B. Maart 1998 – Eind juni 1998
B.7.3. Voornemens van de Nederlandse regering
Het kabinet zal “eventuele verzoeken tot militaire bijdragen in positieve zin overwegen”.
Op 25 mei heeft de Algemene Raad van de EU zich voorgenomen om het geschorste verbod op nieuwe investeringen in Servië nu toch te effectueren, tenzij Belgrado werkelijk een dialoog begint en toepasselijke maatregelen zal treffen ter vermindering van het geweld en de spanningen in Kosovo. De Raad heeft in dezelfde vergadering besloten om de al van kracht zijnde of overwogen sancties tijdens de AR van 8 juni opnieuw te bezien. “Het ziet ernaar uit dat Belgrado op die datum aan geen van de beide voorwaarden zal hebben voldaan. De dialoog is door de etnische Albanezen afgebroken omdat Belgrado de tijd sinds de bevriezing van het verbod op nieuwe investeringen heeft gebruikt voor hernieuwd en excessief geweld in Kosovo. Ik zal dan ook op 8 juni pleiten voor onmiddellijke aanvaarding van het verbod op nieuwe investeringen.”
Volgens Nederland, dat zich de EU en de NAVO harder opstelt dan de meeste andere landen, moet er een staakt-het-vuren komen, waarna de Servische veiligheidstroepen zich terug dienen te trekken. Toetsing van het bestand gebeurt dan door internationale toezichthouders.
Als Belgrado het door Van Mierlo geschetste scenario aanvaardt, “zou de internationale gemeenschap kunnen overwegen om de economische banden met de
FRJ aan te halen”. Als Milošević niet buigt, ook niet onder verdere politieke en militaire druk, zijn luchtacties een optie, ondanks zwaarwegende politieke en juridische gevolgen.
B.7.3.a. Commentaar
De minister wijt de slechte veiligheidstoestand na het officiële einde van de conflicten in Drenica van 9 maart zowel aan de Servische troepen als aan het UÇK. Door het frequente gebruik van de passieve vorm (meestal zonder ablatief om de acteurs te noemen) blijft in het vervolg van zijn betoog een adequate basis voor de handhaving en verscherping van uitsluitend tegen de FRJ genomen sancties achterwege. De brief gaat bovendien voorbij aan de medeverantwoordelijkheid van de Contactgroep en de EU voor de praktische consequenties van het aan de FRJ en Servië opgelegde gedogen van het UÇK – zowel aangaande de onbelemmerde steun via Noord-Albanië als de permanente uitbreiding van het gezag van het verzet in de landelijke gebieden van Kosovo.196 Loquai leidt uit het patroon van de “veroveringen” een duidelijk krijgsplan af. “Die operativen, militärischen Ziele der UÇK waren evident. Aus dem Kerngebiet im zentralen Kosovo heraus wurden die serbische Polizei und Staatsautorität zurückgedrängt, das <befreite Gebiet> sukzessive vergrössert und damit der Herrschaftsbereich ausgedehnt. Die zweite Stossrichtung ging auf die Errichtung eines Korridors zwischen diesem Gebiet und Albanien zur Verbesserung der Nachschubwege für Waffen und Personal. Das dritte operative Ziel war die Unterbrechung der Verbindungsstrassen zwischen den grösseren Städten, die gleichzeitig als Versorgungswege für das Militär und die Bevölkerung im Kosovo und als Transitstrassen zwischen Serbien und Montenegro sowie Mazedonien von grosser strategischer Bedeutung waren.”197
Doordat de Servische troepen zich moeten houden aan de beperkingen van de Contactgroep en de Europese Unie, verliezen zij structureel terrein aan het UÇK. “Die Armee ging gegen die UÇK im Grenzgebiet zu Albanien vor, doch sie konnte den Waffentransfer nicht unterbinden. Aufgrund der Kämpfe gab es Fluchtbewegungen der Zivilbevölkerung. Die UÇK hatte die <befreiten Zonen> im Westen und Südwesten kontinuierlich erweitert. Durch die begrenzten Offensiven der Sonderpolizei wurde dieser Prozess des Raumgewinns zeitweise gebremst, doch nicht unterbrochen.”198 Op basis van Veiligheidsraadsresolutie 1160 – waarin het wapenembargo tegen de FRJ van de Contactgroep is overgenomen, net als het algemene, niet aan sanctiedreiging gekoppelde verzoek om het UÇK niet langer te steunen – beoordeelt Loquai de ontwikkelingen in de loop van het voorjaar als volgt. “Die BRJ hat die Auflagen für ihre Sicherheitskräfte teilweise erfüllt, sie hat zwar teilweise auf albanischen Attacken reagiert, jedoch nur eine grössere Operation Ende Mai/Anfang Juni unternommen. Die albanische Seite hat von ihren gewaltsamen Aktionen nicht abgelassen, sondern diese gesteigert. Das Waffenembargo wird praktisch nicht eingehalten, soweit es den Nachschub für die UÇK betrifft.” 199
Als het conflict al oplosbaar is, dan alleen door ook maatregelen tegen het door de eenzijdige druk op Belgrado bemoedigde UÇK te nemen, zo stellen door Loquai niet bij name genoemde waarnemers in Kosovo. 200
De Servische overheid ging tot de door Loquai genoemde “grössere Aktion” over om het verkeer tussen Noord-Albanië en de door het UÇK geontroleerde zone aan de
196 Cf. n. 189 voor de geografische details van deze uitbreiding 197 Loquai, Wege, p. 27
198
Ibid., ibid.
