36
Nu de taken van de overheid steeds complexer en de maatschappij groter van schaal en hetero-gener is geworden, blijken de instituties van de liberale democratie zoals die in de negentiende eeuw zijn ontwikkeld – een vertegenwoordi-gende democratie plus een techno-bureaucrati-sche bestuur – steeds minder geschikt te zijn voor het oplossen van de nieuwe problemen waarvoor we in de eenentwintigste eeuw staan. Democratie als manier om het staatsbestel te or-ganiseren is steeds meer vereenzelvigd met de selectie van bestuurders en volksvertegenwoor-digers via nationale en lokale verkiezingen.
Deze wijze van politieke vertegenwoordiging lijkt echter steeds minder in staat om de belang-rijkste idealen van democratische politiek te ver-wezenlijken: het stimuleren van politieke be-trokkenheid, bevordering van politieke consen-sus door middel van debat en overleg, het ont-wikkelen en uitvoeren van overheidsbeleid dat de basis legt voor een gezonde economie en een welvarende samenleving; en (vanuit een radica-ler, egalitair perspectief op het democratisch ide-aal): het waarborgen van omstandigheden waarin alle burgers kunnen profiteren van de
welvaart van het betreffende land. Het rechter deel van het politieke spectrum heeft van deze kennelijke vermindering van de effectiviteit van democratische instituties geprofiteerd door de aanval in te zetten op het idee van de ‘actieve overheid’ als zodanig.
Typerend voor rechts is de stelling dat de staat alleen een constructieve rol kan blijven spelen door haar activiteiten verregaand te verminde-ren. Het neoliberalisme predikt deregulering en privatisering, beperking van de sociale voorzie-ningen en bezuiniging op de overheidsuitgaven ¬ kortom, het tegendeel van betrokkenheid, meer responsiviteit en creatievere en effectie-vere vormen van democratische interventie. Dit alles volgens het motto: ‘De overheid is het pro-bleem, niet de oplossing.’
In het verleden heeft het linkse kamp in de democratisch-kapitalistische landen dergelijke argumenten te vuur en te zwaard bestreden. Sociaal-democraten beweerden altijd dat een actieve overheid onmisbaar is om de vele nega-tieve effecten die uit de dynamiek van een kapita-listische economie voortvloeien, te beperken ¬ armoede, werkloosheid, toenemende ongelijk-heid en een gebrek aan publieke voorzieningen als onderwijs en gezondheidszorg. Die verdedi-ging is de afgelopen jaren echte zwakker gewor-den, zowel in haar overtuigingskracht als in haar praktisch mobiliserend vermogen. Hoewel poli-tiek links nog niet bereid is om gedereguleerde markten en een minimale overheidsinvloed als politiek wenselijk en economisch effectief te
om-Een andere kijk op democratisch bestuur (5)
Een pleidooi voor actief
burgerbestuur
e r i k o l i n w r i g h t & a r c h o n f u n g
Over de auteurs Erik Olin Wright is verbonden aan het
Department of Sociology van de University of Wiscon-sin, Archon Fung aan de Kennedy School of Govern-ment, Harvard University. Ze publiceerden tezamen Deepening Democracy – Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance, London: Verso, 2003
37 armen, is men er veel minder zeker van dat de
in-stituties die men in het verleden verdedigde ook nu nog het juiste recept zijn voor economische voorspoed en sociale rechtvaardigheid.
Misschien is de afkalving van de vitaliteit van de democratie het directe en onontkoombare ge-volg van de uitdagingen waarvoor het bestuur van een moderne samenleving als de onze ge-steld wordt. Misschien zit er voor ons burgers niet veel meer in dan om via periodieke verkie-zingen met een weinig competitief karakter de overheid enigszins in haar bewegingsvrijheid te beperken. Misschien is het tijdperk van de ‘ac-tieve democratische overheid’, die zich onder druk van de bevolking actief voor de oplossing van maatschappelijke problemen inzette, voor-bij en vormen politieke passiviteit en je terug-trekken in de privé-sfeer de prijs die voor de ‘vooruitgang’ betaald moet worden. Het kan ech-ter ook zijn dat het probleem meer te maken heeft met de manier waarop onze instituties zijn vormgegeven dan met de problemen waarmee ze geconfronteerd worden. Wanneer dat inder-daad het geval is, heeft links de kans om door middel van democratische hervormingen onze traditionele waarden gestalte te geven – op ge-lijkwaardigheid gebaseerde sociale rechtvaardig-heid, individuele vrijheid gecombineerd met controle van de bevolking over het overheidsbe-leid, gemeenschapszin, solidariteit en de ont-plooiing van het individu.
