201. Indien er bij ILL’s sprake is van zogenaamde wholesale-specifieke kosten, dan zal het college die kosten behandelen overeenkomstig het beleid bij telefonie.46 Voor ILL’s betekent dit dat het college tijdens de beoordeling van EDC-V tarieven zal beoordelen welke kosten kunnen worden aangemerkt als wholesale-specifieke kosten die aan zowel retail- als wholesale-diensten dienen te worden toegerekend.
44 OPTA/IBT/2001/201893, 15 augustus 2001. 45 OPTA/JZ/2002/2200392, 11 februari 2002.
46 Zie OPTA/EGM-IBT/2001/203548, Consultatiedocument - Integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en interconnectiediensten, 26 november 2001 (paragraaf 3.4).
7 Oordeel
202. Het college heeft in hoofdstuk 5 en 6 van dit oordeel het door KPN voorgestelde ILL-RO beoordeeld. Daarbij is het college van oordeel dat het aanbod op een aantal aspecten strijdig is met de Tw. Wat betreft de beoordeling van hoofdstuk 5 (non-tarief gedeelte) zijn de belangrijkste punten waarop het door KPN voorgestelde ILL-RO in strijd is met de wet samengevat in Tabel 11. In hoofdstuk 11 heeft het college aangeven welke wijzigingen KPN op het aanbod dient aan te brengen.
Nr. Onderwerp In strijd met Vereiste aanpassing Alinea
verwijzing
1 Gebruiksrestricties Algemene interconnectieplicht Verwijderen gebruiksrestricties 109 2 Netvlakken en capaciteiten AMM 6.4 aanwijzing plus
onvoldoende alternatieven
Toevoegen aanbod van: nx64kbit/s
RAP-LAP ILL’s van 2Mb, >2Mb 129
3 Interconnectielocaties – Point of Connection
(1) Algemene interconnectieplicht (2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Toevoegen levering op de locatie van de afnemer
132 133 4 Interconnectielocaties
-collocatieverplichting
(1) Non-discriminatie
(2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie Verwijderen van de collocatieverplichting 136 135 5 Interconnectielocaties – CP en EVKC
Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Toevoegen van een aanbod in EVKC’s
138 6 Interfaces – capaciteit van de
koppeling
(1) Non-discriminatie
(2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Toevoegen van interfaces met grotere capaciteiten
140 139 7 Interfaces – koppeling van
gestructureerde 2 Mbit/s
Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Mogelijk maken om betreffende circuits op glasniveau te koppelen 144 8 Kwaliteitsgaranties -beschikbaarheid (1) Non-discriminatie
(2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Wijzigen van de beschikbaarheid niet-gestructureerde 2 Mbit/s
151
9 Kwaliteitsgaranties - boeteclausule Non-discriminatie Toevoegen van de retail-boeteclausule
156
10 Forecasting (1) Non-discriminatie
(2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Verwijderen van de forecasting-procedure
163 162 11 Bestel- en leverprocedure (1) Non-discriminatie
(2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Toevoegen van een nieuwe bestel- en leverprocedure
168
12 Rapportageverplichting (1) Non-discriminatie
(2) Eis van adequate en efficiënte interconnectie
Opnemen van een rapportage format.
13 Leverplicht Levering interconnectie tegen non-discriminatoire voorwaarden Verwijderen van de uitzonderingen op de leverplicht 175
Tabel 11. Belangrijkste punten waar het voorstel ILL-RO strijdig is met de wet.
203. Het college is van oordeel dat er voldoende alternatief is voor gereguleerde ILL’s op NAP-niveau. Derhalve is KPN niet verplicht ILL’s op NAP-niveau in het aanbod op te nemen.
204. Het college is van oordeel dat KPN:
a. de voorgaande, in dit oordeel genoemde, wijzigingen binnen vier weken na dagtekening van dit oordeel in het ILL-RO dient te hebben aangebracht en het ILL-RO op haar website dient te hebben gepubliceerd,
b. vanaf acht weken na dagtekening van dit oordeel dient aan te vangen met de levering van de ILL-dienst conform het ILL-RO waarin de in dit oordeel gespecificeerde wijzigingen zijn aangebracht.