199 Loquai, ibid., p. 28., Küntzel, op. cit., p. 66-67 200 Loquai, ibid., p. 27
Joegoslavische kant van de grens te beëindigen. Dérens beschouwt het optreden tegen de dorpen als onderdeel van een militaire strategie, niet als een vorm van etnische zuivering. “L’objectif est de couper la guérilla des soutiens dans la population civile. Les forces serbes n’hésitent donc pas à vider entièrement de leur population des villages où l’UÇK avait pris position.”201
In tegenstelling tot de acties in Drenica gaan de Servische troepen nu niet ongericht te keer. “Généralement les enseignements serbes sont bons, et il y a peu d’<erreurs>: les villages où l’UÇK n’est pas présente sont épargnés.” 202
Dérens ziet ook het optreden van de Servische eenheden gedurende de rest van het jaar in militaire termen.203 Een NAVO-officier verklaart – met een voor niet krijgskundig geschoolden wel erg technocratische distantie – tegenover de
New York Times eveneens dat het vanuit militair oogpunt om een rationele operatie
gaat. 204 Etnische zuivering zou hoe dan ook geen effect gesorteerd hebben in een stuk land van grofweg tien bij twintig kilometer, aan alle kanten omgeven door streken met een homogeen Albanese bevolking. In de eerdere Joegoslavische opvolgingsoorlogen heeft de politiek in kwestie een strategisch doel: het creëren van aaneengesloten gebieden die de “zuiveraars” een economisch levensvatbaar territorium zouden opleveren. Dit motief kan hier niet aan de orde zijn. Milošević is – alleen al op grond van zijn binnenlandse politieke geloofwaardigheid – wel gedwongen om het vrije Albanese verkeer over de grens vroeg of laat een halt toe te roepen,205 maar weet sinds half maart tevens dat hij zich geen tweede Llikoshanë kan veroorloven. Hoewel het deze keer onvermijdelijk is dat er van de ettelijke tienduizenden in het kader van de actie verjaagde dorpelingen ook een aantal de Albanese grens zou oversteken, gaat het de Joegoslavische president – nog steeds beducht voor internationale bemoeienis in reactie op een nieuw vluchtelingenprobleem – er niet om Albanese burgers op deze manier uit Kosovo te verdrijven. Volgens de OVSE heeft Belgrado Tirana gevraagd omeen met vluchtelingenzaken belaste regeringsfunctionaris tot Noord-Albanië toe te laten teneinde de mensen tot terugkeer te bewegen, een initiatief dat door het Oostenrijkse voorzitterschap wordt ondersteund.206 Opnieuw blijven de meeste ontheemden in Kosovo. “Dans la majorité des cas, il s’agit de déplacés internes, fuyant les zones de combat pour se réfugier dans d’autres villages où bien en ville.”207 Dit wordt onder “Actuele situatie en besluitvorming in EU-kader” ook door het kabinet vastgesteld. Het is echter niet het vluchtpatroon van slachtoffers van etnische zuivering.
Van Mierlo’s raming van “honderden doden, voornamelijk etnisch Albanese burgers, waaronder vele vrouwen en kinderen” is moeilijk te rijmen met een – in een gelijktijdig gepubliceerd verslag van Kofi Annan gegeven – schatting dat er van eind februari tot en met begin juni in Kosovo ongeveer tweehonderd (Albanese en
201 Dérens, op. cit., p. 127
202 Ibid; ibid. 203 Ibid;ibid. 204 Küntzel. 205
Dit gold ook voor het weer onder staatsgezag brengen van de “soevereine” enclaves van het UÇK, maar het Pinksteroffensief was in essentie gericht op het herstel van controle over als opvang- en distributiecentrum voor het UÇK fungerende dorpen in West-Kosovo en op het afsnijden van de toevoerwegen vanuit Albanië.
