Geschiedenis
Een volledige uiteenzetting van de geschiedenis van emissiehandel in de VS, zoals onderzocht door Ellerman et al. (2003) is niet aan de orde in dit onderzoek. Het kan wel kort vermeld worden dat het ‘Acid Rain Program’ als allereerste emissiehandelsprogramma een wereldwijd voorbeeld vormde en het Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) het ontwerp van het Californiä CTP beïnvloedde. Zo namen aan het Californische marktadviescomité in 2006 verschillende personen deel die ook betrokken waren bij het ontwerp van het RGGI. Dit proces en enkele van deze personen hebben uiteindelijk bijgedragen aan het ‘Western Climate Initiative’, dat hieronder nog besproken wordt. Vandaag reflecteert het Californische CTP de architectuur van het RGGI en omgekeerd heeft het RGGI, via enkele programmaherzieningen, ook enkele kenmerken van het Californische programma overgenomen (Burtraw et al., 2017).
California’s Climate change program
Het CTP in Californië is ontstaan in een periode waarin de politieke aandacht voor klimaatverandering enerzijds toenam, maar actie op het federale niveau uitbleef. in de Amerikaanse senaat lukte het tussen 2003 en 2005 niet om een cap-and-trade wetgeving goed te keuren. In Californië had de democratische partij meer politieke kracht en slaagde ze samen met enkele gematigde republikeinen erin het klimaatbeleid begin jaren 2000 op de agenda te zetten (Bang, Victor & Andresen, 2017, pp. 12-30). De eerste mijlpaal was de ‘AB-32 Air pollution: greenhouse gases: California Global Warming Solutions Act of 2006’. Deze wet stelde de eerste klimaatdoelstelling vast, nl. het terugdringen van de broeikasgasemissies tegen 2020 tot het niveau van 1990. Om dit emissiedoel te bereiken, mag de staat een marktmechanisme installeren (California State Legislature, 2006). Volgens het ‘California Air Resources Board’ (CARB), die het cap-and-trade programma implementeerde en handhaaft, zullen alle programma’s onder AB-32 een totale reductie van 15% van de broeikasgasemissies opleveren in vergelijking met het ‘business-as-usual’-scenario (BAU)14 in 2020 (California Air
Resources Board, 2015). De AB-32 verwacht van CARB dat ze een ‘scoping plan’, de strategie voor de komende jaren om de verwachte doelen te halen, uiteenzet. Dit plan moet elke vijf jaar geüpdatet worden. In 2008 keurt CARB het eerste ‘scoping plan’ goed. Dit plan bevatte een aantal maatregelen om de broeikasgasemissies scherp te verminderen (California Air Resources Board, Schwarzenegger, Adams, Nichols & Goldstene, 2008). In 2009 begon de
14 Met een business-as-usual scenario wordt verwezen naar het niveau van temperatuur of emissies in de
43 verplichte rapportering van broeikasgasemissies. Een maand later werd ook de eerste cap- and-trade workshop gehouden met verschillende belanghebbenden (EDF, 2020). CARB hield ook geregeld contact met de EU, om uit hun fouten te leren (Bang et al., 2017, pp.12-30). Op het einde van 2011 werd door CARB de verordening omtrent het cap-and-trade programma goedgekeurd (Cart, 2011). Ongeveer een jaar later hield CARB de eerste veiling van emissierechten, de ‘California Carbon Allowance (CCA)’ en op 1 januari 2013 begon de nalevingverplichting voor broeikasgasemissies. In 2014 werd het systeem gelinkt met Québec’s cap-and-trade systeem. Sinds 2015 zijn ook distributeurs van transportbrandstoffen, aardgas en andere brandstoffen verplicht om het emissieplafond na te leven (California Air Resources Board, 2015). Een jaar later werd een tweede belangrijke wet aangenomen, ‘SB-32 California Global Warming Solutions Act of 2006: emissions limit’, die AB-32 uitbreidt. SB-32 bepaalt een limiet voor 2030, nl. een emissievermindering van 40% tegenover niveau van 1990 (California State Legislature, 2016). In 2017 breidde AB 398 het cap-and-trade programma uit tot 2030 (California State Legislature, 2017). Met het CTP nam Californië de rol van leider op zich en moedigt het andere staten en het federale niveau aan om te volgen (Bang et al., 2017, pp. 12-30).