Gelukkig zijn er tekenen die erop wijzen dat een dergelijke verdieping van de democratie op de politieke agenda komt te staan. Op een ver-bluffend aantal beleidsterreinen en in zeer uit-eenlopende politieke contexten ¬ van het ge-meentelijke begrotingspolitiek in Brazilië tot het economisch beleid in India en van openbaar onderwijs en het politiebeleid in Chicago tot het milieumanagement van ecosystemen, blijken hervormers afstand te nemen van de bureaucra-tische top-down-methodes en te kiezen voor meer democratische, op burgers en burgerparti-cipatie toegesneden vormen van bestuur. Derge-lijke vernieuwingen geven aan dat het mogelijk is om overheidsbestuur en politiek zo te
organi-seren dat gewone mensen meer invloed op hun levensomstandigheden krijgen; dat concrete maatschappelijke problemen worden opgelost; en dat het overheidsbeleid transparanter en rechtvaardiger wordt gemaakt. Kortom: er zijn alternatieven beschikbaar waarmee we de keuze tussen het marktgerichte, neoliberale recept van minimale overheidsbemoeienis en het afge-zaagde linkse recept van steeds maar weer meer overheid kunnen omzeilen.
Sommige van deze innovaties zijn afkomstig uit het ‘zuiden’, andere uit het ‘noorden’ van de wereld. Om de gezamenlijke kenmerken onder één noemer te kunnen brengen hebben wij een bestuursmodel ontwikkeld dat we ‘Empowered Participatory Governance’ (epg, ofwel, vrij ver-taald: ‘activerend, participatief bestuur’) hebben genoemd. epg is een omschrijving van participa-tie- en overlegstructuren op het gebied van poli-tiek en bestuur. Wij zijn van mening dat een der-gelijke benadering zowel de effectiviteit als de rechtvaardigheid van het overheidsbeleid ten goede kan komen.
het epg-model
Wij hopen dat al degenen die bij dat beleid prak-tisch betrokken zijn (ambtenaren, vrijwilligers, activisten) een opportunistisch gebruik van de onderdelen van dit model zullen maken. Som-mige delen zijn geschikt voor het reorganiseren van een beperkt segment van het lokale of natio-nale overheidsbestuur, zoals de organisaties die verantwoordelijk zijn voor volkshuisvesting, onderwijs of het politieoptreden. Andere delen van het model kunnen voor meer algemene reor-ganisaties van het openbaar bestuur worden in-zet, zoals het opstellen en het aannemen van de begroting van grote en kleinere steden; of de ge-meentelijke planning op het gebied van de eco-nomische ontwikkeling, de sociale voorzienin-gen of de ruimtelijke ordening. Uiteraard is de relevantie van het model sterk afhankelijk van de betreffende context. Daarmee is het, in de meest letterlijke zin van het woord, ook echt een model en geen blauwdruk.
38
Het epg-model omvat zeven uitgangspunten die grofweg in drie categorieën onderverdeeld kunnen worden. Ze hebben resp. betrekking op het functioneren van de instituties; de vormge-ving van die instituties; en het karakter van de bredere context waarbinnen ze opereren. We heb-ben deze uitgangspunten, mede aan de hand van een aantal voorbeelden, elders nader toegelicht en beperken ons hier tot een korte aanduiding.
Uitgangspunt 1:
empowerment/participatie-van-onderop Het eerste uitgangspunt houdt in dat een groot deel van de overheidsbesluiten genomen zouden moeten worden op basis van directe participatie van de bevolking. Gewone mensen moeten, als inwoners van bepaalde wijken of als gebruikers van overheidsvoorzieningen, maar zeker als le-den van de politieke gemeenschap, betrokken worden bij de precieze inhoud van beslissingen die hun leven beïnvloeden. Bij epg krijgt een der-gelijke betrokkenheid meestal gestalte op pu-blieke bijeenkomsten.