206
Küntzel, op. cit., p. 66 o.v.n. Information der OSZE, in Annex I des UN-Berichts vom 5. August 1998, openbaar gemaakt onder: http://www.un.org/Docs/sc/reports/1998/s1998608.htm.
Servische) mensen zijn gevallen.208 De slachtofferaantallen van de minister en de – ook door Annan als onbevestigd bericht weergeven209 – standrechtelijke executies zijn evenmin terug te vinden in de secundaire literatuur.210 Alleen Petritsch spreekt van “zahlreiche Serbische Polizisten und bis zu 100 Albaner”211
Ook hij maakt – in tegenstelling tot zijn weergave van de gebeurtenissen in Drenica – aangaande de Albanese slachtoffers van het Servische offensief in de grensstreek geen onderscheid tussen strijders en burgers.212 Harde en door diverse bronnen gestaafde cijfers zouden relevant zijn geweest, omdat de Servische operatie van eind mei/begin juni ’98 voor de westerse rechtvaardiging van het opvoeren van de – nu ook militaire – druk op Joegoslavië even cruciaal zijn als de bloedige anderhalve week in Drenica, drie maanden eerder.
Hoewel de suggestie van de minister dat het hier om een etnische schoonmaak kan gaan niet aannemelijk is, wordt in de secundaire literatuur door niemand ontkend dat dorpen in de grensstreek die als bases voor het UÇK dienen, worden beschoten en zelfs vernietigd, met het oogmerk om hier een bufferzone te creëren tegen infiltratie door het UÇK vanuit Albanië.
Het Nederlandse kabinet laat de voorgeschiedenis van het Servische offensief buiten beschouwing. Het maakt geen melding van een bericht van Kofi Annan, over het UÇK sinds het onderhoud tussen Milošević en Rugova van 15 mei.213 “The Kosovo Liberation Army has increased its attacks in recent weeks, and has shown an increased propensity and ability to attack government security forces. It has issued threats against police and military, as well as against Kosovo Albanians who allegedly cooperate with the authorities of the Federal Republic of Yugoslavia. Killing and abduction of civilians and police personnel are reportedly continuing on a daily basis in different parts of Kosovo. There are also reports of attacks against population centres.” 214
Deze bevindingen lijken mij van te groot belang voor de context van het Servische Pinksteroffensief om ze buiten de regeringspresentatie te houden.
Dit geldt echter net zo goed voor acties van Servische eenheden die volgens Annan vanaf midden mei hebben plaatsgevonden. Van Servische kant zijn er zware wapens
208
Trifunovska, op. cit., No. V-73, REPORT OF THE SECRETARY GENERAL PURSUANT TO RESOLUTION 1160 (1998) OF THE SECURITY COUNCIL, 4 JUNE 1998. IV. SITUATION IN KOSOVO, p. 929.
209 Ibid. ; ibid. 210
Het betreft dan met name Dérens, Judah, Küntzel en Udovički, die wel gedetailleerde en zeer kritische reconstructies van het Servische optreden in Drenica hebben gegeven, en bij de opsomming van de slachtofferaantallen in maart nauwkeurig onderscheid maken tussen tussen strijders van het UÇK, Albanese burgers en leden van Servische eenheden. Er is geen plausibele reden om aan te nemen dat zij een veelvoud aan slachtoffers tijdens het offensief van eind mei/begin juni zouden hebben verzwegen.
211 Petritsch, op. cit., p. 221
212 Petritsch geeft een indrukwekkend aantal details, maar zo goed als geen bronverwijzingen voor concrete cijfers, of voor nauwkeurig beschreven handelingen van de dramatis personae. De betrouwbaarheid van zijn afwijkende data is hierdoor niet te verifiëren.
