Welke succes en faalfactoren ten aanzien van organisatiefusies zijn te vinden in de literatuur?

Om succes- en faalfactoren te identificeren die mogelijk aanwezig zijn bij de invulling van de regiotaak in de nieuwe organisatievorm is bovengenoemde literatuur gebruikt. De te onderscheiden factoren spelen een belangrijke rol in het verdere onderzoeksproces, met name in het empirische deel.

Gebaseerd op de gebruikte literatuur zijn de thema’s ‘geografie’, ‘economie en financiën’, ‘kennis en kunde’, ‘cultuur en identiteit’, ‘organisatorisch’ en ‘mens en psychologie’ geïdentificeerd. Deze thema’s zijn hieronder uitgewerkt.

3.3.1 Geografie

Bij de fusie van de KvK en Syntens speelt de veranderende afstand naar de ondernemer een grote rol. De B&A Groep in Fraanje et al. (2008) constateert een verschil in de wijze waarop gemeente en gemeenschap de toegenomen zakelijkheid beoordelen. Enquêtes onder burgers en gemeentelijke functionarissen laten zien dat beide groepen een toename van de afstand tussen bestuur en inwoners zien, zowel letterlijk (het gemeentehuis was na de fusie gesitueerd in een andere kern tien kilometer verderop) en figuurlijk (de verhoudingen zijn verzakelijkt). Fraanje et al. constateren dat dit onderzoek net als in het onderzoek van Toonen et al. het bestuur en ambtenaren de voordelen van de toegenomen afstand zien maar de bevolking er moeite mee heeft (p. 17). Herweijer en Fraanje (2011) oordelen dat de zakelijkheid van het contact tussen burgers en gemeente is toegenomen. Dat vertaalt zich onder meer in de afgenomen regelmaat van het contact tussen wethouder en individuele burgers (p. 34). De relatie tussen burger en bestuur komt na een herindeling onder druk te staan. Een ander onderzoek laat zien dat de betrokkenheid van burgers in grotere gemeenten geringer is dan in kleinere gemeenten. Boogers in Herweijer en Fraanje stelt dat de door de schaalsprong toegenomen afstand enigszins kan worden overbrugd door te investeren in initiatieven die erop gericht zijn burgers bij de beleids- en besluitvorming te betrekken (p. 35).

Derhalve weegt de discussie over de mate van (de)centralisatie ook mee. Veelgehoorde argumenten voor decentralisatie hebben betrekking op de macht die decentralisatie geeft aan lokale autoriteiten die betere kennis van de lokale gemeenschap hebben. Decentralisatie geeft medeoverheden de gelegenheid om te experimenteren met beleidsinnovaties en kennis te ontwikkelen over wat werkt en wat niet. Ook biedt het kansen op diversiteit aan oplossingen ten behoeve van uiteenlopende lokale behoeften, geeft het gemeenschappen meer autonomie en bevordert het de vrijheid van hun leden (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2009, p. 30). Volgens Boogers et al. (2008) bron zoeken beoogt men met decentralisatie effectiever en efficiënter te werken doordat men lokaal maatwerk kan bieden. Ook kan de inbreng van burgers worden vergroot doordat lokaal bestuur voor burgers herkenbaarder en toegankelijker kan zijn. Verder bestaat de opvatting dat

oplossingen vanuit het Rijk voor maatschappelijke vraagstukken onvoldoende recht doen aan problemen op lokaal niveau. Decentralisatie zou een bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van maatwerkoplossingen die passend zijn bij de lokale problematiek. Vanuit dit oogpunt vergroot decentralisatie de slagvaardigheid van gemeenten omdat deze sneller kunnen inspelen op wat er speelt (p. 9-10).

