Naar de regulering van emissies
Sinds het begin van de jaren 90, was er een groeiende interesse in de EU om meer flexibele en markt-gebaseerde mechanismen te gaan gebruiken in milieuregulatie. In Denemarken en het Verenigd Koninkrijk was emissiehandel reeds geïmplementeerd en in andere lidstaten was de ontwikkeling ervan al begonnen (lefevere, 2005, pp. 75-148). Deze vroege actie van de lidstaten overtuigde de Commissie om snel te handelen op EU-niveau. Het was niet de bedoeling dat Europa zou eindigen met een lappendeken van verschillende (onverenigbare) regelingen, waardoor het geheel zwakker zou zijn dan de som van de delen (Convery, Ellerman & dePerthuis, 2008). Uiteindelijk werd een overeenkomst bereikt later dat jaar om de CO2- emissies tegen 2000 te stabiliseren op het niveau van 1990. Na de VN-conferentie inzake
31 Milieu en Ontwikkeling (UNCED), was het aannemen van een klimaatbeleidspakket prioritair voor de Commissie. Begin 1997 werd een akkoord bereikt over een specifieke formule voor de lastenverdeling van de verschillende streefdoelen van de individuele lidstaten, wat neerkwam op een algemene reductie van 9,2% tegen 2010. Dit onderscheidde de EU van de andere belangrijke actoren als de meest ambitieuze (Skjærseth & Wettestad, 2008, pp. 1-10). Het ‘EU Burden-Sharing agreement’ vormde de ruggengraat voor de implementatie van het Kyoto Protocol voor de EU en het behalen van de gestelde doelen voor 2008-12. Er werd besloten om voor de EU één doel te onderhandelen in Kyoto, later zou men dan intern dit doel onderverdelen via het ‘Burden-Sharing Agreement’. Deze overeenkomst verdeelde de algemene reductiedoelstelling van 8 procent tegenover het niveau van 1990, tussen elk van de 15 lidstaten die in 2002 het Kyoto Protocol geratificeerd hadden. Om volledig aan de Kyoto verplichtingen te voldoen, waren nieuwe beleidsinstrumenten nodig. De huidige maatregelen bleken niet voldoende om de gestelde doelen te bereiken (Lefevere, 2005, pp. 75-148).
De EU als leider
‘The Green Paper on Greenhouse Gas Emissions Trading within the European Union’ in 2000 vormde het fundament voor de ontwikkeling van een EU-emissiehandelsregime. Dit document wilde een debat op gang te brengen, waarbij de geïnteresseerde partijen uitgenodigd werden om hun mening te geven. Ondanks de verscheidenheid aan actoren, was er een algemene consensus dat emissiehandel zo snel mogelijk geïntroduceerd moest worden (Lefevere, 2005, pp. 75-148). Een belangrijke drijfveer voor de Europese emissiehandel was de crisis op internationaal niveau. Enerzijds was men er op COP 6 in Den Haag niet in geslaagd om de regels voor emissiehandel vanuit artikel 17 van het Kyoto Protocol vast te stellen. Anderzijds had de VS zich teruggetrokken uit het Kyoto Protocol. Deze gebeurtenissen verenigden Europa, zorgden voor een grotere belangstelling voor een EU-emissiehandel en waren voor de EU een opportuniteit om het leiderschap op vlak van klimaatbeleid uit te oefenen (Zapfel & Vainio, 2002). Het EU ETS moest het bewijs vormen dat de Europese Unie innovatief, moedig en effectief kon zijn om ervoor te zorgen dat zijn prestaties overeenkwamen met wat ze verkondigen (Convery, 2009, pp. 391-412). In 2001 startte het ‘Proposal for a framework directive for greenhouse gas emissions trading within the European Community’ het formele wetgevingsproces (Butzengeiger, Michaelowa & Bode, 2003, pp. 219-228). Uiteindelijk werd het ‘ET directive’ formeel aangenomen door de Raad van de Europese Unie in oktober 2003 als richtlijn 2003/87/EC (European Union, 2003). In 2004 werd een bijkomende richtlijn die het EU ETS linkt met de mechanismen van het Kyoto protocol, aangenomen (Skjærseth & Wettestad, 2008, pp. 1-10).
