De verzuilde overheid

De aandacht van de overheid voor vrije tijd en toerisme is sterk verzuild en dat valt historisch goed te verklaren (zie bijlage 2). De infrastructuur voor de vrije-tijdsbesteding is het resultaat van beleid dat met andere intenties werd ontwik-keld, zoals de verheffing van het volk, het bevorderen van de volksgezondheid en de kunsten of het versterken van de identiteit van de maatschappelijke zuilen. Cultuur was goed voor de mensen, net zoals recreëren in de open lucht en parti-ciperen in een sportclub. Verenigingssteun en leesbevordering zijn daar nog uit-vloeisels van. Het was aanbodgericht beleid. Pogingen om te komen tot een meer integraal vrijetijdsbeleid maakten binnen de toenmalige maatschappelijke context geen kans.

Vrijetijdsbeleid en de politieke weerbarstigheid

Een ambtelijk initiatief om iets te doen aan de afstemming van beleid op het gebied van vrije tijd leidde in 1983 tot kamervragen en de toezegging om een beleidsvisie op vrije tijd te ontwikkelen. Er werd een werkgroep ‘Vrije Tijd’ inge-steld met vertegenwoordigers van negen (!) departementen en twee planbureaus. ‘Vrije tijd: een visie’ verscheen in mei 1985 en werd door staatssecretaris Van der Reijden (WVC) aangeboden aan de Tweede Kamer. Daar vond een maan-denlange worsteling plaats over de vraag welke Vaste Kamercommissie het stuk moest behandelen. Die van L&V, WVC, SZW, EZ of VROM? De verkokering, die voor één keer op ambtelijk niveau was doorbroken, hield stand in de volksverte-genwoordiging. Naar alle waarschijnlijkheid is de visie ergens verloren geraakt in het niemandsland tussen de sportieve recreatie (L&V) en de recreatiesport (WVC), want sindsdien is er niets meer van vernomen (Paling, 2006b).

76

Advies over vrije tijd, toerisme en ruimtelijke kwaliteit

Groeten uit Holland, qui è fantastico!

Anno 2006 wordt het vrijetijdsbeleid, uitzonderingen daargelaten, nog steeds gedomineerd door een verzuilde organisatie in alle bestuurslagen: EU, Rijk, pro-vincie en gemeente. Op nationaal niveau zijn er zes ministeries, die zich met één of meer aspecten van het V&Tcluster bemoeien:

Gefragmenteerd rijksbeleid rond V&T

EZ exportbevordering toerisme.

LNV openluchtrecreatie, verbrede landbouw, natuur- en landschapsbeheer,

rurale ontwikkeling.

OCW cultuur, cultuurhistorisch erfgoed en media. VenW infrastructuur, vrijetijdsmobiliteit, waterbeheer.

VROM ruimtelijke ordening, woonbeleid, milieuvoorwaarden, omgevingskwaliteit;

VWS sport en recreatie.

In beleidsnota’s van deze ministeries (zie bijlage 3) is nog veel te weinig sprake van afgestemd beleid voor vrije tijd en toerisme. Vanuit de ruimtelijke, econo-mische en sociale invalshoek wordt beleid gemaakt op onderdelen ervan, zoals openluchtrecreatie, toerisme, sport en cultuur, of met betrekking tot randvoor-waarden daarvoor, zoals groene ruimte en infrastructuur.

Vrije tijd en toerisme worden nog niet herkend als een samenhangend strategisch cluster in het Nederlandse beleid; zo is bijvoorbeeld het investeren in infrastruc-tuur ter wille van een betere en meer duurzame afwikkeling van het vrijetijdsver-keer nauwelijks een beleidsthema. De aandacht concentreert zich eenzijdig op bereikbaarheidsmotieven in het woon-werk verkeer.

Alhoewel de verschillende overheden in hun nota’s wel vaak een zelfde beschrij-ving van maatschappelijke trends verwoorden, leidt dit slechts in een enkel geval tot een brug tussen beleidsterreinen; de nota Belvedere (OCW, LNV, V&W en VROM), het Actieprogramma Ruimte en Cultuur (OCW en VROM) en de beleids-brief Ons Creatieve Vermogen over cultuur en economie (OCW en EZ) zijn daar voorbeelden van. De tijd lijkt rijp om op grotere schaal beleidsvelden met elkaar te verbinden.

