1
EMISSIEHANDELSSYSTEMEN ALS
BOTTOM-UP ALTERNATIEF VOOR
TOP-DOWN KLIMAATBELEID
COMPARATIEVE ANALYSE VAN EU ETS, CALIFORNIA
CAP-AND-TRADE PROGRAM EN TOKYO CAP-CAP-AND-TRADE
PROGRAM.
wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 26.751
Amber Roeland
Stamnummer: 01501986Promotor: Prof. dr. Dries Lesage
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting Politieke Wetenschappen afstudeerrichting Internationale Politiek
Deze pagina is niet beschikbaar omdat ze persoonsgegevens bevat.
Universiteitsbibliotheek Gent, 2021.
This page is not available because it contains personal information.
Ghent University, Library, 2021.
3
Inhoudstafel
Inhoudstafel ... 3 Afkortingen ... 5 Abstract ... 7 I. Introductie ... 8 II. Probleemstelling ... 10 Succes in Parijs? ... 13Een internationale koolstofmarkt ... 14
Falen van Top-down aanpak ... 15
III. Onderzoeksmethode ... 18
IV. Literatuuroverzicht ... 20
Economische literatuur ... 20
Literatuur rond koppeling en bottom-up ... 21
V. Conceptueel kader: een emissiehandelssysteem ... 23
What’s in a name? ... 23
Ethische dimensie ... 24
Coverage ... 24
Toewijzing van emissierechten ... 25
Veiling, ‘grandfathering’ of updating ... 25
Waarom wel (niet) kiezen voor een veiling of ‘grandfathering’ ... 26
Up-or Downstream ... 27
Flexibiliteit: banking en borrowing ... 28
Controlemechanisme en boetes ... 28
Linken met andere systemen ... 29
VI. Casestudy’s ... 30
A. European Union Emissions Trading System (EU ETS) ... 30
Geschiedenis ... 30
Naar de regulering van emissies ... 30
De EU als leider ... 31
De eerste jaren van het EU ETS ... 32
Overschotten van emissierechten ... 33
Naar fase 4 ... 34
Dekking ... 36
Toewijzing ... 37
De veiling als standaardmethode ... 37
Gratis toewijzing via benchmarks ... 37
Nationale toewijzingsplannen ... 39
Flexibiliteit ... 39
Controlemechanismen en boetes ... 40
Registratie ... 40
Monitoren, rapporteren en controleren ... 40
Sancties bij overtreding ... 40
Linken met andere systemen ... 41
Link met Zwitserland ... 41
B. USA- California Cap-and-Trade Program (CTP) ... 42
Geschiedenis ... 42
4
Dalend emissieplafond ... 45
Western Climate Initiative ... 45
Dekking ... 46
Toewijzing ... 47
Reserve mechanisme ... 48
Gratis toewijzing via benchmarks ... 48
Flexibiliteit ... 50
Controlemechanisme en boetes ... 51
Monitoring en registratie ... 51
Mandatory Reporting Regulation ... 52
Naleving en sancties ... 52
Linken met andere systemen ... 52
Link met Québec ... 52
Toekomstige linken? ... 53
C. Japan-Tokyo Cap-and-Trade Program ... 54
Geschiedenis ... 54
Naar een verplicht emissiehandelssysteem ... 54
Tokyo Climate Change Strategy ... 54
Succesvolle eerste jaren ... 55
Zero Emission Tokyo Strategy ... 57
Dekking ... 58
Toewijzing ... 60
Flexibiliteit ... 61
Controlemechanisme en boetes ... 62
Linken met andere systemen ... 63
Link met Saitama prefecture ... 63
Tokio als (inter)nationaal precedent? ... 63
VII. Discussie ... 65
Succesvolle emissiereducties? ... 65
Lessons learned ... 66
To link or not to link? ... 69
VIII. Conclusie ... 74
IX. Referentielijst ... 77
5
Afkortingen
AAUs Assigned Amount units AER Annual Emissions Report
AVR Accreditation and Verification Regulation BBP Bruto Binnenlands Product
BOE Bureau Of Environment CARB California Air Resources Board
CBDR Common But Differentiated Responsibilities CCA California Carbon Allowance
CDM Clean Development Mechanism CER Certified Emission Reduction CFK’s Chloorfluorkoolstof
CITL Community Independent Transaction Log
CITSS Compliance Instrument Tracking System Service COP Conference of the Parties
CO2e CO2 equivalent
CPLC Carbon Pricing Leadership Coalition CTP Cap-and-Trade program
EEX European Energy Exchange AG EER Europese Economische ruimte EIA Energy Information Administration EIT Economie in Transitie
ETS Emission Trade System ERC Emission Reduction Credit ERUs Emission Reduction Units
EU Europese Unie
EUAs European Union Allowances
EU ETS European Union Emission Trade System, Europese emissiehandelssysteem
FY Fiscal Year
GCF Green Climate Fund
GGRF Greenhouse Gas Reduction Fund GHG Greenhouse gas
HFK’s Fluorkoolwaterstoffen
ICAP International Carbon Action Partnership IEA International Energy Agency
IETA The International Emissions Trading Association IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change ITMOs Internationally Transferred Mitigation Outcomes JI Joint Implementation
LAO California Legislative Analyst Office LMDCs Like-Minded Developing Countries LULUCF Land use, land use change and forestry MRR Monitoring and Reporting Regulation (EU)
6 MRV Monitoring, Reporting and Verification
NAPs National Allocation Plans NER New Entrant Reserve
NDCs Nationally determined contributions NIMs National Implementation Measures
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development PFK Perfluorkoolstof
RGGI Regional Greenhouse Gas Initiative TMG Tokyo Metropolitan Government
UNCED United Nations Conference on Environment and Development UNEP United Nations Environment Programme
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change VN Verenigde Naties
VS Verenigde Staten
7
Abstract
Deze masterproef onderzoekt het potentieel van multi-jurisdictionele, nationale of subnationale emissiehandelssystemen en hun eventuele koppeling om een klimaatbeleid te vormen. Kan dit een alternatief vormen voor het falen van het top-down beleid dat de UNFCCC-aanpak kenmerkt? Emissiehandelssystemen dragen bij tot economische efficiëntie door de emissieverminderingen te laten doorgaan waar ze het goedkoopst zijn. Emissiehandelssystemen zijn de afgelopen jaren steeds populairder geworden, en daarom wordt hier onderzocht in welke mate deze afzonderlijke systemen en hun koppeling een bottom-up klimaatarchitectuur kunnen vormen. Via drie cases, het EU ETS, California Cap-and-trade en Tokyo-cap-Cap-and-trade wordt onderzocht wat de sterktes en zwaktes van emissiehandelssystemen zijn en waarmee toekomstige systemen zeker rekening moeten houden. Bijkomend wordt de problematiek rond directe koppeling tussen twee of meerdere emissiehandelssystemen besproken. Een directe koppeling zal niet alleen de mogelijkheden om de emissies te verminderen uitbreiden, het zal ook de efficiëntie van de markt vergroten en de nalevingskosten verlagen. Uit de cases bleek dat het nuttig is om een ETS op te richten, mits rekening wordt gehouden met enkele belangrijke zaken zoals monitoring en controle, dataverzameling en het installeren van een testfase. Ook qua koppeling, bleken de cases enkele problemen die in de literatuur worden opgenoemd, tegen te spreken. Toch vormen zich nog enkele problemen wanneer het systeem wordt uitgebreid met meerdere jurisdicties en meerbepaald met ontwikkelingslanden. Veder is globale deelname aan deze bottom-up architectuur niet verzekerd en is de milieu-effectiviteit in termen van emissieverminderingen van ETS als een bottom-up klimaatarchitectuur dubieus. Hoewel het nuttig is om een ETS op te richten, en dit zeker bij kan dragen tot het aanpakken van klimaatverandering, schiet het tekort als ‘de’ oplossing voor de klimaatproblematiek.
8 I.
Introductie
Tussen 2013 en 2014 bracht het ‘Intergovernmental Panel on Climate Change’ (IPCC) hun ‘Fifth Assessment Report’ uit, waarin kennis over de oorzaken, impact en oplossingen voor klimaatverandering worden samengebracht (IPCC, 2020a, 2020b). Nieuw in dit rapport is de kwantificering van het koolstofbudget. Dit koolstofbudget is de hoeveelheid emissies die de atmosfeer in gestuurd mogen worden om onder een bepaalde temperatuur limiet te blijven (World Resources Institute, 2019). Later werd in het Akkoord van Parijs in 2015 afgesproken om de stijging van de temperatuur te beperken tot maximum 2°C boven het pre- industriële niveau en om te streven naar 1,5°C boven het pre-industriële niveau (United Nations, 2015a). In 2018 bracht het IPCC een speciaal rapport over ‘de opwarming van de aarde van 1,5°C’ uit. Volgens dit rapport is het overblijvende koolstofbudget startende vanaf 2018 voor een 50% kans om een maximale stijging van 1,5°C te halen 580 GtCO2. Voor een 66% kans is het koolstofbudget 420 GtCO2 (IPCC, 2018). Volgens een rapport van the ‘United Nations Environment Programme’ (UNEP) stoten we in 2018 gezamenlijk 37,5 GtCO2 uit (UNEP, 2019b). Met een jaarlijkse uitstoot zoals in 2018 bereiken we binnen iets meer dan 10 jaar (startende vanaf 2019) de maximum hoeveelheid van 420 GtCO2. Ook het ‘Emissions Gap Report’ gepubliceerd door het ‘United Nations Environment Programme’ (UNEP), dat de actuele richting die broeikasgasemissies op gaan vergelijkt met waar ze zouden moeten zijn, schetst geen positief beeld. Volgens dit rapport steeg de uitstoot van broeikasgasemissies in het afgelopen decennium met 1,5 procent per jaar. Het rapport benadrukt de rol van de G201,
aangezien zij verantwoordelijk zijn voor 78 procent van de globale broeikasgasemissies (UNEP, 2019b).
