De nieuwe Wet gemeenschappelijke
regelingen: een verbetering van de
democratische legitimatie van de
gemeenschappelijke regelingen?
Naam: M. el Mellahi Studentnummer: 10115900
Scriptiebegeleider: dhr. mr. dr. J.H. Reestman Master: Staats- en Bestuursrecht
Inhoud
Inleiding 3
1. Dualisering van het gemeentebestuur 6
1.1 Het gemeentelijke stelsel voor het dualisme 6
1.1.1 Het bestuursstelsel gebaseerd op het monisme 6
1.1.3 Relativering monistisch stelsel 8
1.2 Motieven om stelsel te wijzigen 9
1.3 Het huidig gemeentelijk stelsel 11
1.3.1 Doel wet dualisering Gemeentebestuur 11
1.3.2 Ontvlechting functies raad en college 12
1.3.3 College van burgemeester en wethouders krijgt eigen bestuursbevoegdheden 13 1.3.4 Versterking van de functie van de raad 14 1.3.5 Versteviging van de positie van de burgemeester 16 2. De Wet gemeenschappelijke regelingen tot aan 1 januari 2015 18
2.1 Achtergrond Wet gemeenschappelijke regeling 18
2.1.1 Inleiding 18
2.1.2 Doelstelling Wgr-1984 19
2.1.3 Publiekrechtelijke rechtsvormen op grond van de Wgr 20 2.2 De democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen 24 2.2.1 Interne verantwoording dagelijks bestuur aan algemeen bestuur 26 2.2.2 Externe verantwoording bestuur en gemeenschappelijke regeling en
deelnemende gemeenten 26
2.3 Knelpunten democratische legitimatie gemeenschappelijke regelingen 30
2.3.1. Achtergrond 30 2.3.2 Controle en verantwoording 31 2.3.3 Informatie en interesse 32 2.3.4 Financiële controle 32 3. Wijzigingen Wgr en conclusie 34 3.1 Inleiding 34
3.2 Wijziging van de Wgr per januari 2015 35
3.2.1 Wijzigingen met betrekking tot dualisme/monisme 35 3.2.2 Versterking van democratische controle van gemeenschappelijke regelingen 38 3.2.3 Invoering van de bedrijfsvoeringorganisatie 41
3.3 Conclusie 42
Conclusie 44
Inleiding
Door de uitbreiding van de gemeentelijke taken, gaan gemeenten steeds meer samenwerken in gemeenschappelijke regelingen.1 Met betrekking tot de democratische legitimatie, is deze manier van samenwerking niet onomstreden.2
Bij de gemeenschappelijke regelingen is de democratische legitimiteit via het verlengd bestuur geregeld. Het uitgangspunt is dat het bestuurlijk primaat bij het gemeentebestuur ligt, waarbij de samenwerkingsverbanden op institutioneel en beleidsmatig gebied verknoopt zijn in de deelnemende gemeenten. Gemeenschappelijke regelingen ontlenen hun taakopdracht en hun democratische legitimatie hieraan en staan aldus ten dienste van de deelnemende gemeenten.3 De leden van het algemeen bestuur worden getrapt gekozen en niet door de bevolking van het samenwerkingsgebied. Dat wil zeggen door en uit het midden van de raden, colleges of burgemeester van de deelnemende gemeenten.4 Volgens de wetgever zou ernstig afbreuk worden gedaan aan de democratische legitimatie van de raden wanneer besturen van de deelnemende gemeenten geen invloed zouden kunnen uitoefenen op de samenstelling van het algemeen bestuur van het gemeenschappelijke orgaan.5
De invoering van de wet Dualisering gemeentebestuur in 2002 heeft grote veranderingen met zich meegebracht. De dualisering heeft geleid tot een scheiding tussen de posities en bevoegdheden van de gemeenteraad en die van het college van burgemeester en wethouders. Doordat het gemeentebestuur wel en de gemeenschappelijke regeling nog niet gedualiseerd waren, ontstond er een gecompliceerde situatie. Met name ontbrak duidelijkheid over de bestuurlijke verhoudingen tussen de organen van de gemeenschappelijke regeling onderling en tussen de gemeenschappelijke regeling en bevoegdheidsoverdragende organen.
Ook bleef de democratische controle op deze gemeenschappelijke regelingen een bezwaar. De knelpunten liggen op het terrein van de lage betrokkenheid, de geringe invloed en de slechte financiële controlemogelijkheden van de gemeenteraden op de gemeenschappelijke regelingen. Op 1 januari 2015 is de Wet van 9 juli 2014 tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur in werking getreden. Met de wetswijziging wordt onder meer
1 Kamerstukken II 2012–2013, 33 400 VII, nr. 59. 2
Democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, uitgave van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2005, p. 16-18.
3
Kamerstukken I 2014–2015, 33 659, G, Memorie van Antwoord
4
J.M.E. Traag, Intergemeentelijke Samenwerking, democratie of verlengd lokaal bestuur?,1993, p. 15
5
getracht de gesignaleerde problemen met betrekking tot de democratische legitimatie te verbeteren. De vraag is of deze wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen daadwerkelijk hebben bijgedragen het democratisch primaat van volksvertegenwoordigende organen van de gemeente te versterken. Dat is de vraag die in deze scriptie centraal staat: Is
de democratische controle op en daarmee de democratische legitimiteit van bij gemeenschappelijke regelingen ingestelde gemeentelijke samenwerkingsverbanden verbeterd door de aanpassing van de Wgr in 2015?
Het vraagstuk met betrekking tot de democratische controle valt op te delen in twee onderdelen. Dit betreffen enerzijds de werking van de democratische controle binnen de gemeenschappelijke regeling (interne verhoudingen), anderzijds de werking ervan in de verhouding tussen de gemeentelijke (bevoegdheidsoverdragende) en de bestuursorganen van de gemeenschappelijke regeling
Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de probleemstelling opgesplitst in de volgende deelvragen.
1. Wat beoogde de wetgever met de dualisering bij andere overheidslagen? 2. Hoe is de democratische controle in de Wgr geregeld?
3. Welke knelpunten zijn er op het gebied van de democratische controle bij de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden?
4. Welke aanpassingen hebben er plaatsgevonden bij de wijziging van Wgr in 2015?
5. Welke gevolgen hebben deze wijzigingen voor de inrichting en werking van de democratische controle op de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden?
Opbouw scriptie
In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 1) wordt de dualisering van het gemeentebestuur nader uitgewerkt. Vervolgens komt in hoofdstuk 2 de Wet gemeenschappelijke regeling die tot 2015 gold aan de orde. Daarin zullen de verschillende samenwerkingsvormen uit de Wgr aan de orde komen alsmede de bevoegdheidsverdeling van het bestuur van een gemeenschappelijke regelingen en de organen van de gemeente. Ook wordt hier de democratische controle op de gemeenschappelijke regelingen beschreven en de problemen die hierbij spelen. In het laatste hoofdstuk wordt de gewijzigde Wgr besproken. Er vindt een toelichting op de wetswijziging
plaats en de vraag of dit tot een verbetering heeft geleid op deze democratische controle wordt beantwoord. Het geheel wordt afgesloten met een conclusie.
Methode van onderzoek
Deze scriptie bevat een kwalitatief onderzoek naar de democratische controle op de gemeenschappelijke regelingen en daarmee de democratische legitimiteit van bij gemeenschappelijke regelingen ingestelde gemeentelijke samenwerkingsverbanden na de wijzigingen van de Wgr in 2015. Dit onderzoek wordt gedaan aan de hand van literatuuronderzoek, dat uitgevoerd wordt door middel van bestudering van de wetten, regelgeving, literatuur, publicaties, rapporten en parlementaire documenten.
1. Dualisering van het gemeentebestuur
1.1 Het gemeentelijke stelsel voor het dualisme
1.1.1 Het bestuursstelsel gebaseerd op het monisme
Het eerste gemeentelijke bestuursmodel dat uit 1851 dateert had een monistisch karakter en is in essentie op deze wijze ingevuld en gehandhaafd tot 2002.6 In 2002 heeft een stelselwijziging plaatsgevonden waarbij de Gemeentewet een dualistische grondslag heeft gekregen. Het gemeentelijk monistisch bestuursmodel komt in drie elementen tot uitdrukking, allereerst het personele aspect; het lidmaatschap van het vertegenwoordigende en het uitvoerend orgaan voor de leden van het uitvoerend orgaan zijn aan elkaar verbonden.7 Het tweede aspect waarmee het monisme tot uitdrukking komt is het primaat van de gemeenteraad inzake de autonome bevoegdheden.8 En het derde aspect betreft de wijze waarop democratische legitimatie is geregeld.9 Hierna wordt nader ingegaan op deze aspecten.
Het personele aspect
In een monistisch stelsel zijn het raadslidmaatschap en het wethouderschap aan elkaar gekoppeld. De wethouders worden uit en door de gemeenteraad benoemd en blijven na hun benoeming onderdeel uitmaken van de gemeenteraad.10 De wethouder heeft hiermee een dubbele rol, hij stemt namelijk mee over beleidsvoorstellen die hij zelf heeft ingediend. Tussen de raad en de wethouder, maar ook tussen de raad en het gehele college, bestaat een vertrouwensband. Een wethouder kan worden ontslagen, indien de wethouder niet meer het vertrouwen van de raad heeft (art. 49 Gemw).11
De burgemeester heeft een andere positie dan de wethouders. Zo ontbreekt het stemrecht van de burgemeester in de raad. De burgemeester heeft drie hoofdtaken.12 (1) Het voorzitterschap van de gemeenteraad en van het college, (2) zijn bevoegdheden als lid van het
6
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 57.