32 De eerste jaren van het EU ETS
Ondertussen werd ook aandacht besteed aan de nationale implementatie van de richtlijn. Een belangrijke taak was het opmaken van de ‘National Allocation Plans (NAPs)’. Deze bepalen een totaal emissieplafond, 2096 MTCO2e in 2005, voor de emissies in de startfase van 2005-7 en verdeelden dit totaal tussen de industriële installaties die onder het EU ETS vielen. Het systeem ging van start in 2005 (Skjærseth & Wettestad, 2008, pp. 1-10; ICAP, 2020a).
De eerste fase, die liep van 2005- 2007, was een 3 jaar durende testfase om zich voor te bereiden op fase 2, wanneer het EU ETS goed moest werken om de Kyoto doelstellingen te behalen. De eerste fase besloeg alleen CO2-emissies komende uit energie-opwekkers en energie-intensieve industrieën. In deze fase werden ook alle emissierechten gratis toegewezen. De boete voor niet-naleving was 40 € per ton. Deze eerste fase slaagde erin een koolstofprijs te bepalen, om een vrije handel in emissierechten te installeren en om de emissies van bedrijven die onder het regime vallen te monitoren, rapporteren en controleren. In 2005 werden 321 miljoen emissierechten verhandeld; dit steeg in 2006 naar 1,1 miljard en zelfs naar 2,1 miljard in 2007. Deze fase scoorde negatief op het aantal uitgedeelde emissierechten. Wegens de afwezigheid van betrouwbare data, bepaalde men het emissieplafond op basis van verwachtingen. Hierdoor was het totale aantal uitgedeelde emissierechten groter dan de werkelijke hoeveelheid emissies (European Commission, 2020a). Volgens de analyse van Buchner & Ellerman (2006) was er sprake van een overallocatie van ongeveer 100 miljoen emissierechten. Het totale aanbod van emissierechten oversteeg de vraag waardoor in 2007 de prijs voor emissierechten terugviel tot 0 euro (European Commission, 2020a).
Eén van de meest bemoedigende aspecten van de proefperiode was het bewijs dat deelnemers en regeringen in landen met minder institutionele capaciteit de vereiste infrastructuur kunnen verwerven en binnen enkele jaren volwaardige deelnemers kunnen worden. Dit kan ook interessant zijn op globaal niveau. Landen die nog niet over de vereiste infrastructuur en procedures beschikken, kunnen zich via een proefperiode ontwikkelen om later volwaardig deel te kunnen nemen aan het systeem. Zo worden ook bestaande deelnemers gerustgesteld dat het toetredende land over de nodige capaciteit beschikt (Ellerman, 2009).
In 2008 ging de tweede fase van start. Het totale aantal verhandelde emissierechten steeg tot 7,9 miljard in 2012, met een totale waarde van ongeveer 56 miljard euro. Deze fase duurde tot 2012 en viel samen met de eerste periode om aan de Kyoto doelen te voldoen. In deze tweede fase werd een lager emissieplafond op de emissierechten (ongeveer 6,5% minder in vergelijking met 2005) ingevoerd. Bijkomend waren er een aantal nieuwe veranderingen. Drie
33 nieuwe landen, IJsland, Liechtenstein en Noorwegen traden toe tot het EU ETS. In enkele NAPs werden de emissies van stikstofoxide bij de productie van salpeterzuur opgenomen. Sommige landen hielden ook veilingen waardoor de proportie van emissierechten die gratis uitgedeeld werden, terugviel naar ongeveer 90%. De boetes voor niet-naleving werden verhoogd naar €100 per ton. De luchthavensector werd toegevoegd aan het EU ETS in 2012 en bedrijven mochten internationale credits kopen.
