De randvoorwaarden van de ambtelijke
fusie, als nieuwe samenwerkingsvariant
voor gemeenten.
Een casusstudie naar de succes- en faalfactoren van de ambtelijke
werkorganisaties HLTsamen en Duivenvoorde .
Universiteit Leiden
Faculty Governance and Global Affairs Instituut Bestuurskunde
Master scriptie Management van de Publieke Sector Auteur: Debby van Egmond
Studentnummer: 1380133
Begeleider: Prof. dr. F.M. van der Meer Tweede Lezer: Mr. dr. G.S.A. Dijkstra Voorhout, juni 2018
2
Voorwoord
Voor u ligt de masterscriptie 'De randvoorwaarden van de ambtelijke fusie als nieuwe samenwerkingsvariant voor gemeenten'. Een onderzoek naar de succes- en faalfactoren van de ambtelijke fusie. De masterscriptie is geschreven in het kader van de masteropleiding Bestuurskunde 'Management van de Publieke Sector' aan de universiteit van Leiden. Het onderzoek is in januari 2018 begonnen en afgerond in juni 2018. Via mijn stage bij de werkorganisatie HLTsamen voorafgaand aan de master, kwam ik in aanraking met een ambtelijke fusieorganisatie. Dit heeft mijn interesse gewekt om de masterscriptie te schrijven rondom dit thema.
Ik wil graag mijn scriptiebegeleider prof. dr. F.M. van der Meer bedanken voor het meedenken en begeleiden van het onderzoek. Uw snelle reactie op mijn vragen vond ik zeer prettig. Daarnaast wil ik de respondenten bedanken voor de bereidwilligheid om mee te werken aan de scriptie. Zij hebben er mede voor gezorgd dat het onderzoek tot een goed einde is gebracht. Als laatste spreek ik mijn waardering uit voor degenen die mij dichtbij hebben ondersteund.
Ik wens u veel leesplezier,
Debby van Egmond Voorhout, 8 juni 2018
3
Inhoudsopgave
Voorwoord...2
Inhoudsopgave...3
Hoofdstuk 1: Inleiding...5
1.1 Een nieuwe optie voor samenwerking: de ambtelijke fusie...6
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvraag...7
1.3 Maatschappelijke relevantie...7
1.4 Wetenschappelijke relevantie...8
1.5 Hoofdstukindeling...9
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader...10
2.1 Binnenlands bestuur en de drie decentralisaties...10
2.1.1 De vorming van het openbaar bestuur...10
2.1.2 Het huis van Thorbecke: de dynamiek van het huis...11
2.1.3 Decentraliseren...11
2.2 Opschaling van gemeenten...12
2.3 Vormen van samenwerking...13
2.3.1 De bestuurlijke fusie...14
2.3.2 De Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr)...14
2.3.3 De ambtelijke fusie...15
2.3.4 Ontwikkeling van de ambtelijke fusie...16
2.4 De voor- en nadelen van een ambtelijke fusie...17
2.4.1 De voordelen van een ambtelijke fusie...17
2.4.2 De nadelen van een ambtelijke fusie...19
2.5 Succesfactoren en faalfactoren van de ambtelijke fusie...20
2.5.1 Succesfactoren: de procesfactoren...21
2.5.2 Succesfactoren: de inhoudelijke factoren...23
2.5.3 Faalfactoren: de procesfactoren...25
2.5.4 Faalfactoren: de inhoudelijke factoren...27
2.6 Toetsing van de succesfactoren en faalfactoren...28
Hoofdstuk 3: Methode...30
3.1 Casusselectie...30
3.2 Data- verzameling...31
3.3 Discussie betrouwbaarheid en validiteit...32
3.4 De operationalisering...33
Hoofdstuk 4: Werkorganisatie HLTsamen en werkorganisatie Duivenvoorde...37
4.1 Werkorganisatie HLTsamen...37
4.1.1 Het ontstaan van de samenwerking...37
4.1.2 Het organisatiemodel...38
4.1.3 De relatie tussen de partnergemeenten...40
4.1.4 Communicatie over organisatieveranderingen...40
4.1.5 Lokale identiteit en eigenaarschap...41
4.1.6 Oog voor kwaliteit en werkcultuur...42
4.1.7 Toekomstperspectief...42
4
4.2.1 Het ontstaan van de samenwerking...43
4.2.2 Het organisatiemodel...44
4.2.3 De relatie tussen de partnergemeenten...45
4.2.4 Financiën...47
4.2.5 Communicatie over organisatieveranderingen...47
4.2.6 Lokale identiteit en eigenaarschap...48
4.2.7 Oog voor kwaliteit en werkcultuur...48
4.2.8 Toekomstperspectief...49
4.3 Beknopt overzicht...49
Hoofdstuk 5: Analyse...51
5.1 Uitkomsten succes- en faalfactoren...52
5.2 Verschillen verklaren...53
5.2.1. Instabiel of remmende politiek-bestuurlijke omgeving...53
5.2.2 Ontbreken van stimulans vanuit de provincie...53
5.2.3 Ontbreken chemie en vertrouwen...54
5.2.4 Vage of onrealistische doelstellingen...54
5.2.5 De 'juiste' partnergemeenten...55
Hoofdstuk 6: Conclusie...56
6.1 Beantwoording eerste gedeelte van de onderzoeksvraag...56
6.2 Beantwoording tweede gedeelte van de onderzoeksvraag ...56
Hoofdstuk 7: Reflectie en aanbevelingen...59
7.1 Reflectie op theorie...59
7.2 Reflectie op methode van onderzoek...59
7.3 Reflectie op onderzoeksresultaten...60
7.4 Aanbevelingen...60
Referenties...62
Bijlage 1 - Geïnterviewde personen...67
5
Hoofdstuk 1. Inleiding
Het aantal gemeenten in Nederland daalt al jaren. In 1900 waren er nog 1.121 gemeenten, in 2007 telde Nederland 443 gemeenten, waarna het aantal in 2018 is gedaald tot 380 gemeenten. Voor 2019 staan nog eens acht gemeentelijke herindelingen op de agenda (Kennisbank Openbaar Bestuur, 2016; Volkskrant, 28 december 2017). Naast gemeentelijke herindelingen staan ook ambtelijke fusies op de planning. Waar komt deze tendens vandaan? De tendens om de overheid te verkleinen door onder andere het aantal gemeenten te verminderen en kosten te besparen is er al voor lange tijd, zoals de afname van het aantal gemeenten vanaf 1900 laat zien. Het openbaar bestuur is continue in ontwikkeling. Een eerste ontwikkeling is dat in de jaren '80 en '90 van de vorige eeuw de organisatiestructuur en het bestuur van gemeenten veranderde, waardoor het openbaar bestuur zich meer richtte op bedrijfskundige inzichten, zoals effectiviteit en efficiëntie. Doelgericht en doeltreffend werken verhogen de standaarden voor gemeenten om beter te presteren (ROB, 2010: 13-14). Een tweede ontwikkeling is de verschuiving van de Nederlandse overheid als een verzorgingsstaat naar een voorwaardenscheppende staat. De voorwaardenscheppende staat houdt in dat de overheid toezicht houdt en reguleert, maar minder intervenieert in de maatschappij (Van der Meer, Raadschelders en Toonen, 2015). De derde ontwikkeling is dat gemeenten verschillende taken van de Rijksoverheid hebben overgenomen. Vanaf 2015 zijn de jeugdzorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning en de participatiewet overgeheveld van het Rijk naar de gemeenten. Deze transformatie heeft tot doel om de zorg dichter bij de burger te krijgen, betere kwaliteit te kunnen leveren en gemeenten onderling beter samen te werken (Movisie, 2012).
Om in de vernieuwde taken van gemeenten te kunnen voldoen vindt schaalvergroting plaats. Voor regionale, bovenlokale samenwerking kunnen gemeenten op verschillende manieren binnen de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een samenwerkingsverband ontwikkelen. De Raad voor het Openbaar Bestuur geeft aan dat 'alle gemeenten deelnemen aan talloze van dergelijke samenwerkingsverbanden, die een wisselende functie vervullen: ze behartigen belangen, hebben een territoriale afstemmingsfunctie, bestrijken een beleidsdomein, verzorgen de uitvoering van een gemeentelijke taak of zijn in het leven geroepen vanwege de behoefte om gezamenlijk een maatschappelijke opgave tegemoet te treden' (ROB, 2010: 14). In het regeerakkoord van Rutte II en III staat aangegeven hoe gemeenten zich aan moeten passen aan deze ontwikkelingen. Het regeerakkoord van kabinet Rutte II spreekt van gemeenten met minimaal honderdduizend inwoners (Regeerakkoord, VVD en PvdA, 2012: 40) en in het regeerakkoord van kabinet Rutte III worden schaalvergroting van gemeenten en gemeentelijke herindelingen, het liefst op vrijwillige basis, aangemoedigd (Regeerakkoord, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 2017: 7). Intensief samenwerken in samenwerkingsverbanden of in de vorm van een fusie tussen gemeenten wordt als een evolutionaire
6 ontwikkeling gezien naar grotere gemeenten door de Raad voor het Openbaar bestuur, vanwege de nieuwe taken en het stijgen van de kwaliteitseisen voor gemeenten (ROB, 2010: 14).