7
Ibid., p. 65.
8 Ibid., p. 68. 9
D.J. Elzinga, Het gemeentelijk monisme. Het is tijd voor een fundamentele heroverweging Gst. 1997-7046, 1
10 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 77.
11
Ibid., p. 306.
12
college en (3) de uitvoering van de taken als afzonderlijk bestuursorgaan.13 De burgemeester wordt benoemd bij Koninklijk Besluit (art. 61 Gemw). Er kan formeel gezien geen vertrouwenssanctie worden opgelegd door de gemeenteraad. De legitimeringsgrond van de burgemeester is daarmee anders dan die van de gemeenteraad en de wethouders.14 Wel bestaat er materieel gezien de mogelijkheid voor de raad om de burgemeester naar huis te sturen. Indien er sprake is van politiek vertrouwensverlies kan de burgemeester namelijk - ondanks de Kroonbenoeming - tot heengaan worden gedwongen door de raad (art. 61b Gemw).15
Bevoegdhedenprimaat voor de raad
In het monistisch bestel lag alle bestuursmacht in beginsel bij het vertegenwoordigende orgaan, namelijk de raad.16 De raad had zowel het regelgevende als het bestuurlijke primaat. De Grondwet liet aan de wetgever een grote vrijheid tot verdere concretisering. Sinds 1848 bepaalt de Grondwet dat de gemeente een eigen huishouding toekomt (art. 124 lid 1 Gw) en dat de gemeenteraad hoofd van de gemeente is en daarmee het belangrijkste orgaan (art. 125 lid 1 Gw). Ook lag grondwettelijk gezien de verordenende bevoegdheid in beginsel bij de raad (art. 127 Gw). Daarnaast vloeide de autonome bevoegdheid van de raad voort uit de interpretatie van artikel 124 lid 1 Gw en in het licht van artikel 125 lid 1 Gw.17 De nadere uitwerking van de positie van de gemeenteraad als hoofd van de gemeente geschiedde in wetgeving. Dit model is in wezen met de komst van het dualistische stelsel in 2002 niet veranderd voor wat de autonome bevoegdheden betreft.
De bevoegdheden van het college en die van de burgemeester betroffen in beginsel slechts afgeleide bevoegdheden. In de oude Gemeentewet was geregeld dat het college belast was met het dagelijkse bestuur en de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten.18 Verder behoorden tot de taken van het college de uitvoering van autonome gemeentelijke taken die door de raad aan het college zijn opdragen en taken die door de wetgever in het kader van medebewind waren opgedragen aan het college.19
13
Onder deze laatste genoemde taak vallen zijn wettelijke bevoegdheden op het gebied van handhaving van de openbare orde en veiligheid in de gemeente en de vertegenwoordiging van de gemeente in en buiten rechte.
14
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000, p.78.
15 J. de Vries, Ontbinding van de gemeenteraad; ontslag van de burgmeester, Gst. 2003, 98. 16
Raad voor openbaar bestuur (Rob), op de grens van monisme en dualisme, 1997, p. 9-10.
17 Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 6. 18
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 70-76.
19
Democratische legitimatie
Er is in het gemeentelijk bestel maar één direct gekozen orgaan, namelijk de gemeenteraad. De grondwetgever plaatst de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente (125 lid 1 Gw). De gemeenteraad wordt door middel van verkiezingen, eens in de vier jaar, gekozen en vindt daarmee dan ook zijn legitimatiebron in diens functie als volksvertegenwoordigend orgaan en als bestuurder van de gemeente.20 Die legitimatie strekt zich ook uit tot de benoeming van de wethouders door de gemeenteraad en de invloed die de gemeenteraad heeft op de benoeming van de burgemeester door de Kroon (artt. 35 en 61 Gemw). De raad is het hoogste orgaan als algemeen bestuur en het dagelijks bestuur (het college) is hieraan ondergeschikt. Doordat er sprake is van een monistische personele samenstelling, is hiermee ook de democratische legitimiteit van de wethouders gewaarborgd.21 Belangrijk instrument voor de raad om zijn politieke primaat tot gelding te brengen is de vertrouwensregel (art. 49 Gemw).22
1.1.3 Relativering monistisch stelsel
Monisme en dualisme betreffen de twee uiterste varianten. Daartussen bevinden zich vele mengvormen die zowel monistische als dualistische elementen bevatten.23 Het monisme in zuivere vorm was in het gemeentewettelijk stelsel niet te vinden. Er waren verschillende dualistische elementen in het gemeentewettelijk stelsel aanwezig.
Zo was het primaat van bevoegdheden van de raad minder prominent dan het monistische bestel veronderstelde. Door het medebewind werd de bestuursbevoegdheid van college en burgemeester steeds nadrukkelijker, het college was veelal belast met de uitvoering van medebewindstaken. Op het terrein van de autonomie was de raad weliswaar het belangrijkste bestuursorgaan, het feitelijke primaat lag echter ook hier bij het college en de ambtenarij.24
Ook was de positie van de burgemeester als eenhoofdig bestuursorgaan en zijn benoeming bij Koninklijk Besluit niet zuiver monistisch. In een zuiver monistisch stelsel zou de burgemeester door en uit de gemeenteraad moeten worden gekozen en zou hij tevens deel uit moeten maken van de raad. Voor een meer dualistische burgemeester zou de burgemeester
20 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 69.
21 Raad voor openbaar bestuur (Rob), op de grens van monisme en dualisme, 1997, p.9-10. 22
J. de Vries, De gemeente, de dualisering en de Grondwet, Gst 2003, 27.
23
Raad voor openbaar bestuur (Rob), op de grens van monisme en dualisme, 1997, p. 4.
24
juist rechtstreeks door de burgers gekozen moeten worden.25 De bevoegdheden van de burgemeester die hij heeft als zelfstandig bestuursorgaan zijn geen afgeleide bevoegdheden, maar door de Gemeentewet rechtstreeks toegekend; ook dat is een uitdrukkelijk dualistisch element.26
Tevens past de vertrouwensregel (politieke verantwoordelijkheid) niet in de zuiver monistische benadering. In een zuiver monistisch stelsel heeft het vertegenwoordigend orgaan het primaat van bevoegdheden waardoor - in theorie – de politieke verantwoordelijkheid niet nodig zou moeten zijn. Het uitvoerend orgaan is namelijk ondergeschikt aan het algemeen vertegenwoordigend orgaan, daarmee is de goedkeuring van de raad voor het handelen van het uitvoerend orgaan in formele zin geregeld.27 De raad bepaalt namelijk hoe het uitvoerend orgaan de bevoegdheid dient uit te voeren en kan de bevoegdheid altijd terugnemen indien hij dat nodig acht. In een zuiver dualistisch stelsels past de politieke verantwoordelijkheid ook niet, omdat het uitvoerend orgaan een eigen grondslag heeft, namelijk de directe kiezerslegitimatie.28
1.2 Motieven om het stelsel te wijzigen
Het uit 1851 daterende monistisch bestuursmodel en het daarop geënte gemeentewettelijk stelsel bleek door maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen niet meer houdbaar. De regering gaf de opdracht aan de Staatscommissie Dualisme om advies uit te brengen over de vormgeving van een gedualiseerd lokaal bestuursmodel, de eventuele invoering van de gekozen burgemeester en de combinatie of spreiding van verkiezingen. De door deze commissie ontwikkelde aanbeveling diende als basis voor het wetsontwerp waarmee het gemeentewettelijke stelsel gewijzigd is. Hieronder wordt nader ingegaan op de vier belangrijkste knelpunten die volgens de auteurs van het rapport aanleiding gaven om het gemeentelijke monistische stelsel te wijzigen.29
Het eerste knelpunt betrof het dreigende verlies van het primaat van de vertegenwoordigende lokale democratie. De opkomsten bij verkiezingen daalden. Hierdoor kwam de positie van de politieke partijen in de (lokale) vertegenwoordigende democratie onder druk. Ook de
25
Raad voor openbaar bestuur (Rob), op de grens van monisme en dualisme, 1997, p. 31.
26 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 69.
27 Kamerstukken II, 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 8. 28
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 66.