Participatie van burgers in de besluitvorming van overheidswege is op zichzelf niets nieuws. Bij epg is er echter sprake van participatie door empowerment, niet alleen van expressieve of symbo-lische participatie. Participatie betekent in dit ge-val niet alleen dat mensen de gelegenheid krij-gen om hun visie te geven op zaken die het alge-meen belang betreffen, maar dat ze recht hebben op invloed op de besluitvorming. De bestaande instituties van de vertegenwoordigende demo-cratie betrekken burgers alleen bij de politiek door ze bij verkiezingen hun stem te laten uit-brengen (hun vertegenwoordigers te kiezen) en door hen via diverse communicatiekanalen hun mening kenbaar te laten maken. Het ideaal dat met empowered participatory governance wordt na-gestreefd, is om burgers direct te betrekken bij het debat over de aanpak van maatschappelijke problemen en bij de keuzes die daarbij aan de orde zijn.
In de Braziliaanse stad Porto Alegre wordt bij-voorbeeld het grootste deel van de gemeentelijke
begroting opgesteld in een reeks bijeenkomsten die beginnen op wijkniveau en die culmineren in een raadsvergadering van de hele stad. De uit-eindelijke begroting is de neerslag van de ge-stelde prioriteiten (zoals bestrating, water, onderwijsvoorzieningen), door burgers aange-dragen op bijeenkomsten overal in de stad. Deze wijze van begroten wijkt sterk af van de verde-ling van openbare middelen door deskundigen of volksvertegenwoordigers. Door te kiezen voor een bottom-up-benadering kan de besteding van gelden door de overheid beter worden afgestemd op de behoeften van de stadsbewoners. Door par-ticipatie van de bevolking kan bovendien voor-komen worden dat er vriendjespolitiek wordt bedreven – een situatie die bij de gebruikelijke besteding van openbare gelden niet onbekend is.
Uitgangspunt 2: pragmatisme
In epg-instituties staat een pragmatische aanpak van problemen centraal. Het idee is om mensen aan de politieke vergadertafel te krijgen die alle-maal hetzelfde belang hechten aan het halen van concrete, praktische doelstellingen, ook als ze in andere opzichten de meest tegenstrijdige belan-gen hebben.
Zo vergaderen inwoners van alle wijken in Chicago iedere maand met de politie om de meest dringende veiligheidsproblemen in hun wijk te bespreken en om gezamenlijk een veilig-heidsplan op te stellen waaraan de politie ook ge-bonden is (en waarover later verantwoording wordt afgelegd). Hoewel er sprake is van heel verschillende belangen en opvattingen ¬ tus-sen de politie en bewoners, tustus-sen huiseigena-ren en huurders, tussen jong en oud ¬ hebben alle betrokkenen er belang bij om de veiligheid van hun buurt te vergroten. Dat is de basis van hun samenwerking.
Deze manier om problemen pragmatisch en door middel van burgerparticipatie aan te pak-ken heeft een aantal duidelijke voordelen ten op-zichte van methoden waarbij professionele des-kundigheid en hiërarchische processen domine-ren. Door diverse partijen uit te nodigen om deel
39 te nemen aan praktisch, probleem-gericht
over-leg kan ter plaatse aanwezige kennis die anders niet beschikbaar zou komen, in de publieke be-sluitvorming worden verdisconteerd. Daarnaast wordt de feedbackcyclus verkort die die publieke besluitvorming altijd moet doorlopen (beleids-voorbereiding, besluitvorming, beleidsuitvoe-ring, evaluatie). Op die manier kunnen publieke lichamen die volgens epg te werk gaan flexibeler, responsiever en innovatiever zijn dan hiërarchi-sche instellingen.