205. Om duidelijkheid te scheppen omtrent de status van het door KPN te publiceren aangepaste ILL-RO, zal het college binnen vier weken na publicatie van het aangepaste ILL-RO openbaar maken of de in dit oordeel aangegeven wijzigingen naar zijn oordeel juist zijn doorgevoerd.
206. Het college is tevens van oordeel het EDC-V tariefvoorstel van KPN dient te voldoen aan de in hoofdstuk 6 kenbaar gemaakte kaders.
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
8 Nieuwe bestel- en leverprocedure
207. In dit hoofdstuk is een nieuw bestel- leverprocedure gedefinieerd die KPN in zijn ILL-RO dient over te nemen. De procedure is gebaseerd op de in annex 2 van de reactie van Colt, Energis, WorldCom en Versatel beschreven procedure. Het betreft een definitie van het proces aan de hand van de begrippen uit Tabel 12. Daarna worden in Tabel 13 intervallen en prestatie-indicatoren gedefinieerd. In Tabel 14 zijn de bij de prestatie-indicatoren behorende normen opgenomen. In Figuur 4 zijn de begrippen en daarvan afgeleide prestatieindicatoren grafisch weergegeven.
Parameter Abbreviation Definition
Order OR Existing KPN definition
Request Sent Date RSD Actual date when a valid Order Request was sent to KPN by Telco by either fax or e-mail. A valid request contains a RDD.
Receipt Acknowledgement Date
RAD Actual date when KPN acknowledged receipt of the Order Request in writing (by either fax or e-mail).
Firm Order Confirmation Receipt Date
FOC RD Actual date when KPN confirmed the delivery conditions and CDD in writing (by either fax or e-mail), after acknowledging receipt of the Order Request.
Requested Delivery Date RDD The date requested by Telco to KPN as the RFS Date for the ordered service installation.
Committed Delivery Date CDD The date committed by KPN as the Target RFS Date to Telco for the ILL installation.
Ready for Service Date RFS Date The actual date of installation by KPN materialised by the hand-over of the ordered service to Telco, as confirmed by KPN by fax or e-mail. Telco Acceptance Date TAD The actual date the Telco accepts the ordered service as confirmed by
fax or e-mail. TAD < RFS Date + 5 WD.
Start Billing Date SBD The date KPN starts billing the Telco. SBD > TAD Tabel 12. Processtappen en begrippen.
208. Als toelichting op Tabel 12 en Tabel 13 het volgende. De afnemer van ILL’s stuurt zijn Order naar KPN. Onderdeel van de order is een Requested Delivery Date (RDD of ‘gewenste ingangsdatum’). Binnen een Receipt Acknowledgement Interval (RAI) stuurt KPN een bevestiging dat de order is ontvangen en dat de Order juist is ingevuld. In dat laatste geval is sprake van een zogenaamde Clean Order. Indien de order niet juist is ingevuld, start de procedure opnieuw. Binnen een Firm Order Confirmation Receipt Interval (FOC RI) stuur KPN een bevestiging dat de order is geaccepteerd en geeft daarbij een Committed Delivery
Date (CDD) af. De dag waarop de dienst wordt geleverd is de Ready for Service Date (RFS date). De
dienst accepteert is de Telco Acceptance Date (TAD). De TAD kan KPN starten met het in rekening brengen van de dienst. Het totaal aantal werkdagen tussen de RSD en de RFS date in de Delivery Time.
Parameter Abbreviation Definition
Receipt Acknowledgement Interval
RAI Number of Working Days between the Request Sent Date and the Receipt Acknowledgement Date.
Firm Order Confirmation Receipt Interval
FOC RI Number of Working Days between the ILL Request Sent Date and the FOC Receipt Date.
RAI Percentage RAI P Percentage of Receipt Acknowledgements given within the norm interval.
FOC RI Percentage FOC RI P Percentage of Firm Order Confirmations given within the norm interval. Average Requested
Interval
ARI Average number of Working Days between the RSD and the RDD.