29
bereidheid om actief te zijn in de lokale politiek verminderde, terwijl aan de andere kant burgers en organisaties in toenemende mate mogelijkheden willen hebben om hun invloed uit te kunnen oefenen in de gemeentelijke besluitvorming. Deze afnemende belangstelling had ook invloed op het vinden van volkvertegenwoordigers of bestuurders. Dit had ook zijn weerslag op de landelijke politiek, doordat in algemene zin de kwaliteit van politieke partijen werd aangetast.30
Het tweede knelpunt betrof de rolverwarring en slechte herkenbaarheid van het lokale bestuur. Er was geen duidelijke scheiding tussen de bestuurlijke en controlerende macht. Dit kwam door de verschillende dubbelfuncties: een raadslid was bestuurder en tevens controleur van het collegebeleid; een wethouder was tevens raadslid en controleerde zichzelf, de wethouder moest verantwoording afleggen aan de gemeenteraad, maar was zelf ook onderdeel van deze gemeenteraad en had ook stemrecht in diezelfde raad. De burgemeester was enerzijds voorzitter van de raad en het college maar was ook een afzonderlijk bestuursorgaan.31 De verschillende rollen en bevoegdheden zorgden voor onduidelijkheid in de uitvoering van de politieke controle op het beleid van het college. Politieke controle is namelijk het meest zuiver als er een afstand is tussen de controlerende macht en de uitvoerende macht. De raad had als controleur van het college onvoldoende gewicht doordat de functies door elkaar liepen. Hiermee werd de zuiverheid en politieke helderheid aangetast.32
Het derde knelpunt in het monistische stelsel was de beperkte mogelijkheid van de burgemeester om zijn eigenstandige rol goed te vervullen. De burgemeester leek een sterke positie te hebben (burgers zien hem als hoofd van de gemeente), maar formeel was zijn mogelijkheid om aan de beleidsvorming deel te nemen beperkt (bijv. het aan de zijlijn staan bij de collegeformatie).33 Er was behoefte aan een burgemeester die coördinerend optrad ten aan zien van de besluitvorming van het college en de eenheid van het collegebeleid bewaakt.34 Tot slot het vierde knelpunt; ondanks de formeel-monistische structuur vertoonden de gemeenten in de praktijk een dualistisch karakter.35 Dit werd veroorzaakt door een grote toename van de omvang van de gemeentelijke bestuurstaak, zowel door eigen
30
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 117.
31 Ibid., p. 118. 32
D.J. Elzinga, Het gemeentelijk monisme. Het is tijd voor een fundamentele heroverweging Gst. 1997-7046, 1.
33 E. Brederveld, Het gemeentelijk bestel op de helling. Welke richting?, Gst. 2000-7117, 1. 34
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, p. 119.
35
initiatief als door de toename van medebewindstaken. Door deze forse toename van de bestuurstaken was de gemeenteraad niet meer in staat om zelf alle taken uit te voeren en diende er een andere taakverdeling te komen tussen de verschillende gemeenteorganen (gemeenteraad en het college) om de gemeenteraad te ontlasten.36 Ook werd het wethoudersambt, zeker in grote gemeenten, steeds professioneler. Leden van het college waren (en zijn) fulltime bestuurders, terwijl de meeste raadsleden in een beperkte tijd hun lidmaatschap vervulden (en vervullen). Dit zorgde voor een informatievoorsprong en bijna monopoliepositie voor het college bij de voorbereiding van raadsbesluiten.37 Door deze ontwikkelingen werd het voor de raad steeds moeilijker om zijn bestuurstaak nog volwaardig uit te oefenen. De norm dat binnen het monistische bestuursstelsel het college een ondergeschikte positie aan de raad heeft, kwam onder druk te staan door de machtspositie van het college.38 Daarnaast had de raad voor de uitoefening van de controlerende taak niet voldoende instrumenten. Kortom, de (bestuurlijke) praktijk kwam niet meer overeen met de uitgangspunten van het monistische stelsel.39 Het spanningsveld tussen het wettelijke model en de bestuurspraktijk beschadigde de lokale democratie en werd gezien als een bedreiging van de vitaliteit van de lokale democratie en de herkenbaarheid van het lokale bestuur.40
1.3 Het huidig gemeentelijk stelsel
1.3.1 Doel wet dualisering Gemeentebestuur
In 2002 is de ‘wet dualisering Gemeentebestuur’ (Dualiseringswet 2002) ingevoerd. Deze wet heeft de eerder geïdentificeerde problemen willen oplossen door de invoering van een dualistisch(er) bestel. De essentie van de dualiseringswet is de ontvlechting van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders, op het gebied van de personele samenstelling en de bevoegdheden. Daarnaast werden de bevoegdheden van de raad versterkt.41 Dit moest leiden tot herstel van het primaat van de gemeenteraad, de verbetering van de volksvertegenwoordigende en controlerende functie van de gemeenteraad en een versterking van de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burger.42
36
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 2.
37
D.J. Elzinga, Monisme en dualisme, in: W. Derksen, A.F.A. Korsten, Lokaal bestuur in Nederland, 1989, p. 228.
38 Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 2. 39
Ibid., p. 3.
40 D.J. Elzinga, Het gemeentelijk monisme. Het is tijd voor een fundamentele heroverweging, Gst. 1997-7046, 1; K.J. Lok, De
gemeente bestuurlijk verkend, 2002, p. 89.
41
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 2.
42
Democratische legitimatie
Met deze dualiseringswet zijn twee monistische elementen aangepast, het personele aspect en de bevoegdheden. Het derde element, de democratische legitimatie is niet aangepast. Van een zuiver dualistisch stelsel zou namelijk pas sprake zijn als ook het derde element, de democratische legitimatie, gedualiseerd zou worden door middel van een stelsel waarin ook het college of de burgemeester een eigen, directe kiezerslegitimatie heeft. In de wet van 2002 is de democratische legitimatie nog steeds gebaseerd op het beginsel dat alleen het algemeen vertegenwoordigend orgaan (de raad) direct wordt gekozen.43
1.3.2 Ontvlechting functies raad en college
Wethouders worden nog steeds door de raad benoemd (en zo nodig ontslagen) maar in 2002 zijn de onverenigbare betrekkingen voor wethouders en raadsleden ingevoerd, waardoor het wethouderschap en het raadlidmaatschap van elkaar zijn ontvlochten. Wethouders mogen sinds 2002 geen deel meer uitmaken van de gemeenteraad. Het college bestuurt en de raad controleert. De wethouder kan niet meer in de positie komen dat hij zichzelf controleert.44 Wethouders mogen ook geen lid zijn van de door de raad ingestelde commissie (artt. 82, 83, 84 Gemw), omdat daar de behandeling van collegevoorstellen voor de raad wordt voorbereid door raadsleden. Dit zou onduidelijkheid in de posities en bevoegdheden geven. Dat wethouders geen raadslid meer mogen zijn, betekent omgekeerd voor de raadsleden dat ze niet meer tegelijkertijd wethouder en raadslid meer mogen zijn (art. 13 lid 1 onder k Gemw.).45 Ook mogen raadsleden geen lid meer zijn van een door het college of burgemeester ingestelde bestuurscommissie (art. 83 lid 2 Gemw). Tevens mag een raadslid geen ombudsman of substituut ombudsman zijn (art. 13 lid1 Gemw) en geen lid van de rekenkamercommissie in eigen gemeente zijn (art. 13 lid1 onder l Gemw). Door de ontvlechting van de posities van de wethouder en raadslid heeft er een verduidelijking van de verschillende rollen plaatsgevonden en is er meer ruimte gecreëerd tussen de gemeenteraad en het college.
Daarnaast hebben er wijzigingen plaatsgevonden ten aanzien van de vereisten die nodig zijn voor het wethouderschap (art. 36a van de Gemw). Niet alleen raadsleden, maar ook personen van zowel buiten de raad als de gemeente kunnen tot wethouder benoemd worden. Hierdoor is een verruiming van het rekruteringsbereik ontstaan, waardoor de kans groter is
43 Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 8. 44
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie: rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000, p. 379.
45
om wethouders met een specifieke deskundigheid aan te trekken ter professionalisering van het college.46
1.3.3 College van burgemeester en wethouders krijgt eigen bestuursbevoegdheden
Het college heeft eigen bestuursbevoegdheden gekregen door overheveling van enkele bestuursbevoegdheden uit de Gemeentewet en bevoegdheden uit de medebewindswetten die voorheen aan de raad toebehoorden.
De overheveling van bevoegdheden uit de medebewindswetten van de raad naar het college heeft in een afzonderlijke wet plaatsgevonden. Het betreft de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden welke op 8 maart 2006 in werking is getreden. Het doel van de wet is om de bevoegdheidsverdeling op het gebied van de medebewindstaken, in overeenstemming te brengen met de uitgangspunten van de Wet dualisering gemeentebestuur 2002. Om dit te realiseren zijn in een aantal bijzondere wetten bestuursbevoegdheden van de raad overgeheveld naar het college.47 Het gaat met name om de overheveling van bestuursbevoegdheden van de raad of het gemeentebestuur naar het college die vanuit dualistisch oogpunt bij het college berusten. De bestuurlijke functie van de raad is met deze wet beperkt tot bevoegdheden die betrekking hebben op het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, een kaderstellende karakter hebben,48 en de uitoefening van bestuursbevoegdheden waarbij het belang van een sterke democratische legitimatie groot is49. De overige bevoegdheden zoals de bevoegdheid om (uitvoerende) regels vast te stellen die geen algemeen verbindende voorschriften inhouden50 en de bevoegdheid die hoofdzakelijk uitwerkingen van beleid of uitvoering51 betreffen zijn bij het college neergelegd.52
46
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 56.
47
J. de Vries, Dualisering van gemeentelijke bevoegdheden op het gebied van het medebewind, Gst. 2003, 182.
48
Dit betreffen het vaststellen van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.16 Wet milieubeheer), het gemeentelijk rioleringsplan (artikel 4.22 Wet Milieubeheer), het gemeentelijke verkeers- en vervoersplan (artikel 9 Planwet verkeer en vervoer), het Stadsvernieuwingsplan (artikel 7, eerste lid, Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing) ) en het bepalen van de grenzen van de bebouwde kom (artikel 20a, eerste lid, Wegenverkeerswet en artikel 1, vijfde lid, Boswet). Ook het vaststellen van het bestemmingsplan blijft op deze grond een raadsbevoegdheid.
