Wijziging van de Wgr per januari

3.2.1 Wijzigingen met betrekking tot dualisme/monisme

De wetgever achtte dualisering van het bestuursmodel van het openbaar lichaam niet wenselijk, maar heeft er wel voor gekozen om een aantal kenmerken in te voeren die ontleend zijn aan de Wet dualisering gemeentebestuur ter versterking van het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling.137 'Het betreft bepaalde maatregelen die de positie van het algemeen bestuur kunnen versterken die niet specifiek gerelateerd zijn aan een dualistisch stelsel, maar wel zijn opgenomen in de Wet dualisering gemeentebestuur. Met de voorgestelde maatregelen wordt dus niet een gedeeltelijke dualisering ingevoerd, maar wordt het huidige, monistisch stelsel op intergemeentelijk niveau gehandhaafd'.138 Hieronder zullen de wijzigingen van de Wgr aan de hand van de in hoofdstuk 1 opgenomen drie elementen, die het monistische danwel dualistische stelsel kenmerken, worden beschreven.

Personele samenstelling

De personele samenstelling bij een gemeenschappelijke regeling is, door het ontbreken van de incompatibiliteiten zoals die in de Gemeentewet bestaan, monistisch van aard. Dualisering van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling zou gepaard moeten gaan met het onverenigbaar verklaren van het lidmaatschap van het algemeen bestuur en dagelijks bestuur. Dit is niet gebeurd waardoor het dagelijks bestuur nog onderdeel van het algemeen bestuur is en blijft (art. 14 Wgr). Wel is met betrekking tot de personele samenstelling een aantal andere incompatibiliteiten ingevoerd die dualistisch van aard zijn. Zo is het dagelijks bestuur verantwoording schuldig aan het algemeen bestuur en dient deze gevraagd en ongevraagd van inlichtingen te voorzien (art. 19a lid 1 en 2 Wgr). Het ontslagrecht is ingevoerd; het algemene bestuur heeft de wettelijke bevoegdheid gekregen om één of meer leden van het dagelijks bestuur te ontslaan indien er sprake is van vertrouwensverlies (art. 19a lid 3 Wgr). Bij ontslag van een van de leden van het dagelijks bestuur dient het algemeen bestuur uit zijn midden een nieuw lid voor het dagelijks bestuur of voorzitter te kiezen (art. 14 lid 1 Wgr). Door de monistische personele samenstelling, blijft een ontslagen lid van het dagelijkse bestuur nog onderdeel van het algemeen bestuur. De vraag of het ontslag als lid van het dagelijks bestuur gevolgen moet hebben voor zijn positie als algemeen bestuurslid, dient door het

137

R.J.M.H. de Greef, De Wet gemeenschappelijke regelingen en de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur, Gst. 2013/110.

138

bestuursorgaan dat hem heeft afgevaardigd te worden beantwoord.139 Het benoemde bestuursorgaan – de raad of het college – is degene die het betrokken lid van het algemeen bestuur ontslag zou moeten verlenen als lid van het algemeen bestuur.

Daarnaast zijn er bij de wetswijziging nieuwe wetsartikelen geïntroduceerd, die ook dualistisch van aard zijn, met betrekking tot de samenstelling van het algemeen bestuur bij zuivere raads- en collegeregelingen. Deze aanpassing heeft plaatsgevonden omdat deelname van collegeleden c.q. raadsleden aan zuivere raads- en collegeregelingen niet in gedualiseerde gemeentelijke verhoudingen passen.140 Het algemeen bestuur bij raadsregelingen mag alleen nog bestaan uit leden van de deelnemende raden (art. 13 lid 1 Wgr). Bestuurscommissies die door de raad worden ingesteld mogen immers ook niet meer bezet worden door de burgemeester en wethouders. Daarnaast is het voor collegeleden uitgesloten om zitting te nemen in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling waaraan uitsluitend raden deelnemen (art. 13 lid 1 Wgr). Het algemeen bestuur van een regeling die uitsluitend door colleges is getroffen, mag uitsluitend uit collegeleden bestaan (art. 13 lid 6 Wgr). En gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend colleges en burgemeesters als afzonderlijk bestuursorgaan (art. 13 lid 10 Wgr) deelnemen, dienen te bestaan uit leden van de colleges en de (gezamenlijke) burgemeesters van de deelnemende gemeenten. Deze incompatibiliteiten gelden niet voor gemengde regelingen (art. 13 lid 1 Wgr). Bij de samenstelling van het algemeen bestuur van een gemengde regeling wordt het namelijk aan de raden overgelaten of naast raadsleden ook collegeleden in het algemeen bestuur zitting mogen nemen (art. 13 lid 1 Wgr).141