Average Committed Interval
ACI Average number of Working Days between the RSD and the CDD.
Delivery Time DT Number of Working Days between the RSD and the RFS Date for an individual service.
Delivery Time Percentage DT P Percentage of deliveries within the norm for DT. Average Delivery Time ADT Average DT for a specified population.
Days Late DL The number of Working Days between CDD and the RFS Date for an individual service. DL = RFS date - CDD
Average Days Late ADL Average DT for a certain population. ADL = ADT - ACI Tabel 13. Perioden en prestatie-indicatoren.
RSD RAD FOC RD RDD CDD TAD RFS Date Delivery Time (DT) RAI FOC RI ARI ACI DL
Figuur 4. Processtappen en prestatie-indicatoren
Prestatie-indicatoren
209. De prestatie-indicatoren zijn alleen van toepassing indien er geen vertragingen optreden die zijn toe te schrijven aan de afnemer van ILL’s. Het college is van oordeel dat KPN de in Tabel 14 opgenomen normen voor prestatie-indicatoren dient te hanteren.
210. De norm voor de RAI is gebaseerd op de door KPN in het voorstel ILL-RO opgenomen periode van drie werkdagen (zie bijvoorbeeld O&MM artikel 6.6.1.1). De norm voor de FOC RI is gebaseerd op de retail-norm die binnen KPN wordt gehanteerd om een klant de zogenaamde plandatum mee te delen. Voor complexere orders, zoals een dragerdienst op een niet-KPN-locatie, acht het college een tweemaal langere periode redelijk. De norm voor de DT voor circuitdiensten is gelijk aan de periode die het college in heeft vastgesteld als de termijn waarbinnen 95% van alle retail-orders dient te zijn geleverd.47 De norm voor het leveren van een dragerdienst op KPN-locatie is gebaseerd op de door KPN in het voorstel ILL-RO opgenomen norm van 10 weken voor de levertijd van een Tie Cable (Parameter Schedule pagina 4). De norm voor het leveren van dragerdiensten op een niet-KPN-locatie is gebaseerd op de door KPN afgegeven Delivery Time voor een carrier systeem (zonder graven) in het Reference Offer voor telefonie interconnectie.48
211. Ten aanzien van de gevallen waarin de afnemer zelf om een latere levering heeft gevraagd, is het college van oordeel dat wordt voldaan aan de norm indien KPN de dienst binnen 10 werkdagen na de RDD levert.
47 OPTA/EGM/2001/201362, Beleidsregels leverplicht huurlijnen, artikel 13 BOHT, 16 mei 2001. 48 RO KPN/I,BT&O/2001.1.0, 26 april 2001, Parameter Schedule – pagina 33, tabel 6.
Dienst Parameter RAI FOC RI DT Boetes
Circuitdiensten < 3 WD < 10 WD < 25 WD of RFS < RDD + 10 Ja
Dragerdienst op KPN-locatie < 3 WD < 10 WD < 50 WD of RFS < RDD + 10 Nee Dragerdienst op niet-KPN-locatie < 3 WD < 20 WD < 60 WD of RFS < RDD + 10 (zie alinea 56) Nee Tabel 14. Normen voor de prestatie-indicatoren.
212. Voor dragerdiensten op een niet-KPN-locatie zal in veel geval een glasaansluiting moeten worden gerealiseerd. Indien daarvoor gegraven dient te worden en er is daarvoor een vergunning nodig, dan heeft KPN geen controle op de vertragingen ten gevolge van het wachten op een vergunning. Het college is van oordeel dat het niet redelijk is indien de termijn voor het wachten op een vergunning wordt meegerekend in de levertijd (DT - Delivery Time). Deze tijd mag KPN daarom in mindering brengen op de levertijd. Met andere woorden: stel de termijn tussen de aanvraag van een vergunning en het verstrekken van een vergunning bedraagt 40 werkdagen, dan betekent dat de termijn tussen bestelling (RSD) en levering (RDF Date) maximaal 100 werkdagen mag bedragen.