77

The Department for Culture, Media & Sport (DCMS)

Dat het anders kan, laat de Britse praktijk zien. Onder de regeerperiode van

prime minister Tony Blair is in Engeland het ministerie voor Cultuur, Media en

Sport in het leven geroepen. Binnen dit ministerie krijgt het beleid ten aanzien van sport, cultuur, toerisme, creative industries (waaronder film en publieke omroep) en leisure gestalte. De missie van het departement is: ‘to improve the

quality of life for all, through cultural and sporting activities, to support the pursuit of excellence and to champion the tourism, creative and leisure industries’

(www.culture.cov.uk).

De raad heeft geen apart onderzoek gedaan naar de stand van de beleidsont-wikkeling op regionaal en lokaal niveau. Wel kwam uit de expert meetings naar voren, dat in verschillende provincies het V&Tbeleid de groeiende belangstelling van bestuurders en politici heeft. Een aantal provincies heeft een heldere visie uitgewerkt op het ruimtelijk-economisch ontwikkelingsperspectief voor vrije tijd en toerisme. Op gemeentelijk niveau is het beeld zeer divers. In veel kleine gemeenten lijkt er onvoldoende deskundigheid of capaciteit in huis te zijn om goed beleid te ontwikkelen en projecten te begeleiden. In tal van middelgrote en grote gemeenten is het beeld gunstiger. Zij hebben, zo lijkt het, de economische en ruimtelijke mogelijkheden van het V&Tcluster ontdekt en spelen er met een samenhangend ruimtelijk-economisch ontwikkelingsbeleid professioneel op in. Uit de expert meetings blijkt overigens wel, dat goede intenties niet altijd garant staan voor een optimale samenwerking tussen de partijen. De overheid heeft de overgang van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie hoog in het vaandel geschreven, maar in de praktijk is er nog een lange weg te gaan.

Ontwikkelingsplanologie?

De oprichter van Blijburg, een horecagelegenheid aan het strand van IJburg dat 18 maanden bestond en zeer succesvol was, vond dat haar hippe bedrijf IJburg op de kaart zette voor de creatieve klasse. Een ‘rafelrandplek’ met 400 bands per jaar. Mensen kwamen iets brengen, en dat werd ook goed ontvangen. Maar onlangs moest Blijburg door nieuwe bouwwerkzaamheden stoppen. Een jaar lang werd beloofd, dat Blijburg zou kunnen verhuizen. Er is echter geen nieuwe, passende locatie aangewezen. Nu is het helemaal weg en alle zeventig

moge-78

Advies over vrije tijd, toerisme en ruimtelijke kwaliteit

lijkheid was geweest voor een nieuw Blijburg. Een dergelijke houding van de overheid is funest voor creatieve initiatieven. De bestuurders bij de gemeente zien blijkbaar niet in wat het voor een ondernemer betekent om in 18 maanden 200.000 euro terug te moeten verdienen. Ondernemers, die dergelijke uitda-gingen aandurven, moeten wel kunnen vertrouwen op de gemeente (Expert meeting Amsterdam en de Noordvleugel, VROM-raad, 20 oktober 2005).

Ook de promotie van het toeristische product Nederland geschiedt op gefrag-menteerde wijze. Amsterdam, Rotterdam en andere grote steden stemmen hun buitenlandpromotie niet op elkaar af. Gemeentebesturen zenden los van elkaar delegaties naar landen als China en Brazilië en verwachten tevergeefs wonderen. De gebiedspromotie is even verkaveld als de bestuurlijke landkaart; promotie subsidies worden links en rechts met weinig samenhang uitgegeven (Expert meeting Holland als internationaal product, VROM-raad, 4 oktober 2005). Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is de balans van een aanbodgestuurde en overwegend (semi-)publieke zorg voor accommodaties omgeslagen in een vraaggestuurde vrijetijdsmarkt, met een toenemend aantal commerciële onder-nemingen. Deze nieuwe realiteit stelt andere eisen aan de overheid. Hoewel er met name op gemeentelijk en provinciaal niveau grote verschillen in benadering bestaan, stelt de raad vast, dat de overheid vooralsnog nauwelijks optreedt als een proactieve ontwikkelingspartner van de commercieel opererende vrijetijds-industrie, of daar in ieder geval kansen laat liggen. De verticale geleding binnen de rijksoverheid en de stapeling van beleid (Rijk, provincie, gemeente) verhoudt zich niet goed met de vraaggestuurde keten- en netwerklogica van nieuwe delen

79 van de V&Tmarkt. Hoewel bestuurders bij meerdere gelegenheden aangeven dat

zij het ook anders willen, staat de organisatie van de overheid een meer integrale, ontwikkelingsgerichte benadering in de weg.