1 afgebeeld, tekent het beginpunt van de
beraad-slagingen. Van Stokkom presenteert, op basis van zijn onderzoek, een heus voorstel voor een type burgerbestuur dat de taak van de wetgever deels kan overnemen. Van Stokkom en van Gun-steren zijn beiden geïnteresseerd in de lerende democratie, maar ze benaderen die elk op een andere manier.
u
Burgerberaad en Platoonse angsten Het ligt in een politiek systeem dat zich de-mocratisch noemt voor de hand dat burgers ook daadwerkelijk iets te zeggen hebben over politieke aangelegenheden. Het aanwijzen van vertegenwoordigers is dan een wel erg mini-male invulling. Zodra men echter verder gaat en burgers laat deelnemen aan volksvergaderingen, juryrechtbanken, referenda en wat dies meer zij, steken oeroude, ja Platoonse angsten de kop op. Zullen de burgers wel rationeel besluiten? Zal het gevoel het verstand niet overvleugelen? Is het niet beter om politiek en bestuur aan des-kundigen over te laten? Ontwerpers van vormen van deliberatieve democratie vertrouwen erop dat in de juiste setting en met de juiste spelre-gels er sprake zal zijn van rationele argumen-tatie over het algemeen belang. En gaat het een keer mis, dan hopen de deliberatieve denkers op het ontstaan van een leerproces.
Van Stokkom plaatst zichzelf in het kamp van degenen die de burgers meer invloedsmo-gelijkheden willen toekennen. Maar hij komt op basis van onderzoek naar door de overheid al geëntameerde vormen van interactief bestuur tot de conclusie dat er wel degelijk veel waarheid schuilt in de Platoonse kritiek. Burgerberaad blijkt meer een groepsritueel te zijn dan een rationele uitwisseling van argumenten. Een be-langhebbendenoverleg doet het soms beter dan een burgerforum. Deelnemers hebben minder belangstelling voor het debat als zodanig, ze willen geïnformeerd worden, ze willen leren of ontlenen genoegen aan het sociale gebeuren. De verwachting van de deliberatieven dat burgers als gelijken met elkaar het gesprek aangaan,
gaat ook niet op. Er zijn altijd informele leiders die meer gelijk zijn dan anderen. Er treden ‘emotiedynamieken’ op die het leren in de weg staan; angst voor het onbekende verdringt bij-voorbeeld nieuwsgierigheid naar een betere manier van zien. De inbreng van deskundigen is gewenst, maar de manier waarop zij hun in-breng moeten leveren zonder op hun beurt de gedachtegang in de groep te overheersen, is nog weinig onderzocht.
Desondanks meent Van Stokkom dat er wel degelijk succesvolle vormen van burgerberaad zijn ontwikkeld en dat burgers in de juiste set-tings en met passende spelregels ook heel goed in staat zijn om zich een oordeel te vormen over complexe aangelegenheden. Hij sluit daarbij aan bij de interessante experimenten van Fishkin c.s. in de Verenigde Staten met deliberatieve opi-niepeilingen. Een groep burgers wordt daar bij-eengebracht voor een bepaalde periode, om met elkaar en met deskundigen te overleggen. Aan het eind van de sessie blijkt het oordeel anders te zijn dan aan het begin en beter gefundeerd. De hele werkwijze is duidelijk afgekeken van de juryrechtspraak, die in de Verenigde Staten als een democratisch fenomeen wordt beschouwd. Dit brengt Van Stokkom tot het volgende voor-stel. Voortaan gaat een Burgerkamer deliberatief stemmen over een wetsvoorstel dat is aange-vraagd door een volksinitiatief (op verzoek van veertigduizend burgers) of dat door de overheid aan het volk wordt voorgelegd. Deze Burgerka-mer wordt voor de gelegenheid samengesteld via een aselecte steekproef van vijfhonderd burgers. ‘Zij trekken zich twee dagen terug voor beraad, bediscussiëren in kleine groepen welke vragen zij uiteenlopende getuigen-experts zul-len stelzul-len, onderwerpen hen pzul-lenair aan kruis-verhoren, bediscussiëren opnieuw de gevolgen van hun inbreng, en stemmen tenslotte over een veelheid van aspecten van het wetsvoorstel.’ (p. 14) Deze stemming is beslissend.