Een van de meest recente uitbreiding van gemeentelijke taken wordt de decentralisatie genoemd, waarbij de eerder genoemde zorg voor de Wmo, de jeugdzorg en de participatiewet is overgedragen. Gemeenten staan dichter bij de burger en om maatwerk te kunnen leveren zijn gemeenten geschikt om van deze kortere lijn tussen burger en overheid gebruik te maken. Daarnaast kunnen lagere overheden een betere afweging maken tussen kosten en baten (Herweijer, M., & van Genugten, 2013: 48). Gemeenten moeten zich aan bepaalde kwaliteitseisen en de daar bijbehorende prestaties houden, maar de Rijksoverheid zal grote verschillen tussen gemeenten op het gebied van prestaties blijven volgen en indien nodig corrigeren. Er is dus sprake van een toegenomen verantwoordelijkheid, maar niet per se van een toegenomen beleidsvrijheid (Herweijer, M., & van Genugten, 2013: 48). Zowel grote als kleine gemeenten werken intergemeentelijk samen op het gebied van traditionele taken, zoals afvalverwijdering en de veiligheidsregio. De nieuwe gemeentelijke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zorgen ervoor dat met name kleine gemeenten nog meer gaan samenwerken. Kleinere gemeenten hebben minder invloed op hun omgeving en moeten met weinig geld meer doen, waardoor op creatieve wijze gezocht wordt naar manieren om de taken goed uit te voeren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van externe inhuur of door ambtelijke samenwerking (Herweijer, M., & van Genugten, 2013: 53).
1.1. Een nieuwe optie voor samenwerking: de ambtelijke fusie
Naast gemeentelijke herindeling en regionale/ intergemeentelijke samenwerking via de Wgr, bestaat de optie voor gemeenten om aan schaalvergroting te doen in de vorm van een ambtelijke fusie. Wanneer gemeenten ambtelijk fuseren wordt de ambtelijke capaciteit van de samenwerkende gemeenten bij elkaar gevoegd. De gemeenteraden, griffiers, gemeentesecretarissen, wethouders en burgermeesters van de gemeenten blijven los van elkaar bestaan. Arno Korsten noemt het: 'een combinatie van schaalbehoud van politiek en bestuur, dicht bij de mensen, en opschaling van de ambtelijke kennis en competenties' (Korsten e.a., 2002: 6). De ambtelijke fusie is een relatief nieuw idee en biedt een alternatief voor o.a. de bestuurlijke fusie, waarbij de kwaliteit van de lokale democratie wordt aangetast en de betrokkenheid onder burgers afneemt (Schaap en Van den Dool, 2014: 67). De eerste ambtelijke fusie is gestart in januari 2007, tussen gemeenten Ten Boer en gemeente Groningen. Gemeente Ten Boer had te veel eenmansposten binnen het ambtelijke apparaat om de gemeentelijke taken adequaat te kunnen uitvoeren. Sindsdien zijn er meerdere ambtelijke fusies bij gekomen. In 2017 zijn twintig ambtelijke fusies gerealiseerd, in 2018 komt dit totaal op 24 te liggen (Landelijke Kennisplatform Ambtelijkefusie.nl; tenboer.nl).
7
1.2. Probleemstelling en onderzoeksvraag
De ambtelijke fusie past binnen de discussie over wat een goede afstemming is tussen taken, verantwoordelijkheden en structuur van het lokaal bestuur. Naast een bestuurlijke fusie en regionale samenwerkingsverbanden is de ambtelijke fusie een andere vorm van samenwerking tussen gemeenten. Een vermindering van het democratisch gehalte, lagere betrokkenheid van burgers bij de lokale politiek, verlies van lokale identiteit en een verlies van autonomie van de gemeenten, zijn nadelen van gemeentelijke herindelingen die niet van toepassing zijn bij ambtelijke fusies (Korsten, 2014). Een goede afstemming tussen structuur, taken, democratische legitimiteit, autonomie van gemeenten, het leveren van maatwerk en dicht bij de burger staan is nodig. De ambtelijke fusie is een optie binnen het aanbod van samenwerkingvormen en past bij de vraag hoe het openbaar bestuur, op gemeentelijk niveau, ingericht kan worden.
De ambtelijke fusie is een relatief nieuwe keuze voor gemeenten om aan schaalvergroting te doen. In 2007 is de eerste ambtelijke fusie in werking getreden en sindsdien hebben meerdere gemeenten deze vorm van samenwerking gevolgd. Deze alternatieve vorm van samenwerken kan voor gemeenten een antwoord zijn op de eerder gestelde opgaven binnen het openbaar bestuur en de maatschappelijke ontwikkelingen. Maar wat zijn de randvoorwaarden waar een goed functionerende ambtelijke fusie aan moet voldoen? De doelstelling van dit onderzoek is om succesfactoren en faalfactoren vast te stellen en deze te toetsen aan de praktijk om in kaart te brengen waarom een ambtelijke fusie werkt of niet.
De onderzoeksvraag luidt: in hoeverre wordt een ambtelijke fusie als samenwerkingsverband door gemeenten gebruikt en wat zijn de succes- en faalfactoren bij ambtelijke fusies?
Het onderzoek richt zich op de ambtelijke fusies van gemeentelijke werkorganisatie HLTsamen (gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen) en werkorganisatie Duivenvoorde (gemeenten Wassennaar en Voorschoten) als praktijkcasussen. Op basis van de casussen kan een waardeoordeel worden gegeven over het belang van de succes- en faalfactoren van de ambtelijke fusie.
1.3. Maatschappelijke relevantie
Aan de ene kant is dit onderzoek voor burgers maatschappelijk relevant, omdat samenwerking invloed heeft op de lokale autonomie en zelfstandigheid van de gemeente. Er bestaan zorgen over de lokale democratie. Samenwerking leidt op dit moment tot een grote lappendeken van samenwerking op verschillende onderwerpen op verschillende schalen, hierdoor is de democratische invloed van burgers via de gemeenteraden niet transparant (Derksen en Schaap, 2004: 201). Bij bovenlokale samenwerkingsverbanden bestaat de zorg over de onzichtbare democratische invloed van burgers.
8 De gemeenteraden van de deelnemende gemeenten hebben ook minder zicht op de uitvoering van deze regionale samenwerkingsverbanden. De afstand tussen gemeenteraden voor de aansturing wordt te groot (ROB, 2015: 4). Daarnaast is er sprake van minder betrokkenheid van burgers bij de lokale politiek in het geval van een bestuurlijke fusie, waarbij meerdere gemeenten fuseren tot één grotere gemeente. Gemeentelijke herindeling kan ten koste gaan van de identiteit van de gemeente en de afstand tussen bestuurders en de burgers. Bij ambtelijke fusie zijn de voordelen van een gemeentelijke herindeling benut, maar behoudt de gemeente haar zelfstandigheid, democratische betrokkenheid en lokale identiteit (Van der Kolk, 2011: 67, 73).
Aan de andere kant is dit onderzoek van maatschappelijk belang binnen de discussie over de inrichting van het bestuur in Nederland. De ambtelijke fusie heeft gevolgen voor de manier waarop de gemeente haar taken voor de burgers uitvoert of laat uitvoeren. Het Rijk, gemeenten en instellingen hebben verantwoordelijkheid voor de eigen taken. Het ministerie van BZK heeft systeemverantwoordelijkheid over de bestuurlijke inrichting van Nederland, gemeenten zorgen voor de concretisering hiervan (Blik op BZK, 2016). Inzicht in het succes en falen van de ambtelijke fusie kan voor gemeenten de keuze voor een bepaalde vorm van samenwerking helpen onderbouwen. Dit onderzoek biedt inzicht in welke vorm van samenwerken het beste past bij de desbetreffende gemeente. Dit kan de kwaliteit van samenwerking en de uitvoering van gemeentelijke taken ten goede komen.
1.4. Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant, omdat het inzicht geeft in de motieven van gemeenten om te kiezen voor de ambtelijke fusie, en wat succesfactoren en faalfactoren zijn voor de ambtelijke fusie. De ambtelijke fusie is een relatief nieuwe vorm van samenwerking, welke relatief weinig is onderzocht. Onderzoek naar de inrichting van het binnenlands bestuur, gemeentelijke herindeling, regionale samenwerkingsverbanden en verschillende vormen van samenwerking binnen de Wgr is ruim aanwezig (Derksen en Schaap, 2004; Toonen, 1987). De literatuur over ambtelijke fusies specifiek bestaat met name uit onderzoeken van onderzoeksbureaus in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties of in opdracht van gemeenten zelf (bijv.: Ministerie van BZK, 2016). Wetenschappelijke literatuur over de ambtelijke fusie en de succes- en faalfactoren is met name afkomstig van Arno Korsten, leider van de werkgroep 'De Kornuyten', de bedenkers van het SETA-concept (Samen En Toch Apart) wat uiteindelijk het concept voor de ambtelijke fusie is geworden (Korsten, 2002). Dit onderzoek stelt succes- en faalfactoren samen uit de bestaande literatuur en worden gebundeld in een conceptueel model. Door deze bundeling van succes- en faalfactoren te toetsen aan de praktijk kan evidentie voor dit model worden opgebouwd. De
9 uitkomsten van het onderzoek geven inzicht in wat de succesfactoren zijn om een ambtelijke fusie te laten slagen, en wat de faalfactoren zijn die afbreuk doen aan een succes.