Overschotten van emissierechten
Ook in de tweede fase was er een overschot van emissierechten. Men had het emissieplafond verlaagd, gebaseerd op de werkelijke emissies waarover men data had dankzij de testfase. Echter leidde de economische crisis tot onverwachte emissieverminderingen. In combinatie met de hoge import van internationale credits leidde dit opnieuw tot een overschot op emissierechten (European Commission, 2020a). Het overschot steeg tot meer dan 2,1 miljard in 2013. Hiervoor nam de Commissie maatregelen op zowel korte als lange termijn. Een kortetermijnmaatregel was ‘back-loading’, geïmplementeerd via een amendement op het ‘EU ETS Auctioning Regulation’ (European Union, 2014). Dit hield in dat de Commissie de veiling van in totaal 900 miljoen emissierechten (verdeeld over drie jaren9) uitstelde tot 2019-2020.
Deze maatregel verminderde het totale aantal emissierechten dat geveild kon worden in de derde fase niet, het veranderde alleen de verdeling van veilingen over de periode. ‘Back- loading’ zorgde ervoor dat het overschot aan emissierechten in 2015 verminderde tot 1,78 miljard (European Commission, 2020d). Een langetermijnmaatregel was het ‘Market Stability Reserve’, dat operationeel werd in januari 2019. Via dit mechanisme wil de EU het overschot aan emissierechten verminderen en hoopt ook zo de weerbaarheid van EU ETS tegen toekomstige shocken te verhogen. De 900 miljoen emissierechten die via ‘back-loading’ waren uitgesteld, worden getransfereerd naar het reserve in de plaats van werkelijk geveild te worden in 2019-2020. Ook niet reeds toegewezen emissierechten zullen in dit reserve geplaatst worden. Men schat dat dit tussen de 550 en 700 miljoen emissierechten zullen zijn (European Commission, 2020d; 2020e). De maatregelen blijken te werken, sinds 2017 is de prijs voor emissierechten gestegen van ongeveer €5 naar een hoogtepunt van €29,45 in 2019. Ondertussen is de prijs sterk gedaald naar €17,42. Dit is wel nog altijd één van de hogere prijzen in vergelijking met andere ETS10 (ICAP, 2020d).
9 Specifiek gaat het over een vermindering van 400 miljoen emissierechten in 2014, 300 miljoen in 2015 en 200
miljoen in 2016 (European Commission, 2020d)
34 Naar fase 4
Momenteel zitten we in het laatste jaar van de derde fase. Enkele veranderingen tegenover de vorige fase(n) zullen verder nog besproken worden. Uit figuur 2 blijkt dat de emissies in de EU tussen 1990 en 1999 een neerwaartse trend hebben ingezet. Tussen 1999 en 2006 bleven de broeikasgasemissies ongeveer gelijk, met een kleine daling richting 2008. In 2009 was er een scherpe daling, die vooral te wijten viel aan de economische crisis. 2010 kende een kleine stijging, maar vanaf 2011 werd een daling ingezet tot 2014. Na een kleine stijging in 2015, keerde in 2016 de dalende trend terug. 2017 kende opnieuw een kleine stijging van 0,7% (Eurostat, 2020). Volgens de meest recente cijfers, was er een daling van 2% van de broeikasgasemissies in 2018 (European Environment Agency, 2019).
Figuur 2: Totaal aantal broeikasgasemissies (inclusief internationale luchtvaart en indirecte CO2, exclusief emissies of verwijderingen van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF). EU-28, 1990-2017.
Bron: Eurostat, 2020
Om er in de toekomst voor te zorgen dat de dalende trend terug wordt ingezet, werd in 2018 het legislatieve kader van het EU ETS herzien voor de volgende periode, fase 4, die zal lopen van 2021-2030, zodat de EU-2030 emissiedoelstellingen behaald kunnen worden (European Commission, 2019). Tegen 2030 moet er een vermindering van broeikasgasemissies zijn van minstens 40% (tegenover het niveau van 1990). Hiervoor zal het ‘Market Stability Reserve’ versterkt worden. Tussen 2019 en 2023 zal het aantal emissierechten dat in het reserve wordt gestopt verdubbelen tot 24% van de emissierechten in omloop. Het normale percentage van
35 12% zal terug worden hersteld vanaf 2024. Als langetermijnmaatregel om de werking van het EU ETS te verbeteren, en tenzij anders besloten bij de eerste herziening van het reserve in 2021, zal het aantal emissierechten in het reserve vanaf 2023 beperkt worden tot het veilingvolume van het vorige jaar (European Commission, 2020e). In de vierde fase moet ook het emissieplafond dalen met 2,2% per jaar, voor zowel stationaire bronnen als de luchtvaartsector (ICAP, 2020a).