Om de nieuwe doelstellingen te bereiken wil de staat inzetten op het CTP. Onderstaande figuren, afkomstig uit het nieuwste ‘scoping plan’ uit 2017, tonen dat een aanzienlijk deel van de emissieverminderingen vanuit het CTP moet komen. Volgens figuur 4 is dit ongeveer 38%. De gele lijn in figuur 5 toont het ‘business as usual’ scenario, de blauwe lijn is de versie van het ‘scoping plan’ dat geen rekening houdt met het CTP en de stippellijn is de lijn met de gestelde doelen. Tot 2023 slaagt het ‘scoping plan’ erin om onder de stippellijn te blijven. Na 2023 blijven de emissies wel dalen, maar langzamer dan nodig om de 2030 doelstelling te halen. Dit verschil (de grijze zone) moet goedgemaakt worden door emissieverminderingen vanuit het CTP (California Air Resources Board, 2017).
44 Figuur 4: Geschatte cumulatieve broeikasgasreducties volgens het Scoping plan scenario (2021-2030)
Bron: California Air Resources Board, 2017
Figuur 5: Broeikasgasreducties volgens het Scoping plan scenario
Bron: California Air Resources Board, 2017
In 2018 werd een link gemaakt met het systeem van Ontario (EDF, 2020). In datzelfde jaar gaf de gouverneur van Californië, Edmund G. Brown JR het ‘Executive order B-55-18 to achieve carbon neutrality’ uit. Hiermee stelt hij dat de staat Californië tegen 2045 koolstof neutraal moet zijn, en na dit jaar netto negatieve emissies moet aanhouden (Executive Department State of California, 2018).
45 Dalend emissieplafond
Het systeem startte in 2012 met een emissieplafond van 162,8 MtCO2e. Toen het programma zich uitbreidde met brandstofdistributie, steeg het emissieplafond tot 394,5 MtCO2e in 2015. Tussen 2015 en 2020 moest het emissieplafond met 12 MTCO2e per jaar dalen, om zo een plafond van 332,4 MTCO2 te bereiken in 2020 (ICAP, 2020b). In 2019 bedraagt het emissieplafond 346,4 MTCO2e (ICAP, 2019d). Vanaf de periode 2021-2030 is het de bedoeling dat het emissieplafond daalt met ongeveer 13,4 MTCO2e per jaar tot een plafond van 200,5 MTCO2e in 2030 (ICAP, 2020b). Dit komt neer op een daling van ongeveer 3,87% per jaar. Ook tot 2050 is voorzien in een formule voor een dalend emissieplafond.
Western Climate Initiative
Hierboven werd reeds het ‘Western Climate Initiative’ (WCI) vermeld. Het WCI is een samenwerking van onafhankelijke rechtsgebieden die samenwerken om een beleid omtrent emissiehandel te identificeren, evalueren en implementeren. Op die manier willen ze klimaatverandering op een regionaal niveau aanpakken (Western Climate Initiative, 2013). Het WCI begon in februari 2007 toen de gouverneurs van Arizona, Californië, New Mexico, Oregon en Washington een overeenkomst ondertekenen om gezamenlijk klimaatverandering aan te pakken. Ze wilden dit doen via een regionale collectieve emissievermindering doelstelling van 15% tegen 2020, tegenover het niveau van 2005, en gerelateerd daaraan, de oprichting van een ETS (Purdon, Houle & Lachapelle, 2014). Gedurende 2007 en 2008 werd het WCI uitgebreid met vier Canadese provincies, Québec, British Columbia, Manitoba en Ontario, en twee Amerikaanse staten, Montana en Utah. Deze jurisdicties werkten samen in de ontwikkeling van het WCI regionaal programma, dat werd uitgebracht in 2010. Het was de bedoeling om California CTP te linken met alle WCI partners zodat een regionaal CTP ontstond (California Air Resources Board et al., 2008). Echter hadden tegen 2012 hadden enkel Québec en Californië individuele cap-and-trade regelingen opgesteld, die in 2014 officieel aan elkaar gekoppeld werden. Begin 2018 werd een derde lid toegevoegd aan hun markt, Ontario. Ondanks de succesvolle link, werd het snel duidelijk dat politieke veranderingen het gedane werk teniet konden doen. Reeds enkele maanden nadat de link was gevormd, ontmantelde de nieuw verkozen premier van Ontario, Douglas Ford, het cap-and-trade systeem van de provincie en verbrak daarmee ook de link met Californië en Québec (ICAP, 2019d; Government of Ontario, 2019).