49 Dit zijn bevoegdheden met een levensbeschouwelijk of principieel karakter. Bijvoorbeeld; het instemmen met de vestiging
van een speelcasino (artikel 27h, derde lid, Wet op de kansspelen), het aanwijzen van plaatsen voor ongeklede recreatie (artikel 430a, Wetboek van Strafrecht), het nemen van onteigeningsbesluiten (artikel 79 Onteigeningswet), het aanwijzen van wegen of weggedeelten voor het vervoer van gevaarlijke stoffen (artikel 18, Wet vervoer gevaarlijke stoffen) en het openen van de mogelijkheid dat winkels op zondag open zijn (artikel 3, eerste lid, Winkeltijdenwet).
50
Voorbeeld van een dergelijke bevoegdheid die bij het college van burgemeester en wethouders ondergebracht is, betreft het vaststellen van regels over de (interne) organisatie van de brandweer (artikel 1, tweede lid, Brandweerwet 1985).
51
Voorbeelden van typische bestuurshandelingen zijn, het rampenplan (artikel 3 Wet rampen en zware ongevallen); plannen gericht op de bevordering van een rechtmatige en doelmatige uitvoering van diverse sociale zekerheidswetgeving (zie bijvoorbeeld artikel 118 Algemene bijstandswet); het gemeentelijk milieuprogramma (artikel 4.20 Wet milieubeheer); het plan tot geleidelijke ontruiming van woningen (artikel 29, lid 3, Woningwet).
52
Met de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur uit 2002 zijn tevens bestuursbevoegdheden uit de Gemeentewet bij het college zijn ondergebracht. Het betreffen de in artikel 160 van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheden.53 Het instellen, afschaffen of veranderen van jaarmarkten of gewone marktdagen en de oprichting van en deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, en andere privaatrechtelijke rechtspersonen zijn nu een bevoegdheid van het college (art. 160 Gemw).54 Tevens is de bevoegdheid tot besluiten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente (art 160, lid 1 onder e) nader geëxpliceerd, deze bevoegdheid ligt nu bij het college.55 De andere collegebevoegdheden betreffen de bevoegdheid om te procederen in kort geding en de bevoegdheid tot toevoeging in strafzaken als bedoeld in art 51 wetboek van strafvordering (artikelen 160 lid 1 onder g en onder f). Deze laatste bevoegdheid had het college alleen bij spoedeisende gevallen. Nu heeft het college deze bevoegdheid dus in alle gevallen.56 Verder is toegevoegd dat het ambtelijke apparaat onder het college valt (artikel 160 Gemeentewet).57
De zogenaamde autonome bestuursbevoegdheden zijn niet overgeheveld aan het college. De artikelen 124 lid 1 en 125 lid 1 van de Grondwet staan de overdracht bij gewone wet van de zogenoemde ‘onbenoemde’ autonome bestuursbevoegdheid van de raad aan het college in de weg. Onbenoemde autonome bestuursbevoegdheden zijn die autonome bestuursbevoegdheden die niet in de gemeentewet worden genoemd. De wel in de gemeentewet genoemde bestuursbevoegdheden kunnen wel aan de raad worden ontnomen, de onbenoemde autonome bestuursbevoegdheid behoren grondwettelijk gezien tot de raad. Om deze autonome onbenoemde bestuursbevoegdheden aan het college over te hevelen, zou een grondwetwijziging moeten plaatsvinden. Die was oorspronkelijk wel voorzien, maar de regering heeft dit voornemen later ingetrokken.
1.3.4 Versterking van de functie van de raad
De bedoeling van de dualiseringsoperatie is om de positie van de gemeenteraad te versterken. Door het ontnemen van de uitvoerende taken van de raad, zou de raad zich beter kunnen concentreren op zijn volksvertegenwoordigende functie.58 Om dit te bewerkstelligen zijn de taken van de raad ingeperkt tot kaderstelling, controle en (volks)vertegenwoordiging. Tevens is de financiële functie van de raad versterkt. In het dualisme zijn geen nieuwe instrumenten
53 J.A.P.M. van den Bosch, Dualisering gemeenten, van wet naar praktijk, 2003, p.123. 54
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 59.
55 J.A.P.M. van den Bosch, Dualisering gemeenten, van wet naar praktijk, 2003, p.129. 56
Ibid., p.134.
57
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 59.
58
ingevoerd ter versterking van de volksvertegenwoordigende rol. Wel zijn de kaderstellende en controlerende functies versterkt.59 De vertrouwensregel is het sluitstuk op de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functie van de raad. Indien de raad geen vertrouwen meer heeft in de wethouders is hun functioneren niet meer mogelijk. Dit betekent dat er geen vrijblijvendheid is bij de gestelde kaders door de raad. Indien het vertrouwen geschonden is kan de raad als zwaarste maatregel een wethouder of zelfs een heel college naar huis sturen (art. 49 Gemw). Hiermee komt de eindverantwoordelijkheid van de raad tot uiting. De raad heeft en houdt het laatste woord.60 Dit is in wezen niet veranderd ten opzichte van het monistisch stelsel.
De kaderstellende taak van de raad
Door middel van de kaderstellende bevoegdheden kan de raad kaders stellen aan het college en daarmee beleidsmatig sturing geven. Onder de kaderstellende bevoegdheden vallen onder meer het opstellen van regelgeving (verordenende bevoegdheid), het budgetrecht en overige politiek-bestuurlijke instrumenten.61 De versterking van de verordenende bevoegdheid heeft plaatsgevonden door verankering van het recht van initiatief (art. 147a lid 1 Gemw), het recht van amendement (art. 147b Gemw) en het recht op ambtelijke bijstand (art. 33 lid 1 Gemw). Dit zijn rechten die raadsleden in de praktijk op grond van de reglementen van orde overigens vaak al hadden. De verordenende bevoegdheid van de raad is belangrijk voor het evenwicht tussen college en raad en betreft een fundamentele functie van de volksvertegenwoordiging. Ook het budgetrecht geeft de raad de mogelijkheid tot kaderstelling. Financiële middelen zijn namelijk één van de meest effectieve beïnvloedingsinstrumenten. In het dualistisch stelsel is de financiële functie verstevigd, in het bijzonder door invoering van een rekenkamer (art. 81a Gemw).62
De controlerende taak van de raad
De raad kan zijn positie als eindverantwoordelijke beter waarmaken door een heldere en actieve uitvoering van de controlerende bevoegdheid. Deze bevoegdheid vult de kaderstellende bevoegdheid aan. Vooraf worden door middel van onder andere de verordenende bevoegdheid en het budgetrecht de kaders en de beleidsruimte bepaald door de
59 Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 4-5. 60
H. Doornhof, De informatie- en consultatieplicht van art. 169 lid 4 Gemeentewet, Gst. 2008, 1.
61
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 49.
62
raad, zodat de raad achteraf het bestuur (college) met de controlerende bevoegdheid hierop kan toetsten.63 Om deze bevoegdheid goed uit te kunnen oefenen heeft de raad een aantal politiekbestuurlijke-instrumenten ter beschikking gekregen, die in de wet zijn vastgelegd. Dit zijn; de verplichte vaststelling door de raad van de gedragscodes voor raadsleden, wethouders en burgemeester (artt. 15 lid 3, 41c lid 2, 69 lid 2 Gemw), het mondeling en schriftelijk vragenrecht van ieder raadslid (art. 155 lid 1 Gemw), en de inlichtingenplicht van het college en van de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan ten aanzien van de raad (artt. 169 lid 2 en 3 en 180 lid 2 en 3 Gemw), het recht van interpellatie van de raad (art. 155 lid 2 Gemw), het recht van onderzoek van de raad (art. 155a-155f Gemw), de verantwoordingsplicht van het college en burgemeester ten aanzien van de raad (art. 169 lid 1 en 180 lid 1 Gemw), de versterking financiële functie en de rekenkamerfunctie (art. 81a Gemw).64 Ook kan de raad een motie tegen het college aannemen waarin bijsturing van het uit te voeren beleid wordt verlangd.65
1.3.5 Versteviging van de positie van de burgemeester
Ook het burgemeestersambt is in het dualistische bestuursmodel versterkt. De positie van de burgemeester is binnen het college onder meer versterkt ter waarborging van het collegiale bestuur.66 Het college opereert als één bestuursorgaan en draagt daarmee een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de uitoefening van zijn bevoegdheden.67 Besluiten worden door het college als geheel genomen als bevoegd orgaan. Wethouders kunnen niet zelfstandig besluiten nemen.68 Wel is er in de meeste gevallen sprake van een taakverdeling binnen het dagelijks bestuur waarbij de onderwerpen over de collegeleden verdeeld worden (de zogenaamde portefeuilleverdeling). Met de dualisering heeft de burgemeester nieuwe bevoegdheden en zorgplichten gekregen. De burgemeester heeft onder meer de taak gekregen de eenheid van het collegebeleid te bevorderen (zorgplicht) (art. 53a Gemw). Met het oog daarop heeft de burgemeester nieuwe bevoegdheden gekregen om zijn rol in het college te versterken, dit betreffen onder andere de agenderingsbevoegdheid en de bevoegdheid om een eigen voorstel aan het college voor te leggen (artt. 53a lid2 en 53a lid3 Gemw). Verder is
63 Ibid., p. 29. 64 Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 29-33. 65 Ibid., p. 49.
66 A.H.M. Dölle & D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, 2004, p. 271. 67
Kamerstukken II 2000-2001, 27751 nr. 3, p. 30.
