en wijzigen van regelingen. Hiervoor is eerst het huidige besluitvormingsproces beschreven en vervat in een processchema, zoals afgebeeld in figuur 4.1.
Voorgesteld is om elke regeling te voorzien van een digitale bestandkaart. Op deze kaart zijn een aantal basisgegevens opgenomen waardoor meta-data etc. snel toegankelijk zijn. Deze kaart inclusief bijbehorende regeling wordt digitaal verzonden naar de beheerder van het regelingenbestand, die het bestand bijwerkt. Deze procedure vindt plaats na vaststelling van een nieuwe regeling, wijziging of intrekking van een regeling. Medewerkers zijn verantwoordelijk voor het aanleveren van de bestandkaart en regeling. De beheerder wordt verantwoordelijk voor het up-to-date houden van het regelingenbestand. Ook dit proces is vervat in een schema en afgebeeld in figuur 4.2 op de volgende pagina.
Heenweg van voorstel Terugweg van voorstel
Figuur 4.1: hoofdprocesschema besluitvorming. Raads- of b en w voorstel
van medewerker
MT College
van B en W Gemeenteraad
Indien discussiepunt raad naar raadscommissie Afdelings
-hoofd
Indien strafbepalingen in regeling: toets CJZ
‘Beheerder’ ontvangt volledig ingevulde bestandskaart en regeling digitaal van medewerker.
Medewerker maakt bestandskaart en stuurt
deze naar beheerder.
Voorstel regeling wordt vastgesteld in college, gemeenteraad of door de
burgermeester afhankelijk van bevoegdheid.
Regelingen-bestand wordt bijgewerkt. Vastgestelde regeling gaat
retour naar medewerker.
Medewerker draagt zorg voor ondertekening en publicatie van regeling
(indien nodig). Verantwoordelijkheid medewerker!
Verantwoordelijkheid beheerder!
Figuur 4.2: processchema registreren wijzigingen/intrekken/nieuwe regelingen.
Stap 3: aanwijzen beheerder voor het regelingenbestand
De derde stap is het aanwijzen van een beheerder voor het regelingenbestand. De beheerder is de centrale motor achter het regelingenbestand en hét aanspreekpunt als het gaat om het raadplegen van een regeling. Echter, het blijft de verantwoordelijkheid van de (beleids)medewerkers om vastgestelde regelingen met bestandkaart toe te zenden aan de beheerder.
Taken beheerder: Taken (beleids)medewerker:
1. bijwerken regelingenbestand; 1. opstellen regeling; 2. onderhoud digitale en fysieke
regelingenbestand; 2. vastgestelde regeling en bestandkaart aanmelden bij beheerder; 3. controle bestandkaart en regeling; 3. actueel houden van regeling.
4. controle aan de hand van besluitenlijsten; 5. periodieke inventarisatie regelingen.
Personele gevolgen
Het vervullen van deze taken kost mankracht. Echter, per saldo is het goedkoper om het bestand goed bij te houden, dan telkens grote operaties opzetten om het bestand weer op orde te brengen, wat anders van tijd tot tijd nodig blijkt te zijn. De werkzaamheden zijn zowel op een administratief als beleidsniveau. Gezocht kan worden naar een verdeling van de taken tussen de administratief juridisch medewerker en senior juridisch beleidsmedewerker. De administratief juridisch medewerker kan zorg dragen voor het daadwerkelijk bijwerken van het regelingenbestand. De senior juridisch beleidsmedewerker is in staat om ook inhoudelijk het regelingenbestand te toetsen (denk hierbij aan toekenning van status aan regeling etc.). Daarnaast kan de senior juridisch beleidsmedewerker eventuele vragen over regelingen beantwoorden.