Bevoegdheidsverdeling

Bij een dualistische bevoegdheidsverdeling zouden de bevoegdheden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur resp. de voorzitter naar het model van de gemeentewet (en de gedualiseerde medebewindswetten) moeten worden ingedeeld. Met betrekking tot de autonome bevoegdheden zou dat betekenen dat het algemeen bestuur, met uitzondering van de mogelijkheid van delegatie aan het dagelijks bestuur, aan het hoofd van het bestuur van het samenwerkingsverband zou moeten staan, verordeningen en de begroting en de rekening zou moeten vaststellen, en met kaderstelling en controle belast moeten zijn. De collegebevoegdheden zouden bij het dagelijks bestuur moeten worden neergelegd en

139 Kamerstukken II 2013–2014, 33 597, nr. 6. 140 Kamerstukken II 2012-2013, 33 597, nr. 3, p. 34. 141 Ibid., p. 23.

burgemeestersbevoegdheden bij de voorzitter. Ook met betrekking tot de medebewindsbevoegdheden zou het dualistische stelsel van de medebewindswetten moeten worden gevolgd.

Het primaat van het algemeen bestuur is bij de wetswijziging in zekere zin verstevigd.142 In principe berusten alle overgedragen bevoegdheden bij het algemeen bestuur, tenzij bij wet of regeling anders is bepaald (art. 33 Wgr). Hierop zijn echter twee uitzonderingen: (1) in de gemeenschappelijke regeling kan worden bepaald dat bevoegdheden aan het dagelijks bestuur of voorzitter worden toegekend; en (2) het algemeen bestuur kan zijn bevoegdheden overdragen aan het dagelijks bestuur (art. 33a Wgr).143 Aan de overdracht van deze bevoegdheden liggen echter ook beperkingen. De Wgr verbiedt delegatie van de eigen bevoegdheden zoals het vaststellen van de begroting of jaarrekening, en de bevoegdheden die bij wet aan het algemeen bestuur zijn overgedragen zoals het heffen van bepaalde belastingen en het vaststellen van verordeningen die met strafbepalingen of bestuursdwang gehandhaafd worden. Bijzonder hieraan is dat deze laatst genoemde bevoegdheden (bij wet overgedragen) wel bij gemeenschappelijke regeling overgedragen zouden kunnen worden.

Daarnaast is een aantal bevoegdheden rechtstreeks aan het dagelijks bestuur toegekend, waarmee er dus een lichte vorm van dualisering heeft plaatsgevonden (art. 33b Wgr). Zoals we gezien hebben, is in het kader van de dualisering een aantal gemeentelijke bestuursbevoegdheden aan het college van burgemeester en wethouders overgedragen (zie hoofdstuk 1.3). Het college heeft de bevoegdheid gekregen om privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente uit te kunnen oefenen (art. 160 lid 1, sub e, Gemw). In lijn hiermee is in artikel 33b Wgr de attributie van deze bevoegdheid aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam geregeld. Hetzelfde geldt voor enkele andere bestuursbevoegdheden van het college die bij de dualisering zijn overgedragen of gecodificeerd, zoals het vaststellen van regels over de ambtelijke organisatie, het besluiten tot privaatrechtelijke handelingen en het besluit om namens het bestuur rechtsgedingen te voeren. In de nieuwe Wgr zijn deze bevoegdheden aan het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam overgedragen (art. 33b Wgr), zodat tot een praktische werkverdeling kan worden gekomen tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur kan via de informatie- en verantwoordingsplicht tussen het dagelijks bestuur en de mogelijkheid om in dat verband

142

Kamerstukken II 2012-2013, 33 597, nr. 3, p. 8.