Zo’n praktische benadering beperkt echter ook de mogelijkheden van democratische be-trokkenheid. Ze kan ertoe leiden dat bepaalde thema’s niet op tafel komen, omdat ze niet zo ge-makkelijk in praktisch, direct uitvoerbaar beleid om te zetten zijn. Pragmatisme zou er aldus toe kunnen leiden dat politieke energie onttrokken wordt aan de strijd tegen meer fundamentele machtsongelijkheid en machtsprivileges. Tij-dens de vergaderingen over het politiebeleid in Chicago wordt door bewoners en politie bijvoor-beeld nooit gesproken over armoede als oorzaak van criminaliteit of over de problemen waarmee het gevangeniswezen in de Verenigde Staten te kampen heeft ¬ omdat dergelijke thema’s bui-ten hun compebui-tentie liggen.
Veronderstelling is daarbij dat er voor veel problemen heel vaak pragmatische oplossingen mogelijk zijn, ook wanneer ze het gevolg zijn van grotere problemen of ongelijkheden. Als mensen op deze manier concrete problemen we-ten op te lossen, kan dat bovendien het begin zijn van meer ingrijpende veranderingen in de machtsverhoudingen.
Een belangrijk punt van kritiek op de partici-patiedemocratie is dat mensen te apathisch en onwetend zijn of het te druk hebben om te kun-nen participeren. Wij hebben echter vastgesteld dat mensen, wanneer zij de mogelijkheid krijgen om mee te beslissen over het oplossen van prak-tische problemen die hen diep raken, weldege-lijk massaal meedoen. Zo bleken bijvoorbeeld de bewoners uit de armere wijken van Chicago va-ker aan dit soort bijeenkomsten deel te nemen dan de bewoners uit de rijkere wijken.
Uitgangspunt 3: open debat (‘deliberation’) Het derde principe betreft de manier waarop bij epgbeslissingen worden genomen. In de libe-rale democratie die we nu kennen wordt uitge-gaan van het basisprincipe dat politieke beslis-singen op een meerderheid van stemmen moe-ten berusmoe-ten. Die meerderheid komt tot stand via verschillende ingewikkelde processen, waar-bij voor de te verkrijgen steun moet worden ge-lobbyd en onderhandeld. Onderhandelingen vragen om een compromis dat vervolgens kan dienen om de verschillende belangen te vereni-gen. Waar het echter op neerkomt, is dat de meerderheid het voor het zeggen heeft.
Bij epg beslissen de deelnemers echter op grond van een open, vrij debat. Idealiter dragen de deelnemers argumenten aan die appelleren aan het algemeen belang of gezamenlijke princi-pes en proberen elkaar vervolgens te overtuigen van de te bewandelen weg resp. van de oplossing die gekozen moet worden. Zo’n open discussie creëert de mogelijkheid om argumenten aan te horen en al dan niet te accepteren – in plaats van alleen maar te onderhandelen, elkaar strategisch de loef af te steken, etc. Zoals de socioloog Jürgen Habermas schreef: in het vrije debat is de enige macht die wordt uitgeoefend die van het betere argument.
De drie genoemde uitgangspunten m.b.t. het functioneren van institities (empowerment/par-ticipatie-van-onderop; pragmatisme; het open debat) werken alleen wanneer instituties op een bepaalde manier zijn vormgegeven. Daarop hebben de volgende drie uitgangspunten betrek-king.
de inrichting van de instituties
Uitgangspunt 1: devolutie
Wil participatie-van-onderop daadwerkelijk zin hebben, dan moet een wezenlijk deel van de be-sluitvormingsmacht binnen de overheid worden overgedragen aan lokale organen. Degenen die
40
in dergelijke organen actief zijn, dragen verant-woordelijkheid voor het aandragen en uitvoeren van oplossingen voor maatschappelijke proble-men en moeten op hun prestaties kunnen wor-den aangesproken. Dergelijke organen hebben niet alleen een adviserende functie, maar moe-ten ook kunnen beschikken over middelen om het resultaat van de menings- en besluitvorming in daden te kunnen omzetten. Het besluitvor-mingsproces wordt zoveel mogelijk daar gecon-centreerd waar de problemen het beste kunnen worden aangepakt.