Emissies zijn een globaal probleem, deze stoppen niet aan de landsgrenzen, en de gevolgen ervan zijn over de hele wereld voelbaar. Daarom zitten landen sinds het begin van de jaren ‘90 samen op internationaal niveau om gezamenlijk klimaatverandering aan te pakken. Een dergelijke aanpak, ook wel een ‘top-down’ of ‘global deal’ strategie genoemd, is gebaseerd op het idee een alomvattend, universeel en juridisch bindend verdrag te onderhandelen, dat een algemeen toepasbaar beleid voorschrijft, gebaseerd op de overeengekomen principes. Het internationale regime ter bestrijding van de uitputting van de ozonlaag, wordt gezien als één van de meest succesvolle voorbeelden van zo een top-down strategie (Falkner, Stephan & Vogler, 2010, pp.252–262). Het gat in de Ozonlaag wordt vooral veroorzaakt door een stijging in uitstoot van chloor en- broomhoudende verbindingen, zoals Chloorfluorkoolstoffen (CFK’s), Halonen etc… (Montreal Protocol, 1987). Om de ozonlaag te beschermen tegen deze chemische emissies, werd het ‘Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone
1 De G20 is een samenwerking tussen de grootste economieën die samen staan voor 80% van de globale
9 Layer’, een protocol bij de ‘Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer’, in het leven geroepen. Dit protocol bevat een ‘phase-out’ plan dat zowel de productie als consumptie beslaat van ozon aantastende emissies (UNEP, 2019a). Het Protocol trad in werking in 1989 en is reeds 6 keer herzien. Een laatste aanpassing gebeurde in 2016 met het ‘Kigali Amendment’. Door de vermindering van CFK’s, groeide het gebruik van Fluorkoolwaterstoffen (HFK’s). Deze tasten de ozonlaag niet aan, maar dragen wel bij tot klimaatverandering. In Kigali, Rwanda, werd afgesproken om ook deze broeikasgassen te reduceren met 80% in de volgende 30 jaar (Nelson, 2017).
Ook het ‘United Nations Framework Convention On Climate Change’ (UNFCCC), onderhandeld in 1992 naar aanleiding van de ‘UN Conference on Environment and Development’ in Rio, wordt gezien als een succesvol voorbeeld. Onder dit UNFCCC horen alle deelnemende partijen nationale programma’s te publiceren en te implementeren die klimaatverandering aanpakken. Ook in Rio werd het principe van ‘Common But Differentiated Responsibilities’ (CBDR) geïntroduceerd. Dit principe erkent dat alle landen een gedeelde verplichting hebben om klimaatverandering aan te pakken, maar dit principe ontkent dat alle staten een even grote verantwoordelijk hebben in het beschermen van het klimaat. Dit artikel stelt ook dat ontwikkelde landen het voortouw moeten nemen in het aanpakken van klimaatverandering (United Nations, 1992). Bovendien heeft het UNFCCC bijna universele steun gekregen, inclusief ratificatie van alle belangrijke geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden (Falkner et al., 2010, pp. 252–262).
Het succes van de top-down methode bleef niet duren, na het Kyotoprotocol ontstond literatuur die van mening was dat de top-down aanpak al een geruime tijd een dalend rendement oplevert (Falkner et al., 2010, pp. 252–262). Carraro, Egenhofer & Fujiwara (2007) zijn zelfs van mening dat noch het UNFCCC, noch het Kyoto Protocol een geloofwaardige en alomvattende aanpak zijn om de doelen uit het UNFCCC te bereiken. Zij stellen een alternatief klimaatbeleid voor, een bottom-up beleid. Bij zo een bottom-up beleid vindt een gedecentraliseerde besluitvorming plaats, waarbij landen of subnationale entiteiten zelf het tempo bepalen door middel van unilaterale beslissingen (Flachsland, Marschinski & Edenhofer, 2008). Deze bottom-up architecturen zouden uiteindelijk kunnen evolueren naar een meer samenhangende internationale samenwerking, naarmate landen meer ervaring opdoen via hun binnenlandse inspanningen en inzicht krijgen in de activiteiten van andere landen (Aldy & Stavins, 2008, pp. 6-17).
De rest van dit onderzoek ziet er als volgt uit: in de probleemstelling worden enkele volgende belangrijke klimaatakkoorden besproken en wordt ook aangetoond waarom de top-down aanpak gefaald heeft. Daarna volgt de onderzoeksmethode en case selectie. Het
10 literatuuroverzicht bespreekt de voornaamste literatuur in verband met emissiehandelssystemen (ETS), de bottom-up aanpak en problemen rond koppeling. Na het literatuuroverzicht volgt het conceptueel kader. Hier worden de verschillende aspecten van een emissiehandelssysteem besproken. Vervolgens worden drie cases besproken: het European Union Emission Trade System (EU ETS), California cap-and-trade program en Japan-Tokyo cap-and-trade program. Bij deze cases zullen telkens de concepten uit het conceptueel kader toegepast worden. Tenslotte zal in de discussie zowel de milieuprestaties van de cases besproken worden, de lessen die men kan trekken uit de vergelijkende studie van de cases en de problematiek van koppeling/ linken van systemen.
II.
Probleemstelling
Het Kyoto Protocol uit 1997 toont zowel het succes als de tekortkomingen van de top-down strategie aan. Het Protocol kan een succes genoemd worden in die zin dat het enkele belangrijke nieuwigheden installeerde. Het was de eerste keer dat kwantitatieve doelen voor emissievermindering werden vastgelegd. In artikel 3, paragraaf 1 krijgen de Annex 1-landen2
hoeveelheden toegekend, en wordt afgesproken dat hun totale antropogene kooldioxide-equivalentemissies3 van de in Annex A vermelde broeikasgassen4 hun toegewezen
hoeveelheden niet mag overschrijden. Het doel was om gezamenlijk uit te komen op een vermindering van de uitstoot van 5,2% tegenover 1990 voor de periode 2008-2012 (Van de Graaf & Sovacool, 2020, pp. 110- 117
Het Kyoto Protocol installeerde ook drie flexibele marktmechanismen om de gestelde doelen te bereiken. Een eerste is emissiehandel, wat geïntroduceerd werd in artikel 17 van het Protocol:
“(…) The Parties included in Annex B5 may participate in emissions trading for the
purposes of fulfilling their commitments under Article 3 (…) ” (United Nations, 1998, pg.15).
2 Annex 1 landen zijn de geïndustrialiseerde landen die op dat moment lid waren van de OECD en de landen met een economie in transitie (EIT).
3 Een kooldioxide-equivalent of CO2-equivalent, afgekort als CO2-eq of CO2e, is een metrische maat die wordt gebruikt om de emissies van verschillende broeikasgassen te vergelijken op basis van hun aardopwarmingsvermogen, door hoeveelheden andere gassen om te zetten in de equivalente hoeveelheid kooldioxide met hetzelfde aardopwarmingsvermogen (Eurostat, 2017)
4 Broeikasgassen vermeld in Annex A: “Carbon dioxide (C02), Methane (CH4), Nitrous oxide (N20) Hydrofluorocarbons (HFCs), Perfluorocarbons (PFCs), Sulphur hexafluoride (SF6).” (UNFCCC, 1998, pg. 19) 5 Toegevoegd in bijlage 1.
11 Landen die minder uitstoten dan hun toegewezen hoeveelheden, mogen deze surplus emissierechten, of ‘Assigned Amount Units (AAUs)’ doorverkopen aan andere landen die meer dan hun doelen uitstoten (OECD & IEA, 2002).
Het Kyoto Protocol installeerde ook twee credit mechanismen: Joint Implementation’ (JI) en een ‘Clean Development Mechanism’ (CDM). CDM laat toe dat projecten in ontwikkelingslanden die focussen op het verminderen van emissies ‘Certified Emission Reduction (CER)’ credits of gecertificeerde emissierechten- credits kunnen verdienen, die elk equivalent zijn aan één ton CO2. Deze CERs kunnen verhandeld, verkocht en gebruikt worden door geïndustrialiseerde landen om een deel van hun Kyoto-doelen te behalen. CDM was in het begin succesvol en tussen 2006 en 2007 bedroegen de transfers via CDM bijna $10 miljard. Echter ging het meeste geld vanuit de EU naar China en er werd weinig geïnvesteerd in andere ontwikkelingslanden (Green, Sterner & Wagner, 2014, pp. 1064-1067). Ook werd de additionaliteit van de emissieverminderingen van veel projecten betwist. Een onderzoek uit 2007 schatte dat gemiddeld tussen 2004 en 2006, voor 40% van de geregistreerde projecten de additionaliteit onwaarschijnlijk of twijfelachtig was (Schneider, 2007). De figuur hieronder toont dat CDM ondertussen geen succes meer is. Tot 2012 groeide het aantal nieuwe projecten, maar dit kende vanaf 2013 een daling, viel terug tot bijna nul en bleef dit zelfde niveau de jaren erna aanhouden (UNFCCC, 2020d). Sommige ETS zoals Californië en Québec zijn niet gekoppeld met CDM en tonen daar ook weinig interesse voor (Ranson & Stavins, 2014). Andere systemen zoals de EU lieten in de eerste fasen een link met CDM en JI, mits beperkingen, toe. Maar sinds fase 3 mogen CERs en ERUs niet langer gebruikt worden (European Commission, 2020b).