143

bepaalde kaders te stellen eventueel sturen indien noodzakelijk. Dezelfde bevoegdheidsverdeling is ook geregeld voor de bedrijfsvoeringsorganisatie.144 Van de bevoegdheid tot het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen, is een uitzondering gemaakt voor de besluiten tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Deze bevoegdheid (art. 31a Wgr) blijft bij het algemeen bestuur (art. 12 lid 2 Wgr), om te voorkomen dat reeds op afstand gezette taken niet nog verder op afstand worden gezet. De oprichting van of deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen past namelijk niet binnen het publieke karakter van de gemeenschappelijke regeling. Het algemeen bestuur van het openbaar lichaam kan hiertoe alleen besluiten indien de gemeenschappelijke regeling in deze mogelijkheid voorziet en ter behartiging van het daarmee te dienen belang van de gemeenschappelijke regeling. Daarnaast dienen de raden van de deelnemende gemeenten eerst in de gelegenheid te zijn gesteld om hun wensen en bedenkingen in te dienen bij het besluit tot oprichting van en deelneming in de voornoemde privaatrechtelijke rechtspersonen. Hiermee wordt de betrokkenheid van de deelnemende raden verzekerd (analoog aan art. 160 lid 2 Gemw). Deze overdracht van bevoegdheden is dualistisch.

Kiezerslegitimatie

Bij dit onderdeel hebben geen wijzigingen plaatsgevonden, het uitgangspunt is en blijft verlengd lokaal bestuur. De democratische legitimiteit is nog steeds gestoeld op de kiezerslegitimatie die via de gemeenten plaatsvindt, wat betekent dat burgers geen actief of passief kiesrecht hebben voor het algemeen bestuur.

3.2.2 Versterking van democratische controle van gemeenschappelijke regelingen

- Invoering elementen die de positie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam

versterken (intern)

Op het gebied van de politieke verantwoordelijkheid zijn aanpassingen gedaan om deze te verbeteren.145 Met de wetswijziging is de (verantwoordings)relatie tussen het algemeen

bestuur en het dagelijks bestuur aangepast. Het doel hiervan is om de positie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam te versterken. 146 Zoals we in paragraaf in 3.2.1 zagen is het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam verantwoording schuldig aan het

144 Kamerstukken II 2012-2013, 33 597, nr. 3, p. 11. 145 Ibid., p. 13. 146 Ibid., p. 14-15.

algemeen bestuur en dient het dagelijks bestuur het algemeen bestuur gevraagd en ongevraagd van inlichtingen te voorzien (art. 19a lid1en lid 2). Tevens heeft het algemeen bestuur de bevoegdheid gekregen om één of meer leden, de voorzitter inbegrepen, van het dagelijks bestuur te ontslaan bij vertrouwensverlies (art. 19a lid3 Wgr). Dit geldt voor de leden van het dagelijks bestuur, inclusief de voorzitter, die door en uit het algemeen bestuur zijn aangewezen (art. 14 lid 1 Wgr) en ook voor de eventuele leden die niet afkomstig zijn uit het algemeen bestuur, maar van buiten (art. 14 lid 2 Wgr).147 Voorheen was ontslag alleen mogelijk indien de gemeenschappelijke regeling hierin voorzag. De mogelijkheid tot ontslag betreft een zeer wezenlijk instrument voor het algemeen bestuur om zijn positie als hoofdorgaan te verstevigen. Een andere wijziging die de versteking van de positie van het algemeen bestuur beoogt, betreft het feit dat de leden van het dagelijks bestuur niet in de meerderheid van het algemeen bestuur mogen zijn (art. 14 lid 3 Wgr). Elke deelnemer dient met minimaal één lid vertegenwoordigd te zijn in het algemeen bestuur (tenzij er in de gemeenschappelijke regeling hierbij afgeweken is (art. 14 lid 5 Wgr)). Door de versterking van het algemeen bestuur met de wettelijke bevoegdheid een of meerdere leden te ontslaan bij vertrouwensverlies en de verplichting van het dagelijks bestuur om actief inlichtingen aan het algemeen bestuur te verschaffen, dient de samenstelling van het algemeen bestuur zodanig te zijn dat het zijn positie als hoofdorgaan – ten opzichte van het dagelijks bestuur op adequate wijze kan waarmaken. Om deze onderscheidenlijke posities van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur aan te duiden, mag daarom het aantal leden van het dagelijks bestuur nooit de meerderheid van het algemeen bestuur uitmaken.148