68 Alle leden van het bestuurscollege zijn gezamenlijk en elk afzonderlijk verantwoordelijk voor het gevoerde beleid (dit
komt tot uitdrukking in het vertrouwensbeginsel die in de in de verantwoordingsplicht is uitgewerkt (artikel 169, eerste lid, Gemeentewet). De verantwoordingsplicht geldt voor het college als geheel en voor zijn afzonderlijke leden. Dit geldt ook voor de burgemeester die als collegelid voor het door het college gevoerde bestuur verantwoording schuldig is.
toegevoegd dat de burgemeester geïnformeerd wordt over de uitkomst van de collegeonderhandelingen (art. 35 lid 2 Gemw).
Één van de doelstellingen van het dualisme was de versterking van de lokale democratie en de daarmee samenhangende positie van de burgemeester als gezicht van de gemeente. Hiertoe zijn taken in de vorm van een zorgplicht (art. 170 lid 2 Gemw) gecreëerd op het vlak van de relatie tussen burger en bestuur. Het gaat hier om de kwaliteit van procedures op het gebied van burgerparticipatie, een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en behandeling van klachten door het gemeentebestuur. Deze zorglicht krijgt concreet inhoud door de verplichting om jaarlijks een burgerjaarverslag uit te brengen, waarin de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening in ieder geval dient te zijn opgenomen (art. 170 lid 2 Gemw).69 Ook is de zorgplicht opgenomen om een goede behartiging van de gemeentelijke aangelegenheden en de samenwerking met andere gemeenten en overheden te bevorderen (art. 170 lid 2 Gemw).
Benoeming burgemeester
De benoeming (en herbenoeming) van de burgemeester is in het dualistisch bestuursmodel gewijzigd. Niet veranderd is dat de burgemeester bij Koninklijk Besluit wordt benoemd (art. 131 Gw). In het monistisch stelsel werd de burgemeester in beginsel benoemd op grond van een meervoudige aanbeveling van de raad. Op grond van de dualiseringswet geschiedt de benoeming door middel van enkelvoudige aanbeveling van de raad (art. 61 Gemw). Hiermee is de rol van de volksvertegenwoordiging nog verder versterkt in de procedure (art. 70 Gemw). Dit versterkte recht van aanbeveling is een verdere erkenning van het reeds geldende politieke primaat van de gemeenteraad.70 Dit betreft in feite een monistisch element: de raad wijst in beginsel de burgemeester aan.71
69
J.A.P.M. van den Bosch, Dualisering gemeenten, van wet naar praktijk, 2003, p. 63.
70
D.J. Elzinga, De door de bevolking gekozen burgemeester is strijdig met het politieke primaat, Gst. 2004, 181.
71
2. De Wet gemeenschappelijke regelingen tot aan 1 januari 2015
2.1 Achtergrond Wet gemeenschappelijke regeling
2.1.1 Inleiding
De gemeentewet van 1851 bevatte twee artikelen over intergemeentelijke samenwerking. Besturen van gemeenten konden na machtiging en goedkeuring van Gedeputeerde Staten gemeenschappelijke zaken regelen. Het andere artikel regelde de uit deze samenwerking voortvloeiende kostenverdeling.72 Deze artikelen bleken tekort te schieten toen de intergemeentelijke samenwerking zich ging uitstrekken over meer gebieden.73 Na jarenlange discussie over de reorganisatie van het binnenlands bestuur is gekozen voor de aanpak van de regionale problematiek door de versterking van de intergemeentelijke samenwerking, die resulteerde in de Wet gemeenschappelijke regelingen.74 In 1950 trad de Wet
Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) in werking. Sinds de invoering van deze wet is erover
gediscussieerd. Enerzijds werd de Wgr gezien als de oplossing voor de regionale problematiek in het algemeen en de grootstedelijke problematiek in het bijzonder. Anderzijds werd de Wgr bekritiseerd, omdat sprake zou zijn van een gebrekkig democratisch gehalte en een lappendeken van gemeenschappelijke regelingen (ondoorzichtig bestuur).75
In 1984 is de nieuwe Wgr tot stand gekomen om tegemoet te komen aan bovengenoemde bezwaren. Deze wet is in de in de loop der tijd verschillende malen gewijzigd. Zo ontstond in de jaren negentig het idee om in stedelijke gebieden stadsprovincies in te richten, ofwel mengvormen van provincies en gemeenten. Voor deze regionale samenwerking is eerst in 1994 de wet “Kaderwet bestuur in verandering” in het leven geroepen, waarin een meer verplichtende vorm van samenwerking tussen gemeenten in enkele regio’s geregeld werd.76 Deze tijdelijke kaderwet werd in 2005 omgezet in de Wgr-plus door middel van de “Wijzigingswet Wgr-Wgr-plus 2006”. Daarmee is in de Wgr een aantal bepalingen over samenwerking in de plusregio’s opgenomen (hoofdstuk XI oud Wgr).77 De samenwerkingsverbanden werden in plaats van kaderwetgebieden, plusregio’s genoemd.78
72
Kessen, proefschrift bestuurlijke vernieuwing in grensgebieden,1992, p. 74.
73 Intergemeentelijke samenwerking, democratie of verlengd lokaal bestuur, p. 37. 74
Publiekrechtelijke grensoverschrijdende samenwerking tussen decentrale overheden, p. 128.
75 Van der Pot-Donner, (bew. door D.J. Elzinga e.a.) Handboek van het Nederlandse staatsrecht, 2006, p. 851. 76
Ibid., p. 851.
77
Kamerstukken II 1999–2000, 27008 nr 3, p.3; De oude Kaderwet verplichtte gemeenten in een aantal stedelijke gebieden om een gemeenschappelijke regeling in de zin van hoofdstuk I van de WGR ter goedkeuring aan GS voor te leggen, bij
In 2014 hebben de laatste wijzigingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen plaatsgevonden: de afschaffing van de bepalingen over de plusregio’s,79 de aanpassing van de Wgr aan de dualisering, en daarbij de invoering van een nieuw samenwerkingsvorm: de bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid.80 Deze recente wijzigingen komen in hoofdstuk 3 aan de orde.
2.1.2 Doelstelling Wgr-1984
De hoofddoelstelling van de Wgr-1984 was om door middel van de intergemeentelijke samenwerking een bijdrage te leveren aan de oplossing van de regionale problematiek. De Wet gemeenschappelijke regelingen ziet op – vrijwillige81 - samenwerkingverbanden tussen gemeenten, provincies en waterschappen – ook buiten de eigen overheidslaag. De wet kent een drietal doelstellingen. Deze drie doelstellingen beoogden de bestaande bezwaren die de Wet van 1950 met zich meebracht op het gebied van intergemeentelijk samenwerking te ondervangen.82 De eerste doelstelling van de Wgr was het scheppen van orde in de gemeenschappelijke regelingen, door het bundelen en integreren van deze regelingen. Hiermee werd getracht de onoverzichtelijkheid op het gebied van de intergemeentelijke samenwerking te verbeteren. Een tweede doelstelling van de Wgr was het versterken van de controle op de samenwerkingsorganen. Dit werd bewerkstelligd door het aanhalen van de bestuurlijke en financiële banden en het bevorderen van openbaarheid en openheid tussen de samenwerkingsverbanden en de deelnemende gemeenten, waarmee de controlemogelijkheden vanuit de deelnemende gemeenten verbeterd moest worden en de garantie voor een samenhangend beleid vergroot moest worden.83 Een derde doelstelling van de Wgr was de versterking van de rol van de provincie bij de intergemeentelijke samenwerking, deze kreeg een toezichthoudende en conflictbeslechtende rol. Hiermee werd tegemoet gekomen aan het bezwaar van de volledige vrijwilligheid van de samenwerking. Een conflictoplossende en
gebreke daarvan werd dit door GS opgelegd, door middel van de bevoegdheid die in hoofdstuk X Wet gemeenschappelijke
regelingen is opgenomen om in zwaarwegende gevallen de samenwerking af te dwingen.
78
Wet van 25 november 2005, Stb. 2005, 666. Een plusregio is een gemeenschappelijk openbaar lichaam, waarvoor een aantal bijzondere wettelijke bepalingen geldt met een aantal eigen wettelijke bevoegdheden op het gebied van verkeer en vervoer (art. 104 Wgr oud en verder hoofdstuk I Wgr), zie mvt kaderwet bestuur in verandering, nr.3, p.65.
79
Wet van 25 november 2005, Stb. 2014, 558.
80
Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, 306.
81
In principe wordt uitgegaan van de opvatting dat gemeenten een eigen verantwoordelijkheid hebben voor het lokale beleid en dat de samenwerking die gemeenten met andere gemeenten aangaan dient te berusten op vrijwilligheid. Voor (zwaarwegende) omstandigheden bestaat de bevoegdheid om in beperkte gevallen de samenwerking wel af te dwingen. In hoofdstuk X WGR is in de artikelen 99 tot en met 103m achtereenvolgens de procedure met betrekking tot de aanwijzing van gemeenten waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen, de oplegging van een gemeenschappelijke regeling, alsmede de aanwijzing door gedeputeerde staten met betrekking tot de wijze waarop de regeling wordt uitgevoerd geregeld.