Op het oog is dit een eenvoudig voorstel. Maar het is interessant om te zien dat bij Van Stokkom zelf meteen de twijfel toeslaat. De Platoonse vraag laat zich niet zo gemakkelijk
2
boeken
Willem Witteveen over de lerende democratie wegdrukken. Zullen machtsoverwegingen nietbijvoorbeeld het besluitvormingsproces gaan domineren? Zullen informele leiders ¬ in een groep van vijfhonderd personen onvermijdelijk ¬ er een visie doordrukken die niet grondig is uitbediscussieerd in de twee dagen die voor het hele proces beschikbaar zijn? Van Stokkom splitst zijn eigen voorstel meteen in twee vari-anten, een waarin de politiek het eindoordeel over wetgeving overneemt en een waarin de Burgerkamer een bindend advies uitbrengt aan de volksvertegenwoordiging. Bindend? ‘De Bur-gerkamer biedt als het ware het ruwe skelet van het wetsvoorstel. Het parlement zou dan de taak hebben het wetsvoorstel zodanig te herformule-ren dat daarin de uiteenlopende stemuitslagen van de Burgerkamer adequaat tot uitdrukking komen. (…) Het parlement behoudt aldus het politieke primaat over de uiteindelijke compo-sitie van het wetsvoorstel.’ (p.1) Te vrezen valt dat deze variant, die Van Stokkom uiteindelijk de beste vindt, snel ontaardt in een complex en onoverzichtelijk proces van wetgeving dat veel kansen biedt om op de ouderwetse manier door belangencoalities en uitruil van wensen het oor-deel van de Burgerkamer weer te omzeilen. De wil van de politici zal het ‘algemeen belang’ naar zich toetrekken, het oordeel van de Burgerkamer zal in deelaspecten uiteenrafelen.
Zo laat dit voorstel ¬ uit een overigens even-wichtige en boeiende studie ¬ zien wat er pro-blematisch is aan het verbeteren van de lerende democratie langs rationele weg. Er wordt een vorm van democratische vernieuwing onder-zocht die rationeel ontworpen wordt, volgens de leerweg van analyse en instructie. Het instituti-onele ontwerp wordt vervolgens zo opgezet dat ook de deelnemers kunnen leren door analyse en instructie. Dan komt het echter op details van details aan, elke verkeerde ingreep kan tot een fataal verkeerde afloop van de beraadslagingen leiden. Misschien komt er in de praktijk iets uit de bus dat niet veel beter werkt dan de bestaande democratische instituties. De vraag komt op of er geen andere manieren zijn om een lerende democratie te vormen.
u
Zelforganisatie en Aristotelisch optimisme Dat brengt ons bij Van Gunsteren, die immers al sinds vele jaren bekend staat als iemand die een radicaal andere leerweg voorstaat: variatie en selectie. Niet centrale planning en politiek primaat leiden tot een democratie die leerver-mogen toont en over veerkracht beschikt, maar het zo inrichten van het politieke proces dat zelf-organisatie door burgers een kans krijgt. Stelsels van elkaar in evenwicht houdende machten zijn beter geschikt om door het genereren van variatie (vele voorstellen en standpunten) tot een goede selectie (van het bindende besluit) te komen. De markt is zo’n systeem. ‘Andere systemen die veerkracht ontwikkelen door va-riëteit te representeren en daaruit te selecteren zijn: het recht met zijn hoor en wederhoor, de politiek met zijn regering en oppositie en de we-tenschap met zijn publieke confrontatie van en oordeel over conflicterende visies op wat waar is. Allemaal systemen die veerkracht realiseren door een vorm van variëteit en selectie.’(p.7) Dit leidt tot een brede kijk op wat democratische instituties zijn.