Ondanks een vermindering van de broeikasgasemissies van 23% tegenover het niveau van 1990 in 2018, voorspellen de lidstaten dat de huidige inspanningen, waaronder het EU ETS en de toekomstige maatregelen die men van plan is te lanceren, slechts een vermindering van 36% zullen opleveren tegen 2030 (European Environment Agency, 2019). Hiermee blijft de EU onder het doel van 40%. De groene lijn stelt het huidige pad met bestaande maatregelen voor, terwijl de gele de projectie met bijkomende maatregelen toont. Beide gaan niet de richting van de gestelde doelen uit, die worden weergegeven met de grijze lijn.
Figuur 3: Trendprojecties en streefwaarde voor broeikasgasemissies
36 Dekking
Doordat het actief is in 31 landen, alle EU-lidstaten plus IJsland, Liechtenstein en Noorwegen, dekt het EU ETS de grootste regio onder alle ETS. Sinds de start van de derde fase, dekt het EU ETS ongeveer 45% van alle broeikassen in de EU (European Commission, 2019). De lidstaten zijn vrij om, na goedkeuring van de Europese Commissie, meer sectoren en broeikasgassen aan het EU ETS toe te voegen. In de eerste fase vielen alleen CO2-emissies onder het EU ETS. Vanaf fase twee mochten de lidstaten vrijwillig ook N2O emissies
toevoegen. Tegenwoordig dekt het EU ETS CO2-emissies, N2O emissies van alle salpeter-,
adipine- en glyoxylzuurproductie en Perfluorkoolstof-emissies (PFK) van de aluminiumproductie.
In het stroomopwaartse systeem steeg het aantal sectoren dat gedekt wordt door het EU ETS, doorheen de jaren. Het begon in de eerste fase met enkel de meest broeikasgas-intensieve sectoren in de energie- en productiesector. In 2012 werd ook de vliegsector betrokken. Vanaf de derde fase werd de reikwijdte uitgebreid naar andere industriële sectoren zoals de aluminium sector, koolstofopvang en – opslag, petrochemie en andere chemicaliën. Momenteel dekt het EU ETS meer dan 11.000 zware energie verbruikende installaties, waaronder elektriciteitscentrales en andere verbrandingsinstallaties met een thermisch ingangsvermogen van ≥20MW (met uitzondering van installaties voor gevaarlijk of huishoudelijk afval), olieraffinaderijen, cokesovens, ijzer en staal, cementklinkers, glas, kalk, bakstenen, keramiek, pulp, papier en karton, aluminium, petrochemie, ammoniak, salpeterzuur, adipine- en glyoxylzuur, CO2-opvang, vervoer in pijpleidingen en geologische opslag van CO2. Het toepassingsgebied van het EU ETS voor de luchtvaart is tot 2016 beperkt tot vluchten binnen de Europese Economische Ruimte (EER)11.
De totale broeikasgasemissies van de sectoren die onder het EU ETS vallen, zijn sinds 1990 aanzienlijk gedaald. In 2018 waren de EU ETS-emissies van stationaire installaties van de lidstaten reeds verminderd met 29% sinds 2005. Volgens de in 2019 ingediende prognoses van de lidstaten zullen toekomstige verlagingen voornamelijk plaatsvinden in het kader van het EU ETS. Met de huidige maatregelen wordt verwacht dat de emissies van stationaire installaties tussen 2018 en 2030 zullen afnemen met 174 MTCO2, in een scenario met bijkomende geplande maatregelen wordt een reductie van 287 MTCO2 verwacht (European Environment Agency, 2019).
