Waarde van afzonderlijke gebiedsbenaderingen in omgevings planning

In deze paragraaf worden de afzonderlijke gebiedsbenaderingen nog eens naast elkaar gezet om inzichtelijk te maken waar de gebiedsbenaderingen verschillen ten aanzien van een mogelijke waarde voor omgevingsplanning. In de theoretische achtergrond bij dit onderzoek zijn drie kenmerken van omgevingsplanning onderscheiden. Het gaat om gebiedsgerichte planning, waarbij integraliteit van verschillende beleidssectoren wordt nagestreefd door middel van een evenwichtige aandacht voor ruimte- gebruiksfuncties in een gebied. En plannen om het omgevingsvraagstuk op te lossen komen tot stand in een open proces, in interactie met direct en minder direct betrokken actoren in het gebied. Als gebiedsbenaderingen uitgaan van deze kenmerken in hun oplossing voor ruimtelijke vraagstukken, kunnen zij een bijdrage leveren aan oplossingen voor omgevingsvraagstukken. Aan de hand van de drie kenmerken van omgevingsplanning wordt in deze paragraaf nog eens kort besproken waar mogelijkheden en beperkingen liggen voor een waarde van het afzonderlijk inzetten van de gebiedsbenaderingen in processen van omgevingsplanning.

Gebiedsgerichtheid

De gebiedsbenaderingen kunnen in principe alle vier gebruikt worden op de regionale schaal. De Lagenbenadering in zijn oorspronkelijke opzet komt hierin het minste tegemoet. Het gaat daarbij alleen om het abstracte hiërarchische lagenmodel voor het rangschikken van beleidsopgaven op vooral nationale schaal. Maar in de vorm van het meer concrete beschrijvende model kan de Lagenbenadering wel een denkkader bieden in gebiedsgerichte planprocessen. Verder verschillen de gebieds- benaderingen vooral in de afbakening van het gebied in geografische zin. De Watersysteembenadering en de Dualistische Visie zijn voor het analyseren van een gebied afhankelijk van fysische grenzen in de ruimte. Bij de Watersysteembenadering gaat het om grenzen van deelstroomgebieden en bij de Dualistische plattelandsvisie om de hoofdwegzones aan de rand van het gebied waar uitspraken voor moeten worden gedaan. De Strategie van de twee netwerken doet uitspraken over een afgebakend gebied, op basis van een analyse van dit gebied vanuit een hoger schaalniveau. Maar deze begrenzingen zijn geen noemenswaardige beperking voor een mogelijke waarde in omgevingsplanning.

Integraliteit

De gebiedsbenaderingen zeggen alle vier te zoeken naar integrale oplossingen in gebiedsgericht beleid. Deze integratie vindt echter al in dit streven niet volledig plaats. De gebiedsbenaderingen hebben alle vier een eigen thematische invalshoek, van waaruit ze integratie bekijken. De Lagenbenadering en de Watersysteem- benadering zijn het duidelijkst in het stellen van een hiërarchie in aandacht voor verschillende functies in een gebied. Geredeneerd vanuit de Lagenbenadering hebben de belangen van de functie water altijd prioriteit. Andere ruimtegebruiksfuncties komen pas in tweede of derde instantie aan bod. De Watersysteembenadering stelt de mogelijkheden voor andere ruimtegebruikende functies afhankelijk van de ruimte die het hydrologisch systeem biedt. De Strategie van de twee netwerken bekijkt alle functies vanuit ecologisch en milieu-oogpunt. De inrichting van het gebied moet zo worden aangepast dat de negatieve effecten van ruimtegebruikende functies in het gebied zoveel mogelijk beperkt worden. Het gaat steeds in eerste instantie om het veiligstellen van de duurzaamheid van het ecologisch milieu. Pas daarna komen eisen van verschillende ruimtegebruikende functies aanbod. De Dualistische plattelands- visie legt geen speciale nadruk op een bepaalde functie, maar koppelt de aanwezige functies wel aan een zonering.