82
Van der Pot-Donner, (bew. door D.J. Elzinga e.a.) Handboek van het Nederlandse staatsrecht, p. 851.
83
toezichthoudende rol van derden werd wenselijk geacht, omdat het vrijwilligheidbeginsel tot ongewenste situaties kan leiden.84 De Wgr heeft een monistisch karakter. Bij de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 is de bestaande praktijk voor de Wgr in stand gelaten. De Wet gemeenschappelijke regelingen verwees hiermee naar de Gemeentewet die direct voorafgaand aan de Wet dualisering gemeentebestuur gold.85
2.1.3 Publiekrechtelijke rechtsvormen op grond van de Wgr
De Wgr geeft gemeenten, waterschappen en provincies de mogelijkheid om onderling op de door henzelf te kiezen terreinen samen te werken in een gemeenschappelijke regeling.86 Er zijn veel verschillende soorten samenwerkingsverbanden die deelnemers kunnen oprichten. Art. 1 lid 1 Wet gemeenschappelijke regelingen kent de mogelijkheid van gemeenschappelijke regelingen tussen de raden, de colleges van burgemeester en wethouders van twee of meer gemeenten ter behartiging van een of meer bepaalde belangen. Zo is samenwerking mogelijk tussen de organen van twee of meer gemeenten. Dergelijke regelingen zijn ook mogelijk tussen organen van provincies (art. 40 Wgr), waterschappen (art. 50 Wgr e.v.), gemeenten en provincies (art. 51 Wgr e.v.), gemeenten en waterschappen (art. 61 Wgr e.v.), provincie en waterschappen (art. 83 Wgr e.v.), of een combinatie van deze drie (art. 73 Wgr e.v.). Ook is het mogelijk dat besturen van andere openbare lichamen en (privaatrechtelijke) rechtspersonen kunnen deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling, voor zover zij daartoe bevoegd zijn (art. 93 Wgr). En kan tevens een gemeenschappelijke regeling worden aangegaan door een gemeentebestuur (of provinciebestuur of waterschapsbestuur) en het bestuur van een ander openbaar lichaam of een andere rechtspersoon (art. 96 Wgr).
Deze scriptie richt zich op de meest voorkomende variant namelijk die van de samenwerkingsverbanden tussen de organen van twee of meer gemeenten. Er zijn vier publiekrechtelijke samenwerkingsvormen waarvan er drie expliciet geregeld in de Wgr. Dit zijn het openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Grondwet), het gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr) en de centrumgemeente-constructie (art. 8 lid 4 Wgr). De vierde samenwerkingsvorm, die niet expliciet genoemd wordt in de wet, is de zogenaamde ‘regeling zonder meer’ (art. 8 jo. art. 1 Wgr).
84 Kamerstukken II 1980-1981, 16538, nr. 3, p. 8. 85 Kamerstukken II 2003-2004, 29 200 VII, nr. 56. 86 Kamerstukken II 1980-1981, 16538, nr. 3, p. 26.
Gemeenschappelijk openbaar lichaam
Bij een gemeenschappelijke regeling kan een gemeenschappelijk openbaar lichaam worden ingesteld (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Gw). Het openbaar lichaam is de enige van de samenwerkingsvormen die rechtspersoonlijkheid bezit (art. 8 lid 1 Wgr).87 Door het bezit van rechtspersoonlijkheid is het openbaar lichaam van rechtswege bevoegd om deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer, al bestaat wel de mogelijkheid voor de deelnemers die bevoegdheid bij regeling te beperken (art. 31 Wgr).88 Deze vorm van samenwerking is de meest voorkomende variant.89 Het gemeenschappelijk openbaar lichaam dient een eigen bestuur in te stellen dat (tenminste) bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter (art. 12 lid 1 Wgr). Voor deze bestuursstructuur is aansluiting gezocht bij de (oude) monistische gemeentelijke bestuursstructuur.90 Daarnaast beschikt een openbaar lichaam over een eigen ambtelijk apparaat dat veelal wordt aangestuurd door een eigen directeur.91 Deelname aan het openbaar lichaam kan door de raad, het college en de burgemeester, ieder afzonderlijk of gezamenlijk, geschieden (art. 1 lid 1 Wgr).
Algemeen bestuur
Bij een regeling met raadsleden (raadsregeling) is de gemeenteraad bevoegd om de leden van het algemeen bestuur uit zijn eigen midden, de voorzitter inbegrepen, aan te wijzen (art. 13 lid 1 Wgr). Dit geldt ook voor een gemengde regeling waaraan raden deelnemen (art. 13 lid 1 Wgr). Bij een burgemeestersregeling wordt het algemeen bestuur gevormd door de deelnemende burgemeesters (art. 13 lid 7 Wgr). De gemeenschappelijke regeling kan bepalen dat niet alle burgemeesters zitting hebben (art. 13 lid 8 sub a Wgr) of dat twee of meer burgemeesters uit hun midden één of meer burgemeesters tot lid van het algemeen bestuur aanwijzen (art. 13 lid 8 sub b Wgr). Bij collegeregelingen wordt het algemeen bestuur door de colleges uit hun midden, de voorzitter inbegrepen, aangewezen (art. 13 lid 6 Wgr jo. art. 13 lid 1 Wgr).
Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 12 lid 2 Wgr). De functie van het algemeen bestuur is vergelijkbaar met de functie van de gemeenteraad in het monistisch gemeentelijk stelsel. Het algemeen bestuur
87 Kamerstukken II 1980-1981, 16538, nr. 3, p. 34. 88
D.H. de Vries, De Wet gemeenschappelijke regelingen per 1 januari 2006, Gst. 2006, 132.
89 R.J.M.H. de Greef, De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind!, Gst. 2008, 107. 90
R.J.M.H. de Greef, De mogelijk- en onmogelijkheden van delegatie en mandaat bij belastingsamenwerking tussen gemeente- en/of waterschapsbesturen middels een gemeenschappelijke regeling, Gst. 2010, 87.
91
heeft het bestuurlijk primaat in intergemeentelijk samenwerkingsverband, wat tot uiting komt in de besluitvormende bevoegdheden. Het algemeen bestuur stelt op voordracht van het dagelijks bestuur de begroting en jaarrekening vast (art. 34 en 35 Wgr). Daarnaast heeft het algemeen bestuur een controlerende rol ten aanzien van het dagelijks bestuur (art. 16 lid 2 Wgr).92
Dagelijks bestuur
Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden. Het dagelijks bestuur wordt gekozen uit de leden van het algemeen bestuur en deze leden mogen niet afkomstig zijn uit één enkele gemeente (art. 14 lid 1 Wgr en art. 13 lid 9 Wgr). Hiermee komt de monistische personele samenstelling van het openbaar lichaam tot uitdrukking. De leden van het dagelijks bestuur maken deel uit van het algemeen bestuur en blijven dit ook na aanwijzing in het dagelijks bestuur. Toch is een zekere mate dualisme mogelijk ten aanzien van de personele samenstelling, er kunnen namelijk ook bestuurders van buiten het algemeen bestuur worden aangewezen als de aard van de regeling daartoe aanleiding geeft. Deze 'externe' bestuurders mogen echter geen meerderheid vormen binnen het dagelijks bestuur (art. 14 lid 2 Wgr). Monistisch is ook dat de bevoegdheden van het dagelijks bestuur deels afgeleid zijn van de bevoegdheden van het algemeen bestuur (art. 33 jo. art. 136 Wgr). De taken van het dagelijks bestuur betreffen voornamelijk het voeren van het dagelijks bestuur en het voorbereiden en uitvoeren van besluiten van het algemeen bestuur.93
Voorzitter
De voorzitter van het gemeenschappelijk openbaar lichaam wordt door en uit het algemeen bestuur aangewezen (art. 13 lid 9 Wgr). De voorzitter heeft de bevoegdheid zowel het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur voor te zitten (art. 12 lid 3). De voorzitter bezit een zelfstandige positie maar beschikt niet over wettelijke bevoegdheden.94
Bevoegdheden
Het algemeen bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam kent geen eigen wettelijke publiekrechtelijke bevoegdheden op een aantal meer organisatorische
92 R.J.M.H. de Greef, De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind!, Gst. 2008, 107. 93
R.J.M.H. de Greef, De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind!, Gst. 2008, 107.
