2.3.1. Achtergrond
Ondanks de invoering van de Wgr 1984 en de daarop volgende aanpassingen is de democratische legitimatie bij samenwerkingsverbanden nog altijd onderwerp van discussie.
Het onderzoeksbureau SGBO bracht in december 1999 een advies uit over de democratische legitimatie van samenwerkingsverbanden waarin geconcludeerd werd dat bij intergemeentelijke samenwerking de interesse van de gemeenteraadsleden gering was en dit onderwerp veelal bij colleges en de individuele portefeuillehouders lag. Het SGBO gaf als advies om de wettelijke regeling over de verantwoording tegen het licht te houden. Het kabinet reageerde op dit rapport door aan te geven dat de problemen met betrekking tot de democratische problemen via de dualiseringsopgave van de gemeente in 2002 moesten worden opgelost.112 De controlerende taak van de raad is verstevigd door de dualisering waarmee ook de democratische controle op de gemeenschappelijke regelingen verbeterd zou moeten zijn.113 Echter hiermee eindigde de discussie niet. Bij de wijzigingswet van de Wgr plus in 2005 werden opnieuw door de Tweede Kamer de problemen met betrekking tot de democratische legitimatie aangekaart.114 Uit een onderzoek uit 2005 dat door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties werd ingesteld werden verschillende knelpunten met betrekking tot de democratische legitimiteit gesignaleerd.115 De discussie over de Wgr bleef in de jaren erna aanhouden en de gesignaleerde knelpunten uit het rapport van SGBO zijn nog steeds actueel onder andere mede door de ingevoerde decentralisaties op het
111
Kamerstukken II 1980-1981, 16538, nr. 3, p.23. zie ook de circulaire aansprakelijkheid voor schulden van openbare lichamen op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie van 8 juli 1999 (nr. FO99/U59111).
112 Kamerstukken II 2001–2002, 27 008, Nr. 5. 113 Kamerstukken II 2005–2006 30 300 VII Nr. 4. 114 Handelingen II 2004-2005, nr. 28, p. 1857-1873. 115 Kamerstukken II, 2012–2013, 33 597, nr. 3, p. 5.
sociaal domein. In de zomer van 2014 vroeg minister Plasterk advies van de Raad voor het openbaar bestuur over de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden.116
De knelpunten betreffen met name de lage betrokkenheid, geringe invloed en de beperkte financiële controlemogelijkheden van de gemeenteraden op de gemeenschappelijke regelingen. Het algemeen bestuur heeft moeite zijn controlerende en beleidsbepalende rol in te vullen.117 De oorzaken hiervan zijn tweeërlei.118 Ten eerste heeft het algemeen bestuur slechts een beperkt aantal bevoegdheden. Dit zijn in sommige gevallen alleen de wettelijke minimumbevoegdheden, namelijk de vaststelling van de begroting en de rekening (art. 34 Wgr lid 1 en 3). Ten tweede bestaan er problemen die gelegen zijn in de praktische toepassing van de Wgr. Op deze praktische problemen wordt hieronder nader ingegaan.
2.3.2 Controle en verantwoording
- Externe controle
De Wgr regelt formeel de verantwoordings- en controlemiddelen, maar in de praktijk blijkt dat het algemeen bestuur geen wezenlijke invloed heeft op het functioneren van het dagelijks bestuur en worstelt de gemeenteraad met zijn rol als kadersteller en controleur.119 Er is geen structurele controle op het dagelijkse bestuur gevoerde bestuur door de raden van de deelnemende gemeenten, zoals dat in de gemeente op het bestuur van college en burgemeester wel aanwezig is. Wel is er een bepaalde mate van beleidsbepaling door middel van kaderstelling, die gelegen is in de mogelijkheid van het indienen van de zienswijzen bij de begroting en rekening. Het dagelijks bestuur is slechts in die hoedanigheid verantwoordingsplichtig jegens het algemeen bestuur; het heenzenden van een lid van het dagelijks bestuur is ook slechts mogelijk indien dit in de gemeenschappelijke regeling nader is geregeld.