Uitgangspunt 2: centraal gecoördineerde decentralisatie (ook wel: ‘recombinante’ decentralisatie)
Dit uitgangspunt bepaalt in belangrijke mate het gezicht van epg. Hoewel de besluitvorming over doelen en middelen binnen epg sterk gedecen-traliseerd wordt, blijven een centraal bestuur en centrale gezagsuitoefening van grote betekenis. Lokale organen zijn immers geen autonome, ge-atomiseerde besluitvormingseenheden. Integen-deel, het gaat er juist om een communicatie- en verantwoordingsstructuur op te zetten die lokale organen en het centrale bestuursnnivo met el-kaar verbindt. Deze centrale gezagscentra (ge-meentehuizen, hoofdbureaus van de politie, de-partementen, zelfstandige bestuursorganen) kunnen op verschillende manieren bijdragen aan de versterking van de plaatselijke democratie en van de oplossingen die daaruit voortkomen: > door middel van de coördinatie en verdeling
van middelen;
> door problemen op te lossen die lokale eenhe-den niet zelf aankunnen;
> door incompetent of anderszins onverant-woord bestuur te corrigeren;
> door innovaties te verspreiden en ‘grensover-schrijdende’ leerprocessen te bevorderen. In tegenstelling tot bureaucratische, hiërarchi-sche organisaties is het centrale niveau in een epg-structuur niet de beslissende factor. Het is er
niet om plannen te ontwikkelen en bevelen te geven die door ondergeschikten worden uitge-voerd, maar om de lokale organen te ondersteu-nen bij het oplossen van problemen en hen ver-antwoordelijk te maken voor een eerlijke en effec-tieve werkwijze.
Anders dan in anarchistisch georiënteerde politieke modellen, waarin de behoefte aan maximale vrijheid tot verregaande autonome de-centralisatie leidt, is er bij empowered participatory governance sprake van nieuwe vormen van cen-traal-gecoördineerde decentralisatie, waarbij zowel een ‘democratisch-centralistische’ benadering als strikte decentralisatie als onwerkbaar van de hand worden gewezen. In het eerste geval is er sprake van inherente starheid die aan plaatse-lijke omstandigheden en plaatseplaatse-lijke kennis voorbijgaat, waardoor maar moeilijk uit de prak-tijk kan worden geleerd. Een ongecoördineerde decentralisatie leidt er op haar beurt toe dat bur-gers in kleine eenheden geïsoleerd worden ¬ hetgeen voor iemand die niet weet hoe hij een probleem moet oplossen, maar denkt dat men het ergens anders wel weet, op z’n minst niet erg handig is. Vandaar de noodzaak om verbindin-gen te handhaven of aan te gaan die de versprei-ding van informatie en het afleggen van verant-woording mogelijk maken. Dat vraagt om een sterk, efficiënt werkend bestuurlijk centrum.
Uitgangspunt 3: de overheid als werkterrein Een derde kenmerk van de hier bepleite instituti-onele vormgeving is dat het vooral om een veran-dering van overheid en overheidsbeleid gaat. Vaak wordt in en rond de politiek de top-down-structuur van vertegenwoordiging en besluitvor-ming voor lief genomen. Een deel van het maat-schappelijk middenveld (van zelfhulpgroepen tot hecht gestructureerde maatschappelijke organi-saties) bewegen zich hoofdzakelijk buiten het ter-rein van de formele politiek en van de overheid. Een ander deel, zoals maatschappelijke oppositie-bewegingen en politieke belangengroeperingen, proberen om van onderop druk uit te oefenen op centrale organen waar de politieke macht
ge-41 vestigd is. In beide gevallen wordt de structuur
van de overheid overeind gehouden.
Bij een opzet conform epg wordt die struc-tuur echter wel tot inzet van hervorming ge-maakt. Het doel is om de hiërarchische, ‘Weberi-aanse’ taakverdeling van politieke en overheids-organisaties op z’n kop te zetten. In plaats van eenvoudigweg uitvoering te geven aan de regels en procedures die op een hoger bestuursniveau ontwikkeld zijn, nemen beleidsmakers en bur-gers ter plaatse een belangrijk deel van de feite-lijke beslissingen. En in plaats van het leeuwen-deel van de oplossingen zelf te bedenken, probe-ren de centrale instellingen de voorwaarden te scheppen waaronder die oplossingen zoveel mo-gelijk op lokaal niveau kunnen worden bespro-ken en beoordeeld; om de vooruitgang die daar-bij al dan niet geboekt wordt, te meten; en om de betrokkenen daarop procedureel en inhoudelijk aan te spreken.