12 Figuur 1: nieuwe CDM projecten die van kracht gaan
Bron: UNFCCC, 2020d
Een tweede mechanisme, is de ‘Joint Implementation’. Dit mechanisme laat landen, die een verplichting tot emissievermindering hebben onder het Kyoto Protocol, toe om ‘Emission Reduction Units (ERUs)’ te verdienen via een project voor emissievermindering in een ander Annex B land (UNFCCC, 2020c). Het verschil met CDM is dat het bij JI gaat het om projecten in andere ontwikkelde landen en niet om projecten in ontwikkelingslanden (Van de Graaf & Sovacool, 2020, pp. 110-117).
Wat betreft de politieke prestaties op papier, scoort Kyoto goed. Toch zijn er ook serieuze tekortkomingen. Ten eerste heeft Kyoto alle ontwikkelingslanden vrijgesteld van verplichte emissieverminderingen. Dit komt overeen met het CBDR, maar door een onderscheid te creëren tussen Annex I landen en niet-Annex I landen, is het niet duidelijk wat men moet doen met snel opkomende uitstoters zoals China. Verder had Kyoto ook een aantal problemen met zijn design: de doelstellingen waren enkel op korte termijn, nl. tot 2012, landen konden zich terugtrekken uit het akkoord en er was enkel een zwak nalevingsmechanisme (Falkner et al., 2010, pp.252–262). De belangrijkste uitstoters hebben er vooral voor gezocht dat ze zelf geen dure langetermijndoelstellingen moeten nakomen. De VS heeft het akkoord niet geratificeerd, andere opkomende grote vervuilers zoals China hebben geen verplichtingen en de geïnstalleerde mechanismen zoals CDM kenden maar een korte succesperiode. Het Kyoto Protocol bewijst dat de top-down methode in de praktijk niet goed werkt.
13 Na Kyoto ging men op zoek naar een nieuw klimaatakkoord, men hoopte om op COP15 (Conference of the Parties) in Kopenhagen, een Kyoto Protocol 2.0 te onderhandelen. Uiteindelijk was het Kopenhagen Akkoord was voor velen een koude douche. Het erkende het belang om de stijging van de temperatuur onder 2°C te houden, maar het ontbrak de verbintenissen om dit doel te bereiken (Vidal, Stratton & Goldenberg, 2009). Het Akkoord introduceerde het ‘Green Climate Fund’ (GCF), dat later op de COP in Cancun in 2010 officieel opgericht werd. Het GCF moet ontwikkelingslanden helpen hun broeikasgassen te verminderen en hun vermogen om te reageren op klimaatverandering te vergroten (Green Climate Fund, 2020). In Kopenhagen werd ook beslist dat er tegen 2020 per jaar 100 miljard dollar aan nieuwe en additionele financiering nodig is om klimaatverandering aan te pakken (UNFCCC, 2010). De laatste onderhandelingsfasen tonen echter de tekortkomingen van het VN-onderhandelingskader aan. Ten eerste werd de EU volledig uitgesloten in de laatste fase. Terwijl een groep van 27 landen, waaronder de EU en enkele lidstaten het Kopenhagen akkoord opstelde, was het de Amerikaanse president die het definitieve compromis met de BASIC-landen (Brazilië, Zuid-Afrika, India en China) in een afzonderlijk overleg tot stand bracht. De EU had hierbij geen inbreng, en kon alleen maar de afgezwakte versie van hun deal goedkeuren. Ten tweede heeft men COP15 twee jaar lang voorbereid, om uiteindelijk te zien dat een kleine groep regeringsleiders het overneemt en een compromis akkoord opstelt dat niet eens gebaseerd is op de teksten die in voorgaande COP-werkgroepen waren opgesteld (Falkner et al., 2010, pp. 252-262). Eisen van laaggelegen landen, die het meest te verliezen hebben door de stijging van de zeespiegel, werden grotendeels genegeerd (Metcalf & Weisbach, 2012, pp. 110-129).
Succes in Parijs?
Het Akkoord van Parijs wordt gezien als een overwinning, men had eindelijk een opvolger voor Kyoto gevonden. Het doel van dit Akkoord is om de opwarming van de aarde deze eeuw ‘well below’ 2°C boven pre-industriële niveau te houden, en om te streven naar een stijging van de temperatuur van maximum 1,5 °C (United Nations, 2015a).
Om deze doelen te bereiken werden de ‘Nationally Determined Contributions’ (NDCs) geïntroduceerd. Via deze NDCs stellen landen zelf een aantal doelstellingen op, die ze proberen te halen vanaf 2020. Elk van deze plannen toont de ambitie van een land om de emissies te verminderen, rekening houdend met de binnenlandse omstandigheden en mogelijkheden (UNFCCC, 2020a). Artikel 4, paragraaf 2:
“Each Party shall prepare, communicate and maintain successive nationally determined contributions that it intends to achieve. Parties shall pursue domestic
14 mitigation measures, with the aim of achieving the objectives of such contributions“ (United Nations, 2015b, pg. 4).
Het Akkoord van Parijs voorziet ook in een ‘pledge en review’, waarbij verwacht wordt dat de landen elk jaar hun doelstellingen analyseren en vernieuwen, startende vanaf 2020. Men hoopt dat via dit proces, landen hun ambities telkens gaan opdrijven, ook ‘ratcheting up’ genoemd (Van de Graaf & Sovacool, 2020, pp. 110-117).
De invulling van het akkoord toont het failliet van de top-down strategie aan. Ten eerste heeft de VS beslist om uit het Akkoord te stappen, waardoor één van de grootste uitstoters binnenkort niet meer gebonden is. Ten tweede zijn de NDCs niet het gevolg van multilaterale samenwerking op hoog niveau, maar eerder van binnenlandse beraadslaging, waardoor emissieverminderingen veel meer een binnenlands gedreven proces werd (Van de Graaf & Sovacool, 2020, pp. 110-117). De NDCs zijn niet bindend aangezien artikel 4.2 alleen spreekt over ‘van plan zijn te bereiken’ en ze laten veel flexibiliteit toe. Hierdoor zijn de verschillende NDCs zeer heterogeen wat betreft ambitie en kwantitatieve doelstellingen (Mehling, Metcalf & Stavins, 2018). Zo hebben bijvoorbeeld de doelen van China en India, betrekking op relatieve emissieverminderingen (gerelateerd aan ‘BBP-groei) i.p.v. absolute. Dit betekent dat China en India onder hun NDCs in 2030 nog steeds meer kunnen uitstoten dan nu, zolang hun koolstofintensiteit tegenover BBP daalt (Van de Graaf & Sovacool, 2020, pp. 110-117). Ten derde zit men in een complete impasse rond de invulling van artikel 6. Artikel 6 laat landen toe om samen te werken om zo hun kosten voor emissievermindering te verlagen (IETA, University of Maryland & CPLC, 2019). Op COP24, in Polen, bereikte men een overeenkomst over de implementatie van het Akkoord van Parijs, ook wel ‘Paris Rulebook’ genoemd. De bedoeling was om op de COP25 in Madrid, dat plaatsvond eind december 2019, enkele zaken te vervolledigen zodat het Akkoord van Parijs volledig uitvoerbaar zou zijn (UNFCCC, 2020b). De COP eindigde niet met de gehoopte resultaten en toonde te weinig ambitie. Men vond geen oplossing voor artikel 6, het laatste deel van het ‘Paris Rulebook’ waarover men nog overeenkomst moest bereiken (Evans & Gabbatiss, 2019).
Een internationale koolstofmarkt
Artikel 66 bespreekt hoe landen hun emissies kunnen verminderen door gebruik te maken van
de internationale koolstofmarkt (Kizzier, Levin & Rambharos,2019). Paragraaf 1 tot 3 stelt dat landen ‘internationally transferred mitigation outcomes’ (ITMOs) mogen gebruiken om hun
15 doelstellingen onder hun NDC’s te bereiken. De interessantste paragrafen van dit artikel zijn 6.2, 6.4 en 6.8:
“2. Parties shall, where engaging on a voluntary basis in cooperative approaches that involve the use of internationally transferred mitigation outcomes towards nationally determined contributions, promote sustainable development and ensure environmental integrity and transparency, including in governance, and shall apply robust accounting to ensure, inter alia, the avoidance of double counting, consistent with guidance adopted by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement.”
“4. A mechanism to contribute to the mitigation of greenhouse gas emissions and support sustainable development is hereby established under the authority and guidance of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement for use by Parties on a voluntary basis. It shall be supervised by a body designated by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Agreement (...).