1.5. Hoofdstukindeling
In dit inleidende hoofdstuk komen de probleemstelling en de onderzoeksvraag naar voren. Hoofdstuk 2 bevat het theoretisch kader, waarbij ingegaan wordt op de opbouw en de veranderingen van het binnenlands bestuur, de drie decentralisaties en de verschillende vormen van samenwerking. Daarna komt de ambtelijke fusie zelf aan bod, samen met de motieven van gemeenten om te kiezen voor de ambtelijke fusie en niet voor de alternatieve vormen van samenwerking, waarna de voor- en nadelen van de ambtelijke fusie worden beschreven. Het theoretisch kader eindigt met een overzicht van de succes- en faalfactoren, welke worden onderverdeeld in procesfactoren en inhoudelijke factoren. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de operationalisering van het onderzoek beschreven. Deze kwalitatieve studie bestaat uit een most
different casestudy naar de ambtelijke fusies HLTsamen (gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen) en
Duivenvoorde (gemeenten Wassennaar en Voorschoten). Door middel van documentanalyse en interviews met sleutelfiguren wordt data voor de analyse verzameld. In hoofdstuk 4 worden de casussen inhoudelijk beschreven en op basis van de empirische data bekeken hoe de ambtelijke fusies in de praktijk operen. In hoofdstuk 5 volgt de analyse van de succes- en faalfactoren. Het onderzoek wordt afgesloten met de beantwoording van de hoofdvraag in hoofdstuk 6 en de reflectie en aanbevelingen in hoofdstuk 7.
10
Hoofdstuk 2. Theoretisch kader
Dit hoofdstuk start met een overzicht van de veranderingen in het openbaar bestuur vanaf de jaren '80 van de vorige eeuw. Ten tweede komt aan bod waarom gemeenten de noodzaak voelen om meer samen te werken in de vorm van schaalvergroting. Daarna volgt welke vormen van samenwerking tussen gemeenten precies bestaan en wordt de ambtelijke fusie uitgelicht. Vervolgens komen de voor- en nadelen van de ambtelijke fusie aan bod. Deze voor- en nadelen worden verbonden aan de procesmatige en inhoudelijke factoren die bijdragen aan het al dan niet slagen van een ambtelijke fusie. De procesmatige en inhoudelijke factoren vormen uiteindelijk het conceptueel kader van succes- en faalfactoren.
2.1. Binnenlands bestuur en de drie decentralisatie
2.1.1 De vorming van het openbaar bestuur
Binnen het Nederlands openbaar bestuur is de overheid actief in meerdere lagen van de samenleving met een veelheid aan actoren in de publieke sector op verschillende niveaus (van Europees tot lokaal niveau), ook wel multi-level governance genoemd (Van der Meer, 2010: 10). Verwante taken zijn namelijk niet beperkt tot de grenzen van een bestuurslaag. De overheid maakt op verschillende lagen in de samenleving afspraken met actoren en geeft actoren de ruimte voor eigen initiatieven. De overheid, het bestuur en haar ambtenaren verbinden de actoren met elkaar. Daarbij heeft de overheid een regisserende rol en geeft ook mede richting (Van der Meer, 2012: 10). De flexibiliteit van het netwerk maakt maatwerk mogelijk en zorgt voor saamhorigheid. In de ideale situatie hebben alle belangengroepen een stem en voelen de groepen zich betrokken (Stoker, 2006).
Aan het einde van de negentiende eeuw is de nachtwakersstaat uitgebouwd naar een welvaartstaat, ook wel de verzorgingsstaat genoemd. Gemeentelijke taken werden ten tijden van de verzorgingsstaat gecentraliseerd naar het Rijk. Onder meer de verslechterde economische situatie in Nederland maakte dat de verzorgingsstaat niet meer haalbaar was. In de twintigste eeuw is de verzorgingsstaat uitgebouwd en ontwikkelde dit sociale systeem zich steeds meer naar de voorwaardenscheppende staat, of enabling state genoemd. Van der Meer omschrijft het centrale vertrekpunt van dit staatsmodel als 'het creëren en garanderen van gunstige voorwaarden om het maatschappelijk verkeer goed te laten verlopen' (2012: 7). Het terugtrekken van de overheid zorgt ervoor dat er meer ruimte ontstaat voor zelfredzaamheid en zelfstandigheid voor de burger en voor het maatschappelijk middenveld. De overheid houdt toezicht en reguleert, maar intervenieert minder in de maatschappij. Dit leidt tot minder uitvoerende taken voor ambtenaren. Hoewel de private actoren, burgers, belangengroepen en ondernemingen als gelijke partners worden beschouwd van de publieke sector, heeft de publieke sector de uiteindelijke autoriteit om bindende
11 keuzes te maken, ten gunste van het collectieve belang (Van der Meer, Raadschelders en Toonen: 2015:5).
2.1.2 Het huis van Thorbecke: de dynamiek van het huis
De overheid met haar drie lagen - het Rijk, de provincies en de gemeenten - wordt omschreven als het huis van Thorbecke, vernoemt naar de grondlegger van de Grondwet van 1848 (Allers en de Kam, 2010: 185). Het huis - de fundamentele inrichting van het binnenlands bestuur - staat nog steeds, maar er is discussie gaande over de inrichting van het huis doordat taken tussen het Rijk en de gemeenten steeds meer met elkaar zijn vervlochten. De moderne samenleving verandert en de toename van mobiliteit en de media zorgen ervoor dat lokale verschillen per gemeenten verkleinen. Daarnaast is het Rijk steeds meer vervlochten met Europese taken binnen de Europese Unie (Derksen en Schaap, 2004: 252). Het huis met drie bestuurslagen is niet veranderd, maar in de huidige tijd kan de Europese Unie gezien worden als het dak van het huis. De aanvullende samenwerkingsvormen tussen regio's en gemeenten - of door Korsten het aanvullend bestuur via de Wet gemeenschappelijke regelingen genoemd - kan worden gezien als een bijgebouw (2009: 20).
De huidige structuur van het binnenlands bestuur gebaseerd op het Huis van Thorbecke is hiërarchisch opgebouwd, maar in de praktijk zijn de bestuurslichamen wederzijds afhankelijk van elkaar (Derksen en Schaap, 2004: 165, 195). De gemeenten zijn afhankelijk van het Rijk voor nieuw beleid, terwijl het Rijk afhankelijk is van gemeenten voor de uitvoering hiervan. Door samenwerking volgens de Wgr zijn op verschillende schalen samenwerkingsverbanden ontstaan. Binnen het openbaar bestuur zijn de samenwerkingsverbanden in elkaar vervlochten, samenwerking vindt plaats op verschillende taken en op verschillende schalen. Wat de juiste schaal is van gemeenten voor optimale effectiviteit en efficiëntie, uitgedrukt in het aantal inwoners per gemeente, is niet aantoonbaar. Elk probleem en elke regeling heeft namelijk een eigen unieke schaal (Derksen en Schaap, 2004: 195, 201). In paragraaf 2.2 komt schaalvergroting verder aan bod.
2.1.3 Decentraliseren
Het aantal regionale samenwerkingsverbanden neemt toe door het overhevelen van taken van de Rijksoverheid naar gemeenten (Raad voor het Openbaar Bestuur, 2015: 10). Een van de meest recente voorbeelden hiervan zijn de decentralisaties van de Wmo, de Jeugdzorg en de Participatiewet in het begin van 2015. Dit zijn vormen van territoriale decentralisatie; het toedelen van taken, bevoegdheden en middelen aan lagere overheden (Derksen en Schaap, 2004: 171). Waarom worden taken van het Rijk naar gemeenten gedecentraliseerd? Een aantal argumenten worden benoemd. Het eerste argument is dat gemeenten efficiënter en effectiever werken, doordat maatwerk geboden kan worden naar de wensen van de individuele burger. Het tweede argument is
12 dat democratisering plaatsvindt doordat burgers grotere beïnvloedingsmogelijkheden hebben op lokaal niveau (Boogers et. al, 2008:13). Ten derde draagt het bij aan de innovatie van beleid, doordat gemeenten de ruimte hebben om nieuwe maatregelen of ideeën uit te proberen. Op nationaal niveau brengt dit te veel risico's met zich mee. Ten vierde wordt de transparantie tussen gemeenten en het gemeentelijke beleid vergroot, doordat (de effecten van) beleid onderling vergelijkbaar is. Nationaal beleid is namelijk moeilijker te vergelijken met andere landen (Allers en de Kam, 2010: 191-192). Volgens Allers en de Kam is het essentieel dat decentralisatie plaatsvindt wanneer gemeenten autonomie hebben over de lokale taken. Zonder autonomie is het namelijk niet goed mogelijk om maatwerk te leveren en burgers te betrekken bij het bestuur. Het gevoerde beleid voor de gedecentraliseerde taak zou dan ook in de ene gemeente anders mogen zijn dan in de andere (2010: 192).