Dit maakt dat met epg de organisatie van de politieke macht werkelijk wordt gewijzigd en niet dat geprobeerd wordt om die macht af en toe een wat andere richting uit te sturen. Ze streeft naar een veel specifieker omschreven verhou-ding tussen staat en maatschappij dan in de ver-wante analyse van het ‘nieuwe institutionalisme’ of van de ‘sociaal kapitaal’-benadering. De veran-deringen die met epg gepaard gaan zijn een po-ging om de permanente participatie van gewone burgers te institutionaliseren. Daarbij worden de burgers vooral aangesproken als gebruikers van publieke voorzieningen, en wel met de vraag hoe die voorzieningen moeten worden opgezet en hoe ze het beste kunnen functioneren.
Zo’n permanente participatie is van een an-dere orde dan bijvoorbeeld de korte democrati-sche momenten die campagnegerichte maat-schappelijke bewegingen kennen of die een nor-male verkiezingsstrijd kenmerken, wanneer po-litieke leiders de bevolking voor het bereiken van een bepaald resultaat proberen te mobilise-ren. Is de druk van de bevolking om het gewen-ste beleid tot stand te brengen of de gewengewen-ste kandidaat naar voren te schuiven voldoende op-gevoerd, dan is het met die brede participatie
weer gedaan. Bij epg gaat het er daarentegen om, instituties op te bouwen die de politiek en het overheidsbedrijf duurzaam veranderen.
de bredere conte xt van burgerbestuur
Onder politieke theoretici fantaseert men graag over democratische instituties die allerlei mooie ontwikkelingen in gang zouden kunnen zetten, als ze maar op de juiste manier zouden zijn inge-richt. Maar zelfs instituties die zeer weloverwo-gen zijn vormgeven, vormen geen garantie dat epgkrachtig en blijvend tot ontwikkeling komt.
Velen in het politiek linkse kamp zullen juist betogen dat epg in de meeste gevallen onmoge-lijk is vanwege de ongeonmoge-lijke machtsverhoudin-gen ¬ tussen werknemers en ondernemers, burgers en beleidsmakers, rijk en arm. Zo gere-deneerd vormen epg-achtige instituties alleen maar een terrein extra waarop de sterken de zwakken kunnen overheersen.
Naar ons idee zijn de vooruitzichten voor em-powered participatory governance veel minder slecht. Wel is iedere poging om instituties op ba-sis van participatie-van-onderop van de grond te krijgen ten dode opgeschreven wanneer er niet ook sprake is van georganiseerde tegenmacht. Deze zogenaamde ‘countervailing power’ kan het machtsoverwicht van bepaalde groepen binnen het openbaar bestuur verminderen of zelfs geheel neutraliseren. Dergelijke groepen kunnen de be-pleite benadering frustreren door zich meester te maken van de uiteindelijke besluitvorming. Het kan ook zijn dat ze de participatie- en discussie-gerichte instituties weer in een gecentraliseerde en hiërarchische of geprivatiseerde richting wil-len dwingen. Dergelijke pogingen kunnen met succes worden tegenwerkt door de tegenmacht die politieke partijen, vakbonden en andere maat-schappelijke organisaties belichamen.
Daarmee ontstaat, eerlijk gezegd, echter wel een uitermate lastig dilemma bij het vormgeven van gedecentraliseerde democratische structu-ren. Enerzijds staat de tegenmacht die door ge-noemde organisaties wordt ontwikkeld, meestal in het teken van mobilisatie, het stellen van
ei-42
sen en confrontatie. Vakbonden mobiliseren werknemers om het op te nemen tegen onderne-mers en hun organisaties; maatschappelijke be-wegingen mobiliseren de bevolking tegen gepri-vilegieerde elites, grote bedrijven en andere machtsbolwerken en de overheid. Anderzijds wordt bij empowered participatory governance, zo-als hierboven omschreven, uitgegaan van geza-menlijke activiteiten van groepen met uiteenlo-pende belangen; van het streven om samen op-lossingen voor praktische problemen te vinden.