“8. Parties recognize the importance of integrated, holistic and balanced non-market approaches being available to Parties to assist in the implementation of their nationally determined contributions (...) ” (United Nations, 2015b, pg. 7-8).
Aangezien de tekst veel vrijheid laat, blijft het nog gokken naar hoe de invulling ervan eruit zou zien. Paragraaf 2 zou voorzien in een kader voor vrijwillige internationale samenwerking, door bijvoorbeeld de emissiehandelssystemen van twee of meerdere landen met elkaar te linken (Kizzier et al.,2019).
Paragraaf 4 zou een centraal VN-mechanisme installeren om credits, verworven door specifieke projecten, te verhandelen. Dit zal geobserveerd worden door een nog te bepalen instelling, in werking gesteld door de COP.
Paragraaf 8 spreekt over een niet-marktgerichte aanpak, zoals het heffen van belastingen om de uitstoot van schadelijke emissies te ontmoedigen (Kizzier et al.,2019).
Falen van Top-down aanpak
Echter blijft de officiële tekst van artikel 6 zodanig vaag dat er controverse ontstond rond de betekenis ervan. Enkele voorbeelden: de meeste partijen zijn het erover eens dat duurzame ontwikkeling gepromoot moet worden, maar zijn het niet helemaal eens over de milieu
16 integriteit. De ‘African Group of Negotiators’ vindt dat resultaten van mitigatie7 alleen maar
verhandeld mogen worden indien de samenwerking heeft geleid tot een hoger niveau van mitigatie dan het geval was geweest zonder samenwerking. Dit moet gecontroleerd worden door experten, en pas bij een goedkeuring van deze experten, mag een land zijn ITMOs gebruiken om mee te tellen voor het NDC. Ook Canada vindt dat milieu integriteit de facto betekent dat het generen en gebruik van ITMOs de globale emissies moet verminderen. Daartegenover staan de ‘Arab Group’ en de LMDCs (Like-Minded Developing Countries). Zij zijn van mening dat artikel 6.2 niet gaat over de productie van resultaten, maar over de transactie ervan. De resultaten rond mitigatie zijn een zaak van de partijen zelf. Ook is er geen consensus over wat verstaan moet worden onder ‘cooperative approaches’. De meeste partijen vinden dat hieronder elke samenwerking tussen twee of meer landen moet worden verstaan. Brazilië ziet hier eerder een verderzetting van artikel 17 van het Kyoto protocol, terwijl de AGN van mening is dat ITMOs geen koolstof credits zijn die bijvoorbeeld door private entiteiten kunnen gebruikt worden. Ook over de specifieke invulling van artikel 6.4 is geen consensus te vinden is. De meeste partijen vinden dat dit nieuwe mechanisme alle soorten mitigatie activiteiten moet bevatten, terwijl Brazilië hierin een soort nieuw CDM ziet. Brazilië en de ‘Arab Group’ vinden dat de bestaande regels, methodologieën en infrastructuur overgezet moeten worden. De EU, Japan en Nieuw-Zeeland vinden dat deze regels opnieuw bekeken moeten worden voordat ze opgenomen worden in het nieuwe mechanisme (Obergassel & Asche,2018).
Concreter is er ook het probleem van ‘double-counting’, waarbij meerdere landen een vermindering in emissies meetellen voor hun NDC. Land A bouwt bijvoorbeeld een zonnepanelen park en verkoopt de credits voor die emissievermindering aan land B. Land B mag deze emissieverminderingen meetellen in het behalen van de doelen van zijn NDC. 'Dubbel tellen’ gebeurt wanneer ook land A deze emissievermindering gaat gebruiken om de doelen van zijn NDC te behalen. Officieel verbiedt het Akkoord van Parijs dit, maar het zal afhangen hoe de regels geoperationaliseerd worden, of dit werkelijk vermeden kan worden. Indien veel emissieverminderingen dubbel worden geteld, verzwakt dat het principe van de NDC’s en kan dat ook een verhoging van de globale uitstoot veroorzaken (Kizzier et al.,2019). Op COP25 in Madrid eiste Brazilië bijvoorbeeld dat elke emissievermindering die vanuit zijn wouden of andere projecten komen, gebruikt kan worden voor zowel de eigen doelen onder het Akkoord van Parijs, alsook voor de landen die betaald hebben voor de projecten.
7 “Mitigatie is het tegengaan of beperken van klimaatverandering door het reduceren van de
broeikasgasuitstoot”. Mitigatie wordt vaak samen vermeld met ‘adaptatie’, wat de “aanpassing van natuurlijke en menselijke systemen aan de huidige en de te verwachten gevolgen van klimaatverandering” betekent (Vlaanderen, departement omgeving, 2020).
17 Tegenstanders noemden dit een duidelijk voorbeeld van ‘dubbel tellen’ en weigerden hierin mee te gaan (Oroschakoff & Colman, 2019).
De impasse is duidelijk, verschillende landen hebben uiteenlopende en tegenovergestelde meningen en een oplossing zit er voorlopig niet aan te komen. Hierdoor blijft het Akkoord van Parijs niet meer dan een overwinning op papier. Ondanks de positieve start met het UNFCCC, blijkt de top-down samenwerking toch verschillende steken te laten vallen. Soms worden niet eens alle partijen betrokken en wordt een zwak akkoord bereikt zoals in Kopenhagen. Op andere momenten wordt er op papier wel een ambitieus klimaatakkoord bereikt, zoals het Kyoto Protocol en het Akkoord van Parijs, maar blijkt uit de invulling en de jaren erna dat bij internationale samenwerking op globaal niveau het succes eerder beperkt blijft.
Er zijn ook andere mogelijkheden. Via bijvoorbeeld de koppeling van unilaterale beslissingen, kan een bottom-up-architectuur ontstaan dat een alternatief biedt voor mondiale onderhandelingen (Green et al., 2014, pp. 1064-1067). Zo een bottom-up beleid kan verschillende vormen aannemen, maar hier zal vooral gekeken worden naar regionale koolstofmarkten van emissiehandelssystemen en hun eventuele directe koppeling als bottom-up alternatief. Volgens Ranson & Stavins (2012) kan koppeling door samenwerking via decentralisatie de plaats innemen van een gecentraliseerd top-down klimaatakkoord. Dit onderzoek wil deze problematiek op een nieuwe manier bekijken, door niet te vertrekken vanuit theorie, maar concreet vanuit 3 cases, het EU ETS, California cap-and-trade program (CTP) en Tokyo CTP. Deze drie ETS zullen uitgebreid besproken worden, en hieruit zullen een aantal lessen getrokken worden waarop andere toekomstige systemen kunnen steunen. Op die manier kan via uiteindelijke koppeling een echte bottom-up structuur ontstaan. ETS hebben doorheen de jaren enorm aan populariteit gewonnen, dus indien dit echt als alternatief voor top-down naar voor geschoven kan worden is het interessant om te kijken naar positieve en negatieve aspecten uit reeds bestaande systemen.
“In less than a decade, emissions trading has gone from being a pariah among policy makers to being a star- everybody’s favourite way to deal with pollution problems” (Ellerman, Joskow, Schmalensee, Montero & Bailey, 2000, pg. 4).
Volgens Green et al. (2014) moet het korte termijn doel van een bottom-up beleid zijn om te focussen op ‘best practices’, waarbij experimenteren en leren belangrijk zijn. Dat is wat dit onderzoek zal proberen doen. In het discussie gedeelte zal ook stilgestaan worden bij de problemen rond koppeling, waar gefocust wordt op directe koppeling. Er zal gekeken worden hoe de cases eventueel tegemoet komen aan deze problemen, of net niet. Zo hoopt dit onderzoek een conclusie te kunnen trekken over mogelijkheid van ETS als bottom-up
18 alternatief. Dit onderzoek wil een soort van update bieden aan de huidige literatuur over dit onderwerp, die vooral in het eerste decennia van deze eeuw en voor het Akkoord van Parijs gepubliceerd werd. Ondertussen zijn de cases alweer enkele jaren verder en biedt dit een andere kijk op problemen die naar voor geschoven werden in de literatuur.
Reeds enkele decennia probeert men klimaatverandering gezamenlijk aan te pakken. Dit is vanzelfsprekend aangezien klimaatverandering een globale, grensoverschrijdend probleem is (Stern, 2006, 1-10). Omdat de uitstoot van broeikasgasemissies ook anderen schaadt dan degene die ervoor verantwoordelijk is ontstaat een soort van ‘tragedy of the carbons’, afgeleid van Hardin’s ‘Tragedy of the Commons8’ (1968), waarbij het rationeel is om meer emissies uit
te stoten, waardoor de atmosfeer overbelast geraakt (Wenar, 2015, pg. 303). De top-down aanpak faalt, nochtans is klimaatverandering een zeer actuele dreiging, dat zorgen baart bij de bevolking. Denk maar aan de ‘school strike for climate’ bewegingen in diverse landen over de hele wereld. Het thema is maatschappelijk relevant en de nood om een oplossing te vinden is hoog. De top-down pogingen schieten tekort en een oplossing kan misschien gevonden worden bij de regionale emissiehandelssystemen. Daarom onderzoekt deze masterproef de volgende onderzoeksvraag:
“kunnen multi-jurisdictionele, nationale of subnationale emissiehandelssystemen en hun eventuele koppeling een bottom-up klimaatbeleid vormen?”