Hier tegenover staan argumenten om maatschappelijke vraagstukken vanuit de nationale bestuurslaag aan te pakken. Argumenten voor centralisatie hebben te maken met het verminderen van de kans op provinciaals denken bij besluitvorming op nationale schaal. Ook kunnen beleidsbeslissingen eerder gebaseerd zijn op inhoudelijke overwegingen en technische mogelijkheden en minder op lokale belangen. Bovendien bieden beleidsbeslissingen op nationale schaal kansen om macht en middelen onder minder machtige maatschappelijke actoren te verdelen. Besluitvorming op centrale schaal maakt een standaardisering van beleidsbeslissingen mogelijk en vergroot de kans op gelijke behandeling van gelijke gevallen. Centralisatie bevordert daardoor materiële gelijkheid (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2009, p. 31). Ook Boogers et al. (2008) spreken over rechtsongelijkheid die kan ontstaan als gevolg van lokale verschillen. Echter het genoemde slagvaardigheidsargument kan ook voor centralisatie gelden. Door te centraliseren zou efficiëntie en effectiviteit vergroot kunnen worden door eenduidigheid, uniformiteit en eventuele schaalvoordelen (p. 9).

3.3.2 Economie en financiën

Volgens Van Raes et al. worden fusies doorgevoerd om de organisatie toe te laten haar marktaandeel te vergroten, meer expertise binnen te halen en de kosten te reduceren. Het gaat dan met name om het verhogen van de omzet gepaard gaande met een vergroting van de vaardigheid gecombineerd met lagere kosten (p. 8).

Uit Fraanje et al. komt ten aanzien van de financiële lastendruk voor burgers geen eenduidig beeld naar voren. De drie onderzochte fusiegemeenten laten een sterkere stijging van de lokale belasting zien dan de twee niet heringedeelde toetsgemeenten. Berghuis et al. in Fraanje et al. constateren dat de nieuwe gemeenten een toename van de uitkering uit het gemeentefonds kunnen incasseren. Daarom schrijven zij de toename van de financiële lastendruk toe aan de herindeling. Als mogelijke verklaring voor de stijging geven de onderzoekers het bij de herindelingen klassieke verschijnsel van potverteren door de oude gemeenten en de bouw van het nieuwe gemeentehuis. Het onderzoeksteam van Toonen ziet echter geen toename van de lokale lastendruk die is te verklaren door de samenvoeging (Fraanje et al., 2008, p. 18).

Verder komt het punt van de lastig te kwalificeren fusievoordelen naar voren. Volgens Bultsma brengt de aard van de organisatie met zich mee dat wel de kosten in kaart kunnen worden gebracht maar de baten in financiële zin niet, omdat de organisaties niet op basis van de winst- en verliesrekening, maar op de maatschappelijke of politieke toegevoegde waarde worden afgerekend. Als een bundeling van krachten plaatsvindt die leidt tot een grotere effectiviteit, hogere kwaliteit of een verbreding van doelstelling gaat het in bijna alle gevallen om kwalitatieve zaken die het bewijzen van fusievoordelen lastig maakt (p. 6).

Volgens Herweijer en Fraanje (2011) is er een reden om niet altijd hoge verwachtingen te hebben van de kostenbesparing bij

intergemeentelijke samenwerking. Het opzetten van effectieve samenwerking vraagt aanvankelijk vooral om investeringen in tijd, energie, aandacht, afstemming en mensen: de kost gaat hier voor de baat uit. Bij een herindeling wordt het kwaliteitsniveau van de best presterende gemeente de norm voor de nieuwe gemeente. Dat werkt bij een intergemeentelijke samenwerking vaak niet anders. Dat betekent dat in de samenwerking de andere gemeenten net iets harder moeten werken, wat meer geld kost (p. 143).

Het opzetten van een ambtelijke integratie met gelijke inbreng waarbij feitelijk een nieuwe organisatie wordt opgebouwd, kent behoorlijke aanloopkosten door de externe advisering, de opvang van mogelijke boventalligheid, het vervullen van de vele vacatures en andere reorganisatiekosten. Ambtelijke integratie met een grote broer levert wel snelle en structurele winst op. Men kan kostenbesparing bewerkstelligen door het personeelsbudget te reduceren door met de taken ook ambtenaren over te dragen aan de grote buurgemeente (p. 144).