Het effect van het decentraliseren van taken naar lagere overheden, is dat gemeenten intensiever gaan samenwerken om in de uitvoering van de taken te kunnen voorzien. Allers en de Kam: 'Doordat bestuurlijke decentralisatie gepaard gaat met gemeentelijke schaalvergroting, is tegelijkertijd sprake van fysieke centralisatie: gemeentelijke taken worden door steeds grotere en loggere organisaties uitgevoerd en burgers moeten grotere afstanden overbruggen om op het gemeentehuis te worden geholpen' (2010: 189). Dit is een paradox, wat met name voor kan komen bij gemeentelijke herindeling.
2.2 Opschaling van gemeenten
Tussen gemeenten zitten verschillen in schaal, in prestaties en in bestuurlijke problemen (Derksen en Schaap, 2004: 143). De grootte van de schaal gaat gepaard met het leveren van grotere prestaties, het leveren van grotere prestaties gaat gepaard met grotere bestuurlijke problemen. Grotere gemeenten (met name steden) hebben grotere maatschappelijke problemen, bijvoorbeeld meer dak- en thuislozen. De grote gemeenten hebben de taak om armoede en werkloosheid te bestrijden en moeten een grotere prestatie leveren om dit op te lossen.
De decentralisaties van de Wmo, de Jeugdzorg en de Participatiewet laten zien dat maatschappelijke problemen niet bij de grenzen van een gemeenten ophouden. De samenleving wordt complexer en gedifferentieerder, wat invloed heeft op de noodzaak van gemeenten om intensiever samen te werken. Kleine gemeenten - met een omvang tussen de 0 en 40.000 inwoners - kunnen de gedecentraliseerde taken vanuit het Rijk niet aan. Daarom worden gemeenten gestimuleerd om samen te werken en op te schalen tot gemeenten van 100.000 inwoners, zoals in de regeerakkoorden van Rutte II en III is beschreven (Regeerakkoord, VVD en PvdA, 2012; Regeerakkoord, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, 2017). Grensoverschrijdende problemen kunnen
13 regionaal worden aangepakt, maar de democratische vertegenwoordiging van het lokale bestuur en de lokale democratie neemt op die manier af (Schaap en Van den Dool, 2014: 67).
Wat zijn de schaalproblemen waar kleine gemeenten tegenaan lopen? Kleine gemeenten hebben minder specialistische kennis en ambtelijke capaciteit in huis, waardoor nieuwe taken en nieuwe maatschappelijke vraagstukken moeilijk uit te voeren zijn. Er is dus sprake van beperkte specialisatie van ambtenaren. Dit kan effect hebben op de kwaliteit van de dienstverlening. Een generalist loopt het gevaar niet de nodige kennis te hebben, terwijl de kennis en vaardigheden van een specialist meer dan nodig is binnen de huidige 'kennissamenleving' en de snel veranderende wet- en regelgeving (Korsten, 2002: 13). Kleine gemeenten kunnen minder voldoen aan de kwaliteitsnormen. Kleine gemeenten kunnen vanwege de kleine ambtelijke capaciteit en de beperkte ambtelijke specialisatie geen kwalitatief antwoord geven op de volgende bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen. Bijvoorbeeld het toenemend aantal wetten en regels (juridisering), Europese wet- en regelgeving moet ook nationaal en gedeeltelijk lokaal uitgevoerd worden (Europeanisering), de ontwikkeling van digitalisering en beleid vormen met meervoudige aspecten (komen tot een gezamenlijke oplossing) (Korsten, 2014: 26-34). Een ander schaalprobleem waar kleine gemeenten tegenaan lopen is dat ze minder bestuurskracht hebben (Korsten, 2015: 22). Wanneer kleine gemeenten in een intergemeentelijk samenwerkingsverband zitten, hebben zij minder invloed op de besluitvorming. De kleine gemeente vertegenwoordigt een relatief kleine groep inwoners, waardoor de bestuurskracht van de wethouder ten opzichte van de (grotere) buurgemeenten klein is.
2.3 Vormen van samenwerking
In voorgaande paragrafen is naar voren gekomen dat vanwege de complexere samenleving meerdere verwante taken op meerdere niveaus binnen de overheid zijn ontstaan (multi-level
governance). Door de toenemende decentralisatie vergroten gemeenten hun schaal om onder
andere de bestuurskracht te vergroten en een antwoord te kunnen bieden op de veranderingen binnen het openbaar bestuur. In deze paragraaf wordt inzichtelijk gemaakt welke vormen van samenwerking gemeenten aan kunnen gaan, namelijk de bestuurlijke fusie, de Wet Gemeenschappelijke regeling en de ambtelijke fusie (figuur 1). Verplichte samenwerkingsverbanden zoals de veiligheidsregio's of samenwerking tussen gemeenten op privaatrechtelijke basis, blijven in dit onderzoek buiten beschouwing.
14
Figuur 1Verschillende vormen van samenwerking (Van der Kolk, 2011: 2)
2.3.1. De bestuurlijke fusie
De bestuurlijke fusie, ook wel gemeentelijke herindeling genoemd, is een samenvoeging van twee of meer gemeenten tot één nieuwe gemeente. Het bestuur - de gemeenteraden en colleges van B&W - fuseren met het gehele ambtelijke apparaat tot één gemeente. De grondgebieden worden ook bij elkaar gevoegd. De gemeentelijke herindeling heeft tot voordeel dat het meer klantgericht is en professionele dienstverlening kan bieden, doordat het werken op een grotere schaal schaalvoordelen met zich mee brengt. De nieuwe grotere gemeente is minder afhankelijk van samenwerkingsverbanden. Aan de andere kant heeft de gemeentelijke herindeling tot nadeel dat burgers minder betrokkenheid voelen bij de grotere gemeente. Dit komt omdat de gemeente na een herindeling zowel fysiek als voor het gevoel verder bij de burgers vandaan staat. Het gemeentehuis kan fysiek in een ander dorp staan en de burger komt minder snel de burgermeester of een wethouder tegen. Bij een herindeling staan de bestuurders verder van de bevolking af. Een vermindering in het opkomstpercentage bij de lokale verkiezingen laat zien dat de betrokkenheid bij burgers daadwerkelijk lager uitvalt. De gemeentelijke herindeling biedt daarnaast minder ruimte voor maatwerk, omdat op grotere schaal gemeentelijk beleid wordt gemaakt voor de verschillende participerende dorpen of steden (Allers en de Kam, 2010: 191, 203).
2.3.2 De Wet Gemeenschappelijke regeling (Wgr)
Via de Wgr werken gemeenten samen op publiekrechtelijke basis. Dit is een minder vergaande en minder ingrijpende vorm van samenwerking dan de gemeentelijke herindeling (Van der Kolk, 2011: 14). De Wgr bestaat uit drie basis componenten; 1. het oprichten van een nieuwe zelfstandige organisatie; 2. de bevoegdheid van de gemeente wordt overgedragen aan de zelfstandige organisatie; 3. de gemeente draagt zorg voor het niet te ver laten verzelfstandigen van de nieuwe organisatie, door het instellen van een specifieke bestuurlijke en financiële cyclus (Herweijer en Fraanje, 2011: 21). Het nadeel van de Wgr is volgens Herweijer en Fraanje dat de nieuwe organisatie zich te snel verzelfstandigd, waardoor democratische controle van de gemeenteraden minder goed mogelijk is, terwijl de gemeenteraad wel eindverantwoordelijk is voor de uitvoering. En daarnaast
15 biedt de Wgr voor gemeenten een te strak keurslijf, waardoor specifieke eisen voor de samenwerking niet binnen de Wgr passen (2011: 21).
De Wgr is een vorm van samenwerking die is ontstaan vanuit structuur-denken. Volgens Korsten, Bekker en Kraaij bestaan er twee denkvormen bij het ontwikkelen van een intergemeentelijke samenwerking (2006: 19): 1. denken vanuit de structuur waarbij de strategie de structuur volgt; 2. denken vanuit de strategie waarbij de structuur de strategie volgt. De eerste vorm van denken brengt nadelen met zich mee. Structuurgericht denken zorgt ervoor dat macht en de samenstelling van het dagelijks bestuur meer onder de aandacht komen, dan de productiviteit en slagvaardigheid van de organisatie. Vandaar dat moderne samenwerkingsverbanden zijn bedacht vanuit het strategie- denken. De ambtelijke fusie is daar een voorbeeld van.
2.3.3 De ambtelijke fusie
De ambtelijke fusie is een vorm van samenwerking tussen gemeenten, waarbij het ambtelijk apparaat fuseert en de verschillende gemeenteraden en colleges van B&W zelfstandig blijven (figuur 2). Daarnaast behouden de gemeenten de eigen gemeentesecretaris en griffie. De ambtenaren werken samen in een gemeenschappelijke werkorganisatie voor de participerende gemeenteraden en colleges. Dit kan ook betekenen dat een kleine partnergemeente gebruik maakt van ambtenaren van de grote partnergemeente, waarbij de gemeentesecretaris en de griffier van de alle partnergemeenten blijven behouden. De gemeenten fuseren dus niet op bestuurlijk vlak. Het ambtelijk apparaat werkt voor elke gemeenteraad en gemeentebestuur en in opdracht van het gemeentebestuur levert het ambtelijke apparaat het gevraagde plan of nota. Dit betekent wel dat de gemeentebesturen goed moeten weten wat ze willen, om duidelijkheid te kunnen scheppen over het gevraagde product van de ambtenaren (Korsten, 2002: 15). De ambtelijke fusie geeft volgens Korsten antwoord op een veelvoud aan samenwerkingsverbanden. Het brengt orde aan, doordat ambtenaren niet op verschillende onderwerpen samenwerken, maar op alle terreinen samenwerken op structurele wijze (2002: 7).