III. Onderzoeksmethode
De gebruikte onderzoeksmethode bestaat uit een literatuurstudie, bronnenonderzoek en drie casestudy’s. Bij een literatuurstudie is het de bedoeling om te gaan kijken wat er over een bepaald onderwerp al geschreven en onderzocht is. Literatuurstudies geven betrouwbare conclusies aangezien ze gebaseerd zijn op wetenschappelijke teksten en ze vaak ook onderwerp zijn geweest van peer review. Er zijn veel artikelen beschikbaar waardoor de onderzoeker verschillende facetten van een verhaal kan onderzoeken. Een nadeel van een literatuurstudie is dat de literatuur soms niet meer actueel is. Het klimaat en klimaatverandering is een hot topic. Naast de verschillende klimaattoppen, de COPs, zijn er talrijke andere momenten waar de klimaatproblemen besproken worden. Hierdoor is het moeilijk voor de literatuur om actueel te blijven. Dit probleem kan gedeeltelijk worden opgelost met het bronnenonderzoek. Een bronnenonderzoek bevat ook
niet-8 Hardin legt uit dat het voor elke veehouder rationeel is om meer vee op het gemeenschappelijke land te zetten.
Dit is echter de tragedie, want het systeem dwingt elke veehouder zijn kudde te vergroten, in een wereld die beperkt is.
19 wetenschappelijke teksten, zoals internetpagina’s, verdragen, werkdocumenten of rapporten. De focus van dit onderzoek zal vooral liggen op officiële bronnen van overheden, instellingen of organisaties. Zij publiceren officiële documenten die vaak sneller dan wetenschappelijke bronnen inspelen op actuele gebeurtenissen. Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, worden drie casestudy’s bestudeert: EU ETS, California Cap- and- trade system en Japan-Tokyo Cap-and-Trade program. De EU was een voorloper op het vlak van ETS, toen in 2005 het EU ETS in werking trad. Het is actief is in 31 landen, alle EU lidstaten plus IJsland, Liechtenstein en Noorwegen, en dekt daarmee de grootste regio onder alle ETS (European Commission, 2019). Het EU ETS kan gezien worden als een soort prototype van een multinationale emissiehandelssysteem, de EU heeft de zwakke federale structuur en er zijn duidelijke verschillen in economie, instituties en politieke wil tussen de lidstaten (Ellerman, 2009). Ook Californië is een interessante case, omdat het als staat deel uitmaakt van het land dat niet alleen de grootste economie is, maar binnenkort ook het enige land is dat geen lid meer is van het Akkoord van Parijs (Volcovici, 2019; The World Bank, 2020). Ten tweede werkt Californië ook samen met andere Amerikaanse staten en Canadese regio’s via het ‘Western Climate Initiative’ om beleid inzake emissiehandel te implementeren (Western Climate Initiatieve, 2013). De vorige twee cases focussen op enerzijds een multinationale samenwerking van verschillende landen en anderzijds een regio in een land, daarom focust de derde case op een emissiehandelssysteem in een stad, nl. Tokio. Het Tokyo Cap-and-Trade Program is het eerste systeem in Japan dat verplicht is en het eerste ETS op het niveau van een stad. De stad wil een voorbeeld zijn voor de Japanse overheid. Volgens de ‘Tokyo Metropolitan Government’ is Tokio altijd al de leidende actor geweest in het land wanneer het gaat over milieubeleid. Tokio wil ook inzetten op internationale linken met andere steden (Bureau of Environment. TMG, 2010).
De drie cases hebben een zekere homogeniteit, ze zijn allemaal een bepaald niveau van industrialisering, doen aan internationale handel, hebben stabiele overheidsinstelling en een democratisch karakter, en hun ETS heeft reeds linken met andere ETS. Echter verschillen ze genoeg in politiek klimaat, internationale klimaatverbintenissen en impact van hun beleid, wat comparatieve analyse ervan interessant maakt.
Er moet opgemerkt worden dat elk van deze cases een onderzoek op zich zou kunnen zijn. Daarom zal dit onderzoek de cases zeker uitgebreid bespreken, maar zal niet alles aan bod komen. De nadruk zal vooral liggen op de eigenschappen die aansluiten bij het conceptueel kader, waardoor de cases kunnen vergeleken worden met elkaar.
20 IV.
Literatuuroverzicht
Het eerste deel van het literatuuroverzicht behandelt economische literatuur over emissiehandelssystemen. Dit is onontbeerlijk, een systeem dat economisch niet werkt, zal niet gekozen worden door landen en zal daarom ook geen bottom-up alternatief kunnen vormen. Een tweede deel bespreekt de stand van zaken rond bottom-up alternatieven voor klimaatbeleid en koppeling.
Economische literatuur
De basis van literatuur over emissiehandel gaat terug naar Coase (1960), Dales (1968) en Montgomery (1972). In een emissiehandelssysteem worden actoren geleid door hun eigenbelang. Voor individuele actoren wordt dit bevestigd door Du, Ma, Fu et al. (2015), zij stellen een analytisch model voor op basis van de game theorie, waarbij volgens hen het Nash equilibrium bereikt wordt. De leveranciers en de emissieafhankelijk bedrijven zullen, vanuit hun eigen belangen, de optimale beslissingen voor de prijzen van de vergunning en productiehoeveelheid maken. Carbone, Helm & Rutherford (2009) evalueren de efficiëntie van de internationale handel in emissievergunningen wanneer men er vanuit gaat dat landen strikt geleid worden door hun nationale eigenbelang. Ze vinden dat emissiehandel-akkoorden effectief kunnen zijn en dat kleinere groeperingen die partners uit ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen combineren beter presteren dan grote akkoorden. Vanuit het perspectief van eigenbelang is het dus interessant om een ETS te installeren. Maar het niet alleen belangrijk dat de theorie klopt, een ETS moet ook een positieve invloed hebben op de industrie of nationale economie. Jaffe, Peterson, Portney & Stavins (1995) onderzochten de link tussen milieuvoorschriften en competitiviteit. Ze starten vanuit de hypothese dat milieuvoorschriften voor extra kosten zorgen en op die manier de Amerikaanse bedrijven hinderen om competitief te zijn op internationale markten. Zij concluderen echter dat er weinig bewijs is voor deze hypothese. De effecten van milieuvoorschriften op competitiviteit zijn beperkt. Deze conclusie bleek niet alleen op te gaan voor Amerikaanse bedrijven, ook de impact van het EU ETS op de competitiviteit bleek beperkt. Reinaud (2005) onderzocht de invloed van het EU ETS op de competitiviteit in de industriële sector en concludeerde dat de kosten van de deelname aan EU ETS niet leiden tot serieuze negatieve gevolgen voor de competitiviteit. Demailly & Quirion (2008) kwantificeren de impact van EU ETS op twee dimensies van competitiviteit, namelijk productie en winstgevendheid voor de ijzer- en staalindustrie. Ook zij concluderen dat voor de ijzer- en staalsector, de verliezen in competitiviteit klein zijn.
21 Het effect van het EU ETS op de elektriciteitsprijzen is minder duidelijk. Sommige auteurs zoals Bonacina & Gulli (2007) concluderen dat het verhandelen op korte termijn van EU-emissierechten een verhoging van de elektriciteitsprijs kan veroorzaken, maar ze benadrukken dat de omvang van dit effect sterk afhangt van de structuur van de elektriciteitsmarkt. Kara et al. (2008) onderzoeken de impact van EU ETS op de Noorse elektriciteitsmarkt, gevormd door Finland, Noorwegen, Denemarken en Zweden. Zij concluderen dat het EU ETS competitieve voordelen met zich meebrengt voor koolstofvrije vormen van productie. Echter zou op korte termijn zou het EU ETS ervoor kunnen zorgen dat de investeringen in lage of geen koolstof bevattende energiebronnen in de Scandinavische energie markt worden afgeremd. De gemiddelde jaarlijkse energieprijs in de Scandinavische energiemarkt zal bijgevolg stijgen. Sijm, Bakker, Chen, Harmsen & Lise (2005) bestuderen de implicaties van gratis toewijzing van de emissierechten op de prijs van elektriciteit in de landen van Noordwest Europa. Zij beargumenteren dat het gratis toewijzen van emissierechten een twijfelachtige beleidsoptie is en een veiling een beter perspectief zou kunnen brengen. Het effect van het EU ETS op de elektriciteitsprijzen is twijfelachtig en is ook afhankelijk van andere factoren zoals de structuur van de elektriciteitsmarkt. In het EU ETS verliest men weinig aan competitiviteit en volgens Dechezleprêtre, Nachtigall & Venmans (2018) had de deelname van bedrijven geen negatieve impact op de hun economische prestatie. Ook heeft het EU ETS volgens de auteurs de koolstofemissies verminderd met 10% tussen 2005 en 2012 en is er zelfs sprake van een stijging van inkomsten van de bedrijven.