3.3.3 Kennis en kunde

Gemeentes hebben verscheidene taken en als een bepaalde taak goed wordt uitgevoerd wordt er algauw aan bezuinigingen gedacht om het behaalde voordeel door te kunnen geven aan een terrein waar middelen tekort komen. Een samenwerkingsverband werpt barrières op tegen deze flexibiliteit vanwege de concentratie op een beperkt aantal taken oftewel vanwege specialisatie (Herweijer en Fraanje, 2011, p.1). Een drempel voor kostenreductie bij samenwerking is volgens de auteurs dat met de professionaliteit en kwaliteit vaak ook het ambitieniveau toeneemt (p. 143).

3.3.4 Cultuur en identiteit

Bultsma benoemt dat identiteitsproblemen lastig te hanteren zijn in een fusieproces. Het bijeenbrengen van partners met verschillende ideële doelstellingen levert problemen op. In een fusie gaat het om geven en nemen en meestal is dat niet iets waar organisaties op zitten te wachten omdat onderhandelen over principes een lastige kwestie is (p. 6). Verder kunnen belangentegenstellingen en verschillen met betrekking tot inhoudelijke keuzen aanleiding geven tot het mislukken van een fusie. Ergernissen over verschillende werkwijzen en manieren om met problemen om te gaan kunnen onoplosbaar blijken en daarmee de kern vormen voor een mislukking (p. 59). Het voortbestaan van de oude manier van werken kan een rem vormen op het ontwikkelen van de nieuwe organisatie (p. 60).

Ten aanzien van de toename aan kwaliteiten waarover raadsleden beschikken, ervaring en hun hogere opleiding is er geconstateerd dat raadsleden zich gaan opstellen als belangenbehartiger van hun voormalige gemeente. Dit kan bijdragen aan een toename van de politisering van de verhoudingen, die mogelijk weer een verklaring is voor de politieke instabiliteit die in het onderzoek van Toonen et al. naar voren kwam (Herweijer en Fraanje, 2011, p. 19).

3.3.5 Organisatorisch

Herweijer en Fraanje (2011) hebben onderzoek gedaan naar gemeentelijke fusies, intergemeentelijke samenwerking en motieven om te fuseren. Zij benoemen het vergroten van de bestuurskracht (een onderzoek van Toonen et al. in Herweijer en Fraanje verbindt aan het begrip

bestuurskracht meerdere aspecten zoals het niveau van dienstverlening, de kwaliteit van het democratisch functioneren, de mate waarin een bijdrage wordt geleverd aan het regionale (intergemeentelijke) bestuur en enkele aspecten die de financiële situatie van de gemeente aangaan) als het uiteindelijke doel van de meeste samenwerkingsverbanden en gemeentelijke fusies (p.12).

De auteurs bespreken drie aspecten van bestuurskracht: verminderen van kwetsbaarheid, vergroten van de kwaliteit en verminderen van de kosten (p.142). Kleinere gemeenten zijn op meerdere vlakken kwetsbaar in hun ambtelijke organisatie. Bijvoorbeeld omdat zij specialisten missen en medewerkers meerdere beleidsterreinen moeten beheren. Dat belemmert hun om zich tot deskundigen te ontwikkelen die snel en innovatief op nieuwe ontwikkelingen kunnen reageren. Wanneer gemeenten met samenwerking hun kwetsbaarheid willen verminderen, beogen ze dus de kwaliteit en deskundigheid binnen de ambtelijke organisatie te verbreden en daarmee ook de risico’s bij uitval te verminderen (p. 142). Tevens benoemen zij een aantal negatieve aspecten van intergemeentelijke samenwerking die tot een vermindering van de bestuurskracht zouden kunnen leiden. Er ontstaan bijvoorbeeld meer schijven. Dit betekent dat er tussen twee of meer gemeentehuizen afstemming nodig is voordat het samenwerkingsverband een effectief besluit kan nemen. Hiermee zou intergemeentelijke samenwerking hogere besluitvormingskosten veroorzaken. Bij weinig rivaliteit tussen de samenwerkingspartners kunnen deze extra kosten makkelijk worden terugverdiend, maar als verschillende, tegengestelde beleidsvoorkeuren en onderling wantrouwen of rivaliteit een rol gaan spelen, kan het besluitvormingsproces vertragingen en impasses te zien geven. Het gevolg daarvan is dat de geboekte productievoordelen weer te niet worden gedaan of zelfs worden overschreden (p. 15).