Burgerschap, vervolgens, is voor Van Gunste-ren niet iets wat je als lid van de gemeenschap er even bij doet (als je bijvoorbeeld door het lot bent aangewezen voor de Burgerkamer) maar het is het primaire politieke ambt, waar alle an-dere ambten, tot aan dat van minister-president aan toe, van zijn afgeleid. Leiders moeten indi-recte vormen van sturing ambiëren die de condi-ties voor zelforganisatie in stand houden. Deze lijn van redeneren lijkt verwant aan die van Aris-toteles, die in tegenstelling tot Plato geen ide-aalbeeld van de beste politieke orde nastreefde, maar oog had voor de condities waaronder regi-mes in de praktijk optimaal functioneren. Van Gunsteren heeft uit de inzichten die de laatste jaren zijn ontwikkeld in de cognitieve wetenschap de conclusie getrokken dat er be-paalde principes zijn die ervoor kunnen zorgen dat ‘baasloze interacties binnen een verzameling van mensen de collectieve uitkomst van hun handelen slimmer maken’. (p.) Die principes
zijn: diversiteit, ‘multiple mapping’, selectie en
indirecte controle. De aanwezigheid van zo’n principe in een mechanisme op zich is niet ge-noeg, het moet goed worden verwerkt om het beoogde effect te hebben. ‘Multiple mapping’, bijvoorbeeld, is een reflectief mentaal proces dat verbindingen legt tussen met waarden geladen herinneringen en gebeurtenissen in het heden; iedereen doet daaraan, maar het heeft alleen het beoogde effect van collectief leren wanneer er een institutie is die communicatie en interactie met anderen over hun ‘multiple mappings’ ver-gemakkelijkt ¬ zoals het geval kan zijn in het door professionals beheerde rechtsgeding of in het naar binnen gekeerde politiek bedrijf. (Het is duidelijk dat het rechtsgeding ook zo kan zijn ingericht dat er geen betekenisvolle interactie plaatsvindt tussen alle betrokkenen; zo kwamen de slachtoffers van delicten in het traditionele strafproces niet aan het woord.)
Bij nader inzien voegt Van Gunsteren nog een vijfde principe van zelforganisatie toe: ‘on-afhankelijkheid maar geen isolement’. Burgers moeten zichzelf kunnen zijn en beslissingen over hun eigen leven kunnen nemen, maar te-gelijkertijd in contact staan met anderen en zich door anderen laten beïnvloeden. De instellingen van de rechtsstaat bieden volgens Van Gun-steren zowel onafhankelijkheid (het recht als waarborg voor vrijheid) als een stimulans tot het doorbreken van isolement (men kan de ander in rechte aanspreken of gebruik maken van juridi-sche middelen om samen iets te ondernemen). De redenering van Van Gunsteren beweegt zich in deze samenvatting op een hoog abstrac-tieniveau. Dat is echter schijn. Hij slaagt er goed in om de praktische uitwerking van het streven naar zelforganisatie door burgers in beeld te brengen. ‘Multiple mapping’ leidt er bijvoor-beeld toe dat er een kloof lijkt te zijn tussen politiek en burgers. De politici zijn betrokken op elkaar, ze spreken een ongewone taal (een jargon) en dat is juist een teken dat zij gebruik maken van hun vermogen om vanuit hun eigen referentiekaders naar een gezamenlijk herin-nerd verleden te zoeken dat aanwijzingen geeft
voor intelligente reacties op nieuwe problemen. Die kloof vindt Van Gunsteren dan ook niet een echt probleem. Wie de kloof wil opheffen door als politicus de veranderende meningen onder de bevolking te volgen en strategisch uit te bui-ten, wordt populist en verliest juist aan reflectief vermogen. Wie zoekt naar democratische ver-nieuwingen om de kloof op te heffen (zoals de introductie van het referendum of de gekozen burgemeester) en zo de macht van de volkstegenwoordiging te verkleinen, heeft het ver-keerde motief voor een wellicht verstandig idee. Het