In FTE’s zal het regelingenbeheer de volgende gevolgen met zich meebrengen:
De verwachting is dat het regelenbeheer maximaal één uur in de week in beslag zal nemen voor de beheerder (administratief medewerker). Dit is exclusief periodieke inventarisatie en het eenmalig aanvullen van het huidige regelingenbestand. Dit komt neer op:
- 52 weken x 1 uur = 52 uur voor beheer regelingenbestand - 1 week x 36 uur = 36 uur periodieke inventarisatie en evaluatie
Totaal: = 88 uur
Formatie: 88/1400 uur = 0,06 FTE
De eenmalige aanvulling van het regelingenbestand (stap 1) zal ongeveer 3 tot 6 maanden in beslag nemen. Dit komt neer op:
- 26 weken x 3 uur = 936 uur
Formatie: 936/1400 = 0,668 FTE
(voor de duur van één jaar) Een goed alternatief is het uitreiken van een stageopdracht;
voor de senior beleidsmedewerker is moeilijk een tijdsinschatting te maken. Dit is sterk afhankelijk van de mate van zelfstandigheid van de beheerder en het aantal inhoudelijke vragen over regelingen. In de huidige situatie kan dit een probleem zijn, omdat de senior juridisch beleidsmedewerkster nog maar 0,5 FTE vervult. In mijn beleving brengt dit ook extra risico’s met zich mee;
Tenslotte kan het regelingenbestand uitstekend aansluiten op de projectgroep die belast is met publicatie van regelingen op intra/internet. Zodra software beschikbaar is kunnen regelingen gedigitaliseerd worden om vervolgens op intranet of op internet (alleen externe regelgeving) gepubliceerd te worden. Uiteindelijk zou het fysieke regelingenbestand overbodig moeten worden, zodat het digitale bestand voldoende is om aan de eisen van een regelingenbestand te voldoen. De capaciteit van het digitale netwerk zal nauwelijks worden aangetast door de komst van een digitaal regelingenbestand. Het onderhoud van het digitale systeem is pro memorie.
4.4 Uitvoeren van de verandering en evaluatie
Met een veranderplan alleen zijn we er nog niet. Er dient ook een gedegen implementatie plaats te vinden, wil de verandering ook daadwerkelijk vruchten gaan afwerpen. Belangrijk is het creëren van probleembewustzijn en veranderingsbereidheid. Aan deze twee begrippen dient zowel door de medewerkers als het ambtelijk management aandacht besteed te worden. Kort samengevat is er een speciaal implementatietraject opgesteld. Deze bestaat uit de volgende stappen:
1. instemmen van managementteam met startnotitie regelingenbeheer;
2. vergroten probleembewustzijn bij managementteam door presentatie van startnotitie;
3. vergroten probleembewustzijn bij afdelingshoofden door behandeling startnotitie door managementteam tijdens managementoverleg;
4. vergroten veranderingsbereidheid bij medewerkers door voorlichting van afdelingshoofden in werkoverleg;
5. aanstellen van beheerder en overdragen/aanvullen van regelingenbestand; 6. beheerder geeft per afdeling uitleg aan medewerkers die het aangaat;
7. de instructie wordt op intranet geplaatst en er is een verkorte checklist beschikbaar voor het registreren van regelingen. Beheerder zorgt ervoor dat organisatie bekend is met vindplaats van instructie en checklist op intranet;
8. beheerder houdt besluitenlijst b en w en gemeenteraad bij ter controle van het regelingenbestand;
9. periodiek wordt aandacht gevraagd voor werkinstructie en vindt er controle plaats door afdelingshoofden c.q. managementteam;
10. er vindt overleg plaats tussen beheerder en projectgroep die zorg draagt voor publicatie internet om het regelingenbestand aan te laten sluiten op internetpublicatie;
11. aanschaf van literatuur aanwijzingen decentrale regelgeving (VNG) en ter inzage op centrale plaats. Stimuleren van medewerkers om aanwijzingen ook daadwerkelijk te gebruiken indien afgeweken wordt van modelregeling door afdelingshoofden;
12. procesevaluatie van het beleid door afdelingen en beheerder.