Kleine vervuilers hebben de mogelijkheid om een ‘opt out’ te nemen. Installaties waarbij de
37 emissies zo klein zijn dat de administratieve kosten per emissie-eenheid onevenredig hoog zouden zijn, mogen van het EU ETS afzien zolang zij aan gelijkwaardige maatregelen worden onderworpen. Installaties worden gezien als kleine uitstoters indien zij minder dan 25 ktCO2e per jaar uitstoten. Als het om verbrandingsinstallaties gaat, moeten ze een thermisch nominaal vermogen hebben dat lager is dan 35 Megawatt. Ook ziekenhuizen kunnen kiezen voor een opt-out (European Union, 2015).
Toewijzing
De veiling als standaardmethode
In het EU ETS worden de emissierechten (European Union Allowances, EUAs) zowel gratis als via een veiling toegewezen. Van het totale aantal emissierechten wordt 5% opzij gezet in het ‘New Entrant Reserve (NER)’ voor nieuwe deelnemers aan het systeem (European Union, 2015).
De EU ziet een veiling als de standaardmethode en wil in de toekomst alle emissierechten op deze manier toewijzen. Voor de periode 2013-2016 bracht de veiling reeds 15,8 miljard euro op (European Commission, 2020g). Het grootste deel van het totale aantal emissierechten dat geveild kan worden, wordt verdeeld tussen de lidstaten op basis van hun aandeel in de broeikasgassen in de eerste fase van het EU ETS. De lidstaten zijn dan zelf verantwoordelijk dat de rechten die zij toegedeeld kregen, geveild worden (European Union, 2015). De meeste lidstaten nemen deel aan de veiling via een gemeenschappelijk inkoopprocedure (‘joint procurement procedure’) via ‘the European Energy Exchange AG (EEX)’ platform. Hier nemen 25 lidstaten aan deel, terwijl Polen, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk een opt-out hebben. De lidstaten mogen zelf kiezen wat ze met de opbrengsten van de veilingen doen, ze dienen hiervan de Commissie wel op de hoogte te brengen (European Union, 2015). In 2018 besteedden de lidstaten gemiddeld 70% van hun inkomsten aan internationale en binnenlandse klimaat gerelateerde doelen (ICAP, 2020a).
Gratis toewijzing via benchmarks
Emissierechten kunnen ook gratis uitgedeeld worden. Vanaf fase 3 wordt hiervoor een ‘benchmark’ gebruikt. Een benchmark is een referentiewaarde voor de broeikasgasemissies, in tCO2, ten opzichte van de productieactiviteit. Dit referentiepunt wordt gebruikt om het niveau van de gratis toewijzing te bepalen dat elke installatie binnen de sector zal ontvangen. Alle installaties binnen dezelfde sector krijgen dezelfde toewijzing van emissierechten per eenheid activiteit. Waar mogelijk, wordt het referentiepunt vastgesteld op basis van de output. Alle broeikasgasemissies van het hele productieproces worden in aanmerking genomen. De productiereferentiepunten zijn gebaseerd op de gemiddelde
38 broeikasgasprestaties van de 10% best presterende installaties in de EU die dat product produceren. In totaal zijn er 52 product referentiepunten geïnstalleerd (European Union, 2015).