Arno Korsten vormde vanuit zijn hoogleraarfunctie bij de Open Universiteit Nederland de werkgroep de Kornuyten om het Samen en Toch Apart (SETA) concept te ontwikkelen. Korsten ziet het SETA concept als een nieuwe optie op de menukaart van verschillende vormen van samenwerking tussen gemeenten. De keuze voor deze vorm van samenwerking is vrijwillig. Het SETA concept is onderscheidend, omdat het zowel slagvaardigheid als de kwaliteit van het bestuur vergroot, maar daarnaast ook de lokale democratie behouden blijft. De meerwaarde zit dus in het behoud van de nabijheid van de volksvertegenwoordigers ten behoeve van de burgers. Dit is niet het geval bij de bestuurlijke fusie en in mindere mate het geval bij een samenwerking op basis van de Wgr (Korsten, 2002: 6-7). Kortom, alle drie de samenwerkingvormen bieden door middel van
16 schaalvergroting een antwoord op de complexere samenleving en de toenemende decentraliserende taken voor gemeenten, zoals beschreven in paragraaf 2.2. Alleen bij de ambtelijke fusie staat het behouden van de lokale democratie voorop.
Figuur 2 De ambtelijke fusie (Van der Kolk, 2011: 19).
2.3.4 De ontwikkeling van de ambtelijke fusie
De ambtelijke fusie kan volgens Herweijer en Fraanje op twee manieren samengesteld worden: 1. een samenwerkingsvariant op basis van gelijk inbreng (inbreng van min of meer gelijke mate van mensen en expertise); 2. de samenwerkingsvariant de grote broer (waarbij één of meer gemeenten het ambtelijk apparaat onderbrengen bij een grotere gemeente). De ambtelijke fusie tussen Ten Boer en Groningen is een voorbeeld van de laatste variant (2016: 26). Van der Werff e.a. noemen een ambtelijke fusie met relatief gelijkwaardige partners het 'klassieke' ambtelijke fusiemodel. De ambtelijke fusie tussen één grote gemeente en kleinere gemeenten krijgt de vorm van het 'gastheermodel of centrumregeling' (Van der Werff e.a., 2018: 19). Van de Laar deelt ambtelijke fusies in naar drie vormen (2010: 31):
1. Meervoudig geconcentreerde ambtelijke poolvorming: het ambtelijke apparaat werkt samen voor alle gemeentelijke beleidsmatige, uitvoerende en ondersteunende taken.
2. Meervoudige gedeconcentreerde ambtelijke poolvorming: het ambtelijk apparaat werkt samen voor meerdere (maar niet alle) gemeentelijke taken.
3. Enkelvoudige ambtelijke poolvorming: het ambtelijk apparaat werkt samen voor ondersteunende of uitvoerende gemeentelijke taken. Dit betekent dat het ambtelijk apparaat niet samenwerkt voor beleidsmatige taken.
17 De ambtelijke fusie is volgens het SETA model van Korsten een open concept, waarbij een beperkt aantal gemeenten participeert in de ambtelijke fusie, maar geen maximaal aantal gemeenten is gegeven. De ambtelijke fusie is ook een groeiconcept en kan op een klein aantal terreinen beginnen met de ambtelijke samenvoeging, waarna dit uitgebreid kan worden op alle terreinen (Korsten, 2015: 10) Met welke doelstelling wordt de ambtelijke fusie ingesteld? Is het een tussenstap voor de gemeentelijk herindeling of biedt het een alternatief? Intergemeentelijke samenwerking is niet per definitie een blijvend alternatief voor herindeling, maar kan er wel voor worden gebruikt. Uit onderzoek van Van der Werff e.a. blijkt dat de ambtelijke fusie een tussenstap is. De ambtelijke fusie is voornamelijk bij gemeenten die het gestelde doel hebben om bestuurlijk te fuseren een tussenstap tot intensieve samenwerking (2018: 99). De gemeenteraden van de participerende gemeenten hebben de bevoegdheid om toestemming te geven om ambtelijk te fuseren en wat daarvan het einddoel is.
2.4 De voor- en nadelen van een ambtelijke fusie
Seinstra en Van de Laar hebben in opdracht van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek uitgevoerd naar de motieven, de doelen en de effecten van ambtelijke fusies (2016). Daarnaast heeft Arno Korsten, één van de bedenkers van het Samen En Toch Apart concept (SETA), onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van de ambtelijke fusie. In deze paragraaf worden de voor- en nadelen van de ambtelijke fusie van de beide auteurs geschetst.
2.4.1 De voordelen van een ambtelijke fusie
De ambtelijke fusie brengt verschillende voordelen met zich mee, deze zijn als volgt: 1. Het behoud van lokale democratie;
2. Het vergroot de uitvoeringskracht;
3. Het biedt een antwoord op toekomstige ontwikkelingen;
4. Het helpt bij het aanpakken van gemeenschappelijke (regionale) vraagstukken en versterkt de positie van het bestuur binnen de regio;
5. Het biedt meer mogelijkheden voor personeel.
Ten eerste, blijft de lokale democratie behouden. Dit is niet het geval bij een gemeentelijke herindeling of samenwerking op basis van de Wgr. Bij een ambtelijke fusie blijven de gemeenteraden en het college van B&W van de participerende gemeenten bestaan, waardoor de raadsleden en wethouders de inwoners van de afzonderlijke gemeenten vertegenwoordigen en de controlefunctie behouden (Korsten, 2002: 90).
18 Ten tweede, heeft de ambtelijke fusie als voordeel dat - met name voor de relatief kleine gemeenten - de uitvoeringskracht wordt vergroot. Met de uitvoeringskracht wordt bedoelt dat gemeenten de gestelde doelen en ambities kan bereiken. Aan de ene kant kan maatwerk geleverd worden, maar indien het eigen beleid overeenkomt bij de participerende gemeenten, dan kan het beleid voor de gemeenten worden geharmoniseerd. Dit vergroot de efficiëntie en de uitvoeringskracht. De hierna gegeven voordelen van de ambtelijke fusie zijn onderdeel van de uitvoeringskracht (Korsten, 2002: 89; Seintra en Van de Laar, 2016: 29).
Ten derde, de ambtelijke fusie heeft tot voordeel dat de samenwerking van gemeenten een antwoord biedt op de toekomstige ontwikkelen. Het onderzoek van Seinstra en Van de Laar laat zien dat zelfstandige gemeenten niet in staat zijn om de nieuwe taken op te vangen. Zoals de eerder genoemde decentralisatie taken, de innovaties op het gebied van digitalisering en het uitvoeren van wet- en regelgeving van de provincie, het Rijk en Europa (2016: 30). De kwaliteit van de producten en diensten neemt toe, doordat ambtenaren zich kunnen specialiseren en zich meer naar buiten richten naar de burgers toe. De burgers worden beter bedient wanneer de kwaliteit van onder andere de elektronische dienstverlening verbeterd, zoals het aanvragen van een bouwvergunning of een verklaring omtrent gedrag (Korsten, 2002: 82).
Ten vierde, de ambtelijke fusie helpt bij het aanpakken van gemeenschappelijke (regionale) vraagstukken en versterkt de positie van het bestuur binnen de regio. Kleine gemeenten zijn eerder geneigd regionale overleggen bij te wonen, maar hebben niet de tijd en capaciteit om actief regionale acties te ondernemen (Korsten, 2002: 90). Hoewel de ambtelijke fusie geen bestuurlijke fusie is, worden de besturen van de ambtelijke fusie wel gezien als een eenheid en staat het bestuur van de partnergemeenten sterk als vertegenwoordigers van een groot aantal inwoners. De ambtelijke fusie wordt eerder gezien als 'natuurlijke' partner, dan wanneer de gemeenten zelfstandig zouden zijn gebleven. Dit is van toepassing op de regio, waarmee de overlegvormen op provinciaal en regionaal niveau en de overlegvormen binnen de gemeenschappelijke regelingen worden bedoelt (Seinstra en Van de Laar, 2016: 30).
Ten vijfde, heeft de ambtelijke fusie tot voordeel dat een grotere organisatie meer mogelijkheden heeft om de eigen werknemers beter op te leiden en meer aandacht heeft om de juiste personen op de juiste positie te plaatsen. De ambtelijke fusie kan meer aandacht besteden aan human resources management en daarnaast kunnen topfuncties binnen de organisatie beter betaald worden (Korsten, 2002: 89).