De voorwaarden voor het mobiliseren van tegenmacht – eisen stellen en confrontaties zoe-ken – lijzoe-ken daarom in tegenspraak met de be-langrijkste kenmerken van empowered participa-tory governance, namelijk vrij debat en pragma-tisme. Maar we zullen de onmiskenbare span-ning die dat oproept, op de koop toe moeten ne-men; er mee moeten leren omgaan. Ze is volgens ons inherent aan het streven om de democratie te verdiepen. Van een harmonieus evenwicht zal waarschijnlijk nooit sprake zijn.
toepassingsmogelijkheden
Wat zijn de voorwaarden die van epg een succes-volle hervormingsstrategie kunnen maken? Uit de voorbeelden die hierboven reeds genoemd zijn, blijkt dat er veel toepassingsmogelijkheden zijn voor epg. In sommige gevallen zal het gaan om het hervormen van overheidsdiensten, zoals bijvoorbeeld in Chicago het geval is bij de reorga-nisatie van het politiewerk. Andere voorbeelden waarbij epg is toegepast, zoals het opstellen van de gemeentelijke begroting in Porto Alegre (of, om een ander voorbeeld te noemen: de gemeen-telijke ontwikkelingsplanning in Kerala in In-dia), maken duidelijk dat participatie ook beslis-singen met een sterkere ‘politieke’ component kan betreffen, zoals de verdeling van publieke middelen. epg lijkt op wijkniveau het meest op zijn plaats, maar heeft ook bij toepassing op be-leidsterreinen met een grotere reikwijdte, zoals regionaal milieu-beheer en –regelgeving, goede resultaten opgeleverd.
De mogelijkheden van epg kunnen misschien
het beste worden verduidelijkt door de institu-ties die volgens epg zijn opgezet te vergelijken met anders ingerichte organisaties in de publieke sector. Een kenmerk dat epg duidelijk van andere benaderingen onderscheidt is de mogelijkheid van verregaande en permanente participatie. Die werkwijze heeft twee nadelen die de mogelijkhe-den voor toepassing van epg beperken.
Ten eerste is epg vermoedelijk alleen een veel-belovend alternatief op terreinen waar burgers di-rect kunnen bijdragen aan het formuleren van be-leidsdoelstellingen en het helpen uitvoeren van het beleid. Ze brengen hun lokale kennis in bij het zoeken naar oplossingen voor maatschappelijke problemen. Door direct te participeren kunnen zij bovendien hun voorkeuren kenbaar maken aan belangengroepen, ambtenaren en politici, die daar anders niet voor open zouden staan ¬ en kunnen daarmee hun stempel op de menings- en besluitvorming drukken. Wanneer vervolgens tot uitvoering van het betreffende beleid wordt over-gegaan, kan van de ervaring en de competenties waarover burgers beschikken evenzeer gebruik worden gemaakt. En tenslotte kan directe partici-patie, in situaties waarin er sprake is van een ge-sloten beleidscultuur of zelfs van corruptie, be-stuurders helpen dwingen om openbaarheid te betrachten en verantwoording af te leggen.
In andere omstandigheden levert directe par-ticipatie door de burgers echter veel minder op. In welvarende stadswijken is het onderwijsbe-leid bijvoorbeeld al vaak van hoog niveau en zeer responsief en zijn de scholen van hoge kwaliteit. Burgerparticipatie zou daar, in termen van in-ovatie of van verantwoording, weinig aan toe-voegen; burgers zouden veel tijd en energie in participatie steken, zonder daar veel voor terug te krijgen. In andere situaties kan de vereiste technische kennis zo groot zijn dat burgers maar weinig aan de menings- en besluivorming kun-nen bijdragen.