94
Zie omtrent de voorzitter als eenhoofdig orgaan los van het algemeen bestuur en dagelijks bestuur CRvB 20 mei 2008, LJN BD2215 (ISD Walcheren).
bevoegdheden na, zoals de vaststelling van de begroting en jaarrekening (art. 34 Wgr), de benoeming van leden van het dagelijks bestuur (art. 14 Wgr) en de voorzitter (art. 13 lid 9 Wgr) alsmede ambtenaren en de vaststelling van een aantal interne verordeningen. De (inhoudelijke) bevoegdheidstoekenning geschiedt door middel van overdracht (delegatie) of mandaat door de deelnemende gemeenten. Dit kan alleen indien hier een wettelijke grondslag voor bestaat (art. 10:15 Awb). In principe kunnen alle bevoegdheden overgedragen worden van de deelnemende gemeentebesturen aan het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 30 lid 1 Wgr). De deelnemers moeten aangeven welke (autonome en/of medebewinds-) bevoegdheden zij bij het aangaan van de regeling aan het bestuur van het lichaam overdragen (art. 10 Wgr). De gemeenteraad dient toestemming te geven door middel van een raadsbesluit tot het aangaan dan wel verlenen van toestemming voor een regeling (art. 1 lid 2 Wgr). De over te dragen bevoegdheden zijn gekoppeld aan de organen die deelnemen. Bij een gemeenschappelijke regeling waaraan uitsluitend raden deelnemen, kunnen slechts de raadsbevoegdheden worden overgedragen. Dit geldt eveneens voor collegeregelingen, hier kunnen slechts collegebevoegdheden worden overgedragen en bij burgemeestersregelingen zijn dit uitsluitend bevoegdheden van de burgemeester. Bij een gemengde regeling kunnen eveneens uitsluitend bevoegdheden van de deelnemende bestuursorganen worden overgedragen. De bevoegdheden die worden overgedragen moeten wel altijd passen in het doel van de gemeenschappelijke regeling (art. 30 lid 1 jo. art. 10 lid 1 Wgr) en binnen het (grond)gebied waarvoor de gemeenschappelijke regeling geldt (art. 30 lid 1 Wgr).95
Gemeenschappelijk orgaan
Het gemeenschappelijk orgaan kan op grond van art. 8 lid 2 Wgr worden ingesteld ‘in bijzonder in aanmerking komende gevallen’. Het gaat om regelingen van zeer eenvoudige aard, waarbij meestal een beperkt (enkelvoudig) omschreven doel is. Er is ook maar één bestuurslaag, waardoor er geen geleed bestuur is. 96 De bevoegdheden uit artikel 10 en artikel 33 Wgr zijn eveneens van toepassing. Een gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan dus niet zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. Een voorbeeld van een gemeenschappelijk orgaan is de gemeenschappelijke rekenkamer (art. 81i Gemw. e.v.).
95
R.J.M.H. de Greef, De mogelijk- en onmogelijkheden van delegatie en mandaat bij belastingsamenwerking tussen gemeente- en/of waterschapsbesturen middels een gemeenschappelijke regeling, Gst. 2010, 87.
96
Centrumgemeente-constructie
De centrumgemeente-constructie kan op grond van art. 8 lid 3 Wgr worden ingesteld. Bij deze gemeenschappelijke regeling wordt geen nieuw orgaan of lichaam opgericht. De constructie houdt in dat de deelnemers bepaalde bevoegdheden laten uitoefenen door een van de deelnemende gemeenten. Hiermee kunnen de bevoegdheden van bestuursorganen van de ene gemeente bij mandaat worden uitgeoefend door ambtenaren of bestuursorganen van een andere gemeente. Bij deze samenwerkingsvorm worden taken ondergebracht in een reeds bestaande gemeentelijke organisatie. Er is hierbij geen sprake van een aparte ambtelijke organisatie. Het bevoegde gezag van de gemeente (raad, college, burgemeester) waar deze taken zijn ondergebracht heeft over de gemeenschappelijke regeling het bevoegde gezag. Bij een enkelvoudige centrumconstructie wordt één centrumgemeente ingesteld. Ook kan er een meervoudige centrumconstructie worden ingesteld, waarbij bevoegdheden op verschillende beleidsterreinen worden overgedragen en iedere gemeente een beleidsterrein krijgt toegewezen.97
De ‘regeling zonder meer’
In artikel 1 lid a van de Wgr is de mogelijkheid gecreëerd om een ‘regeling zonder meer’ op te richten. In deze vorm wordt samengewerkt zonder gebruik te maken van de andere hiervoor genoemde samenwerkingsvormen, openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan of de centrumgemeente. De ‘regeling zonder meer’ wordt aangegaan door middel van overeenkomsten tussen gemeenten, er is hierbij sprake van publiekrechtelijke samenwerking. Voorbeelden hiervan zijn convenanten, intentieovereenkomsten, bestuursafspraken e.d. Daarin wordt de intentie tot samenwerking geregeld evenals het doel, de aard en de wijze waarop deze zal plaatsvinden. Bij deze samenwerkingsvorm is geen sprake van delegatie of mandatering. Ook zijn geen bestuurlijke voorzieningen nodig, omdat het in principe gaat over bestuursafspraken tussen bestuursorganen over de uitoefening van hun bevoegdheden.98
2.2 De democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen
In de Grondwet is in beginsel slechts een beperkt aantal overheidslichamen geregeld. Dit zijn allereerst de centrale overheid, de provincies en de gemeenten. Deze drie samen vormen de gedecentraliseerde eenheidsstaat met een open huishouding (art. 123-132 Gw). Daarnaast is er
97
R.J.M.H. de Greef, De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen, onbekend en onbemind!, Gst. 2008, 107.
98
het functioneel bestuur van de waterschappen. De grondwettelijke verankering van deze hoofdstructuur brengt mee dat de nadruk van de bestuurlijke taakbehartiging bij de tot deze hoofdstructuur behorende lichamen behoort te liggen. De Grondwet geeft ook aan dat er de mogelijkheid moet zijn voor deze openbare lichamen om gezamenlijk een nieuw openbaar lichaam in te stellen (art. 135 Gw), of dat andere openbare lichamen worden ingesteld (art. 134 Gw). Het instellen van een dergelijk orgaan is alleen mogelijk als het een afgeleid en aanvullend karakter heeft, waarbij het primaat van de hoofdstructuur wordt gerespecteerd.99 Dat betekent dat op lokaal niveau de gemeente het integrale en democratisch gelegitimeerd afwegingskader blijft, waarop een samenwerkingsverband slechts aanvullend is. De wetgever acht een extra bestuurslaag, naast die van gemeenten, provincies en rijk niet wenselijk. Het rijk, provincies en gemeenten hebben een eigen vorm van democratische legitimatie en controle.100
Bij de gemeenschappelijke regelingen is de democratische controle van afgeleide overheidslichamen vormgegeven via het verlengd bestuur. Het uitgangspunt is dat het bestuurlijk primaat bij de deelnemende gemeentebesturen ligt en de samenwerkingsverbanden op institutioneel en beleidsmatig gebied verknoopt zijn in de deelnemende gemeenten. De samenwerkingsverbanden ontlenen hun taakopdracht en hun democratische legitimatie hieraan en staan ten dienste van de deelnemende gemeenten.101 Zoals we gezien hebben, worden de leden van het algemeen bestuur getrapt gekozen en niet door de bevolking van het samenwerkingsgebied.102 Volgens de wetgever zou anders ernstig afbreuk worden gedaan aan de democratische legitimatie van de samenwerkingsverbanden, indien besturen van de deelnemende gemeenten geen invloed zouden kunnen uitoefenen op de samenstelling van het algemeen bestuur van het gemeenschappelijke orgaan. Zij zouden daarin als besturen niet vertegenwoordigd zijn en daardoor nauwelijks invloed op de gang van zaken binnen het openbaar lichaam kunnen uitoefenen.103 Vormen van directe kiezerslegitimatie van de samenwerkingsverbanden worden dus ongewenst geacht, omdat zij daarmee de zelfstandigheid van de samenwerkingsverbanden versterken en daarmee de afgeleide en aanvullende eigenschap van de hulpstructuur aantasten.
99 Kamerstukken I 2014–2015, 33 659, G. 100
R.J.M.H. de Greef, ‘Reorganisatie van de bestuurlijke organisatie en democratische legitimatie’, TvCR 2011/3, p. 265-290.
101
Kamerstukken I 2014–2015, 33 659, G.
102
J.M.E. Traag, Intergemeentelijke Samenwerking, democratie of verlengd lokaal bestuur?, 1993, p. 15.
103
De democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen wordt, naast de verkiezingen van de gemeenteraden van de deelnemende gemeentebesturen (indirecte wijze), bepaald door de democratische controle en verantwoording op hun handelen door de deelnemende gemeenten. Bij de democratische controle op gemeenschappelijke regelingen is daarom ook de nadruk gelegd op het gebruik van de controle-instrumenten door de raden van de deelnemende gemeenten, zodat daarmee de afgeleide overheidslichamen gecontroleerd en bijgestuurd kunnen worden. De sturing en controle van de samenwerkingsverbanden gebeurt door de deelnemende gemeenten, er bestaat hierdoor een interne en een externe verantwoordingsrelatie. De ‘interne’ verantwoordingsrelatie gaat over de verantwoordingsrelatie tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur van het openbaar lichaam. Extern hebben de leden van het bestuur van het openbaar lichaam een verantwoordingsrelatie ten aanzien van de organen die zij vertegenwoordigen namelijk de deelnemende gemeenten.104 Deze interne en externe verantwoordingsrelaties worden hieronder nader uitgewerkt.
2.2.1 Interne verantwoording dagelijks bestuur aan algemeen bestuur
Het dagelijks bestuur dient inlichtingen te verstrekken aan het algemeen bestuur als dat daarom vraagt. Ook kan het algemeen bestuur het dagelijks bestuur ter verantwoording roepen (art. 16.2 Wgr). Tevens dient in de gemeenschappelijke regeling geregeld te worden op welke wijze het dagelijks bestuur de gevraagde inlichtingen aan het algemeen bestuur verstrekt en de wijze waarop het algemeen bestuur het dagelijks bestuur ter verantwoording kan roepen (art. 16.2 Wgr).
