3. De wetswijziging 3.1 Adviesrapporten
3.2 Wijziging van de echtscheidingswet
In de voorgaande hoofdstukken is duidelijk geworden dat de oude
echtscheidingswetgeving niet goed aansloot op de maatschappij. In de loop van de jaren zestig groeide het draagvlak de wet te herzien, niet enkel te vinden onder progressieve delen van de maatschappij, maar ook bij de katholieke en protestantse kerk. In veel brieven aan de koningin en verschillende ministers werd het verlangen geuit de wet zo spoedig mogelijk te wijzigen. In dit hoofdstuk zullen de politieke aanloop tot de
wetswijziging, de toelichtingen op het ontwerp in de Tweede Kamer en reacties op het voorstel behandeld worden.
3.2.1 Minister van Justitie
De Minister van Justitie (1965-‐1966) Ivo Samkalden stelde al een wetsherziening omtrent de echtscheidingswet voor. Maar door de val van het kabinet Cals door de nacht van Schmelzer (1966) kwam hier niets van terecht. De plannen werden vervolgens weer opgepakt door de VVD Minister van Justitie Mr. C.H.F (Carel) Polak in het
centrumrechtse kabinet-‐De Jong (1967-‐1971). Hij legde in de Memorie van toelichting van 1968 uit wat de problemen waren op het gebied van de echtscheiding en stelde een wetswijziging voor. Hij noemde ook de brieven die aan hem geschreven waren. Er werden al jaren pogingen ondernomen de wet te wijzigen, maar die strandden iedere
192 Rapport over echtscheiding. Katholiek Nationaal Bureau voor de Geestelijke Gezondheidszorg 120 193 Kisch, Echtscheiding op eenparig verzoek 25
keer vanwege: “[...] een gebrek aan voldoende overeenstemming omtrent de inhoud van een nieuw echtscheidingsrecht” aldus Polak.195
3.2.2 Uitgangspunten herziening
De uitgangspunten voor de herziening waren behalve de brieven de rapporten die eerder zijn behandeld. Volgens Polak bleek uit de rapporten dat de opvattingen over het echtscheidingsrecht elkaar veel dichter genaderd waren dan tien jaar eerder. Hij schreef: “[...] deze groeiende overeenkomst [wekt] de hoop dat eindelijk een poging tot herziening van ons echtscheidingsrecht zal kunnen slagen.”196 Een probleem met die groeiende overeenstemming was dat er een enorme hoeveelheid aan varianten bestond die de uitwerking in een nieuwe wet bemoeilijkte. Hij stelde dan ook dat het aan de wetgever was de keuzes te maken. Volgens Polak moest de wetgeving zowel beperkt als verruimd worden. Hij schreef: “[...] een beperking, omdat het tegenwoordig recht
onvoldoende waakt tegen een al te spoedige echtscheiding, een verruiming, omdat de tegenwoordige regeling er geen rekening mede houdt dat een huwelijk ook in andere dan de door wet genoemde gevallen kan zijn ontwricht.” De wetgever diende de spanning tussen werkelijkheid en wetgeving op te heffen. De grote leugen
(wetsontduiking) en maatschappelijk ongewenste toestanden zoals het concubinaat en onwettige geboortes waren belangrijke problemen met de wetgeving.197 Polak schreef dat het in de meerderheid van de echtscheidingsaanvragen te laat was het huwelijk nog te verzoenen. Verplichte verzoeningsprocedures zouden dus niet wenselijk of
doeltreffend zijn.198
3.2.3 Het ontwerp
Voortaan zou als enige grond duurzame ontwrichting van het huwelijk worden erkend. Polak verklaarde deze regelgeving door aan de rapporten te refereren en was van mening dat de meerderheid van het volk deze grond zou aanvaarden.199 Om de duurzaamheid van de ontwrichting vast te stellen en toch nog ruime gelegenheid aan verzoening te bieden zou de echtscheiding een jaar na de start van de procedure worden uitgesproken. Ook zou het huwelijk minimaal één jaar geduurd moeten hebben voordat de echtscheidingsprocedure gestart kon worden. Polak schreef: “[...] tegen overijling waakt voorts de bepaling dat het verzoek tot echtscheiding in den regel evenmin wordt toegewezen, voordat het huwelijk ten minste twee jaren heeft geduurd.”200
Om de kans op verzoening te vergroten zou de procedure veranderd moeten worden. Er werd gekozen voor verzoekschrift201 als vorm in plaats van de oude
dagvaarding. Op deze manier zou de rechter actiever op kunnen treden en persoonlijk contact met de echtelieden krijgen.