213 Dit gesprek, dat hieronder nader aan de orde komt, moest alsnog onderhandelingen tussen een Kosovaars-Albanese en een Joegoslavisch/Servische delegatie over de status van Kosovo inluiden 214
Cf. Trifunovska, op. cit., No. V-73, REPORT OF THE SECRETARY-GENERAL PREPARED PURSUANT TO RESOLUTION 1160 (1998) OF the SECURITY COUNCIL, 4 June 1998. IV. SITUATION IN KOSOVO, p. 929. Hierna: No. V-73.
tegen burgers ingezet.215 Verder is in reactie op aanvallen van het UÇK op de verbinding Priština-Peć de weg vanaf 11 mei tijdelijk afgesloten, wat “volgens de berichten” tot ernstig voedseltekort in West-Kosovo heeft geleid.216
Bij Servische gewapende acties – volgens de Servische politie uitgelokt door het UÇK – zijn aan beide kanten slachtoffers gevallen. In dit kader zijn er wèl berichten over standrechtelijke executies door Servische troepen.217
De EU had op 16 mei besloten de door de CG eerder voorgestelde bevriezing van buitenlandse tegoeden van de FRJ op te schorten. De motivatie is opvallend: Miloševic stelt niet langer dat de kwestie Kosovo alleen binnen Servië kan worden opgelost, heeft federale bemoeienis aanvaard en persoonlijke verantwoordelijkheid voor de dialoog met de Kosovaars-Albanese politieke leiding geaccepteerd.
Kosovo is, in welke vorm en met welke status dan ook, binnen de drie versies van Joegoslavië telkens onderdeel van Servië geweest. De EU en de Nederlandse regering hebben het in de presentatie van hun politieke oplossing echter consequent over “substantiële autonomie binnen de territoriaal erkende grenzen van de FRJ” en vermijden even stelselmatig de formulering “binnen de deelrepubliek Servië”. Het is onwaarschijnlijk dat dit op toeval berust. Tot dusver is er in het Haagse discours echter ook nooit sprake geweest van een status voor Kosovo buiten Servië. Het kabinet licht niet toe welke ideeën hierover in de EU bestaan.
Rugova verliest sinds zijn verkiezingstriomf van 22 maart letterlijk en figuurlijk terrein aan het gewapende verzet, dat ook de politieke machtsposities van de vertegenwoordigers van Rugova’s LDK in de door het verzet geannexeerde gebieden usurpeerde, waarbij de guerillabeweging nadrukkelijk afstand nam van de schaduwpresident.218 Dit maakte de laatste ontvankelijk voor een plan van Washingtons voornaamste Balkandiplomaat Holbrooke om het gesprek met Milošević
215
Ibid., ibid. Op dit punt biedt de secundaire literatuur geen consensus. Volgens bijna alle geraadpleegde auteurs begint het Servische offensief eind mei. Alleen Petritsch stelt dat de Servische operatie al op 10 mei is begonnen – cf. Petritsch, op. cit., p. 221. De berichtgeving van Petritsch wordt echter wel ondersteund door de presentatie van Annan, die juist hier de reserve van het bijwoord “reportedly” achterwege laat. Het lijkt echter moeilijk voorstelbaar dat Rugova op 15 mei een gesprek met Milošević zou zijn aangegaan als er intusssen een grootschalige Servische aanval op Kosovaars-Albanese doelen plaatsvindt. M.i. zou de schaduwpresident hierdoor alle krediet bij zijn afkalvende achterban zou hebben verspeeld. Bovendien worden de nog niet begonnen onderhandelingen door Rugova afgebroken met het argument dat hij niet kan praten “zolang het geweld tegen Albanese burgers voortduurt”. Dit standpunt wordt echter pas voor de gespreksronde van 5 juni naar buiten gebracht. De drijvende kracht achter de opschorting van de onderhandelingen is delegatielid Veton Surroi, dat volgens Judah i.t.t. leider Agani al weigerde deel te nemen aan de “verkennende” vergadering van 22 mei. Surroi wilde niet verschijnen wegens het oplaaien van het geweld in Kosovo na het gesprek tussen Milošević en Rugova. Volgens Judah was het ook Surroi die op 29 mei een doorslaggevende rol speelde in het op dat moment nog officieuze afbreken van het de dialoog zolang het Servische offensief duurde. Dit is weer moeilijk te rijmen met het bericht dat hij als lid van Rugova’s delegatie tijdens een bezoek in Washington Priština pas het bericht kreeg over het begin van de Servische operatie. De enige manier waarop beide standpunten van Surroi te verenigen zouden zijn, lijkt mij dat hij op 22 mei eenmalig wegbleef uit protest tegen een Servische operatie, en op 29 mei aan zijn collega’s voorstelde om de gesprekken voor onbepaalde tijd op te schorten toen de Servische operatie een veel omvangrijker karakter kreeg dan op 22 mei nog het geval was. De complexiteit van de situatie in de strijd tussen overheidstroepen en het UÇK is m.i. op basis van de secundaire literatuur niet te ontrafelen. – cf. Judah, op. cit., p. 155. De Nederlandse regering houdt “het Pinksterweekend” aan als begin van het offensief. Pinksteren valt in 1998 op 31 mei.