9 Rapportage verplichtingen
213. KPN dient per kwartaal de in Tabel 15 opgenomen kwaliteits- en levertijdparameters te rapporteren aan het college. Deze rapportage dient binnen één maand na afloop van het kwartaal aan het college te worden toegezonden.
Parameter Rapportageniveau Rapportage aan
ARI percentage Alle ILL leveringen OPTA en afnemers
FOC RI percentage Alle ILL leveringen OPTA en afnemers
Average Requested Interval (ARI) Alleen voor circuitdiensten OPTA en afnemers
Average Committed Interval (ACI) Alleen voor circuitdiensten OPTA en afnemers
Delivery Time (DT) Onderscheiden voor (1) circuitdiensten, (2) Dragerdiensten op KPN-locatie, (3) Dragerdiensten op Telco-locatie
OPTA en afnemers DT percentage (DT P) Onderscheiden voor (1) circuitdiensten, (2) Dragerdiensten op
KPN-locatie, (3) Dragerdiensten op Telco-locatie
OPTA en afnemers
Beschikbaarheid (availability) Alle ILL circuitdiensten OPTA en afnemers
Aantal actieve ILL-diensten ultimo rapportage periode
Per type ILL zoals genoemd in Tabel 10 van dit oordeel. Met andere woorden per netvlak/traject en per capaciteit.
OPTA Aantal geleverde ILL-diensten in
de rapportage periode
Per type ILL zoals genoemd in Tabel 10 van dit oordeel. Met andere woorden per netvlak/traject en per capaciteit.
OPTA Tabel 15. Per kwartaal te rapporteren parameters met rapportageniveau.
10 Squeeze
214. Squeeze is een verzamelnaam voor het probleem dat aanbieders niet kunnen concurreren met KPN indien deze aanbieders daarvoor stukjes infrastructuur - bijvoorbeeld huurlijnen - inkopen bij KPN. Om squeeze te voorkomen is het noodzakelijk om uit te gaan van de mogelijke oorzaken van squeeze. Vervolgens dient voor elke mogelijke oorzaak een remedie te worden gevonden.
Mogelijke oorzaak 1: discriminatie
215. De eerste mogelijke oorzaak van squeeze is discriminatoire levering. Met andere woorden: een situatie waarin voor derden andere leveringsvoorwaarden (met name tarieven) gelden dan voor interne levering. Deze situatie is funest voor de ontwikkeling van concurrentie op downstream-markten. Immers, op deze downstream-markten, waarin zowel KPN als haar concurrenten huurlijnen van KPN nodig hebben, is in dat geval sprake van een ongelijk kostenniveau waarop de concurrenten van KPN geen invloed hebben. In dat geval zou dominantie op de markt van huurlijnen worden gebruikt om
concurrentievoordeel te behalen op de downstream-markten.
216. In de reacties op de consultatie tariefregulering huurlijnen is door veel partijen gewezen op het belang dat KPN voor haar retail-huurlijnen en downstream-diensten waarvoor huurlijnen worden
gebruikt, zichzelf intern minimaal dezelfde tarieven in rekening brengt als de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht. Het college onderschrijft dit en in de wettelijke bepalingen ten aanzien van non-discriminatie (met name artikel 14, BOHT) is dit ook ondubbelzinnig vastgelegd.
Mogelijke oorzaak 2: onvoldoende ontbundeling
217. Een tweede mogelijke oorzaak van squeeze is onvoldoende ontbundeling. Ter illustratie daarvan het volgende voorbeeld. Stel een aanbieder heeft een access-huurlijn nodig, met andere woorden: een halve huurlijn vanuit de backbone naar de rand van het netwerk. Een dergelijke huurlijn is een
dienstelement dat KPN ook zelf gebruikt bij de levering van huurlijnen. Indien deze ‘halve’ huurlijn echter niet aan derden beschikbaar wordt gesteld, is de aanbieder genoodzaakt een hele huurlijn af te nemen met het daarbij behorende hele tarief. Echter, KPN kan de ‘halve’ huurlijn wel bij zichzelf tegen ‘halve’ kosten afnemen.