19 2.4.2 De nadelen van een ambtelijke fusie
Hoewel de ambtelijke fusie het grote voordeel heeft - ten opzichte van de bestuurlijke fusie en de Wgr constructie - dat de lokale gemeente de eigen beleidsvrijheid behoud, zijn er ook nadelen van de ambtelijke fusie die de beleidsvrijheid van de gemeenteraden onder druk kan zetten. De nadelen van de ambtelijke fusie zijn als volgt:
1. Het ambtenaren apparaat wordt krachtiger;
2. Het is moeilijk om de constructie te veranderen of te ontbinden;
3. De verschillende motieven bij de ontwikkeling kunnen voor spanning zorgen; 4. Geen verbondenheid voelen tussen gemeentebestuur en werkorganisatie; 5. De keuze van de inrichting van de ambtelijke fusie.
Ten eerste, het ambtenaren apparaat wordt krachtiger. Het aantal ambtenaren groeit en hebben belang bij eenduidig beleid van de verschillende gemeenteraden en van de verschillende colleges van B&W. Harmonisatie van beleid zorgt voor meer efficiëntie en maakt de uitvoering van beleid minder complex. Dit zet de beleidsvrijheid van gemeenteraden en het college van B&W onder druk.
Ten tweede, zit het ambtelijk apparaat in één constructie met de participerende gemeenten verweven, waardoor het moeilijk is - als de politieke kleur van sleutelfiguren verandert - om de constructie te veranderen of te ontbinden. De politieke kleur kan veranderen wanneer verkiezingen plaatsvinden, wanneer een bestuurder niet wordt herbenoemt of wanneer een burgermeester of gemeentesecretaris ontslag neemt.
Ten derde, bij de totstandkoming van de ambtelijke fusie kunnen de verschillende motieven en doelstellingen van de gemeenten tot spanning leiden wanneer de ambtelijke fusie in werking is getreden. De motieven om de kwaliteit te verbeteren, kosten te reduceren en/of de ambtelijke fusie wordt gezien als tussenstap voor een herindeling, kunnen leiden tot spanningen.
Ten vierde, de relatie tussen het bestuur en de ambtenaren heeft invloed op de mate waarin de ambtelijke fusieorganisatie en de participerende gemeenten met elkaar verbonden voelen. De burgermeester kan een centrale rol spelen om de verbondenheid te realiseren. Wanneer er geen verbondenheid wordt gevoeld tussen de gemeentebesturen en de fusieorganisatie, dan kan dit leiden tot spanningen.
Ten vijfde, de keuze voor de inrichting van de ambtelijke fusieorganisatie is van invloed op de verbondenheid tussen het gemeentebestuur en het ambtelijk apparaat. Bijvoorbeeld de plek waar de ambtenaren worden gehuisvest kan van invloed zijn op het gevoel van nabijheid tussen het bestuur
20 en de ambtenaren. Deze vijf nadelen van de ambtelijke fusie kunnen volgens Seinstra en Van de Laar van invloed zijn op de beleidsvrijheid van de lokale gemeenten binnen de fusie (2016: 35- 40).
2.5 Succesfactoren en faalfactoren van de ambtelijke fusie
In deze paragraaf wordt het conceptueel kader gevormd met de succesfactoren en faalfactoren van de ambtelijke fusie. De succes- en faalfactoren zijn afgeleid van de voor- en nadelen van de ambtelijke fusie en brengen in kaart onder welke voorwaarde een ambtelijke fusie kan slagen of falen. De succes- en faalfactoren zijn gevormd aan de hand van onderzoek van Stein van de Laar, Arno Korsten en Herweijer en Fraanje (Van de Laar, 2010; Korsten en Van de Laar, 2007; Herweijer en Fraanje, 2011). De factoren zijn ingedeeld in:
1. Procesfactoren: dit zijn factoren die gericht zijn op de procesmatige invulling van de ambtelijke fusie welke invloed kunnen hebben op de effectiviteit van de samenwerking. Procesfactoren hebben betrekking op de aanloop naar het inwerkingstellen van de samenwerking.
2. Inhoudelijke factoren: dit zijn factoren die gericht zijn op de inhoudelijk invulling van de ambtelijke fusie welke invloed kunnen hebben op de effectiviteit van de samenwerking. Inhoudelijke factoren hebben betrekking op de fase waarin de ambtelijke fusie inwerking is getreden.
21
Tabel 2.1. Overzicht succesfactoren en faalfactoren uitgesplitst naar procesfactoren en inhoudelijke factoren.
2.5.1 Succesfactoren: de procesfactoren
1. Urgentiebesef
De participerende gemeenten dienen - vanuit zowel bestuurlijk, als ambtelijk perspectief - de urgentie te voelen om samen te werken. Het is van belang dat de gemeente als organisatie het nut en de noodzaak inziet, door dit te herkennen en erkennen. Volgens Van de Laar kan het urgentiebesef voortkomen uit drie ontwikkelingen (2010: 189):
Succesfactoren Faalfactoren
Procesfactoren 1. Urgentiebesef 1. Instabiel of remmende politiek-bestuurlijke omgeving
2. Overeenstemming in doelstellingen
2. Ontbreken chemie en vertrouwen
3. Het aantal partnergemeenten 3. Vertrouwen op gevoel
4. De 'juiste' partnergemeenten 4. Ontbreken van stimulans vanuit de provincie
5. Aanwezigheid van een 'Gideonsbende'
5. Proces van samenwerking is niet geformaliseerd
6. Frequente en tijdige communicatie
6. Vage of onrealistische doelstellingen
7. Prevaleren persoonlijke belangen
Succesfactoren Faalfactoren
Inhoudelijke factoren 1. De ambtelijke fusie is een tussenvorm
1. Het ontbreken van eigenaarschap
2. Werken aan eigenaarschap 2. Verschillen in ontwikkeling tussen politiek en ambtenaren
3. Heldere rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer 4. Ruimte houden voor lokale profilering
5. Verrekensystematiek 6. Oog voor cultuuraspecten
22 1. De gemeente is beperkt in het leveren van kwalitatief goede prestaties. De gemeente beseft dat de huidige situatie een negatieve uitwerking heeft op de toekomst. Dit is een intern motief;
2. De gemeente is niet in staat de beleidsinhoudelijke opgaven op te lossen;
3. De kwaliteit van dienstverlening is laag en de kwetsbaarheid is hoog, waardoor de gemeente inziet dat de uitvoerende of ondersteunende taken niet langer zelfstandig uit te voeren zijn.
De aanleidingen tot het urgentiebesef komt voornamelijk voort uit een combinatie van deze ontwikkelingen.
2. Overeenstemming in doelstellingen
Een succesfactor voor de ambtelijke fusie is overeenstemming over de doelstellingen tussen de samenwerkende gemeenten - niet per se gelijk doelstellingen. Het doel en de visie dient vooraf helder te zijn, waarnaar gezamenlijk kan worden gestreefd. Een verschil in doelstelling hoeft niet gelijk een belemmerende factor te zijn, op voorwaarde dat overeenstemming is behaald over de manier waarop de verschillende doelstellingen worden bereikt (Van de Laar, 2010: 190).
3. Het aantal partnergemeenten
Hoewel Korsten geen maximaal aantal partnergemeenten voorschrijft (2015: 10), spreekt Van de Laar zich uit over een beperkt aantal partnergemeenten van maximaal drie. Dit blijkt uit praktijkonderzoek bij een meervoudige geconcentreerde samenwerking. Een maximaal aantal partnergemeenten zorgt ervoor dat er makkelijker overeenstemming gevonden kan worden, dit is moeilijker met een groot aantal gemeenten. Maar de ambtelijke fusie blijft een open groeimodel, dus bij een vaste basis van homogeniteit tussen de gemeenten kan het aantal partnergemeenten worden uitgebreid. Bij een meervoudig gedeconcentreerde samenwerking en een enkelvoudige samenwerking kunnen meer partijen samenwerken (Van de Laar, 2010: 190-191).
4. De 'juiste' partnergemeenten
Niet alleen het aantal, maar ook het kiezen van de juiste partnergemeenten is een succesfactor. Van de Laar geeft verschillende criteria voor het kiezen van de juiste partners, die bijdragen aan een effectieve en duurzame samenwerking (2010: 192):
1. Positieve beeldvorming: een negatief beeld of imago van een gemeente - zoals financiële instabiliteit of politieke wispelturigheid - kan de bereidheid om samen te werken door andere gemeenten verminderen. Een negatief beeld wordt gebaseerd op gevoelens en/of op feiten. Een positief beeld kan inhouden dat de financiële situatie of de organisatie zelf als gezond wordt gezien. 2. Onderling vertrouwen: ter aanvulling op positieve beeldvorming is onderling vertrouwen van belang, met name tussen betrokken sleutelfiguren. De sleutelfiguren bij een ambtelijke fusie zijn burgermeesters, wethouders, gemeentesecretarissen en gemeenteraden (Herweijer en Fraanje,
23 2011: 148). Zonder onderling vertrouwen is samenwerking onmogelijk. Onderling vertrouwen kan ontstaan door afstemming en overleg. Dit kost tijd.