2.2.2 Externe verantwoording bestuur en gemeenschappelijke regeling en deelnemende gemeenten
De politieke controle instrumenten
De wetgever heeft met opzet gekozen voor een stelsel waarbij de Wgr in hoofdlijnen de inlichtingen- en verantwoordingsplicht regelt. De wetgever wilde een dergelijke plicht verzekeren, maar daarbij ook aan de deelnemende gemeenten een zekere vrijheid geven om een en ander een eigen invulling te geven.105 De politieke controle-instrumenten van de gemeenteraad om het bestuur van een openbaar lichaam te kunnen controleren, worden bepaald door het soort gemeenschappelijke regeling waarbij het openbaar lichaam is ingesteld. 104 Kamerstukken I 2014–2015, 33 659, G. 105 Kamerstukken II 1980-1981, 16 538, nr. 3, p. 21.
Raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan raden deelnemen
In de Wgr is op hoofdlijnen de verantwoordingsrelatie bij raadsregelingen en gemengde regelingen tussen raad en bestuur van een samenwerkingsverband geregeld. De eerste sturingsmogelijkheid voor de raad is de mogelijkheid om te kiezen of ze raadsleden, wethouders of de burgemeester aanwijzen om deel te nemen in het algemeen bestuur (art. 13 Wgr). Daarnaast biedt de Wgr de gemeenteraad expliciet de mogelijkheid om democratische controle uit te oefenen door middel van de inlichtingen- en verantwoordingsplicht op de (individuele) vertegenwoordigers (art. 16 Wgr) en het bestuur van het samenwerkingsverband (art. 17 Wgr). Zo dient de gemeenschappelijke regeling bepalingen te bevatten over de wijze waarop inlichtingen moet worden verstrekt aan een of meer leden van de gemeenteraad die inlichtingen hebben gevraagd van de eigen afgevaardigde leden in het algemeen bestuur (art. 16 lid 1 Wgr). Hiermee wordt met name op de verhouding tussen een lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam en de raad die dit lid heeft aangewezen voorzien. De controlebevoegdheden tussen de raad ten opzichte van een eigen lid in het algemeen bestuur zijn te vergelijken met die de raad heeft ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders.
Het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur wordt door de inlichtingen- en verantwoordingsplicht benadrukt. Een lid van het algemeen bestuur heeft een verantwoordingsplicht jegens het benoemend bestuursorgaan, omdat hij is aangewezen door het bestuursorgaan om dat orgaan te vertegenwoordigen. De regering suggereert dat leden van het algemeen bestuur niet zonder last of ruggespraak stemmen, dit is namelijk in strijd met het verlengd lokaal bestuur.106 Echter is dat nog maar de vraag, omdat de leden van het algemeen bestuur ook niet gedwongen kunnen worden om te stemmen met last.107 In de gemeenschappelijke regeling dient ook te worden opgenomen hoe de eigen afgevaardigde verantwoording af moet leggen aan de raad, voor het door hem in dat algemeen bestuur gevoerde beleid (Artikel 16 lid 3). Om het stelsel van inlichtingen- en verantwoordingsplicht helemaal af te maken heeft de gemeenteraad de mogelijkheid om een door hem aangewezen lid van het algemeen bestuur te ontslaan, bij eventuele vertrouwensverlies (art. 16 lid 5 Wgr).
106 Kamerstukken II 2003-2004, 29 200 VII, nr. 56.; R.J.M.H. de Greef, De gemeenschappelijke regeling: onbegrepen,
onbekend en onbemind!, Gst. 2008, 107.
107
R.J.M.H. de Greef, De wet gemeenschappelijke regelingen en de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur, Gst. 2013, 110.
Daarnaast heeft de gemeenteraad recht op inlichtingen van het bestuur van het openbaar lichaam indien de raad daar om verzoekt (art. 17 Wgr). Omdat artikel 17 Wgr spreekt over het bestuur ( vgl. art. 12 lid 1 Wgr) van een openbaar lichaam, betekent dit dat niet alleen het algemeen bestuur, maar ook het dagelijks bestuur en de voorzitter van een openbaar lichaam inlichtingen moeten verschaffen, op de wijze waarop dat in de gemeenschappelijke regeling is geregeld.
Raadsregelingen komen in de praktijk erg weinig voor. Gemeenten kiezen er in de meeste gevallen voor om (uitsluitend) collegeleden af te vaardigen in de bestuursorganen van de gemeenschappelijke regeling in het geval van gemengde raadsregelingen of kiezen voor college- danwel burgemeestersregelingen.108
College- en burgemeestersregelingen
Omdat leden van het algemeen bestuur bij collegeregelingen aangewezen worden door en uit het college van burgemeester en wethouders, hebben de raden geen formele rol bij de aanwijzing (art. 13 lid 6 jo. lid 1). Via de gebruikelijke gemeentelijke politieke controle mogelijkheden hebben de raden de mogelijkheid om het college te sturen. Bij collegeregelingen zijn bevoegdheden van het college overgedragen, waardoor de primaire verantwoordelijkheid voor het samenwerkingsverband ook bij het college ligt. De leden van het algemeen bestuur vertegenwoordigen het benoemend college.109 De verantwoording wordt daarom ook afgelegd aan het college (art. 18 jo. art. 16 lid 3 Wgr). Leden van het algemeen bestuur hebben een informatieplicht jegens het benoemde college. Bij een verzoek van en of meer leden van het betreffende college om informatie dient het lid van het algemeen bestuur deze informatie te verschaffen op de wijze zoals is voorgeschreven in de gemeenschappelijke regeling (art. 18 jo. art. 16 lid 1 Wgr). Bij vertrouwensverlies kan het college het lid ontslaan indien dit in de gemeenschappelijke regeling geregeld is (art. 18 jo. art. 16 lid 5 Wgr).
De raad heeft via art. 19 Wgr de mogelijkheid om het bestuur van een openbaar lichaam dat is ingesteld bij college- of burgemeestersregeling te controleren. In het geval een gemeenschappelijke regeling uitsluitend is getroffen door colleges van burgemeester en wethouders, gelden voor de leden van het algemeen bestuur een inlichtingen- en verantwoordingsplicht jegens de eigen gemeenteraden of een of meer
108
Onderzoeksbureau SGBO, Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen, 1999, p. 30.
109
leden van die raden (art. 16 lid 1 Wgr, 16 lid 3 Wgr jo. art. 19 lid 1 Wgr). Dit geldt ook voor burgemeestersregelingen (art. 19 lid 2 Wgr). Dit betekent dat het college respectievelijk de burgemeester aan hun eigen gemeenteraad inlichtingen dient te verschaffen en verantwoording dient af te leggen.
De raad heeft ook de mogelijkheid om het bestuur van het samenwerkingsverband (algemeen bestuur, dagelijks bestuur of de voorzitter) om inlichtingen te vragen (art. 17 Wgr). De raad kan een eigen collegelid of burgemeester die deel uitmaakt van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam niet ontslaan als lid van het openbaar lichaam indien het collegelid of de burgemeester het vertrouwen van de raad niet meer bezit (omdat art. 16 lid 5 Wgr niet van overeenkomstige toepassing is verklaard). Wel staat het de raad vrij om gebruik te maken van de mogelijkheden die de Gemeentewet biedt om het college of de burgemeester te controleren (art. 49 en art. 61b lid 2 Gemw). Ontslag als lid van het college brengt ook ontslag als lid van het algemeen bestuur mee, dit is dus een indirecte ontslagmogelijkheid.
Financiële controle
De raad is betrokken bij de vaststelling van de begroting van de gemeenschappelijke regeling. De raden dienen de ontwerpbegroting van de regeling voor een bepaalde tijd toegezonden te krijgen zodat zij hierop hun zienswijze kunnen geven (art. 35 Wgr). De door het algemeen bestuur vastgestelde begroting en jaarrekening dienen vervolgens tijdig bij Gedeputeerde Staten (GS) te worden ingediend (uiterlijk 15 juli), die vervolgens de begroting beoordelen (artt. 34, 35 Wgr jo. art. 186 t/m 213 van de Gemw).110 Aan het eind van elk jaar neemt Gedeputeerde Staten op basis van de ingediende begroting en jaarrekening van de gemeenschappelijke regeling een beslissing of een gemeenschappelijke regeling voor het volgend jaar al dan niet onder preventief toezicht valt (art. 33 Wgr jo. art. 203 Gemw, beleidskader ‘kwestie van evenwicht!’). Het uitgangspunt is het repressief toezicht, dit houdt in dat de begroting en begrotingswijzigingen direct rechtskracht krijgen zonder afhankelijk te zijn van een voorafgaande goedkeuring van GS. Indien er sprake is van preventief toezicht dient de gemeenschappelijke regeling haar vastgestelde begroting (en de wijzigingen daarop) vooraf ter goedkeuring aan GS voor te leggen om rechtskracht te krijgen, daarnaast toetst GS in de begrotingen van de deelnemende gemeenten (indieningdatum 15 november), of de
110
De uitoefening van dit toezicht is nader uitgewerkt in het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader 'Kwestie van evenwicht!'; beleidskader van de gezamenlijke toezichthouders.