46 Dekking
California CTP is het breedste ETS in de VS, het dekt verschillende soorten broeikasgassen: CO2, CH4, N20, SF6, HFCs, PFCs, NF3 en andere gefluoreerde broeikasgassen. De sectoren die gedekt worden onder de eerste nalevingsperiode (2013-2014) hebben de volgende activiteiten: grote industriële faciliteiten (waaronder cement, glas, waterstof, ijzer en staal, lood, kalkfabricage, salpeterzuur, aardolie-en aardgassystemen, aardolieraffinage, pulp- en paperfabricage, met inbegrip van warmtekrachtinstallaties die eigendom zijn van of worden gebruikt door één van deze faciliteiten), elektriciteitsopwekking, elektriciteitsinvoer, stationaire verbranding en CO2-leveranciers (ICAP, 2019d). Samengevat gaat het over elektriciteitscentrales en industriële installaties die jaarlijks 25.000 ton of meer CO2e uitstoten (Caron, Rausch & Winchester, 2015, pp. 167-190)
In 2015 werden ook de leveranciers van aardgas, benzine blendstock15, destillaatbrandolie16,
vloeibaar petroleumgas in Californië en leveranciers van aardgas opgenomen in het systeem (ICAP, 2020b). Andere sectoren zoals algemeen transport en energieverbruik in gebouwen, worden indirect beïnvloed door de opname van brandstofaanbieders in het systeem. Die brandstofaanbieders rekenen de kosten van emissierechten door in de prijs van de fossiele brandstoffen (Hausfather, 2017). ICAP rekent deze uitstoters daarom ook bij sectoren die onder het cap-and-trade systeem vallen. California CTP maakt gebruikt van een ‘gemixt’ systeem, ze gebruikt zowel een stroomafwaarts als een stroomopwaarts systeem. De feitelijke uitstoters van broeikasgasemissies zijn het toepassingspunt in een stroomafwaarts systeem (OECD & IEA, 2002). De uitstoters waarmee het California CTP in 2013 van start ging, elektriciteitscentrales en de industriële installaties, vallen hieronder. In een stroomopwaarts systeem zijn de sectoren die producten maken, importeren of verkopen waarbij CO2 vrijkomt, het punt van toepassing. Voorbeelden hiervan zijn energieleveranciers en transporteurs van olie- en gas (OECD & IEA, 2002). Met de uitbreiding in 2015 van deze sectoren, combineerde Californië een stroomafwaarts systeem met een stroomopwaarts. Door het gebruik van dit opwaartse systeem wordt dus ook de transportsector en het energieverbruik in gebouwen beïnvloed.
Figuur 6 toont de totale uitstoot voor de staat per verschillende sector (ook van sectoren en bedrijven die niet onder het CTP vallen). Van 1990 tot 2015 daalde de broeikasgasemissies in de elektriciteitssector met 24%, en in 2017 was er een daling van 9% tegenover 2016. Volgens CARB werd deze daling vooral veroorzaakt door toename in hernieuwbare energiebronnen
15 Volledige benaming: ‘Conventional Blendstock for Oxygenate Blending’. Definitie volgens het US Energy
Information Administration (EIA): Mengcomponenten van motorbenzine bedoeld voor het mengen met oxygenaten om afgewerkte conventionele motorbenzine te produceren (EIA, 2020a).