Het gaat bij alle vier de gebiedsbenaderingen bij nader inzien niet om integratie in de betekenis van wederkerige aanpassing van functies op basis van gelijkwaardigheid. Het gaat eerder om het aanpassen van de inrichting en allocatie van functies in een gebied ten behoeve van een betere kwaliteit of kwantiteit van een of twee bepaalde ruimtegebruikende functies. Als er al sprake is van evenwichtige aandacht voor ruimtegebruikende functies dan geldt dit voor een aangewezen groep functies binnen een bepaalde zonering (Dualistische plattelandsvisie en Strategie van de twee netwerken) of laag (Lagenbenadering). Het gaat dan om integratie van een selectie

Proces

Als gekeken wordt naar de fasering in planprocessen kan geconcludeerd worden dat alle vier de gebiedsbenaderingen hun belangrijkste bijdrage leveren in de analysefase. De Lagenbenadering is uiteindelijk alleen gebruikt als beschrijvend model in deze fase. In feite zijn ook de andere drie gebiedsbenaderingen niet verder dan in deze fase toegepast. Bij de Lagenbenadering bestaat deze beschrijving uit een informatie- ordening in een ‘lagenkast’, bij de Strategie van de twee netwerken uit een abstract raamwerk, bij de Dualistische plattelandsvisie uit een scan en bij de Watersysteem- benadering uit een mathematische weergave van hydrologische relaties. Na deze analytische beschrijving wordt het moeilijk uitspraken te doen over mogelijke aanknopingspunten of zelfs garantie voor een interactief proces.

Dit komt omdat de gebiedsbenaderingen zich (nog) niet bezig houden met het proces, of omdat ze niet in staat zijn om de door henzelf gewenste rol in het planproces te spelen. De Lagenbenadering in de oorspronkelijke vorm doet geen uitspraken over de procedurele kant van planning, en is daar volgens de opsteller ook niet voor gemaakt. Ook de Strategie van de twee netwerken houdt zich niet echt bezig met de proceskant, ook al is deze gebiedsbenadering wel iets aan de proce- durele kant tegemoet gekomen door de wenselijkheid aan te geven van integrale experimentele vormen van planning. In de Dualistische plattelandsvisie wordt wel een stappenplan aangegeven, maar dit stappenplan doet geen uitspraken over de procedurele invulling van het planproces. Dit wordt immers gezien als de volledige verantwoordelijkheid van de actoren zelf. Ook Waterwijs geeft een stappenplan aan als voorbeeld van een echt planvormingsproces, maar als methode is Waterwijs nog niet genoeg uitgewerkt om een volledig planproces op die manier te kunnen ondersteunen. Dus ook hier kunnen geen conclusies aan verbonden worden over een mogelijke waarde voor omgevingsplanning.

Ook uit praktijkervaringen kunnen ten aanzien van het proces geen voldoende conclusies worden getrokken. De Dualistische plattelandsvisie en de methode Waterwijs zijn nog niet in een planproces toegepast. Voor de Strategie van de twee netwerken en de Lagenbenadering geldt dat de organisatie van het planproces eerder de keuze is geweest van actoren in het gebied zelf dan een gevolg van de toepassing van de gebiedsbenadering.

Conclusie

De gebiedsbenaderingen kunnen qua gebiedsgerichtheid alle vier van waarde zijn in omgevingsplanning. Verder komt bij het proces-kenmerk naar voren dat ze afzonderlijk eventueel van waarde kunnen zijn in de vorm van analyse-instrumenten ter ondersteuning van de beginfase van het planproces. Deze waarde van de gebiedsbenaderingen wordt echter teniet gedaan door in de eerste plaats het gebrek aan aandacht voor het verdere proces. De uitwerking van de gebiedsbenadering wordt afhankelijk gesteld van de wensen van actoren. Een tweede belangrijk knelpunt voor de waarde van de afzonderlijke gebiedsbenaderingen in omgevings- planning ligt bij het als tweede genoemde kenmerk van omgevingsplanning: de inhoudelijke integraliteit. De gebiedsbenaderingen hanteren verschillende invalshoek- en bij het zoeken naar oplossingen voor inrichtingsvraagstukken. Deze invalshoeken zijn te beperkend om te komen tot integraliteit als basis voor sectoroverstijging bij het oplossen van ruimtelijke vraagstukken in omgevingsplanning.

8.2 Waarde van combinatie van gebiedsbenaderingen voor