Literatuur rond koppeling en bottom-up
Een Bottom-up aanpak werd sinds het Kyoto Protocol voorgesteld als top-down alternatief. Zo een aanpak legt de nadruk op de ontwikkeling van effectieve maatregelen afkomstig vanuit landen, op basis van hun eigen institutionele, technologische, economische en politieke capaciteiten. Dit steunt op kleinere bilaterale of multilaterale regelingen tussen landen met gelijke capaciteiten en belangen (Rayner, 2010). Er zijn verschillende soorten bottom-up aanpakken mogelijk. Banda (2018) onderzoekt in welke mate verschillende soorten private actoren een rol kunnen spelen in het bereiken van de doelen van Parijs. Zij ondervindt echter dat private actoren veel beperkingen ondervinden en dat ze zonder steun van de overheid geen significantie actie kunnen ondernemen.
Falkner, Stephan & Vogler (2010) stellen een ‘building block’ strategie voor, waarbij stapsgewijs een klimaatregime gecreëerd wordt op basis van partiële overeenkomsten. De ‘building block’ strategie van Stewart, Oppenheimer & Rudyk (2013) is gebaseerd op transnationale samenwerkingsovereenkomsten waarbij niet alleen staten, maar ook subnationale jurisdicties, bedrijven en maatschappelijke organisaties betrokken zijn. De
22 auteurs stellen drie specifieke strategieën voor: club-, koppeling-, en dominante actor modellen. Dit model is bedoeld als aanvulling op en ter ondersteuning van de UNFCCC-onderhandelingen. Anderzijds stelt Victor (2007) een ‘climate clubs’ architectuur voor, dat zich in eerste instantie zou beperken tot cruciale landen in klimaatverandering. Ze zouden regionale koolstofmarkten kunnen opzetten, die net als regionale handelsovereenkomsten kunnen ontstaan. Ook Rayner (2010) beschrijft het potentieel van koolstofmarkten. Zij kunnen net zoals andere economische markten van onderop opgebouwd worden. Functionerende markten zouden met elkaar verbonden kunnen worden om regionale en zelfs misschien mondiale handelssystemen te vormen. Rayner benadrukt wel dat dit veel tijd zal vergen, misschien zelfs meerdere decennia. In tegenstelling tot Victor vindt Rayner dat de drijvende kracht achter zo een bottom-up beleid hoeven niet per se landen te zijn, er is een groot potentieel voor steden om samen te werken tegen klimaatverandering. Ook anderen volgen Rayner hierin, volgens Betsill & Bulkeley (2006) nemen lokale overheden, zoals steden, zelf ook initiatieven en vormen daarom een belangrijke actor voor het beheer van wereldwijde milieukwesties. Corfee-Morlot et al. (2009) benadrukt dat nationaal beleid lokale experimenten kan benutten en zo via samenwerking met lokale belanghebbenden, het implementatie van het beleid kan versnellen.
De bottom-up aanpak waar dit onderzoek op focust is emissiehandelssystemen en hun koppeling. Linken of koppeling gebeurt wanneer twee of meerdere systemen hun ETS aan elkaar verbinden. Er zijn verschillende soorten linken, zo definiëren Jaffe, Ranson & Stavins (2009) directe- en indirecte linken en linken met kredietsystemen. Koppeling zou de kosten voor beide partijen verminderen, toch worden vaak de problemen rond koppeling benadrukt. In het verzamelwerk van Stavins & Stowe (2016) bespreekt Pizer (pp. 57-60) enkele moeilijkheden en uitdagingen van koppeling. Hij haalt aan dat er technische problemen zijn zoals het wettelijk kader en infrastructuur. Ook Ranson & Stavins (2014) identificeerden verschillende economische, politieke en strategische factoren, zoals geografische nabijheid, de internationale politieke strategie en de integriteit van emissieverminderingen, die invloed hebben op de beslissing om te koppelen. Zij zien echter niet enkel problemen, de auteurs identificeren ook enkele potentiële effecten van koppeling, zoals het verlies van controle over het binnenlandse koolstofbeleid die geen invloed lijken gehad te hebben op de beslissing om te koppelen. Koppeling zal niet alleen zal bijdragen tot het terugdringen van de reductiekosten op lange termijn, maar het kan ook dienen als een effectief mechanisme voor het opbouwen van een institutionele en politieke structuur ter ondersteuning van een toekomstig klimaatakkoord (Ranson & Stavins, 2012). Ook andere auteurs zoals Flachsland, Marschinksi & Edenhofer (2008) zien het potentieel van een gedecentraliseerde aanpak, waarbij
23 koolstofmarkten worden gecreëerd door koppeling van binnenlandse of regionale ETS. Volgens de auteurs heeft deze aanpak als voordeel dat het een hogere politieke haalbaarheid heeft in vergelijking met top-down.
Tenslotte bespreken Green, Sterner & Wagner (2014) de tekortkomingen van bottom-up klimaatbeleid, zoals bijvoorbeeld regionale koolstofmarkten, als alternatief voor top-down internationaal klimaatbeleid. Ze identificeren vier problemen die in de weg liggen voor een succesvolle koppeling: verschillende ambitieniveaus, de concurrerende binnenlandse doelstellingen (en de creatie van winnaars en verliezers), financiële geldtransfers en het verlies van controle. Dit onderzoek zal het uitgangspunt zijn samen met Jaffe et al (2009) voor de discussie.
V. Conceptueel
kader
: een emissiehandelssysteem What’s in a name?In een emissiehandelssysteem kunnen actoren emissierechten met elkaar verhandelen. Zo een systeem draagt bij tot economische efficiëntie door emissieverminderingen te laten doorgaan waar ze het goedkoopste zijn om ze te behalen (OECD, 2019). Actoren die het te kostbaar vinden om hun uitstoot te verminderen, kunnen emissierechten kopen van actoren die ‘schoner kunnen vervuilen’ en daardoor minder emissierechten nodig hebben. Een emissierecht (‘allowance’) is een vergunning dat de houder ervan toelaat om een specifiek aantal broeikasgassen uit te stoten (Metzger, 2008). De keuze om te verkopen of bij te kopen is gebaseerd op de marktprijs van de emissierechten en de marginale kost van emissieverminderingen. Uiteindelijk moet je evenveel emissierechten hebben als dat je uitstoot, indien je meer uitstoot dan waarvoor je rechten hebt, moet je een boete betalen (Lefevere, 2005, pp. 75-148).
Volgens ‘The International Carbon Action Partnership’ (ICAP), zijn er op dit moment in de hele wereld 20 emissiehandelssystemen (ETS) in werking, nog zes andere zullen worden geïmplementeerd en twaalf regeringen overwegen om een ETS te implementeren. ICAP is gesticht in 2007, door meer dan 15 overheden. Het is een internationaal forum voor overheden en andere publieke autoriteiten die een ETS geïnstalleerd hebben of dat plannen te doen. ICAP hoopt om een facilitator te zijn tussen deze landen, subnationale systemen of supranationale instituties (ICAP, 2019a, 2019b).
24 Ethische dimensie
Aan emissiehandel is een ethische dimensie verbonden. Hieronder worden enkele pro- en contra argumenten opgesomd. Een eerste pro-argument is dat een emissiehandelssysteem de vermindering van vervuiling verandert van een last naar een business. Dit kan de ontwikkeling en verdeling van technologieën een boost geven. Op deze manier wordt niet alleen het verminderen van emissies gepromoot, maar is er ook een positieve terugkoppeling voor het hele land. Ten tweede zal een strikt cap-and-trade systeem kunnen genieten van een brede steun, waaronder ook de steun van milieu ngo’s, wegens de (waarschijnlijk) positieve gevolgen voor het milieu (Lefevere, 2005, pp. 75-148).
Een eerste tegenargument haalt aan dat emissiehandel vervuiling verandert in een goed dat gekocht en verkocht kan worden, hierdoor wordt het stigma dat ermee geassocieerd is, verwijderd. De vervuiler betaalt een soort van vergoeding, wat echter niet echt het gevoel geeft dat het gedrag moreel fout is, in tegenstelling tot een boete. Een tweede contra-argument is een gelijkheidscontra-argument. Wanneer een emissiehandelssysteem op globaal niveau zou worden toegepast, zou dit ervoor kunnen zorgen dat er meer ongelijkheid gecreëerd wordt. Rijken kunnen zich uit hun verplichtingen kopen, waardoor de last bij de armen terecht komt. Het gaat dan voornamelijk over de ongelijkheid tussen rijkere geïndustrialiseerde landen en armere ontwikkelingslanden. Doordat rijkere landen zich uit hun verplichtingen kunnen kopen, houden ze de disproportionele verdeling van de consumptie van schaarse middelen in stand (Lefevere, 2005, pp. 75-148; Skjærseth & Wettestad, 2008, pg. 2)
Vandaag zijn er 20 ETS in werking, gespreid over vijf continenten (zie bijlage 3). Deze zien er niet allemaal hetzelfde uit, overheden passen hun ETS aan de lokale omstandigheden aan. Hierdoor verschillen de systemen in hun design (ICAP, 2019c). Hieronder worden de verschillende aspecten van een emissiehandelssysteem besproken. Deze zullen ook telkens besproken worden bij de casestudy’s later.