3. Homogeniteit en nabijheid: homogeniteit en nabijheid betekent dat de samenwerkende gemeenten een vergelijkbare omvang hebben, in de buurt van elkaar liggen geografisch gezien en een vergelijkbare sociaal-culturele en historische achtergrond hebben. In samenhang met het onderling vertrouwen is het wenselijk dat de partners elkaar langer kennen, bijvoorbeeld via eerdere samenwerking (Van de Laar, 2010: 192).
5. Aanwezigheid van een 'Gideonsbende'
De Gideonsbende kan bij de vorming van een ambtelijke fusie worden gezien als een groep van betrokkenen (zowel ambtelijk als bestuurlijk) die de vorming van de fusie 'dragen'. De dragende groep stuurt het proces, creëert tijdig een heldere visie en vormt de doelstellingen. Dit zijn met name procedurele taken voor de vorming van de ambtelijke fusie. De Gideonsbende is noodzakelijk voor een effectieve en voorspoedige ontwikkeling van de samenwerking, daarvoor is onderling vertrouwen en stabiliteit in de groep nodig (Van de Laar, 2010: 194).
6. Frequente en tijdige communicatie
Het bedenken en uitwerken van de ambtelijke fusie door de Gideonsbende moet ook worden gecommuniceerd naar de rest van de organisatie en de werknemers. De ambtelijke fusie is niet alleen een idee van de Gideonsbende, maar moet breed worden gedragen. Er moet verbinding worden gemaakt tussen gemeenteraden, colleges, ambtelijk managers en de werkvloer (Van de Laar, 2010: 196). Alliantiemanagement is nodig, dit betekent dat ook tijdens de werking van de samenwerking continue onder de aandacht moet worden gebracht wat het nut, de noodzaak en de werkwijze van de samenwerking is (Korsten en Van de Laar, 2007: 11).
2.5.2 Succesfactoren: de inhoudelijk factoren
1. De ambtelijke fusie is een tussenvorm
Samenwerkingsverbanden blijven zich ontwikkelen. Uit het onderzoek van Van de Laar blijkt dat het gestelde eindperspectief vaak tijdelijk is en dat de samenwerkingsvorm meestal een tussenvorm is. Bijvoorbeeld een meervoudige gedeconcentreerde samenwerking die overgaat in een meervoudig geconcentreerde samenwerking of in een herindeling. De inhoud, vorm en omvang van de ambtelijke fusie is volgens Van de Laar in beweging. De organisatie moet beseffen en accepteren dat het 'eindperspectief' na verloop van tijd bijgesteld moet worden naar een nieuw 'eindperspectief'. Op deze manier blijft de ambtelijke fusie een tussenvorm.
24
2. Werken aan eigenaarschap
Het eigenaarschap over de samenwerking is in handen van de gemeenteraden en de bestuurders. Gemeenten moeten voorkomen dat ze zich primaire blijven richten op de eigen gemeenten. De investering in het samenwerkingsverband moet in ontwikkeling blijven en worden gezien als een toegevoegde waarde aan het lokale bestuur (Van de Laar, 2010: 198).
3. Heldere rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer
Zoals Korsten in het SETA concept aangaf, is er bij een ambtelijke fusie sprake van een opdrachtgever en een opdrachtnemer (Korsten, 2002). De gemeenteraad is de opdrachtgever aan het ambtelijk apparaat, de opdrachtnemer. De gemeenteraden dienen de 'opdracht' helder te formuleren voor de ambtenaren vanuit de eigen identiteit van de zelfstandige gemeente (bijvoorbeeld op welke termijn en tegen welke kosten). Per beleidsonderwerp of situatie kan een afweging gemaakt worden tussen algemeen beleid voor alle participerende gemeenten - ten kosten van de lokale identiteit, maar ten voordele van de efficiëntie - of het leveren van maatwerk (Van de Laar, 2010: 198).
4. Ruimte houden voor lokale profilering
Een volgende succesvoorwaarde is dat de eigen kleur en de eigen identiteit door de ambtelijke fusie behouden blijft. Gemeenten kiezen voor deze vorm van samenwerking, in plaats van herindeling, omdat er veel aandacht is voor het behouden van de eigen identiteit. Gemeenten kunnen opdrachten geven aan het ambtelijk apparaat, waarbij ambtenaren kunnen afwijken van algemeen beleid naar de wensen van de partnergemeenten (Van de Laar, 2010: 199). Volgens Herweijer en Fraanje is het van belang om continue rekening te houden met de democratische invloedsuitoefening. De gemeenteraad moet controle kunnen houden op belangrijke beleidsterreinen (2011: 148).
5. Verrekensystematiek
Een verrekensystematiek is het verdelen van de kosten en opbrengsten onder de partnergemeenten. Voordat de ambtelijke fusie in werking gaat moeten hierover afspraken worden gemaakt. Dit kan door een verrekensystematiek te gebruiken aan de hand van bijvoorbeeld het aantal inwoners, formatie of de mate van belasting van de werkorganisatie per gemeente. Het advies is om een vrij algemene verdeelsleutel te hanteren, omdat het onderwerp politiek gevoelig kan liggen. Op deze manier worden de opbrengsten en de kosten van de totale organisatie het eerlijkst verdeelt. Één enkele gemeente moet niet opdraaien voor de kosten van de andere gemeente (Van de Laar, 2010: 199).
25
6. Oog voor cultuuraspecten
De cultuur van de moederorganisatie heeft invloed op de samenwerking binnen de nieuwe werkorganisatie. Wanneer ambtenaren vanuit verschillende gemeenten samenwerken heb je te maken met een samenvoeging van verschillende (werk)culturen. De ambtenaren werken in de werkorganisatie vaak op een nieuwe locatie, de werkprocessen veranderen en de omgangsnormen kunnen veranderen in een grotere organisatie. De werkorganisatie ontwikkeld een nieuwe cultuur, waarbij het van belang is dat leidinggevenden zich inzetten op dit cultuuraspect door middel van het trainen en coachen van de medewerkers (Van de Laar, 2010: 200).
2.5.3 Faalfactoren: de procesfactoren
1. Instabiele of remmende politiek-bestuurlijke omgeving
Instabiliteit of een remmende politiek-bestuurlijke omgeving is een faalfactor voor de ambtelijke fusie. Al eerder kwam naar voren dat de stabiliteit van de Gideonsbende van belang is voor de totstandkoming van de ambtelijke fusie. Instabiliteit kan voor komen wanneer gemeenteraadsverkiezingen plaatsvinden, wethouders aftreden of het gehele college valt. Het risico is dat de voortzetting van de plannen dan in gevaar komt. Daarnaast bestaat dat de kans dat politieke partijen remmend reageren op samenwerkingsplannen. Deze plannen worden door politieke partijen snel gezien als een verlies van de autonomie. Vandaar dat bestuurders en gemeentesecretarissen energie moeten steken in het overtuigen van politieke partijen van de nut en noodzaak van de samenwerking. Van de Laar noemt deze faalfactor een factor die niet direct te beïnvloeden is, bijvoorbeeld in het geval van een wisseling van baan. Vandaar dat deze factor benoemt is om alert op te zijn, in het geval deze situatie dreigt voor te komen, dan kan hierop geïntervenieerd worden (2010: 202).
2. Ontbreken van chemie en vertrouwen
Vertrouwen kan een belemmerende factoren zijn wanneer sleutelfiguren geen vertrouwen hebben in de mate van gemeenschappelijkheid en homogeniteit tussen de samenwerkende gemeenten. Homogeniteit is afhankelijk van de overeenstemming van doelstellingen, een gelijke omvang van gemeenten en een dezelfde sociaal-culturele achtergrond met een nabije geografische ligging. Een gebrek aan vertrouwen en chemie kan leiden tot het ontbinden van de ambtelijke fusie, doordat niet effectief kan worden samengewerkt (Van de Laar, 2010: 203).
26
3. Te veel vertrouwen
Hoewel onderling vertrouwen als een succesfactor kan worden beschouwd, is te veel vertrouwen volgens het gevoel en te weinig zicht houden op de feiten een factor dat kan leiden tot falen. Het nemen van besluiten op basis van vertrouwen, zonder dat een controle mechanisme zicht heeft op de feiten is niet bevorderlijk voor de samenwerking. Volgens Van de Laar is een combinatie van vertrouwen en de mogelijkheid tot toetsing van de feiten raadzaam (2010: 204). Wanneer onterecht wordt vertrouwt op het gevoel, kan dit leiden tot het beëindigen van de samenwerking.
4. Ontbreken van stimulans vanuit de provincie
Uit eerder onderzoek blijkt dat op provinciaal overheidsniveau de voorkeur uitgaat naar herindeling als vorm van samenwerking voor gemeenten(Van de Laar, 2010: 203). Het provinciebestuur heeft in dat opzicht een weinig constructieve rol bij de totstandkoming van de ambtelijke fusie. Gemeentebesturen zien de stimulans vanuit de provincie wel als een van de voorwaarden om een ambtelijke fusie te ontwikkelen.
5. Proces van samenwerking is niet geformaliseerd
De samenwerking moet gestructureerd worden in de vorm van een projectorganisatie, plan van aanpak, visiedocument of regeling (Van de Laar, 2010: 203). Zonder structuur is niet duidelijk wat de koers is van de ambtelijke fusie en blijven betrokkenen in onzekerheid. Het te lang blijven hangen bij een verkenning van taken waarop samengewerkt kan worden is te vaag en leidt tot minder vertrouwen in de samenwerking.