216
Trifunovska, No. V- 73, p. 929 217 Ibid; ibid.
aan te gaan.219 Of Rugova en Holbrooke de krachtsverhoudingen tussen LDK en UÇK half mei ’98 juist inschatten en Rugova het politieke initiatief op die manier weer van het UÇK kon overnemen, laat zich niet controleren wegens de afzegging van alle verdere gesprekken door de Albanese delegatie vanaf 5 juni “zolang het Servische offensief voortduurt”.220
Het onderhoud van 15 mei wordt door Rugova als een positief begin beoordeeld, dat perspectieven opent voor verder overleg.221 Van Mierlo gaat in zijn brief niet in op de ingewikkelde context van het geweld in mei. Hij legt de schuld voor het mislukken van de onderhandelingen bij de FRJ, volgens het stramien van een zich opofferende Kosovaars-Albanese David tegen de “zekere” Servische winnaar Goliath. Overtuigend is de poging niet.
Rugova is de dialoog niet genereus als “groot risico” aangegaan, maar om te voorkomen dat het UÇK hem zou marginaliseren. Het feit dat Washington zich in deze fase nadrukkelijk achter hem stelt, zal hem vertrouwen geven in herstel van zijn status in Kosovo zelf, die in het buitenland onaangetast lijkt. Rugova vervreemdt echter zijn vertrouwelingen binnen de LDK van zich door niemand van hen te raadplegen over zijn voornemen om met Milosevic te gaan praten zonder de presentie van buitenlandse waarnemers – het belangrijkste principe in het “buitenlandse beleid” van de republiek Kosova. Dit brengt hem grote schade toe binnen heel de Kosovaars- Albanese politieke elite.222
De FRJ is in het voorjaar en de vroege zomer van ’98 alleen in potentie “een veel sterkere tegenstander”. In vergelijking tot Servië en de FRJ beschikt Rugova’s achterban nauwelijks over wapens. De militaire beperkingen die de CG en de EU aan de FRJ hebben opgelegd, leiden er echter toe dat de laatste haar militaire overwicht niet kan inzetten tegen de beslissende – maar in Van Mierlo’s oordeel over de afgebroken dialoog ongenoemde – factor, het UÇK.223 De politiek van CG en EU stelt Milošević voor het al beschreven dilemma: de keuze tussen acceptatie van het geleidelijke verlies van steeds grotere delen van Kosovo aan het UÇK, en de risico’s van onmiddellijke westerse verontwaardiging over iedere poging om de guerillabeweging uit te schakelen.
Rugova’s positie kan nauwelijks nog verder worden verzwakt ten koste van “meer radicale elementen”. Op 22 maart is hij weliswaar als schaduwpresident herkozen en heeft zijn LDK opnieuw de parallelle parlementsverkiezingen gewonnen. De effectiviteit van het UÇK heeft Rugova’s autoriteit vanaf eind maart echter wezenlijk ondergraven. Rugova’s politieke doel is bovendien gelijk aan dat van de radicalen. Of Milošević de tijd tussen de beide gesprekken voor “grootschalig en excessief geweld” heeft gebruikt, laat zich op 8 juni nog door geen onafhankelijke bron beoordelen. De actie was bovendien tegen het UÇK gericht, niet tegen Rugova.
Nu het tweegesprek op een mislukking is uitgedraaid, bepleit Van Mierlo opnieuw de internationale betrokkenheid waartoe “Belgrado moet worden gebracht”.
219 Cf. Petritsch, op. cit., p. 220 220
Na de beëindiging van dit offensief in de eerste week van juni, onder druk van CG, VS en EU, heeft overigens geen van de westerse grote mogendheden of de door hen gedomineerde internationale gremia voorgesteld om de onderhandelingen weer te openen.
221 Küntzel, op. cit., p. 65, o.v.n. Archiv der Gegenwart 1998, p. 42815 en Guy Dunmore, “Kosovo Leader in First Talks with Milošević”, Financial Times, 16-5-98.
222 Judah, op. cit., p. 154
B.7.3.b. Commentaar.
De boodschap van de WEU sluit naadloos aan op de teneur van de verklaring van Rhodos. Ze behoeft geen verder commentaar.