Ten aanzien van de vermindering van de kwetsbaarheid van het gemeentelijke apparaat na een fusie, de toename van de professionaliteit, kwaliteit en het strategisch vermogen van de ambtelijke organisatie zien de onderzoekers dat alleen optreden in de ambtelijke organisatie. De positieve gevolgen van de fusie op de kwaliteit van het bestuur is geringer of in zijn geheel niet aanwezig. Daarnaast rapporteren Toonen et al. in Fraanje et al. (2008) een toename van de politieke instabiliteit in de net heringedeelde gemeenten (p. 19).

De gemeentelijke bestuurskracht door intergemeentelijke samenwerking moet vooral worden gezocht in vermindering van de kwetsbaarheid en verbetering van de kwaliteit van de ambtelijke organisatie en daarmee ook in de producten en diensten die zij leveren. Een directe besparing op de kosten is alleen te boeken door de inkoop en aanbesteding gezamenlijk te organiseren en door als kleine gemeenten ambtelijk te integreren met een grotere gemeente (Herweijer & Fraanje, 2011, p. 145).

Volgens de B&A Groep in Fraanje et al. maken overgangseffecten na de herindeling dat de kwaliteitsverbeteringen weliswaar op papier zijn gerealiseerd, maar nog niet volledig zijn geëffectueerd. Met andere woorden: op termijn is op het terrein van de kwaliteit en professionaliteit winst te boeken, maar de integratie van verschillende ambtelijke organisaties en besturen zorgt voor een tijdelijke dip die allesbehalve een kwaliteitsverbetering tot gevolg heeft (p. 19).

Berghuis en de B&A Groep in Fraanje et al. hebben ook de positie van de gemeenteraad in hun onderzoek meegenomen. De B&A Groep

meldt dat de raden achterblijven daar waar ambtenaren en in mindere mate de colleges de schaalsprong van hun gemeente wel hebben gemaakt. Volgens de B&A Groep lijken de raadsleden nog erg te worstelen met de betekenis van de nieuwe schaal van de gemeente in relatie tot de eigen taak (p. 19).

Herweijer en Fraanje (2011) benoemen een aantal motieven die een rol spelen bij het vergroten van de bestuurskracht door samenwerking. Allereerst komt het motief ‘bundelen van krachten’ naar voren. Dit houdt in dat je door de eigen middelen samen te voegen een grotere investering kunt doen dan mogelijk is met behulp van de eigen middelen (p. 13).

Vervolgens is het motief ‘bedrijfseconomische voordelen creëren bij benutting van ondeelbare kapitaalgoederen’ genoemd. De meeste gemeentelijke taken zijn personeelsintensief en kapitaalsextensief. Hier wordt gedoeld op taakvelden waarvoor relatief hoge vaste kosten gelden en waarbij het doelmatig is wanneer deze kapitaalgoederen intensief worden benut. De vaste kosten kunnen in dat geval worden uitgesmeerd over zoveel mogelijk verrichtingen (p. 13). Het gezamenlijk benutten van kantoorruimte kan ook worden gezien als een vorm van het benutten van bedrijfseconomische schaalvoordelen (p. 14).