6. Vage of onrealistische doelstellingen
Volgens Van de Laar kan op twee manieren onduidelijkheid ontstaan over de verwachtingen van de samenwerking. De verwachtingen kunnen aan de ene kant te hoog zijn of aan de andere kant juist te onduidelijk zijn. Ten eerste, kunnen doelstellingen niet worden gekwantificeerd. Dit betekent dat achteraf discussies kunnen ontstaan over de doelstellingen en de visie van het samenwerkingsverband. Dit komt voor wanneer niet duidelijk is wat de 0-meting was (de situatie van de gemeente voor de samenwerking) en wat de toegevoegde waarde of de effectiviteit is van de samenwerking tijdens de werkzame ambtelijke fusie. Ten tweede, ontstaan vage of onrealistische doelstellingen wanneer te hoge verwachtingen zijn geschept en dit ten laste komt van de werkorganisatie. De werkorganisatie heeft op die manier last van een te hoge werkdruk en kan niet worden voldaan aan de vooraf gestelde doelstellingen (Van de Laar, 2010: 203). Ambtelijk fuseren betekent bijvoorbeeld niet dat automatisch een middel is om kosten te besparen (Herweijer en
27 Fraanje, 2011: 149). Wanneer de verwachtingen voor dit doel te hoog is, kan dit de druk op de samenwerking vergroten. Onrealistische en vage doelstellingen is dus een faalfactor.
7. Prevaleren persoonlijke belangen
Volgens Van de Laar gaan medewerkers uit van persoonlijke belangen en stellen zich de vraag waarin de ambtelijke fusie voorziet in persoonlijke belangen (2010: 204). Hierbij kan gedacht worden aan salarisverhoging of een uitbreiding van taken. Wanneer de medewerker weinig persoonlijke winst haalt, dan kan hij of zij zich tegen de ambtelijke fusie keren. Om te veel tegenstand te voorkomen is het van belang is dat er faciliteiten zijn binnen de organisatie om de persoonlijke ontwikkeling van de medewerkers te stimuleren (Van de Laar, 2010: 204).
2.5.4 Faalfactoren: de inhoudelijke factoren
1. Het ontbreken van eigenaarschap
Wat eerder duidelijk is gemaakt, is dat de gemeenteraden en bestuurders eigenaar blijven van de zelfstandige gemeenten en eigenaarschap hebben over het samenwerkingsverband. Het ontbreken van eigenaarschap is een faalfactor wanneer dilemma's ontstaan bij de werkzame samenwerking op het gebied van sturing en coördinatie, en de gemeenteraad en bestuurders hier te weinig controle op houden. Dit vermindert de ontwikkeling en de effectiviteit van de samenwerking. Volgens Van de Laar is deze faalfactor geen factor die leidt tot ontbinding van de samenwerking, maar kan het een effectieve samenwerking wel remmen. Voorbeelden van dilemma's zijn het ontstaan van wij-zij verhoudingen, een te grote werkdruk van de uitvoeringsorganisatie of wanneer de verrekensystematiek tot discussie leidt. De gemeenteraden en bestuurders van de partnergemeenten hebben eigenaarschap en moeten op dat moment adequaat ingrijpen (Van de Laar, 2010: 205).
2. Verschillen in ontwikkeling tussen politiek en ambtenaren
Eerder is aangegeven dat de ambtelijke fusie het voordeel heeft dat de kwaliteit van de dienstverlening verbetert. Via de werkorganisatie kunnen de partnergemeenten de kwaliteit leveren die past bij de grootte van het aantal inwoners. De faalfactor is dat de competenties en de kwaliteit van de raadsleden en bestuurders niet meer passen bij de competenties en de kwaliteit van de ambtenaren. De opdrachtgever en de opdrachtnemer kunnen verschillen in ontwikkeling en de werkorganisatie kan verzelfstandigen (Van de Laar, 2010: 205).
28
2.6. Toetsing van de succesfactoren en faalfactoren
De succes- en faalfactoren kunnen worden gezien als lessen over de wijze waarop de ambtelijke fusie op een effectieve manier tot stand kan komen. De succes- en faalfactoren zijn geen oordelen over de wenselijkheid van de samenwerking tussen gemeenten. Het onderzoek wordt op kwalitatieve wijze uitgevoerd aan de hand van twee casussen. Door middel van kwalitatief onderzoek kan niet inzichtelijk worden gemaakt welke factoren meer of minder mee wegen. Daarom worden de factoren los van elkaar getoetst. Wel kan, op basis van de twee casussen, een waardeoordeel worden gegeven over het belang van de succes- en faalfactoren van de ambtelijke fusie. Ik verwacht dat de aanwezigheid van de succesfactor invloed heeft op het al dan niet slagen van de ambtelijke fusie, namelijk dat de ambtelijke fusie slaagt. De aanwezigheid van de faalfactor heeft invloed op het al dan niet slagen van de ambtelijke fusie, namelijk dat de ambtelijke fusie faalt. De onafhankelijke variabele is de aanwezigheid van de individuele succesfactoren en faalfactoren, de afhankelijke variabelen is het al dan niet slagen van de ambtelijke fusie. Het onderzoek maakt duidelijk wat de consequenties zijn van het wel of niet aanwezig zijn van de factoren. De begrippen worden in het conceptueel model (figuur 3) weergeven en in de operationalisering (tabel 3.2) uitgelegd.
29
Figuur 3: Conceptueel model Succesfactoren:
Urgentiebesef Overeenstemming in doelstellingen
Het aantal partnergemeenten De 'juiste' partnergemeenten Aanwezigheid van een 'Gideonsbende' Frequente en tijdige communicatie
De ambtelijke fusie is een tussenvorm
Werken aan eigenaarschap Heldere rolverdeling tussen opdrachtgever en
opdrachtnemer
Ruimte houden voor lokale profilering
Verrekensystematiek Oog voor cultuuraspecten
Faalfactoren: Instabiel of remmende politiek-bestuurlijke omgeving Ontbreken chemie en vertrouwen Te veel vertrouwen Ontbreken stimulans provincie
Proces van samenwerking is niet geformaliseerd
Vage of onrealistische doelstellingen
Prevaleren persoonlijke belangen
Het ontbreken van eigenaarschap
Verschillen in ontwikkeling tussen politiek en ambtenaren
Het falen van de
ambtelijke fusie
Het slagen van de
30
Hoofdstuk 3: Methode
Dit kwalitatieve verklarende onderzoek heeft een deductieve onderzoeksbenadering, met als doel de succes- en faalfactoren te toetsen aan de hand van twee praktijkgevallen.
3.1 Casusselectie
Dit onderzoek maakt gebruik van een vergelijkende gevalsstudie, gericht op twee most different casussen. Most different casusstudies typeren zich doordat de casussen in veel opzichten overeen komen, maar op een aantal onderdelen van elkaar verschillen. De onderdelen die van elkaar verschillen kunnen leiden tot een ander resultaat (Neuman, 2014: 494). De twee casussen zijn in dit onderzoek de gemeentelijke werkorganisaties HLTsamen (gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen) en Duivenvoorde (gemeenten Wassenaar en Voorschoten). HLTsamen en Duivenvoorde zijn operationele ambtelijke fusies en zijn in werking getreden vanaf respectievelijk 1 januari 2017 en 1 januari 2013.
Er is gekozen voor een vergelijkende casusstudie op basis van overeenkomsten van de omstandigheden en op basis van verschillen.
Overeenkomsten Verschillen
Omvang en nabijheid Aantal regio- oriëntaties binnen de ambtelijke fusie Inrichting van de ambtelijke fusie Agrarische achtergrond en forensengemeenten Duur van de samenwerking Toekomstperspectief van de samenwerking
De eerste overeenkomst is dat beide fusies bestaan uit een samenwerking tussen aangrenzende kleine gemeenten. Dat wil zeggen, gemeenten met een omvang van 0 - 40.000 inwoners, volgens de norm van de VNG (2015)1. Een volgende overeenkomst is dat beide ambtelijke fusies ingericht zijn als meervoudig geconcentreerde ambtelijke fusies. Zoals in het theoretisch kader beschreven is, is een meervoudig geconcentreerde ambtelijke poolvorming een samenwerking waarbij het ambtelijke apparaat samenwerkt voor alle gemeentelijke beleidsmatige, uitvoerende en ondersteunende taken (Van de Laar, 2010: 31). Bij zowel HLTsamen als Duivenvoorde werken de ambtenaren voor alle taken samen in opdracht van de gemeenteraden in een bedrijfsvoeringorganisatie (HLTsamen, 2016: 28; Gemeente Wassenaar, 8 oktober 2012: 4). De laatst genoemde overeenkomst is dat beide ambtelijke fusies vrij recent in werking zijn getreden. Duivenvoorde sinds 2013 en is op dit moment vijf en een half jaar in werking, en HLTsamen sinds 2017 en is anderhalf jaar in werking. Beide casussen zijn
1 Aantal inwoners per gemeente op 1 januari 2018: Teylingen 36.598, Lisse 22.754, Hillegom 21.821, Wassenaar