Zowel echtscheiding als de scheiding van tafel en bed zouden voortaan op eenzijdig of gezamenlijk verzoek kunnen worden uitgesproken. Tegen het eenzijdig
195 Memorie van toelichting (1968) 8 196 Memorie van toelichting 12 197 Memorie van toelichting 13 198 Memorie van toelichting 13 199 Memorie van toelichting 14 200 Memorie van toelichting 13
201 "Bij deze procedure zal vervolgens de rechtbank de andere partij laten weten dat er een verzoek is ingediend. De rechtbank stelt die andere partij, aangeduid als verweerder, in de gelegenheid om op het verzoekschrift te reageren met een verweerschrift."
verzoek tot echtscheiding (dus niet scheiding van tafel en bed) kon de ander zich verzetten door te verklaren dat er geen sprake was van duurzame ontwrichting, of wanneer de ontwrichting hoofdzakelijk door de verzoeker kwam. Echtscheiding na scheiding van tafel en bed bleef in stand, voortaan op gemeenschappelijk of eenzijdig verzoek uitgesproken. Op gemeenschappelijk verzoek moest de scheiding van tafel en bed minimaal één jaar geduurd hebben, op eenzijdig verzoek vijf jaar. Dit eenzijdige verzoek kon niet tegengehouden worden. De scheiding van tafel en bed bleef bestaan, zodat een huwelijk uiteindelijk toch ontbonden kon worden als één van de echtgenoten niet zijn of haar medewerking wilde verlenen. Dit zou voor veel briefschrijvers grote problemen oplossen. Veel van deze schrijvers leefden al jaren in concubinaat en konden eindelijk echtscheiding doorzetten en hun concubine huwen.
Een ander probleem van veel briefschrijvers was het scheiden van iemand met een geestesstoornis, ook vaak krankzinnigheid genoemd. In de rapporten werd hier vaak op ingegaan. Volgens Polak kon het beste de algemene regel toegepast worden, dus duurzame ontwrichting. De rechter moest zich verdiepen in de zaak en zich laten
adviseren door experts over de ernst van de ziekte, het ziektebeeld en de verwachte toekomst.202
Het recht op alimentatie werd losgekoppeld van de schuldvraag of de aanvrager. Wanneer de partijen het niet eens konden worden over de alimentatie zou de rechter dit toe moeten wijzen.
Volgens Polak erkende de wet in het voorstel de waarde van het huwelijk aan de ene kant en erkende het aan de andere kant het bestaan van volstrekt gebroken
huwelijken. Ook hield het voorstel rekening met de financiële positie van (meestal) de vrouw, en was het de bedoeling de persoonlijke verhouding tussen de echtelieden zo min mogelijk op scherp te zetten.203
Op 17 november 1969 maakte de bijzondere commissie die aan het wetsontwerp werkte, bekend graag commentaar op het voorstel te ontvangen, zowel in de vorm van publicaties als aan haar gerichte mededelingen. Over de reacties werd een verslag gemaakt onder de naam Herziening van het echtscheidingsrecht, voorlopig verslag. Het wetsontwerp zou met gemengde gevoelens ontvangen zijn en kenmerkte zich door compromissen. Juist daardoor zou het veel vragen en problemen oproepen.204
3.2.4 Reacties kranten
De Memorie van Toelichting en het voorstel kregen veel media aandacht. Op 26 juli 1969 schreef Vrij Nederland over het voorstel van Polak, en stelde dat het tijd werd de wet te herzien. Vrij Nederland was zeer te spreken over het advies uit het
Humanistische rapport en vond het jammer dat Polak zo weinig van dat rapport had gebruikt. Ze vonden het voorstel daarom ook niet acceptabel. Het eerste probleem was dat het huwelijk pas na één jaar na aanvraag door de rechter kon worden ontbonden, en pas aangevraagd mocht worden na een jaar gehuwd te zijn geweest. In de oude
wetgeving kon een echtpaar in theorie binnen zes weken uit elkaar gaan. Dit was volgens Vrij Nederland een stap terug. Ook was er commentaar op het feit dat één partner de scheiding op grond van duurzame ontwrichting tegen kon houden door te ontkennen of de schuld in de schoenen van de aanvrager te schuiven. Hierdoor zou er
