De verwachtingen van het nieuwe stelsel zijn groot en verschillen soms per provincie en be- trokken actor. Grofweg kunnen we de volgende verwachtingen onderscheiden:
1. Provincies wijzen alleen de ecologisch meest kansrijke leefgebieden aan en verhogen daarmee de effectiviteit van het agrarisch natuurbeheer.
13 Een deel van de watermaatregelen (bijvoorbeeld bufferstroken) kan wel door POP3 worden gefinan-
cierd. Weliswaar niet van de POP3-gelden voor het agrarisch natuurbeheer, maar via POP3-waterbeheer. Landelijk is afgesproken om het POP3-waterbeheer te laten lopen via de collectieven en het provinciaal natuurbeheerplan. Hiervoor hebben sommige provincies in het Natuurbeheerplan een aparte categorie water opgenomen.
14 www.portaalnatuurenlandschap.nl/themas/vernieuwd-stelsel-agrarisch-
2. De efficiency van het agrarisch natuurbeheer neemt in vergelijking met het oude stel- sel toe.
3. De agrarische collectieven groeien uit tot brede uitvoeringsorganisaties van overheids- beleid.
4. De agrarische collectieven vergroten de samenwerking met andere maatschappelijke organisaties rond agrarisch natuurbeheer en ontwikkelen nieuwe verdienmodellen voor agrarisch natuurbeheer.
In de eerste verwachting heeft effectiviteit alleen betrekking op de bijdrage aan de internati- onale verplichtingen op het gebied van soorten uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. Concreet betekent dit dat de provincies volgens ecologische criteria de beste leefgebieden (voor deze internationaal beschermde soorten) aanwijzen in hun natuurbeheerplannen. Collectieven kunnen hier vervolgens op vrijwillige basis beheerpakketten afsluiten met agrariërs. Daarbij is ook de verwachting dat de collectieven binnen deze gebieden zwaardere pakketten met meer beperkingen voor de landbouw afsluiten dan in het verleden om de effectiviteit van het agrarisch natuurbeheer te vergroten.
De tweede verwachting over de efficiency impliceert dat de uitvoering goedkoper wordt. Ook bij deze verwachting gaat het om de internationale verplichtingen voor soorten en de beste- ding van het geld dat hiervoor beschikbaar is vanuit het Provinciefonds en het POP3. Vooral Rijk en provincies maken zich zorgen over de uitvoeringskosten van het agrarisch natuurbe- heer. Deze zouden volgens provincies onder het oude stelsel zijn opgelopen tot wel 40 pro- cent van het totale budget voor agrarisch natuurbeheer. In het nieuwe stelsel mogen de collectieven maximaal 20 procent van hun budget besteden aan uitvoering. Daarnaast ne- men de uitvoeringskosten (inclusief controle) voor de overheid naar verwachting af doordat de provincie niet meer individuele contracten met alle deelnemende boeren (ruim 14.000 in 2010) hoeft af te sluiten en te controleren, maar slechts één contract sluit per collectief (41 in 2016).
De derde verwachting is dat collectieven zullen uitgroeien tot brede externe uitvoeringsorga- nisaties, die afspraken kunnen maken over de uitvoering van ander overheidsbeleid. De agrarische collectieven zijn (en blijven) externe organisaties die dit alleen op vrijwillige basis kunnen doen. De verwachting houdt in dat provincies maar ook waterschappen en gemeen- ten afspraken kunnen maken met de collectieven om ook andere beleidsdoelen te realiseren. Dit impliceert ook een verbreding van het agrarisch natuurbeheer naar andere sectoren. Rijk en provincies zien bijvoorbeeld mogelijkheden in het waterbeheer, het landschapsbeheer, recreatiedoelen of milieudoelen (SCAN 2013). Voor de realisatie van waterdoelen kunnen provincies ook het leefgebied water opnemen in hun natuurbeheerplannen. Met agrarisch beheer via de collectieven kunnen zo ook Kaderrichtlijn Water-doelen worden gerealiseerd. Als provincies of andere overheden de collectieven willen inzetten voor de realisatie van deze of andere overheidsdoelen, dan moeten zij daar wel extra financiële middelen voor ter be- schikking stellen. Het bestaande budget voor agrarisch natuurbeheer is namelijk alleen be- doeld voor het realiseren van internationale natuurdoelen. Daarnaast bestaat de hoop bij sommige provincies en collectieven dat de collectieven, al dan niet samen met overheden, ook andere verdienmodellen voor agrarisch beheer ontwikkelen.