Coverage
De coverage of dekking van een ETS verwijst naar de bronnen of categorieën van uitstoters en gassen die zijn opgenomen in een emissiehandelssysteem. Over het algemeen geldt dat hoe meer sectoren en gassen onder een regeling voor emissiehandel vallen, hoe groter het potentieel voor liquiditeit en marktefficiëntie (OECD & IEA, 2002). De vraagt stelt zich dan ook of het wenselijker is om een algemeen systeem te hebben dat elke uitstoter van broeikasgasemissies omvat, of moet een meer pragmatische aanpak worden gevolgd? Bij een pragmatische aanpak kan gekeken worden naar de kosten en de baten van het wel of niet meedoen. Zo kan een systeem ontworpen worden waarbij de netto voordelen van inclusie
25 worden gemaximaliseerd. Sanderson, Ancev & Betz (2008) beargumenteren dat het beter is om enkele installaties van bepaalde sectoren op te nemen. De deelname aan een ETS gaat gepaard met hoge kosten inzake administratie, toezicht houden en het uitvoeren van transacties. Men gaat er vanuit dat deze kosten worden gecompenseerd door de kostenbesparing die men verkrijgt door de deelname aan de emissiehandel. De auteurs tonen in hun paper aan dat dit niet geldt voor alle installaties, voor grote uitstoters zijn de vaste kosten om deel te nemen aan een ETS klein tegenover de voordelen die emissiehandel kan opleveren. Kleine installaties, daarentegen, moeten dezelfde kost betalen, terwijl zij veel minder voordelen verkrijgen bij hun deelname.
Ellerman (2009) beargumenteert dat hoewel een alomvattend systeem dat alle vervuilers bevat een ideaal is dat misschien in sommige omstandigheden uitvoerbaar is, de kans groter is dat de energie sector en grote industriële installaties de meest veelbelovende kandidaten zijn voor eerste opname in een wereldwijd systeem. De energiesector is in de meeste landen vaak de grootste emissiebron en de opname van grote industriële bronnen is wenselijk om lekkage en concurrentieproblemen tussen landen die wel en niet deelnemen aan het mondiaal systeem te voorkomen. Een initiële gedeeltelijke dekking hoeft een latere uitbreiding niet in de weg te staan.
Toewijzing van emissierechten
Veiling, ‘grandfathering’ of updating
Vaak worden er twee tot drie manieren omschreven om emissierechten toe te wijzen: een veiling, ‘grandfathering’ en ‘updating’. Bij een veiling worden de emissierechten geveild onder de actoren die onder het systeem vallen. De hoeveelheid rechten dat wordt toegewezen aan een bepaalde actor, hangt af van de prijs die de actor ervoor wil betalen (lefevere, 2005, pp. 75-148). Een voordeel van zo een veiling is dat men niet kan onderhandelen over de toewijzing aan de verschillende actoren. Elke actor bepaalt zelf hoeveel rechten hij nodig zal hebben om zijn emissies te dekken (OECD & IEA, 2002). Vergunningen kunnen zowel voor dit jaar, als ook voor de volgende jaren geveild worden (Cramton & Kerr, 1998). Volgens economisten zou dit de meest efficiënte methode zijn. Ook milieu ngo’s zijn voorstander van een veiling, aangezien het volgens hen de actoren bevoordeelt die reeds actie ondernomen hebben, het volgt het principe van ‘de vervuiler betaalt’. Men kan de opbrengsten van de veiling ook hergebruiken om te investeren in bijvoorbeeld de ontwikkeling van hernieuwbare energie. De industrie is geen voorstander van de veiling. Volgens hen is het niet eerlijk dat ze nu via een veiling moeten betalen voor iets dat vroeger gratis was (Lefevere, 2005, pp. 75-148).
26 Een tweede manier van toewijzen is ‘‘grandfathering’’. Hierbij worden de emissierechten gratis uitgedeeld, op basis van de vroegere emissies van de actor. De overheid heeft verschillende opties: het kan het emissieniveau in een bepaald allocatiejaar, het gemiddelde of het hoogste/ laagste van meerdere jaren als basis gebruiken (OECD & IEA, 2002). De industrie geeft voorkeur aan deze methode. De kans op extra kosten is het kleinst en ze hebben waardevolle activa die ze zelf kunnen gebruiken of verkopen (lefevere, 2005, pp. 75-148). ‘Grandfathering’ wordt ook vaak gezien als een soort compensatie voor de kosten die de deelnemers ondervinden door deelname aan het cap-and-trade systeem (Åhman, Burtraw, Kruger & Zetterberg, 2007, pp. 1718-1730). Een nadeel is dat ‘grandfathering’ ook de meest ingewikkelde methode is. De overheid moet iedereen zijn belangen in acht nemen. Een tweede moeilijkheid is ervoor zorgen dat de landen waar men de emissies reeds verlaagde niet benadeeld worden tegenover de landen waar men dat nog niet deed en omgekeerd. Door de waarde die de rechten met zich meedragen, zal elke actor proberen om zoveel mogelijk rechten te verkrijgen gedurende het toewijzingsproces (Lefevere, 2005, pp. 75-148).
De laatste methode is ‘updating’, hierbij worden de emissierechten ook gratis uitgedeeld, maar de toewijzing aan elke entiteit wordt bijgewerkt op basis van het activiteitenniveau. Dit wordt gemeten aan de hand van een gegeven metriek zoals industriële output (ton cement, GWh, elektriciteit, enz.). Als de actor een hogere output heeft dan anders, zal de toewijzing in de volgende verbintenissenperiode hoger zijn; op dezelfde manier zou een actor met lagere output in de volgende ronde een lagere toewijzing krijgen. Ook deze methode kent dezelfde moeilijkheden als ‘grandfathering’ (OECD & IEA, 2002).
Waarom wel (niet) kiezen voor een veiling of ‘grandfathering’
Vaak is er nog discussie over de keuze tussen veiling of ‘grandfathering’. Voorstanders van ‘grandfathering’ halen aan dat dit de methode is waarbij de overheid het meest controle heeft over de verdelende gevolgen (Cramton & Kerr, 1998). Het OECD geeft echter de voorkeur aan een veiling, ze zijn van mening dat dit de enige manier is om zeker te weten dat opbrengsten in verband met het milieubeleid naar de overheid gaan (OECD, 2019). Ook Cramton & Kerr (1998) beargumenteren waarom een veiling te verkiezen valt boven ‘grandfathering’. Volgens hen laat deze methode meer flexibiliteit toe in de verdeling van de kosten, geeft het meer prikkels voor innovatie en vermijdt het politieke argumenten over de verdeling van rechten. Een bonus is dat de inkomsten uit de veiling kunnen worden gebruikt om een belastingvermindering door te voeren naar de burgers toe. Bij ‘grandfathering’ zullen actoren zoveel mogelijk hun best doen om zoveel mogelijk emissierechten toegewezen te krijgen. Groepen zullen investeren in advocaten, lobbying en zelfs campagnes. De overheid zal veel
27 tijd moeten investeren in de voorbereiding en het analyseren van de verschillende opties. Dit zal leiden tot een hogere administratieve kost en waarschijnlijk ook een vertraging in de implementatie van het systeem. Hierbij komt ook dat bedrijven misschien investeringen zullen uitstellen in hoop dat ze op die manier een hoger aantal emissierechten toegewezen krijgen. Een combinatie van methodes is mogelijk. Indien men bijvoorbeeld een veiling combineert met ‘grandfathering’, zal het belangrijk zijn om te gaan bepalen welk deel van de rechten via een veiling wordt verdeeld en welk deel gratis. Wanneer men een veiling organiseert moet men ook stilstaan bij de organisatie ervan en wat men gaat doen met de opbrengsten (Harrison Jr. & Radov, 2002). Uit resultaten van het EU ETS en California CTP blijkt het nog steeds een uitdaging te zijn om het aandeel van geveilde vergunningen te vergroten, waardoor in de toekomst een groot deel van de deelnemers van het ETS gratis vergunningen zullen blijven ontvangen (Flues & van Dender, 2017).
Up-or Downstream
Een systeem kan kiezen om te focussen op upstream, of stroomopwaartse bronnen, of op downstream, stroomafwaartse bronnen. Dit verwijst naar het toepassingspunt van de algemene limiet voor broeikasgassen in de productie- en consumptieketen, en definiëren zowel het type product dat op de markt wordt verhandeld als de marktdeelnemers. In een stroomopwaarts systeem zijn de sectoren die producten maken, importeren of verkopen waarbij broeikasgassen vrijkomen (eenmaal dat ze geconsumeerd worden) het punt van toepassing (OECD & IEA, 2002). Dit zijn bijvoorbeeld energieproducten, leveranciers en transporteurs zoals olie- en gasbedrijven, kolenmijnen of petroleumraffinaderijen (Metzger, 2008). In dit systeem zullen de sectoren de kosten van het houden van emissierechten om te voldoen aan het emissieplafond, doorrekenen aan de markt. Dit zal invloed hebben op de prijzen voor consumenten. Hierdoor zijn deze systemen reeds bekritiseerd omdat ze de facto een handelssysteem omzetten in een CO2-belasting (OECD & IEA, 2002).
In een stroomafwaarts (downstream) systeem zijn de eindgebruikers van fossiele brandstoffen, d.w.z. de feitelijke uitstoters van CO2 en andere broeikassen, het toepassingspunt. Deze sector stoot rechtstreeks broeikasgassen uit (OECD & IEA, 2002). Vanwege het grote aantal stroomafwaartse bronnen en de bijhorende administratieve kosten, zijn de gereguleerde stroomafwaartse bronnen vaak beperkt tot grootschalige uitstoters zoals energiecentrales die met fossiele brandstoffen stoken en andere energie-intensieve industriële bronnen (Metzger, 2008). In dit systeem zijn de verantwoordelijke entiteiten directe uitstoters van broeikasgassen en kunnen ze zelf maatregelen ondernemen om hun eigen emissiebeperking te beheersen (OECD & IEA, 2002).