16 Definitie volgens het EIA: een algemene classificatie voor één van de aardoliefracties die bij conventionele
47 deels als gevolg van het CTP (California Air Resources Board, 2019c). De transportsector blijft de grootste bron van broeikasgasemissies, deze kende een kleine daling tussen 2007 en 2013, maar kende sinds 2014 stijging. In 2017 is deze stijging licht vertraagd, in vergelijking met de vorige 3 jaar. De emissies uit de industriële sector daalden tussen 1990 en 2015 met 13%, en deze dalende trend werd verdergezet in 2016 en 2017. In totaal was de uitstoot van broeikasgasemissies in 2015 2% hoger dan in 1990. In 2016, ging men onder het niveau van 1990 (431MMTCO2) met een uitstoot van 429 MMTCO2e, 2017 zette deze daling verder met een uitstoot van 424 MMTCO2e. Sinds 2016 werd hiermee de doelstelling om tegen 2020 op het niveau van 1990 te zitten, behaald (California Air Resources Board, 2019c; U.S. Energy Information Administration, 2018).
Ondanks de daling van de laatste jaren, toont onderstaande grafiek dat het geen evidentie zal zijn om de doelen van 2030 en verder, die worden weergegeven door de rode lijn, te bereiken (U.S. Energy Information Administration, 2018). De grafiek toont dat een scherpe daling nodig is, voornamelijk in de grootste sectoren, die rechtstreeks of onrechtstreeks onder het CTP vallen.
Figuur 6: Californië broeikasgasemissies per sector (1990-2015) en doelen tot 2050
Bron: U.S. Energy Information Administration, 2018
Toewijzing
Emissierechten worden zowel gratis toegewezen als geveild. Elk emissierecht heeft een bepaald kalenderjaar. Emissierechten die een kalenderjaar hebben dat pas binnen enkele jaren plaatsvindt, mogen reeds verhandeld worden, maar ze mogen pas in het voorgeschreven kalenderjaar worden gebruikt.
48 In het Californische CTP wordt een deel van de emissierechten geveild. Het programma begon met een minimumprijs van $10 per ton voor 2012-13, die elk jaar met 5% plus inflatie wordt verhoogd. De minimumprijs, ook wel de veiling reserve prijs genoemd, is $16,68 voor 2020. In 2019 werd 65% van de emissierechten van het kalenderjaar 2019 geveild (ICAP, 2020b). In 2017 werden naast AB 398 ook twee andere wetsvoorstellen aangenomen, één daarvan, ACA 1, installeert het ‘Greenhouse Gas Reduction Fund’ (GGRF), waarin alle opbrengsten van de veiling worden gestort (Climate Action Reserve, 2020). De opbrengsten worden via het ‘California Climate Investment’ toegedeeld aan verschillende administratieve instanties en projecten die de broeikasgassen moeten verminderen (State of California, 2020). Minstens 35% van het fonds moet ten goede komen aan achtergestelde en lage- inkomstengemeenschappen (ICAP, 2020b). Wegens de link tussen de twee systemen, houdt het CARB de veilingen samen met het ‘Québec’s Ministry of the Environment and the Fight against Climate Change’. Voor het jaar 2020 worden in februari, mei, augustus en november veilingen georganiseerd.
Reserve mechanisme
Een bepaald percentage emissierechten van elk jaar (1% van 2013-2014, 4% van 2015-2017 en 7% van 2018-2020) wordt in het ‘Allowance Price Containment Reserve’ gestopt (ICAP, 2020b). Californië kan elk kwartaal de emissierechten uit dit reserve verkopen. CARB houdt zo een verkoop in elk kwartaal dat de huidige veiling in het voorgaand kwartaal heeft geleid tot een schikkingsprijs die hoger is of gelijk is aan 60% van de laagste reserveprijs. Voorafgaand aan de inleveringstermijn van 1 november wordt een verkoop van emissierechten uit het reserve gehouden zonder rekening te houden met de prijs van de huidige veiling in het vorig kwartaal. Bij zo een reserveverkoop biedt CAB emissierechten aan in drie vaste prijsniveaus per emissierecht: $62,29, $70,09 en $77,86. Indien er geen gekwalificeerde kandidaten of bieders zijn voor de aangeboden reserveverkoop, dan wordt die verkoop niet gehouden (California Air Resources Board, 2020b).