Dit gat wordt in enige mate gedicht door de gemeentelijke controlemogelijkheden. De leden van het dagelijks bestuur zijn meestal de portefeuillehouders in hun eigen college en kunnen in die hoedanigheid door hun eigen raad worden gecontroleerd (bij collegerelingen, deze komen veruit het meeste voor). Deze controle strekt zich echter niet uit tot het functioneren van het dagelijks bestuur, maar enkel tot de portefeuillehouder in de rol als vertegenwoordiger van de gemeente. Ook kan deze manier van controle, waarvan de grondslag gelegen is in de Gemeentewet (de politieke controle en verantwoording) van een of
116 Kamerstukken II 2013–2014, 33 841, nr. 161 (gewijzigde motie). 117
Onderzoeksbureau SGBO, Samenwerking tussen decentrale overheden, aantallen, motieven en trends, 1997.
118
Kamerstukken II 2003-2004, 29 200 VII, nr. 56.
119
meer leden van het college jegens de raad, niet worden toegepast op leden van het dagelijks bestuur die raadslid of buitenlid zijn. De raad kan formeel gezien deze leden van het dagelijks bestuur slechts als lid van het algemeen bestuur ter verantwoording roepen.120
- Interne controle
Tevens blijkt dat het algemeen bestuur vaak niet betrokken is bij de daadwerkelijke beslissingen, deze worden meestal in het dagelijks bestuur en het college respectievelijk de portefeuillehouders genomen (dit geldt voor college cq. burgemeesterregelingen).121
2.3.3 Informatie en interesse
De gemeenschappelijke regelingen hebben bij raadsleden niet hun primaire interesse. Er is bij veel raadsleden onwetendheid over welke instrumenten hen ter beschikking staan om een gemeenschappelijke regeling effectief te kunnen controleren.122 De informatie die raadsleden vanuit de samenwerkingsverbanden krijgen is niet altijd voldoende. De informatie geeft te weinig zicht op de resultaten of blijft te algemeen. Daarnaast zijn raadsleden weinig actief bij het opvragen van de informatie.123
Met betrekking tot de interne relatie is er vaak ook een informatieachterstand van het algemeen bestuur ten opzichte van de leden van het dagelijks bestuur.124
2.3.4 Financiële controle
Ook bij de financiering van samenwerkingsverbanden worden problemen ervaren door de raden. De gemeenteraden merken dat ze weinig invloed hebben op de begroting van een samenwerkingsverband.125 De taken die door de gemeenschappelijke regeling worden uitgevoerd worden onttrokken aan de gemeentelijke beleidsafweging. Gemeenschappelijke regelingen verstoren de eigen gemeentelijke prioriteitenstelling, omdat de uitgaven van een gemeenschappelijke regeling verplichte uitgaven zijn voor een gemeente. De gemeenten worden geconfronteerd met de financiële gevolgen van besluiten waar de gemeenteraden niet voldoende bij betrokken zijn geweest. Dit wordt als een bedreiging van de gemeentelijke autonomie gezien.126 De financiële verantwoording van en de controle op de gemeenschappelijke regelingen zijn indirect. De raden hebben jaarlijks slechts één moment
120 Kamerstukken II 2003-2004, 29 200 VII, nr. 56. 121
Onderzoeksbureau SGBO, Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen, 1999, p. 15.
122
Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, uitgave van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2005, p. 17.
123
Rob, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 2015, p. 12.
124
Onderzoeksbureau SGBO, Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen, 1999, p. 15.
125
Rob, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 2015, p. 11.
126
om invloed uit te kunnen oefenen op het budget.127 Dit moment, waarop de gemeenschappelijke regeling op grond van de Wgr de begroting en jaarrekening bij de raad aan moeten leveren voor hun zienswijze, past slecht in de cyclus van de gemeentelijke begroting. Ook is de reactietermijn van de raad om zijn zienswijze op de ontwerpbegroting in te kunnen brengen erg kort.128 In geval van financiële problemen is er nauwelijks mogelijkheid tot bijsturing door de deelnemers.129 Het algemene budgetrecht van de raad komt hierdoor niet goed tot zijn recht.130
127
Rob, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 2015, p. 11.
128 Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, uitgave van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken, 2005, p. 17.
129
Rob, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 2015, p. 11.
130