202 Memorie van toelichting 16 203 Memorie van toelichting 13
dan eerst een scheiding van tafel en bed moeten worden aangevraagd. De rechter zou teveel subjectief moeten oordelen, volgens Vrij Nederland geen goede zaak.205
Het Parool kopte op 21 juli 1969 'Voorstel minister Polak is enorm progressief.' De
krant citeerde de Amsterdamse advocaat Mr. R.J. Polak (dus niet de minister van Justitie). Hij stelde dat door het voorstel Nederland het eerste land ter wereld zou worden waar de schuldvraag uit het echtscheidingsrecht zou verdwijnen. Ook Het
Parool had commentaar op de wachttijd van één jaar tot de rechter zijn uitspraak zou
kunnen doen. Dit was te lang, en had volgens R.J. Polak een paternalistische bijsmaak, waarschijnlijk om concessie te doen aan de confessionele partijen.206 Ook De Tijd reageerde negatief op deze wachttijd. Dit was volgende De Tijd bedoeld om een lichtvaardige echtscheiding tegen te gaan. Volgens de krant was het de taak van de opvoeding en het onderwijs om lichtzinnigheid tegen te gaan, niet van de overheid.207 Het Rotterdams Nieuwsblad schreef een vergelijkbare strekking in 'Leugen exit.' De krant schreef dat een huwelijk eerder in twee maanden of minder ontbonden kon worden terwijl het voorstel er voor zorgde dat de procedure sowieso een jaar zou gaan duren terwijl verzoening bijna altijd zou zijn uitgesloten: "Deze lange duur wekt onzerzijds bedenkingen." Volgens de krant was de kans groot dat één van de echtelieden een nieuwe relatie aan zou gaan in dat jaar en 'gezegend' kon worden met onwettige
kinderen. En daar had niemand wat aan.208 Het Nieuwsblad van het Noorden schreef ook negatief op de verzoenings,-‐ of afkoelingsperiode van één jaar. De krant wijdde het aan de angst voor die 'duivelse lichtvaardigheid' waardoor de herziening zolang op zich had laten wachten.209 De Haagsche Courant berichte positief op het wetsontwerp. Het
ontwerp was volgens de krant een: "eerlijk en weldoordacht stuk."210 Het Utrechts
Nieuwsblad schreef dat 'eindelijk' een minister het gewaagd had om de
echtscheidingswet drastisch te wijzigen, en was van mening dat het ook wel eens tijd werd: "Wij zijn nu toch wel volwassen en mans genoeg om een echtscheidingswet in het leven te roepen die de achterklap, de hypocrisie en de geestelijke nood uitbant."211 Het
Dagblad van het Oosten kopte geen "grote leugen" meer en schreef: "Eindelijk is het zo
ver." Volgens de krant was het een gedurfd en reëel stuk: "Van realiteitszin, omdat het afrekent met een volstrekt verouderde kijk op de werkelijkheid van het huwelijk in deze tijd. Van wijsheid omdat het rekening houdend met de realiteit, toch al het mogelijke gedaan heeft om lichtvaardige echtscheidingen tegen te gaan."212
3.2.5 Debat 17 maart 1971
In het debat werd de wijziging van de echtscheidingsgrond, de duurzame
ontwrichting, geaccepteerd. Toch werden er veel vraagtekens bij het ontwerp gezet. Met name over de termijn van een jaar werd heftig gediscussieerd. Polak vertelde aan de Tweede Kamer: “[dat] het ontwerp slechts één echtscheidingsgrond, de duurzame ontwrichting kent, heeft weinig verzet meer ontmoet. Ik geloof inderdaad, dat wij
205 Vrij Nederland 26-‐7-‐1969 'Wetsvoorstel voor een nieuw echtscheidingsrecht, nog steeds kan een van beide echtgenoten de scheiding tegen houden' door: A. Komen
206 Het Parool 21-‐7-‐1969 'Voorstel minister Polak is enorm progressief' door: Peter Niehorster
207 De Tijd 20-‐8-‐1969 'Vele echtscheidingen zijn gevolg van een lichtvaardig huwelijk' door: een juridisch medewerker
208 Rotterdams nieuwsblad 15-‐7-‐1969 'Leugen exit.'
209 Nieuwsblad van het Noorden 16-‐7-‐1969 'Scheiden doet (nog) lijden.' 210 Haagsche Courant 16-‐7-‐1969 'Scheiding.'
211 Utrechts Nieuwsblad 15-‐7-‐1969 'Einde van 't huwelijk.' 212 Dagblad van het Oosten 16-‐7-‐1969 'Geen "grote leugen" meer.'