Voor wat betreft de evaluatie wordt aanbevolen om jaarlijks een procesevaluatie uit te voeren. Dit houdt in dat tekorten in de uitvoering worden opgespoord en bijgestuurd.33 De beheerder kan dit als
extra taak op zich nemen. Het kan bijvoorbeeld zijn dat er nog afdelingen zijn die hun regelingen niet doorgeven aan de beheerder. Deze kunnen dan door middel van het managementteam of afdelingshoofd worden aangesproken, om zo de uitvoering bij te sturen.
De evaluatie zou kunnen plaatsvinden tijdens een functioneringsgesprek van de beheerder, waar dit soort onderwerpen o.a. besproken worden.
4.5 Startnotitie regelingenbeheer
Dit hoofdstuk bevat in feite een verkorte versie van de intern opgestelde startnotitie regelingenbeheer. Zoals al eerder vermeld is in deze startnotitie veel literatuur gebruikt en vermeld. De notitie is na goedkeuring door de stagebegeleidster en afdelingshoofd CJZ samen met een advies voor het managementteam ter instemming voorgelegd. Na instemming door het MT is gestart met het uitvoeren van de implementatiestappen.
Hoofdstuk 5
Nota oplossingsrichtingen deregulering
Nu het verordeningenbestand geïnventariseerd en geactualiseerd is, kan er gestart worden met het verminderen van regellast. Verminderen van regellast, deregulering en ontbureaucratisering zijn allemaal modewoorden die (deels) voortkomen uit het actieprogramma ‘Andere Overheid’ van het kabinet Balkenende II.34 Ook de gemeente Veere wil een actief dereguleringstraject ingaan. De
gemeenteraad heeft daarom opdracht gegeven tot het houden van een themabijeenkomst. Ook heeft de coalitie een taakstellende opdracht aan het college meegegeven om wet- en regelgeving in vier jaar tijd met 30% te reduceren.35 Ter ondersteuning van mijn onderzoek naar de mogelijkheid tot het
verminderen van regellast, ben ik nauw betrokken geweest bij de organisatie van de themabijeenkomst. De resultaten uit de themabijeenkomst heb ik met mijn bevindingen uit het theoretisch onderzoek samen gepresenteerd in een nota aan burgemeester en wethouders. De nota is bijgevoegd als bijlage VII. In dit hoofdstuk zal het begrip deregulering aan de orde komen, een theoretische achtergrond m.b.t. deregulering en de resultaten die zijn voortgekomen uit de themabijeenkomst.
5.1 Deregulering en de toenemende regelgeving
Vaak denkt men bij deregulering aan het afschaffen van regelgeving. Echter, deregulering omvat veel meer. Deregulering is een paraplu-woord voor het afschaffen, versoepelen en verminderen van regelgeving. Maar ook het verbeteren van werkprocessen, vergunningverlening en handhaving. In feite is dereguleren niet zozeer het afschaffen van regelgeving, maar het verbeteren van regelgeving zonder dat aan de doelstelling wordt afgedaan.36
Voordat we ingaan op het thema deregulering is het belangrijk om te weten waarom we nou eigenlijk willen gaan dereguleren. De samenleving vraagt van onze overheid dat zij zorg draagt voor onze leefomgeving. De overheid heeft de ‘bevoegdheid’ gekregen om regels te maken en te handhaven. Door de toenemende economische welvaart, technologische ontwikkeling en sociale ontwikkeling van de maatschappij ontstaan er steeds meer en gedetailleerdere regels. De samenleving gebruikt vaak de regulerende bevoegdheid van de overheid om incidenten de kop in te drukken. Voorbeeld hiervan op het gebied van Veerse regelgeving is;
“De politie heeft onlangs een gluurder gesnapt die trachtte video-opnames te maken van erotische taferelen in huizen. De politie kon deze persoon niet verbaliseren omdat er geen strafrechtelijke overtreding was begaan. In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van deze gemeente staat namelijk geen bepaling die gluurderactiviteiten strafbaar stelt. Volgens de politie hebben dergelijke ongewenste activiteiten tweemaal eerder plaatsgevonden”.37
De gemeente Veere zag zich genoodzaakt de APV aan te passen op basis van een incident dat in totaal drie keer heeft plaats gevonden. Echter, de opgenomen bepaling is in de praktijk niet handhaafbaar. Dit staat haaks op de visie die bij vaststelling van de eerste APV is gevormd, namelijk dat de verordening slechts artikelen bevat die in de praktijk ook handhaafbaar zijn. Een effectief regelgevingsbeleid is dan ook een onmisbare factor in het tegengaan van regeldruk en administratieve lasten.