- Verhouding bestuur gemeenschappelijke regeling en deelnemende gemeentebesturen (extern)

In de Wgr zijn ook bepalingen opgenomen over de inlichtingen- en verantwoordingsverplichtingen tussen het bestuur van het openbaar lichaam en gemeenschappelijk orgaan of de individuele leden van dat bestuur enerzijds en de deelnemende bestuursorganen en de raden anderzijds. Hierbij hebben geen inhoudelijke veranderingen plaatsgevonden, behalve dan dat hier de nieuwe samenwerkingsvorm bedrijfsvoeringorganisatie aan toegevoegd is.149

Versterking invloed raden op de begroting en jaarrekening

147 Kamerstukken II 2012-2013, 33 597, nr. 3, p. 14. 148 Ibid., p. 24. 149 Ibid., p. 15.

De invloed van de gemeenteraden op de begroting van de gemeenschappelijke regelingen is door middel van de wetswijziging verbeterd. Zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, zijn de uitgaven van het openbaar lichaam en van het gemeenschappelijk orgaan verplichte uitgaven voor de deelnemende gemeenten (art. 193a en b Gemw jo. art. 10 a Wgr). Raden van deelnemende gemeenten hebben vaak het gevoel dat zij voor voldongen feiten worden geplaatst en dat zij niet of nauwelijks sturing kunnen geven aan het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan in verband met de op afstand gezette taken. Met een aantal wijzigingen is getracht hier verbetering aan te brengen. Ten eerste heeft het dagelijks bestuur de plicht om vóór 15 april de financiële kaders voor het volgende begrotingsjaar en de voorlopige jaarrekening, inclusief het accountantsrapport, aan te bieden aan de raden van de deelnemende gemeenten zodat deze informatie beschikbaar is tijdens de behandeling van de voorjaarsnota van de gemeente (art. 34b Wgr). Verder is de termijn van de zienswijze voor de ontwerpbegroting verlengd van zes naar acht weken (art. 35 lid 1 Wgr nieuw). De raden hebben hierdoor meer tijd om de stukken in te lezen en onderling overleg te voeren om hun zienswijze voor te bereiden.150 Ook sluit hiermee de begrotingscyclus van de gemeenschappelijke regeling beter aan bij die van de gemeente. Om deze reden moet de vastgestelde begroting van het samenwerkingsverband uiterlijk op 1 augustus toegezonden worden aan Gedeputeerde Staten (was voorheen 15 juli). Door de verbetering van de invloed van de raden op de begroting en rekening van de gemeenschappelijke regeling en de betere aansluiting van de begrotingscyclus op de eigen gemeenten, wordt de sturing van de raden vergroot.

Versterking van de rekenkamerfunctie

Op basis van de Gemeentewet heeft de raad de mogelijkheid om het bestuur van gemeenschappelijke regeling direct te controleren door middel van een rekenkameronderzoek (art. 182 lid 2 Gemw jo. art. 184 Gemw).151 De lokale rekenkamers