218. In de Tw (artikel 6.6, lid 2) is expliciet een verplichting opgenomen voor voldoende uitgesplitste (ontbundelde) interconnectie tarieven. Het gaat hier om het beginsel dat men alleen betaalt voor dat wat men nodig heeft. Dit betekent in ieder geval dat tarieven voor ILL’s ontbundeld zijn in tariefelementen van diensten die KPN ook zelf gebruikt voor de levering van retail-huurlijnen en andere downstream-diensten. Met andere woorden: de elementen van ILL-diensten die KPN zelf gebruikt dienen te worden aangeboden en van een separaat tarief(element) te worden voorzien. Figuur 5 is de aanzet tot een model met deze verschillende ontbundelde tariefelementen. Naast deze ontbundeling naar netwerkniveau zijn ook andere ontbundelingen mogelijk, bijvoorbeeld ontbundelen van verschillende kwaliteitsniveaus.
Klant LAP RAP TO verschillende KPN locaties LAP-klant RAP-RAP
RAP-LAP RAP-LAP RAP-LAP
POC-RAP Telco-locatie Telco-locatie nrc evkc evkc nrc KPN-netwerk LAP-klant LAP-klant POC-LAP KPN POC-LAP Telco
Figuur 5. Verschillende kostenelementen
219. In Tabel 16 zijn de verschillende in Figuur 5 genoemde kostenelementen benoemd. In Tabel 17 is aangegeven uit welke kostenelementen verschillende diensten naar de mening van het college zouden kunnen bestaan. Deze tabel gaat er vanuit dat huurlijnen op de kortste wijze door het netwerk worden gerouteerd. Indien huurlijnen om goede redenen anders (moeten) worden gerouteerd, bijvoorbeeld bij huurlijnen van <2Mb via een cross connect op een RAP, dan gelden voor het betreffende huurlijntype andere kostenelementen.
Ontbundelde element
Beschrijving
TO TO (traject onafhankelijke) kosten zijn kosten die niet zijn toe te rekenen aan een bepaald traject. LAP-klant Kosten van traject LAP-klant
RAP-LAP Kosten van traject tussen RAP en LAP RAP-RAP Kosten van traject tussen twee RAP’s
LAP-POC De kosten van het traject naar het Point of Connection (POC) op LAP niveau. Afhankelijk de ligging van het POC zijn hier ten minste twee varianten te onderscheiden: (1) in KPN-gebouw of (2) in OLO-gebouw. RAP-POC De kosten van het traject naar het POC op RAP niveau. Afhankelijk de ligging van het POC zijn hier ten
minste twee varianten te onderscheiden: (1) in KPN-gebouw of (2) in OLO-gebouw.
NAP-POC De kosten van het traject naar het POC op NAP niveau. Deze zullen in beginsel gelijk zijn aan de kosten RAP-POC.
Mogelijke oorzaak 3: onjuiste kostentoerekening
220. Een derde mogelijke oorzaak van squeeze is een onjuiste kostentoerekening en als gevolg daarvan onjuiste tariefstelling. Een voorbeeld hiervan is het relatief te veel kosten toerekenen aan diensten waarop geen (of minder) concurrentie bestaat, en te weinig kosten toerekenen aan diensten waarop veel (of meer) concurrentie bestaat. Er is dan in feite sprake van kruissubsidie. Concurrenten moeten vaak de dienstenelementen waarop weinig concurrentie is inkopen bij KPN, omdat dit de elementen zijn die zij zelf niet rendabel kunnen realiseren. Indien zij deze elementen tegen een te hoog tarief moeten inkopen, wordt het moeilijk om te concurreren met een dominante partij die de concurrerende dienstelementen subsidieert uit de minder concurrerende dienstelementen.
221. Veel marktpartijen geven aan dat het bovenstaande het geval zou zijn voor de access-tarieven. Zij zijn van mening dat deze te hoog geprijsd zijn ten opzichte van de backbone-tarieven.49 Gezien het voorgaande is het essentieel dat de door KPN voorgestelde ILL-tarieven door het college goed op kostenoriëntatie worden beoordeeld.