34 Actieprogramma ‘andere overheid’ van het kabinet Balkenende II 2003. 35 Coalitieprogramma 2006-2010 Gemeente Veere, pag. 10.
36 Struikema, J. (2003). Deregulering met behoud van ellende, pag. 3. 37 Raadsvoorstel d.d. 14 september 2005.
5.2 Oplossingsrichtingen vanuit de theorie Effectief regelingenbeleid
Vanuit het snoeiplan38 wordt toegespitst op vier kwaliteitseisen voor regelgeving:
1. doeltreffendheid en doelmatigheid; 2. subsidiariteit en evenredigheid;
3. naleefbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid; 4. eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.
Door zowel bestaande als nieuwe regelingen systematisch te toetsen aan bovenstaande kwaliteitseisen kan een bijdrage worden geleverd aan de effectiviteit en daadwerkelijke vermindering van regelgeving.
Stappenplan
Het snoeiplan van de VNG voorziet tevens in een stappenplan op basis van bestudeerde ‘best practices’. Hierin zijn de volgende stappen te onderscheiden:
1. formuleer een dereguleringswerkgroep; 2. screen het bestaande regelingenbestand;
3. verwijder/vereenvoudig overbodige dan wel complexe regelingen; 4. screen uitvoeringshandelingen/informatieverplichtingen;
5. vereenvoudig uitvoeringshandelingen/informatieverplichtingen.
Belangrijk bij dit stappenplan is om in de werkgroep ook externe partijen, zoals Openbaar Ministerie (OM) en politie te betrekken. Ook kan gedacht worden aan klanten (ten aanzien van specifieke beleidsterreinen) als tijdelijk lid van de werkgroep. Bij het toetsen van regelingen zouden de genoemde punten van effectief regelgevingsbeleid de leidraad kunnen zijn.39
Taskforce deregulering gemeente Almere
Door het college van de gemeente Almere is in juli 2004 de taskforce deregulering ingesteld, bestaande uit negen ambtenaren uit verschillende hoeken van de organisatie, die de opdracht kreeg om te komen tot een actieplan voor deregulering. Ter begeleiding van de taskforce was een stuurgroep samengesteld, bestaande uit bestuurders en dienstdirecteuren, en onder voorzitterschap van burgemeester Jorritsma.
De taskforce heeft vanuit het perspectief van bewoners en bedrijven in kaart gebracht40:
welke regels afgeschaft of vereenvoudigd konden worden;
welke regels elkaar tegenspreken en hoe hiermee kan worden omgegaan;
hoe processen bij het toepassen van regels verbeterd en versneld kunnen worden; daarbij uitgaande van een streefpercentage van 25% vermindering van (lokale) regels. Uit dit onderzoek zijn een aantal belangrijke bevindingen voortgekomen die ongetwijfeld ook voor de gemeente Veere van toepassing zijn. Bijvoorbeeld:
de administratieve lastendruk zit hem niet zozeer in de regelgeving, maar eerder in de toepassing en informatievoorziening. Ondernemers, burgers, scholen blijken vooral moeite te hebben met:
- verschillende vergunningen die tegengestelde eisen stellen; - doorlooptijden die lang duren;
- onduidelijkheid over procedures;
- vooraf niet goed weten aan welke eisen je moet voldoen.
38 VNG snoeiplan deregulering, minder lastige regels (2005), pag. 17 t/m 19. 39 VNG snoeiplan deregulering, minder lastige regels (2005), pag. 21 t/m 30.