28 Echter is variatie op deze twee systemen mogelijk, Californië heeft bijvoorbeeld een ‘gemixt’ systeem, waarop later nog wordt teruggekomen. De bespreking van alle verschillende mogelijke vormen van up-of downstream systemen gaat te ver voor dit onderzoek, maar voor geïnteresseerden is het artikel van Hobbs, Bushnell & Wolak (2010) een goede basis die verschillende mogelijkheden bespreekt.
Flexibiliteit: banking en borrowing
Banking of bankieren verwijst naar de mogelijkheid voor deelnemers om ongebruikte emissierechten te bewaren voor toekomstig gebruik. Een bedrijf kan ervoor kiezen om deze op een later tijdstip zelf te gebruiken of aan een ander bedrijf door te verkopen. Op die manier stimuleert bankieren vroegtijdige naleving en vermindert het de algemene nalevingskosten (Chevallier, 2012, pp. 157–176; Ellerman, Harrison & Joskow, 2003). Bankieren biedt ook de nodige flexibiliteit om tegemoet te komen aan de vele onzekerheden die samenhangen met een emissiemarkt zoals het productieniveau, nalevingskosten etc. (Ellerman et al., 2003). Borrowing of lenen houdt de mogelijkheid in om emissierechten te lenen van toekomstige toewijzingen voor gebruik in de huidige periode (Chevallier, 2012, 157–176). De actor leent van potentiële reducties die nog niet zijn gerealiseerd, maar die verwacht worden in de toekomst plaats te vinden. Indien deze reducties nooit worden gerealiseerd, of indien een actor voor onbepaalde tijd kan lenen en dit nooit moet terugbetalen, kan dit het emissieverminderingsdoel ondermijnen (OECD & IEA, 2002). Met het lenen van emissiekredieten is er ook de bezorgdheid over bedrijven die lenen en vervolgens failliet gaan. Over het algemeen is men van mening dat bankieren en lenen de algemene kosten verminderen door bedrijven in staat te stellen hun emissiestroom flexibeler aan te passen in de loop van de tijd (Rubin, 1996, pp. 269-286).
Controlemechanisme en boetes
Boetes zijn een belangrijk element van een ETS, ze creëren de nodige stimulans voor installaties om hun emissieplafond te halen. Het zal van belang zijn dat deze sancties (veel) hoger zijn dan de prijs van emissierechten. Als deze kosten lager zijn dan de nalevingskosten, hebben de deelnemers weinig prikkels om aan het emissieplafond te voldoen. Omgekeerd geldt dat indien de sanctie voor het hebben van overtollige emissies hoger is dan de kosten van het kopen van emissierechten, de deelnemers een financiële prikkel hebben zich aan het emissieplafond te houden (Kruger & Pizer, 2004). Tietenberg (2003) waarschuwt echter dat de hoogste boetes niet altijd de beste zijn. Boetes die onrealistisch hoog zijn, zullen misschien niet opgelegd worden of zullen een hoge administratieve kost met zich meebrengen aangezien degene die de boete krijgt, deze misschien zal proberen te verhalen in een proces.
29 Het OECD & IEA (2002) waarschuwen ook dat de boete voor niet-naleving in twee gelinkte systemen gelijk moet zijn. Indien sancties niet vergelijkbaar zijn, bestaat het risico dat de niet-naleving wordt geëxporteerd naar de jurisdictie met het laagste boeteniveau, wat de milieu-integriteit van gekoppelde systemen ondermijnt. Een tweede noodzakelijk onderdeel is nauwkeurige emissiemonitoring. San Martin (2003) heeft aangetoond dat onvolledige monitoring de efficiëntie van handelsprogramma's kan ondermijnen. Indien men niet nauwkeurig monitort, moet men de emissies gaan schatten op andere manieren. Dit kan ervoor zorgen dat er geen effectieve emissiereductie wordt bereikt (pp. 1369–1378).
Linken met andere systemen
Dit onderzoek focust op de directe bilaterale of multilaterale linken tussen ETS als bottom-up aanpak. Aan de basis van deze linken/ koppeling liggen de jurisdicties zelf, in tegenstelling tot indirecte koppeling via kredietmechanismen zoals CDM. Voor de volledigheid van het conceptueel kader, worden hier alle soorten linken vermeld. Ranson & Stavins (2014) onderscheiden vier mogelijke linken: directe linken, link van cap-and-trade naar credit systemen, indirecte linken en andere linken.
Directe koppeling gebeurt wanneer twee of meerdere jurisdicties hun koolstofmarkten met elkaar verbinden, waardoor emissierechten verhandeld kunnen worden tussen systemen (ICAP, 2019c). Deze koppeling kan in één of in beide richtingen zijn. Bij een éénrichtingslink laat systeem A toe dat zijn deelnemers emissierechten van een ander systeem gebruiken om aan de eigen nalevingsdoelen te voldoen. Bij een bilaterale of multilaterale link kunnen beide systemen emissierechten van elkaar gebruiken (Ranson & Stavins, 2014). Door koppeling kunnen deze entiteiten profiteren van de kostenbesparingen van de internationale emissiehandel (Jaffe et al., 2009, pp. 789-808). In een goedwerkende markt, zal het linken van twee ETS systemen, de reductie van broeikasgasemissies verschuiven van de jurisdictie met een hoge kost om broeikasgasemissies te verminderen, naar de jurisdictie waarbij deze kosten lager zijn (Schneider, Cludius & La Hoz Theuer, 2018). Volgens het OECD & IEA (2002) zijn er zeker voordelen aan het koppelen van systemen, ook al hebben ze enkele verschillende eigenschappen. Volgens deze instanties zullen niet alleen de mogelijkheden die de actoren ter beschikking hebben om de emissies te verminderen, uitbreiden, ook zal de efficiëntie van de markt worden vergroot en worden de nalevingskosten verlaagd.
Een tweede mogelijkheid is een koppeling van een cap-and-trade systeem met een ‘Emission Reduction Credit (ERC) ‘systeem. Bij zo een koppeling mogen gereguleerde entiteiten in het cap-and-trade systeem credits van het ERC-systeem gebruiken voor binnenlandse nalevingsdoelstelling. Een voorbeeld hiervan is het CDM.
30 Een derde mogelijkheid is de indirecte link. Cap-and-trade systemen hebben een informele, indirecte link wanneer twee systemen elkaars emissierechten niet accepteren, maar beiden wel emissierechten accepteren van een gemeenschappelijke derde partij (Mehling et al., 2018, pp. 647-698). Zo een indirecte link kan bijvoorbeeld ontstaan via de handel van AAUs. In de praktijk kent markt van AAUs weinig deelnemers (Ranson & Stavins, 2014).
Als laatste zijn er ook andere soorten linken zoals bijvoorbeeld het koppelen van koolstoftaksen. Burtraw, Palmer, Munnings, Weber & Woerman (2013) beschrijven nog een andere soort koppeling: ‘linking by degree’ of gradueel koppelen, waarbij systemen reeds acties ondernemen die niet voldoen aan een formele koppeling, maar die ze toch dichter bij elkaar brengen (Ranson & Stavins, 2014). Cap-and-trade programma’s stemmen belangrijke programma onderdelen op elkaar af, voorafgaand aan de mogelijke invoering van een formele koppeling (Burtraw et al., 2013). Volgens Burtraw et al. (2013) kan het gradueel koppelen van systemen voordelen opleveren in het beheer van het programma, kunnen instellingen opgebouwd worden en kan politieke steun misschien makkelijker verleend worden.
VI.
Casestudy’s
Bij elk van de cases zal eerst de geschiedenis van elke ETS besproken worden. De geschiedenis bevat niet alleen nuttige informatie over de eigenschappen van het systeem, maar dit werpt ook een blik op de redenen of invloeden die aan de basis lagen voor het installeren van het systeem. Hierna zullen elk van de bovenstaande facetten besproken worden; dekking, toewijzing, bankieren en lenen, controlemechanismen/ boetes en linken.
A.
European
Union Emissions Trading System (EU ETS) GeschiedenisNaar de regulering van emissies
Sinds het begin van de jaren 90, was er een groeiende interesse in de EU om meer flexibele en markt-gebaseerde mechanismen te gaan gebruiken in milieuregulatie. In Denemarken en het Verenigd Koninkrijk was emissiehandel reeds geïmplementeerd en in andere lidstaten was de ontwikkeling ervan al begonnen (lefevere, 2005, pp. 75-148). Deze vroege actie van de lidstaten overtuigde de Commissie om snel te handelen op EU-niveau. Het was niet de bedoeling dat Europa zou eindigen met een lappendeken van verschillende (onverenigbare) regelingen, waardoor het geheel zwakker zou zijn dan de som van de delen (Convery, Ellerman & dePerthuis, 2008). Uiteindelijk werd een overeenkomst bereikt later dat jaar om de CO2-emissies tegen 2000 te stabiliseren op het niveau van 1990. Na de VN-conferentie inzake