150 _{Kamerstukken II 2012-2013, 33 597, nr. 3, p. 20-21.} 151

Rekenkamers hadden de bevoegdheid om onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffend en rechtmatigheid van het bestuur. Zo heeft de rekenkamer onbeperkte toegang tot alle informatie binnen de gemeentelijke organisatie. En mag de rekenkamer onderzoek doen naar andere instanties dan het bestuur van de gemeente. De rekenkamer mag nadere inlichtingen inwinnen bij gemeenschappelijke regelingen. De taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de rekenkamer staan in de artikelen 81a tot en met 81o en de artikelen 182 tot en met 185 van de Gemeentewet. Rekenkamers hebben de bevoegdheid gekregen om onderzoek te doen naar NV’s of BV’s waarvan de deelnemende gemeenten gezamenlijk meer dan 50% van de aandelen bezitten, over de periode dat de deelnemende gemeenten gezamenlijk meer dan 50% van die aandelen bezitten. Ook hebben ze de bevoegdheid gekregen tot onderzoek naar andere privaatrechtelijke rechtspersonen waaraan de deelnemende gemeenten gezamenlijk dan wel een of meer derden voor rekening en risico van die deelnemende gemeenten een subsidie, lening of garantie hebben verstrekt voor meer dan 50% van de baten van deze instelling, over de jaren waarop die subsidie, garantie of lening betrekking heeft.

en rekenkamercommissies hebben meer mogelijkheden gekregen om onderzoek te doen naar samenwerkingsverbanden die op grond van de Wgr ingesteld zijn. Tevens zijn aan de rekenkamercommissies dezelfde onderzoeksbevoegdheden toegekend die rekenkamers hebben ten aanzien van samenwerkingsverbanden waaraan de gemeente deelneemt.152

Begrenzing overdracht bevoegdheden

De bevoegdheden van de gemeenschappelijke regeling kunnen slechts worden gewijzigd indien de gemeenschappelijke regeling (art. 30 Wgr) wordt gewijzigd. Voorheen was de mogelijkheid opgenomen dat indien de gemeenschappelijke regeling dat bepaalt, ook zonder wijziging daarvan verandering kan worden aangebracht in overgedragen bevoegdheden (art 10 lid 2, tweede zin, oud Wgr). Daarmee bestond de mogelijkheid dat bij besluit van het algemeen bestuur bevoegdheden van de deelnemers van de gemeenschappelijke regeling konden worden overgedragen zonder dat deze deelnemers daartoe zelf expliciet hadden besloten. Dit werd bij nader inzien onwenselijk geacht en de mogelijkheid is in de gewijzigde Wgr begrensd. Het algemeen bestuur kan hierdoor wel inhoudelijke wijzigingen in de gemeenschappelijke regeling aanbrengen, maar kan niet besluiten tot het overdragen van (nieuwe) bevoegdheden van deelnemers van het openbaar lichaam.153 Er dient dus in geval van nieuwe bevoegdheden altijd een raadsbesluit te komen, waarmee de raad het besluit neemt tot het aangaan dan wel verlenen van toestemming voor een regeling. Hiermee houdt de raad zelf de regie over de (over te dragen) bevoegdheden, dit komt de democratische controle ten goede.

3.2.3 Invoering van de bedrijfsvoeringorganisatie

De introductie van de bedrijfsvoeringorganisatie heeft als doel om tegemoet te komen aan een in de praktijk gebleken behoefte nieuwe samenwerkingsvorm voor uitvoerende en op bedrijfsvoering gerichte taken (art. 8 lid 3 Wgr). De bedrijfsvoeringorganisatie heeft rechtspersoonlijkheid, maar heeft in tegenstelling tot het openbaar lichaam slechts één orgaan en kent daarmee geen gelede structuur met een algemeen en dagelijks bestuur. Het besluit tot een bedrijfsvoeringorganisatie wordt genomen door de raden van de gemeenten. Aan deze vorm kunnen uitsluitend colleges van Burgemeester en Wethouders deelnemen. De bedrijfsvoeringorganisatie heeft uitsluitend uitvoerende bevoegdheden en geen verordenende

152

Kamerstukken II 2013-2014, 33 597, nr. 6, p. 9; Kamerstukken II 2013-2014, 33 597, nr. 7, p. 4, Kamerstukken II 2013– 2014, 33 597, nr. 9.

153

bevoegdheid.154 Het moet gaan om uitvoeringstaken die geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen en waarbij geen beleidsmatige keuzes gemaakt hoeven te worden.155

3.3 Conclusie

De wetgever heeft door middel van de wijziging in de Wgr getracht tegemoet te komen aan de gebrekkige democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden, door middel van het actiever maken van de rol van de gemeenteraad en het versterken van het primaat van het algemeen bestuur.