Mogelijke oorzaak 4: onvoldoende marge
222. Een vierde mogelijke oorzaak van squeeze is onvoldoende marge tussen de tarieven van ILL-diensten en daarop gebaseerde downstream-ILL-diensten. In downstream-markten waarin KPN aanmerkelijke marktmacht (telefonie en huurlijnen) of een economische machtspositie (hierna: EMP) heeft, dient -uitgaande van deze tarieven en additionele kosten voor de downstream-dienst - voldoende marge te bestaan tussen de downstream en upstream-dienst. Een toets op het bestaan van een voldoende marge bij telefoniediensten is door OPTA en NMa uitgewerkt in de richtsnoeren prijssqueeze.50
223. Uitgaande van een situatie na de definitieve beoordeling van het ILL-aanbod waarin de waarborgen tegen squeeze (non-discriminatie, ontbundeling, juiste kostentoerekening) voldoende worden geadresseerd, vraagt het college zich af of er - naar analogie van telefonie - tevens een squeeze-toets voor huurlijnen ontwikkeld dient te worden. Daarbij dient in ogenschouw te worden genomen dat bij de beoordeling van retail-tarieven ook altijd de ondergrens wordt beoordeeld. Deze ondergrens is in beginsel een tarief waarbij de kosten gelijk zijn aan de opbrengsten. Het college verneemt op dit aspect graag de visie van markpartijen.
224. Indien wordt gekozen voor de introductie van een squeeze-toets dan kan deze uit de
kostenelementen van Tabel 17 worden opgebouwd. Bij de definitie van een squeeze-toets zijn er twee belangrijke aspecten. Ten eerste is dat het niveau waarop de test wordt uitgevoerd. Met andere woorden: van welke (verzameling van) ILL-tariefelementen enerzijds en welke (verzameling van)
49 Zie hiervoor bijvoorbeeld het rapport van de Yankee Group, ‘Leased Lines in Europe: Too Little, Too Late?’, augustus 2001 (www.ebone.com – onder Highlights, The Broadband Bottleneck) - pagina 8 tot en met 10.
50 OPTA en NMa, Richtsnoeren prijssqueeze, OPTA/EGM/2000/200494, 28 februari 2001 – voor wat betreft het begrip ‘voldoende marge’ zie alinea 20 en 21.
huurlijntariefelementen anderzijds wordt de marge beoordeeld. Het tweede belangrijke aspect is dat de hoogte van de marge, de zogenaamde retail-opslag.
Dienst Kostenelementen
ILL-LAP Embedded Direct Costs (TO+ LAP-rand+ POC-LAP)
ILL-RAP KPN-locatie Embedded Direct Costs (TO+ LAP-rand + RAP-LAP + POC-RAP)
ILL-RAP Telco-locatie Embedded Direct Costs (TO+ LAP-rand + 2xRAP-LAP + POC-LAP)
KPN-retail huurlijn via LAP Fully Allocated Cost (TO + 2xLAP-klant)
KPN-retail huurlijn via RAP Fully Allocated Cost (TO + 2xLAP-klant + 2xRAP-LAP)
KPN-retail huurlijn via NAP Fully Allocated Cost (TO + 2xLAP + 2xRAP-LAP + RAP-RAP)
KPN-retail downstream-dienst51 ILL-dienst + opslag voor specifieke kosten van downstream-diensten Tabel 17. Kostenelementen voor verschillende ILL’s
51 In markten waarop KPN AMM of EMP heeft.
11 Aanpassingen op het ILL-RO
225. In dit hoofdstuk is door het college aangeven welke wijzigingen door KPN op het aanbod dienen te worden aangebracht.
Nr. Verwijzing ILL-RO artikel Aanpassing Raam overeenkomst
1. Tekstueel RO 1.1 Toevoegen van de versienummers en uitgifte data van de genoemde annexen.
2. Tekstueel RO 1.3 Toevoegen hoe wijzigingen in de Algemene Voorwaarden worden