daarmede een zo eerlijk mogelijk recht krijgen, waarin het accent op de hoofdzaak ligt en niet op allerlei bijzaken, te weten op allerlei feiten, al of niet weersproken, die niet de kern van de zaak raken.”213
De landelijke werkgroep van D'66 vond unaniem dat het voorstel afgewezen diende te worden. Echtscheiding zou bij wederzijds goedvinden direct en bij eenzijdige aanvraag na zes maanden door de rechter uitgesproken moeten kunnen worden.214 Op 21 februari 1970 berichtten verschillende organisaties op het gebied van geestelijke gezondheidszorg in de Volkskrant dat de scheidingswet liberaler moest worden. Zo moest de echtscheiding op wederzijds verzoek direct uitgesproken kunnen worden, de echtscheidingsprocedure op eenzijdig verzoek mocht wel een jaar duren. De scheiding van tafel en bed werd overbodig gevonden en kinderen zouden vertegenwoordigd moeten worden in de procedure.215
Ook de MVM mengde zich in het debat. Zij schreef op 14 januari 1970 een brief met haar standpunt. MVM was van mening dat op verzoek van beide echtgenoten echtscheiding zonder uitstel uitgesproken diende te worden. Een verzoek door beiden gebeurde immers niet zomaar en MVM dacht dat de mensen die een verzoek indienden alle denkbare pogingen tot verzoening al ondernomen hadden. Het tweede punt van MVM was een ontbinding op eenzijdig verzoek zonder verder onderzoek naar de gronden hiervan. Echter moest het de rechter wel mogelijk gemaakt worden het proces maximaal een jaar te laten duren als hij dat nodig achtte. De schuldvraag zou niet aan de orde moeten komen. MVM had het idee dat niemand zonder een groot onderzoek uit kon maken of een huwelijk duurzaam ontwricht was, laat staan de reden daartoe, dit kon enkel uitgemaakt worden door de echtgenoten.216 De minister besloot op grond van de kritiek de termijn van het echtscheidingsproces te halveren tot zes maanden.
Volgens Polak bleef bij de verkorting van de termijn de functie in het ontwerp gehandhaafd.217 Maar liefst vijf fracties hadden een amendement ingediend om de termijn uit het ontwerp te schrappen. Deze vijf werden door Polak de 'heer Geurtsen (VVD) met zijn vier bondgenoten' genoemd omdat deze groep ook andere
amendementen gezamenlijk invoerden. De andere vier waren Goudsmit (D'66), Van Schaik (KVP), Van den Bergh (PvdA) en Haars (CHU). De moties van deze groep hadden met name betrekking op een grotere vrijheid van de burger.218
Ook Wolff van de Communistische Partij van Nederland (CPN) was voor het voorstel ingediend door de groep. De CPN zag geen enkele noodzaak voor een termijn wanneer de aanvraag door gemeenschappelijk verzoek was ingediend.219 De visie van Wiebenga van de Pacifistisch Socialistische Partij (PSP) was dat het huwelijk als een zaak van de echtgenoten en niet van de overheid beschouwd zou moeten worden. Hij was tegen een termijn en steunde het amendement van Goudsmit. Haar voorstel was de schuldvraag helemaal af te schaffen. Wat hem betreft hoefde ontwrichting niet bewezen te worden. Naar zijn idee had de rechter in het geval van echtscheiding enkel een
registrerende en regulerende taak en zou zij geen uitspraken mogen doen. Op zich kon
213 handelingen Tweede Kamer 3367
214 Volkskrant 11-‐2-‐1970 'Werkgroep Justitie D'66: Wetsontwerp scheiden nu al verouderd.' 215 Volkskrant 21-‐2-‐1970 'Bureaus geestelijke gezondheidszorg: Scheidingswet moet ruimer.' 216 Brief MVM 14-‐1-‐1970 Inventaris nummer 6814
217 Handelingen Tweede Kamer (1971) 3369 218 Handelingen Tweede Kamer 3377 219 Handelingen Tweede Kamer 3384
hij zich wel vinden in een termijn van zes maanden, maar zei: "Ik vind zes maanden inderdaad vrij lang."220