Zo zijn de controlemogelijkheden van de raad op verschillende onderdelen gewijzigd. Er is getracht om de invloed van de raad te vergroten op de begroting van gemeenschappelijke regelingen door wijziging van de planning- en controlecyclus van de gemeenschappelijke regelingen. Raden hebben meer tijd gekregen om hun zienswijze voor te bereiden en onderling overleg te voeren (art. 34b en art. 35 lid 1 Wgr). De invloed die de raden op de begroting hebben is en blijft echter gering. Het algemeen bestuur is namelijk niet verplicht om deze zienswijze te volgen. De vraag is daarom hoe effectief deze wijziging is. Daarnaast hebben de lokale rekenkamers en rekenkamercommissies meer mogelijkheden gekregen om onderzoek te doen ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen.156 En dienen wijzigingen met betrekking tot nieuwe bevoegdheden altijd te worden goedgekeurd door de raad (art. 30 Wgr). Hiermee houdt de raad de regie op de (over te dragen) bevoegdheden. Deze wijzigingen versterken de invloed en de controlemogelijkheden van de raad.

Het primaat van het algemeen bestuur is versterkt door een aantal wijzigingen. Zo hebben er wijzigingen plaatsgevonden met betrekking tot de (verantwoordings)verhouding tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur en elk van zijn leden is verantwoording schuldig aan het algemeen bestuur. De informatieplicht (zowel uit eigen beweging als op verzoek) van het dagelijks bestuur aan het algemeen bestuur is ingevoerd. En tevens heeft het algemeen bestuur de bevoegdheid gekregen om een lid van het dagelijks bestuur te ontslaan als het daarin geen vertrouwen meer heeft (art. 19a Wgr). Het algemeen bestuur kan het dagelijkse bestuur ter verantwoording roepen en wordt beter van informatie voorzien. In het kader van democratische controle is de ontslagbevoegdheid in de Wgr een zekere vooruitgang. Aan een inlichtingen- en verantwoordingsplicht horen

154 Kamerstukken II 2012-2013, 33 597, nr. 3, p. 19. 155 Ibid., p. 19-20. 156 Kamerstukken II 2012-2013, 33597, nr. 3.

consequenties vast te zitten, waarbij ontslag de ultieme sanctie is. Hiermee heeft het algemeen bestuur betere controlemogelijkheden gekregen. Ten slotte heeft de wet wijzigingen aangebracht door de verhoudingen te verduidelijken tussen de gemeenteraad en de gemeenschappelijke regeling en de interne verhoudingen tussen het algemeen bestuur en dagelijkse bestuur. Zo mag het aantal leden van het algemeen bestuur niet bestaan uit een meerderheid van leden van het dagelijks bestuur, zodat bovengenoemde twee wijzigingen beter hun effect kunnen sorteren (art. 14 lid 3 Wgr). Op deze manier kan het algemeen bestuur zijn nieuwe bevoegdheden uit artikel 19a Wgr effectief gebruiken. Wanneer een meerderheid van het algemeen bestuur uit leden van het dagelijks bestuur bestaat kan dit niet. Tevens komen in beginsel alle bevoegdheden aan het algemeen bestuur toe, hiermee is getracht het primaat van het algemeen bestuur te verstreken (art. 33a en 33b Wgr). Deze versterking van het primaat kan echter gerelativeerd worden door de verschillende mogelijkheden om deze bevoegdheden over te dragen aan het dagelijks bestuur. Geconcludeerd kan worden dat door de wijzigingen die geleid hebben tot de aanscherping van de bestaande instrumenten en de introductie van nieuwe instrumenten de democratische controle en daarmee ook de democratische legitimatie tot op zekere hoogte hebben verbeterd. De controlerende rol van zowel de gemeenteraad als het algemeen bestuur is op sommige onderdelen verder versterkt. Gemeenteraden hebben iets meer mogelijkheden gekregen om de samenwerking op een efficiëntere en meer democratisch gelegitimeerde basis gestalte te geven.