Het laatstgenoemde motief ‘betere afstemming tussen concurrerende voorzieningen’ heeft te maken met de agglomeratieproblematiek. Hierbij gaat het met name om het afstemmen van zaken zodat de publieke taak zo goed mogelijk wordt gediend. Door afstemming kunnen gemeenten bijvoorbeeld voorkomen dat leegstand optreedt door een overproductie van kantoren, villa’s en industrieterreinen. Anderzijds wordt door afstemming bevorderd dat buurgemeenten meebetalen aan het gebruik van centrumvoorzieningen zodat burgers kunnen genieten van bovenlokale voorzieningen zoals theaters, zwembaden en overdekte ijsbanen (p. 14).

Uit eerder onderzoek van Herweijer over herindelingseffecten blijkt dat kleinere gemeenten op een efficiënte wijze gebruik maken van hun personele capaciteit. Dit doen zij door de beschikbare personeelsleden te belasten met een veelheid van onderling samenhangende taken, echter wanneer een medewerker die breed is georiënteerd uitvalt is de betreffende gemeente onthand. Een voordeel van intergemeentelijke samenwerking hierbij is dat een medewerker van een bevriende gemeente kan inspringen om de betreffende diensten over te nemen. Het achterliggende motief is dat het kwetsbaarheden helpt opvangen(p. 15).

Een van de veel genoemde voordelen van samenwerking is specialisatie. Dit kan tegelijkertijd ook een kostenpost vormen. De mogelijkheid om meer specialisten in eigen huis te halen betekent ook dat men daar meer voor moet betalen (hoger salaris) en dat het minder aantrekkelijk wordt die specialisten vanuit de markt (op tijdelijke basis) aan te trekken (p. 15).

Volgens Postma in Fraanje et al. (2008) is er sprake van een toename van de kwaliteit van de ambtelijke organisatie en een betere dienstverlening aan burgers na een gemeentelijke herindeling. De B&A Groep in Fraanje et al. rapporteert in Drenthe tevredenheid over de dienstverlening van gemeenten aan burgers, maar de vragenlijst onder burgers laat geen verbetering zien die is toe te schrijven aan de herindeling. De betrokkenen bij het gemeentebestuur zien wel duidelijk een verbetering. Een herindeling neigt er volgens Fraanje et al. naar de dienstverlening een kwaliteitsimpuls te geven, hoewel die voor burgers niet duidelijk zichtbaar blijkt (p. 18).

3.3.6 Mens en psychologie

Bultsma benoemt snelheid en de mogelijkheid om de eigen positie sprongsgewijs te verbeteren als belangrijke aspecten die fusies populair maken. Een fusie biedt de unieke mogelijkheid om kwaliteiten te verwerven die op eigen kracht onbereikbaar zijn of veel tijd vergen om te ontwikkelen. Een fusie kan antwoord bieden op de snelheid van de ontwikkelingen waarmee organisaties te maken hebben. Een fusie maakt het bijvoorbeeld mogelijk om de marktpositie te versterken, het aanbod te verbreden, de kwaliteit te verhogen en nieuwe kerncompetenties te ontwikkelen. De snelheid waarmee de omgevingseisen van organisaties veranderen ligt in bepaalde gevallen hoger dan deze organisaties op eigen kracht kunnen bijbenen. Dat geldt in het bedrijfsleven wanneer de marktpositie van een bedrijf veranderd, maar ook in de publieke sector als door politieke besluiten een reeks van uitvoerende organisaties geen aansluiting meer heeft met een nieuw gedefinieerd beleidsveld (p. 2).

Volgens Bultsma zijn de veranderingen die een fusie met zich meebrengt en het verloop van een fusieproces niet altijd goed te overzien. Door een fusie kunnen er gevoelens van onzekerheid of zelfs onmacht ontstaan (p. 1). Zo stellen Marks en Marvis, twee fusie-experts, in Van Raes et al. stellen dat de hoge falingsgraad van fusies te wijten is aan het fenomeen dat zij ‘the merger syndrome’ hebben genoemd. Het verwijst naar de hoge mate van stressreacties bij alle betrokkenen en de sfeer van crisismanagement bij fusies (p. 13).