gaat er volgens Van Gunsteren niet om vertegenwoordigende politiek te vervangen door directe burgerinvloed, maar om het be-stuur beter te laten functioneren door meer ruimte te laten aan zelforganisatie door burgers. Sturen vooraf, vanuit een politiek centrum dat gezag claimt, is dan van minder belang dan verantwoording achteraf van op basis van een breed mandaat gevoerd beleid. Een citaat: ‘Van-uit de principes van zelforganisatie bezien is het benadrukken van het primaat van de politiek niet verstandig. In plaats van het primaat kan de politiek beter het ultimaat claimen, het recht om het laatste woord te spreken. In een zichzelf organiserende democratie komt gezaghebbende centrale besluitvorming vooral aan het eind van een recursief proces van bewerken van diversi-teit en conflicten, bij het knopen doorhakken en verantwoording afnemen. Dat kan ook mee-brengen dat de voorwaarden waaronder zelf-organisatie plaatsvindt worden bijgesteld, dat wordt aangegeven wat binnen en buiten de spel-regels valt. Dat is inderdaad een vorm van sturen vooraf. Maar niet een sturen naar een plaatje van een gewenste eindtoestand. Het gaat erom de voorwaarden voor zelfsturing en zelforganisatie van burgers bij de tijd te houden en voor verval te behoeden.’ (p. 11)
u
Combinatie van methoden
Deze passage brengt Van Gunsteren dicht in de buurt van Van Stokkom ¬ ook al zijn hun visies op de principes en mechanismen van
4
een lerende democratie zo verschillend. Een politiek die niet meer maar ook niet minder dan het ultimaat claimt, kan immers onder om-standigheden heel wel gebruik maken van een of andere variant van de Burgerkamer. Institu-tioneel ontwerp zal er aan te pas moeten komen om het bestaande politieke bestel gevoeliger te maken voor vormen van zelforganisatie en het leiderschap te richten op de taak om aan zelfor-ganisatie vorm en richting te geven. Het is dus zaak aandacht te besteden aan de kunst van het ontwerpen van instituties.
Uit beide boeken gezamenlijk kunnen we de conclusie trekken dat daarvoor vermoedelijk beide leerwegen nodig zijn: leren door analyse en instructie én leren door variatie en selectie. We kunnen dan ¬ volgens de methode van analyse en instructie ¬ het referendum over de Europese grondwet dat in Nederland en Frank-rijk tot een ‘nee’ leidde en dat vergaande gevol-gen bleek te hebben, zien als een casus die goed onderzocht moet worden om een type referen-dum te ontwerpen dat minder verstoring van bestaande politieke systemen (het Nederlandse en het Europese) met zich meebrengt, maar dat toch aan fundamentele wensen van kiezers recht
kan doen. Dat leidt er bijvoorbeeld toe dat men het officiële karakter van het raadgevend refe-rendum moet bekritiseren omdat het in feite onvermijdelijk als een beslissend referendum functioneerde.
Maar we kunnen ook ¬ overeenkomstig het idee van variatie en selectie ¬ het Europese re-ferendum zien als onderdeel van een langdurig leerproces over het soort ordening en het soort juridische vormgeving dat voor de burgers van de landen van de Europese Unie aantrekkelijk en aanvaardbaar is; in een langere tijdshorizon is de vraag wat voor nieuwe initiatieven het ‘nee’ teweegbrengt veel interessanter dan de vraag wat voor pogingen tot politiek primaat het doorkruiste. Het raadgevende karakter van het referendum is dan niet alleen geen probleem, maar zelfs een voordeel: het laat de mogelijkheid immers open dat politici die van eigen kracht en overtuiging uitgaan ook wel eens nee tegen het ‘nee’ zouden kunnen zeggen, met stevige argumenten. En dat zou democratie tot een deliberatief proces maken op basis van een uit theoretisch oogpunt onvolkomen besluitvor-mingsmechanisme.