Dat brengt ons op een tweede beperking van de mogelijkheden van epg. Die heeft betrekking op de continuïteit van de betreffende instituties. epgwerkt alleen goed wanneer burgers gestimu-leerd worden om te participeren. Bij een opzet
43 conform epg is er sprake van een ‘deal’ tussen
burgers en overheid. In ruil voor hun actieve par-ticipatie krijgen burgers invloed op een deel van het overheidsbeleid, waardoor zij de kwaliteit van de openbare voorzieningen die zij nodig heb-ben kunnen helpen verbeteren. In ruil voor hun deelname aan de bijeenkomsten over veiligheid in de wijken, krijgen burgers invloed op het poli-tieoptreden dat hun eigen wijk veiliger maakt. Degenen die meewerken aan het opstellen van de gemeentelijke begroting in Porto Alegre verbete-ren de kwaliteit van de infrastructuur in hun wij-ken. Er is dus sprake van concrete prikkels, waar-mee de gewenste participatie wordt uitgelokt.
Wanneer geen prikkels van dien aard be-schikbaar zijn, mag van epg dan ook geen succes worden verwacht. Bij beslissingen van zeer cen-tralistische aard, die niet in verschillende onder-delen op te splitsen zijn, zoals het vaststellen van belastingtarieven, het aangaan van een mone-taire unie of het voeren van buitenlands beleid, zal het voor epg vereiste participatieniveau nooit worden gehaald.
conclusie
Kort samengevat: de zes elementen van empowered participatory governance – empowerment/partici-patie-van-onderop; pragmatisme; open debat; de-volutie, centraal gecoördineerde decentralisatie; de overheid als werkterrein – zijn een poging om gewone burgers in staat te stellen om direct be-trokken te raken bij de oplossing van maatschap-pelijke problemen en bij de besluitvorming over belangrijke beleidskwesties – en bij de afwegin-gen die daarbij gemaakt worden. Om te zorafwegin-gen dat deze zes uitgangspunten een blijvend effect sorte-ren is de organisatie van tegenmacht nodig, het-geen altijd op gespannen voet zal staan met een gestroomlijnde toepassing van de epg-principes.
Sommigen zullen – we duiden dat al eerder aan- sceptisch zijn over een dergelijke aanpak. We leven tenslotte in een samenleving die sterk
verdeeld is door de ongelijkheid van inkomen en vermogen; door raciale animositeit en ongelijk-heid; en waarin grote bedrijven en andere machtige pressiegroepen zware invloed uitoefe-nen op de politiek. De belangenconflicten die als gevolg van dergelijke tegenstellingen ontstaan, bestaan echt – ze zijn niet denkbeeldig. Dat was de reden waarom marxisten altijd zo weinig ver-trouwen hadden in de mogelijkheid van werke-lijke zeggenschap van de bevolking, wanneer die binnen het keurslijf van een kapitalistische de-mocratie vorm zou moeten krijgen.
Hoe kan men zich een democratisch proces op basis van werkelijke consensusvorming voor-stellen, wanneer er sprake is van dergelijke onge-lijkheid? Hoe vaak hebben we niet de roep om samenwerking en eensgezinheid gehoord? Hoe vaak niet dat er sprake zou zijn van een win-win-situatie, terwijl in werkelijkheid die oplossingen werden gekozen die degenen met de meeste macht en privileges het beste uitkwamen? Mis-schien is empowered participatory governance ge-woon weer een nieuwe illusie, een nieuwe vorm van window-dressing waarachter de rijken en machtigen de lakens zullen blijven uitdelen.
Misschien wel, maar misschien ook niet. Mis-schien vertoont het systeem meer scheuren en gaten, bevat het meer ruimte om nieuwe institu-ties op te zetten die door nieuwe vormen van tegenmacht kunnen overleven. Nogmaals, we presenteren empowered participatory governance niet als blauwdruk voor alle situaties in het alge-meen, of voor welke specifieke situatie dan ook. Gebruik er liever delen van naar het u goed dunkt en naar de mate waarin het uitkomt. De enige manier om de dieperliggende democratische ide-alen die aan epg ten grondslag liggen daadwerke-lijk gestalte te geven is om op zoek te gaan naar de scheuren en gaten in uw eigen politieke insti-tuties en om die openingen te benutten voor een versterking van een actief burgerbestuur.