Gratis toewijzing via benchmarks
Enkele sectoren krijgen gratis emissierechten toegewezen, waarvan een eerste de industriële faciliteiten zijn (California Air Resources Board, 2020c). Zij krijgen emissierechten gratis toegewezen om de transitie te vergemakkelijken en om koolstoflekkage te minimaliseren. De hoeveelheid die gratis wordt toegewezen, wordt bepaald door specifieke referentiewaarden, productiehoeveelheden, een emissieplafond aanpassingsfactor en een waarde op basis van de beoordeling van het lekkagerisico. Het lekkagerisico wordt niet zoals in de EU verdeeld via wel of geen lekkage, maar wordt verdeeld in drie niveaus: laag, gemiddeld of hoog risico. Dit
49 wordt bepaald op basis van de niveaus van emissie-intensiteit en de blootstelling door emissiehandel. In de eerste nalevingsperiode kregen alle niveaus 100% steun. In de volgende nalevingsperioden, zou voor de groepen met een gemiddeld en laag risico de steun dalen. Echter werd met de AB 398 beslist dat alle bijstand wordt vastgesteld op 100% voor alle niveaus voor 2021-2030, wegens de aanhoudende kwetsbaarheid voor koolstoflekkage. Er is geen plafond op het aantal emissierechten dat kan worden toegewezen aan de industriële sector (ICAP, 2020b).
Een tweede groep die ook gratis emissierechten ontvangt, zijn openbare waterbedrijven, elektriciteitsproducten die elektriciteit en/of thermische productie opwekken in het kader van oude contracten, universiteiten, openbare voorzieningen voor dienstverlening en voorzieningen voor de verwerking van afval tot energie.
Een derde categorie zijn de bedrijven van elektriciteitsdistributie en aardgasleveranciers. Om ervoor te zorgen dat de elektriciteits- en aardgasbelastingbetalers geen plotse stijging zien in hun elektriciteits- en aardgasrekening wegens het CTP, wijst CARB namens de belastingbetaler gratis emissierechten aan de elektriciteitsdistributeurs toe. De aardgas- en elektriciteitsbedrijven moeten die emissierechten gebruiken voor de vermindering van de uitstoot en dit moet ten goede komen van de belastingbetaler. Het is niet de bedoeling dat die emissierechten gebruikt worden ten gunste van andere entiteiten of personen (California Air Resources Board, 2020c).
Net als in het EU ETS worden de emissierechten gratis uitgedeeld op basis van referentiepunten (benchmarks). CARB benadrukt dat product gebaseerde referentiewaarden voor de emissie-intensiteit van broeikasgasemissies een belangrijk onderdeel vormen van de berekening om het jaarlijkse aantal gratis emissierechten te bepalen. Het jaarlijkse aantal emissierechten wordt bepaald door het vermenigvuldigen van vier factoren: de output (hoeveel is er geproduceerd van het product), de assistentiefactor die bepaald wordt door het risico op koolstoflekkage, de product referentiewaarde en een factor die afneemt in verhouding met het dalende emissieplafond (California Air Resources Board, 2011). Californië heeft in totaal 72 product referentiewaarden. Deze referentiewaarden zijn, net zoals in het EU ETS gebaseerd op historische emissies (ICAP, 2020b). De productreferentiewaarde voor Californië is gelijk aan 90% van de gemiddelde koolstofintensiteit van alle installaties die dat product produceren (Flues & Van Dender, 2017). Flues & Van Dender (2017) waarschuwen dat (het bepalen van) deze referentiewaarden nooit volledig neutraal kunnen zijn. Als eenzelfde product dat met een vervuilend productieproces is geproduceerd, meer gratis vergunningen krijgt dan wanneer het met een schoon productieproces wordt geproduceerd, dan stimuleert de referentiewaarde vuile technologie. Het omgekeerde gaat ook op, echter
50 zijn geen van beide gevallen technologieneutraal. Ten tweede zal de gratis toewijzing van emissierechten op basis van referentiewaarden de stimulans voor groene investeringen verzwakken als schone alternatieven geen emissierechten toegewezen krijgen, aangezien ze geen emissies produceren en er daarom geen referentiewaarde wordt gedefinieerd. Bedrijven die bijvoorbeeld cement produceren op een schone manier, ontvangen noch in het EU ETS, noch in het California CTP gratis emissierechten, omdat hun emissies onder de drempelwaarde liggen voor opname in het emissiehandelssysteem. Bedrijven die op een vuilere manier cement produceren, krijgen gratis emissierechten en kunnen hier voordelen uithalen. Op deze manier vermindert gratis toewijzing de stimulans om over te schakelen op schonere productie (Flues & Van Dender, 2017).