In het debat werd duidelijk dat de Christelijke partijen moeite hadden met het voorstel, hun problemen kwamen niet alleen voort uit de termijn van de procedure. De partijen waren ook tegen de eenzijdige mogelijkheid een huwelijk te ontbinden en waren bang dat de wetgeving het idee zou uitdragen dat het huwelijk wel heel makkelijk te beëindigen was. De heer Jongeling van het Gereformeerd Politiek Verbond (GPV) was sowieso niet gelukkig met het voorstel. Zo waren ze tegen de mogelijkheid eenzijdig tot een echtscheiding te komen na een periode gescheiden geleefd te hebben van tafel en bed, vooral wanneer de eisende partij in overwegende mate schuldig was. Aansluitend waren de godsdienstige bezwaren, Jongeling vond dat er een artikel in de wet moest komen waarin dit werd geregeld.221 Abma van de Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) zei: "Wij zien principieel de echtscheiding als een kwaad." Hij begreep dat de overheid soms een kwaad moest gedogen om groter kwaad tegen te gaan, maar vond dat het voorstel dan wel volledig aangepast diende te worden. De SGP was bang dat door het voorstel het aantal echtscheidingen toe zou nemen en men te lichtzinnig zou huwen. Net als de GPV miste de SGP God in de wetgeving. Ook de oude wetgeving zag de SGP als kwaad maar: "Wij zien er echter weinig heil in om het ene kwaad door het andere te vervangen."222
Polak probeerde bezwaren van de Christelijke partijen weg te nemen door zijn bewondering uit te spreken voor echtparen die op grond van een godsdienstige overtuiging samen bleven ondanks totale ontwrichting van hun huwelijk, maar: "Zij kunnen mijns inziens echter niet verlangen, dat de velen die niet door dezelfde
geloofsovertuiging worden geschraagd, worden gedwongen tot voortzetting van het tot een lege huls geworden huwelijk."223
De felste tegenstanders van het schrappen van de termijn waren de
afgevaardigden Isaac Diepenhorst van de Anti-‐Revolutionaire Partij (ARP), Piet Jongeling (GPV) en Hette Abma (SGP). Bij deze drie voegde de eerder genoemde Van Schaik (KVP) zich ook op sommige punten. De tegenstand was zo groot dat de drie heren tegen het ontwerp zouden stemmen wanneer het amendement om de termijn te schrappen zou worden aangenomen. De heer Geurtsen (VVD) zei hierop: "[...] wij zouden deze termijn van een jaar liever niet hebben gehad. Het is weer een stukje bevoogding, wanneer partijen het tenminste eens zijn. "224
Volgens Polak was het probleem in het oude echtscheidingsrecht dat enerzijds het huwelijk te makkelijk (lichtzinnig) en anderzijds te moeilijk (eeuwigdurende concubinaat) ontbonden kon worden. Omdat het ontwerp door brede lagen van de maatschappij aanvaard zou moeten worden werd onder andere het termijn in het ontwerp opgenomen. Volgens Polak zijn er argumenten voor en tegen deze termijn, maar de voor argumenten wogen voor hem het zwaarst. Hij noemde bijvoorbeeld prof. Kisch, de volgens Polak meest 'geharnaste strijder' voor een ruimer echtscheidingsrecht. Kisch stelde in zijn rede dat een termijn van drie maanden bij een gemeenschappelijk verzoek redelijk zou zijn, en een termijn van zes maanden aanvaardbaar.225 Polak zei
220 Handelingen Tweede Kamer 3390 221 Handelingen Tweede Kamer 3385 222 Handelingen Tweede Kamer 3390 223 Handelingen Tweede Kamer 3396 224 Handelingen Tweede Kamer 2401 225 Handelingen Tweede Kamer 3370
hoe belangrijk het was het echtscheidingsrecht: "[...] te regelen op een zodanige basis dat het voor de meeste groeperingen van ons volk, wel niet ideaal, maar toch
aanvaardbaar zou zijn." Polak vroeg aan de vijf partijen het amendement nog eens goed te overwegen en een concessie te doen en het ontwerp op dat punt ongewijzigd te laten. Het financiële aspect van de echtscheiding kreeg veel aandacht, met name de positie van de vrouw. Polak vertelde dat over het algemeen het loskoppelen van alimentatie aan de schuldvraag door de meeste partijen werd toegejuicht. Enkel
Jongeling en Abma waren tegen deze loskoppeling. Polak probeerde duidelijk te maken waarom de schuldvraag en de alimentatie van elkaar gekoppeld diende te worden. Ten eerste werd bij de oude wetgeving soms door de Hoge Raad besloten dat de niet
schuldige in het levensonderhoud van de ex-‐echtgenoot moest voorzien. Ten tweede zou de schuldvraag vaak van formele aard zijn geweest in het oude recht. Echtgenoten
zouden vaak afgesproken hebben wie de schuld op zich zou nemen. Ten derde zou de rechter in de toekomst ook rekening blijven houden met de gedragingen en draagkracht van de echtgenoten wanneer de alimentatie zou worden bepaald.226
Er was een tweedelig probleem in de bepaling van het alimentatiebedrag. Enerzijds kon de man vaak niet twee gezinnen onderhouden, anderzijds was de vrouw vaak niet in staat voldoende inkomen te verwerven door haar vooropleiding of
gezinstaken. Polak was het deels eens met mevrouw Goudsmit (D'66) en de heer