Volgens Marks en Marvis maakt het management bij een fusie meestal drie inschattingsfouten. Allereerst onderschat men de veelzijdigheid van integratieproblemen wanneer bedrijven samensmelten (p.13). Ten tweede onderschat men de hoeveelheid middelen die men nodig heeft om het overgangsproces te managen. Ten derde onderschat men de impact van een fusie op de werknemers (Van Raes et al., 2009, p. 14).

Bultsma benoemt dat het meestal ergens tussen fusieproces en implementatie fout gaat en dat zich na verloop van tijd vervelende symptomen voordoen zoals gebrek aan dynamiek en spirit, spanningen in de nieuw geformeerde top, gevoeligheden over de groep waartoe men gerekend wordt, terugblikken op vroeger toen alles beter was, oplopende ‘tijdelijke’ kosten om de integratie te bewerkstelligen, verwarring over taken en verantwoordelijkheden van nieuw ingestelde afdelingen of functies en onzekerheid bij medewerkers over de eigen toekomst (p. 3).

Net als Bultsma benoemen Van Raes et al. dat fusies gepaard gaan met allerlei gevoelens van onzekerheid en controleverlies. Deze gevoelens kunnen aanleiding geven tot stress en angst. Stressonderzoek wijst erop dat dergelijke grote organisatieveranderingen universeel stressvol zijn en weinig beïnvloed kunnen worden door persoonlijke eigenschappen (p. 14). Deze stress en gevoelens van angst leiden op hun beurt mogelijk tot attitude- en productiviteitsproblemen. Zo blijkt dat leden van gefuseerde organisaties geregeld weerstand vertonen tegenover de fusie. Het wordt steeds duidelijker dat de kosten, verbonden aan deze weerstand een ernstige hinderpaal kunnen vormen voor het welslagen van de fusie (p. 14). Hierbij valt op dat alleen negatieve stressreacties zijn genoemd terwijl het voorstelbaar is dat de reorganisatie ook positieve stress veroorzaakt zoals dynamiek, verandering en energie. Dit kan juist zorgen voor nieuwe kansen en uitdagingen voor werknemers.

Fusies en herstructureringen verlopen over het algemeen schoksgewijs en onder een constant heersende tijdsdruk. Personeelsleden krijgen vaak niet de mogelijkheid zich geleidelijk aan te passen aan de nieuwe, niet-vertrouwde situatie en omgeving en zij reageren hier negatief op. Zij geven meestal ook blijk van vijandige reacties ten opzichte van personeelsleden van de organisatie waarmee hun bedrijf fuseerde (p. 15). Duidelijkheid en vertrouwen is voor medewerkers (met name) in de integratiefase van belang zodat er geen gebrek aan informatie ontstaat of het idee dat er sprake is van valse beloftes en dubbele agenda’s (p. 68).

In Herweijer en Fraanje (2011) zijn de effecten van gemeentelijke herindelingen in Nederland besproken waarbij de volgende hypothesen zijn getoetst: ‘herindelingen leiden tot een grotere afstand tussen burger en bestuur’ en ‘herindelingen leiden op termijn tot minder kwetsbare en bestuurskrachtiger gemeenten’. Zij onderzochten eerder in 2008 de effecten van zeven herindelingen in de periode 2002 tot en met 2006 (p. 33). De respondenten geven aan dat inwoners na een herindeling minder vertrouwen hebben in hun gemeente (p.35).

Volgens Bultsma (2004) werkt directe interactie en inzicht in de andere organisaties bevorderend voor elkaars gewoonten. Door gezamenlijk te werken aan gemeenschappelijke doelen en samen te werken aan het opbouwen van iets nieuws (p. 60-61).

Van Raes et al. (2009) benoemen het creëren van synergie als een belangrijke factor bij het in gang zetten van een fusie waardoor zwakke kanten van de ene organisatie gecompenseerd worden door de sterkten van de andere fusiepartner. Dit zou resulteren in een nieuwe organisatie