Verder kan de vergelijking in de toewijzing via referentiewaarden tussen systemen ons iets vertellen over de technologie of hoe koolstof efficiënt bedrijven in beide systemen produceren, aangezien de toewijzing van de benchmarks in beide systemen gebaseerd is op historische prestaties met betrekking tot CO2-uitstoot. Referentiewaarden voor dezelfde producten durven nogal te verschillen voor producten in het EU ETS en in het California CTP. Zo krijgen Europese producten van elektrisch boogstaal bijna dubbel zoveel emissierechten gratis toegewezen in vergelijking met de Californische producenten van elektrisch boogstaal, terwijl Californische producenten van dolomiet meer vergunningen krijgen dan hun Europese tegenhanger (California Air Resources Board, 2011). Het laatste voorbeeld toont aan dat de Europese produceten van dolomiet aanzienlijk efficiënter met koolstof omgaan dan de Californische producenten (Flues & Van Dender, 2017).
Als laatste is het nog vermeldenswaardig dat in het California CTP een tijdsafhankelijke correctiefactor ervoor zorgt dat het aantal emissierechten dat gratis wordt toegekend afneemt met ongeveer 3% per jaar in verhouding tot het emissieplafond. In vergelijking met het EU ETS, daalt per jaar het emissieplafond in Californië sneller dan in het EU ETS (ongeveer 2,2% in EU ETS en 3,87% in California CTP). Deelnemers aan het Californische CTP kunnen dus in de toekomst minder gratis emissierechten verwachten in vergelijking met deelnemers in het EU ETS. Dit zou er ook voor kunnen zorgen dat de Californische vervuilers een sterkere stimulans hebben om in schonere technologieën te investeren (Flues & Van Dender, 2017).
Flexibiliteit
Bankieren is toegelaten, maar de uitstoter is gebonden aan een limiet van hoeveel emissierechten hij mag houden. Deze limiet is gebaseerd op een veelvoud van de jaarlijkse hoeveelheid emissierechten van de entiteit (Center for Climate and Energy Solutions, 2020). Lenen is niet toegelaten (ICAP, 2020b).
51 Een tweede mogelijkheid voor flexibiliteit is het gebruik van ‘offsets’, dat zich slecht vertaalt naar ‘compensaties’ waardoor hier de Engelse term zal gebruikt worden. Offset (credits) zijn emissieverminderingen van een ander project dat buiten de dekking van het ETS valt, die men toch mag gebruiken om aan de verminderingsdoelen van het systeem te voldoen. Tot 2020 mocht een entiteit tot 8% van zijn nalevingsverplichting invullen via offsets. CARB heeft een aantal ‘compliance offset protocols’ aangenomen, die gebruikt kunnen worden om offsets te creëren. Alle projecten waarvoor men offsets wil gebruiken in het California CTP, moeten ontwikkeld worden volgens die protocollen. Volgens de verschillende protocollen kunnen offsets van zes types van (binnenlandse) projecten worden gebruikt: Amerikaanse bosbouwprojecten, stedelijke bosprojecten, veeteeltprojecten, projecten voor ozonafbrekende stoffen, projecten voor het afvangen van methaan uit mijnen en projecten voor rijstteelt (California Air Resources Board, 2020d). AB 398 bracht twee veranderingen die ingaan vanaf 2021, ten eerste daalt het aandeel offsets dat gebruikt mag worden om aan de nalevingsverplichting te voldoen, tot 4% tussen 2021 en 2025, en blijft 6% hierna. Ten tweede mag niet meer dan de helft van de offsets die men gebruikt, afkomstig zijn van projecten die geen directe voordelen voor het milieu in de staat Californië opleveren (California State Legislature, 2017). Dit wordt bepaald op basis van een prestatienorm. Toch kunnen Offset projecten die buiten Californië worden uitgevoerd, ook vallen onder ‘directe milieu voordelen’. Dit kan het geval zijn wanneer bijvoorbeeld de kwaliteit van het water in Californië verbeterd door een bebossingsproject buiten de staat. Offsets credits die worden uitgegeven door jurisdicties die gelinkt zijn met Californië, zoals Québec, mogen ook gebruikt worden,