De methode van toewijzing verschilt per sector, wat logisch is aangezien sommige sectoren, zoals de energiesector, onvermijdelijk winst maken bij een gratis toedeling van emissierechten (Hepburn, Grubb, Neuhoff, Matthes & Tse, 2006, pp. 135-158). De toewijzing van emissierechten in de energiesector gebeurt daarom sinds 2013 volledig via een veiling. Vliegtuig operatoren krijgen de meerderheid van hun rechten gratis toegewezen, slechts 15% wordt geveild. De industrie- en verwarmingssector krijgen hun emissierechten ook gratis toegewezen, maar dit wordt wel afgebouwd gedurende een overgangsperiode. In 2013 werd nog 80% gratis toegewezen en dit wordt afgebouwd tot 30% in 2020 en zelfs tot 0% in 2027 (European Union, 2015). Sommige sectoren die gevoelig zijn aan ‘carbon leakage’ (koolstoflekkage) krijgen 100% van hun rechten tot een bepaald referentiepunt, gratis toegewezen (European Commission, 2020h). Koolstoflekkage is het risico dat de hogere kosten als gevolg van het klimaatbeleid in één rechtsgebied, zoals de EU, ertoe kunnen leiden dat bedrijven hun productie verplaatsen naar andere landen die soepelere normen hanteren of zelfs geen regels hebben om de uitstoot van broeikasgasemissies te verminderen (Martin, Muûls, de Preux & Wagner, 2014, pp. 78-88). Dit kan leiden tot een toename van de wereldwijde uitstoot van broeikasgasemissies (European Union, 2015). De sectoren die een risico voor koolfstoflekkage lopen, staan opgesomd in ‘the third carbon leakage list’. Wie in aanmerking komt voor deze lijst, wordt bepaald in artikel 10a van de EU ETS-richtlijn. Een sector of sub-sector is gevoelig aan koolfstoflekkage wanneer: de directe en indirecte kosten, veroorzaakt door de implementatie van de richtlijn, de productiekosten (berekend als percentage van de bruto toegevoegde waarde) zouden doen stijgen met minstens 5% EN wanneer de handelsintensiteit van de sector met niet EU-landen (in- en uitvoer) meer dan 10% bedraagt. Een sector wordt ook geacht blootgesteld te zijn indien de som van de directe en indirecte extra kosten minstens 30% bedraagt of wanneer de handelsintensiteit buiten de EU meer dan 30% bedraagt (European Commission, 2020h).
Dechezleprêtre et al. (2018) stellen vast dat een meer genereuze toewijzing van gratis emissierechten zich vertaalt in een lager positief effect van het EU ETS en dat installaties die te veel gratis rechten kregen toegewezen, hun emissies niet verminderd hebben. Deze bevinding suggereert dat het effect van het EU ETS op de CO2-uitstoot de komende jaren zou moeten toenemen, los van het totale emissieplafond aangezien steeds minder emissierechten gratis worden toegewezen.
39 Nationale toewijzingsplannen
In de eerste en de tweede fase van het EU ETS werden de gratis emissierechten toegewezen volgens de NAPs. Onder artikel 9 van de ET-richtlijn, is elk land dat deelneemt aan het EU ETS verplicht om een nationaal toewijzingsplan uit te werken. Dit plan bestaat uit twee delen, een eerste verdeelt de totale emissiedoelstelling van het land over de handels- en niet- handelssectoren. Een tweede deel geeft aan hoe de vergunningen in de handelssector zullen worden verdeeld over individuele actoren (Kruger, Oates & Pizer, 2007, pp. 112-133). Deze NAPs worden gecontroleerd en goedgekeurd worden door de Europese Commissie. Zij beoordeelt of de NAPs in overeenstemming zijn met de criteria in Annex 312 van de ET-richtlijn
en met de EU regels van staatshulp13 en competitie (European Commission, 2020f). In veel
gevallen vereist de Commissie nog wijzigingen, vaak gaat het over het verlagen van de nationale maxima, waardoor ze schaarste probeert af te dwingen (Ellerman & Buchner, 2007, pp. 66-87). De lidstaten zijn het niet altijd eens met deze beslissingen, zo hebben onder andere Polen, Slowakije, Estland en Letland reeds geschillen opgestart tegenover de Commissie (Sabin Center For Climate Change Law, 2020a). Wanneer een plan eenmaal is goedgekeurd, kunnen noch de bovengrens noch de toewijzing per installatie worden gewijzigd (European Commission, 2020f). Echter bleek het opstellen van de NAPs tijdrovend, complex en weinig transparant. Ook waren er veel verschillen in methodologie tussen de lidstaten. In de tweede fase deed de Commissie een poging tot betere transparantie via standaardisering, maar het was nog ver van perfect. Daarom werd in de derde fase beslist om de NAPs niet langer te gebruiken. De toewijzing wordt bepaald via gemeenschappelijke regels die op EU-niveau zijn