Ten slotte is de verwachting dat de agrarische collectieven de betrokkenheid van maatschap- pelijke organisaties en burgers bij het agrarisch natuurbeheer vergroten. Daarnaast is de verwachting (bij sommigen) dat de collectieven nieuwe verdienmodellen voor agrarisch na- tuurbeheer zullen ontwikkelen. Betrokkenheid omvat ook de samenwerking met terreinbehe- rende natuurorganisaties of landschapsbeheer om bijvoorbeeld het natuurbeheer (binnen het Natuurnetwerk) en agrarisch natuurbeheer (buiten het Natuurnetwerk) op elkaar af te stemmen en kennis uit te wisselen. In dit verband is wel gesproken van een bredere gebied-
scoalitie om het agrarisch collectief heen. Dit zou het brede platform in het gebied moeten zijn voor afstemming over de doelrealisatie van het agrarisch natuurbeheer en (particulier) natuurbeheer tussen terreinbeheerders, vrijwilligersorganisaties en andere belanghebbenden (SCAN 2013: 18). Daarnaast gaat het om de betrokkenheid van burgers bij het agrarisch natuurbeheer.
5.3
De praktijk in provincies
5.3.1 Algemeen
In deze paragraaf beschrijven we de eerste ervaringen met de implementatie van het nieuwe stelsel. Het nieuwe stelsel is op 1 januari 2016 van start gegaan. Op deze datum gingen de contracten in die de collectieven met de provincies hebben afgesloten. Deze contracten zijn gebaseerd op de gebiedsaanvragen die de collectieven in 2015 hebben neergelegd bij de provincie. De gebiedsaanvragen zijn weer gebaseerd op de provinciale natuurbeheerplannen. Provincies hebben na het afsluiten van een gebiedsaanvraag nog weinig sturingsmogelijkhe- den voor de collectieven. In de praktijk kan de provincie wel jaarlijks bijsturen omdat het stelsel stapsgewijs wordt ingevoerd. Oude individuele contracten agrarisch natuurbeheer kunnen nog maximaal zes jaar doorlopen. Hierdoor komt er jaarlijks budget vrij, waarvoor provincies jaarlijks nieuwe afspraken met de agrarische collectieven kunnen maken.
We beschrijven de eerste ervaringen met het nieuwe stelsel aan de hand van de volgende thema’s: (1) agrarisch natuurbeheer in provinciaal natuurbeleid (5.3.2), (2) verbreding van het agrarisch natuurbeheer (paragraaf 5.3.3), en (3) de agrarische collectieven (paragraaf 5.3.4). Aan de hand van deze thema’s kunnen we de geformuleerde verwachtingen analyse- ren.
Kader 5.1 Contracten agrarisch natuurbeheer (2016)
Per 1 januari 2016 is het nieuwe stelsel agrarisch natuurbeheer in werking getreden. In tabel 5.2 geven we de beheerde oppervlaktes (in hectare) per type leefgebied weer. In 2016 is in totaal 90.098 hectare agrarisch natuurbeheer afgesloten. Dit waren voor een deel nieuw afgesloten overeenkomsten (door de collectieven) en voor een deel doorlopende individuele contracten uit het verleden. De aflopende contracten zullen in de komende jaren worden beëindigd en/of via de collectieven omgezet worden in nieuwe contracten.
Tabel 5.2 Afgesloten contracten agrarisch natuurbeheer op 1 januari 2016
Leefgebied/type beheer Nieuw beheer 2016 Doorloop 2015 Totaal beheer 2016 Totaal beheer 2010 Botanisch beheer 2.035 ha 6.366 ha 8.401 ha 18.643 ha
Open grasland (licht be- heer/legselbeheer)
39.951 ha 11.210 ha 51.161 ha 95.103 ha Open grasland (zwaar be-
heer) 18.497 ha 4.470 ha 22.967 ha 25.191 ha Open akkerland 4.008 ha 659 ha 4.667 ha 1.650 ha Droge dooradering 1.239 ha 402 ha 1.641 ha 2.440 ha Natte dooradering 1.253 ha 8 ha 1.261 ha 55 ha Totaal 66.982 ha 23.116 ha 90.098 ha 143.182 ha
Opvallend zijn:
- de relatief grote afname (37 procent) van de oppervlakte agrarisch natuurbeheer; - het grote aandeel weidevogelbeheer (82 procent);
- de grote afname van het botanisch beheer (deze is conform de afspraken om hier in principe mee te stoppen, maar desondanks hebben de collectieven 2.000 hectare bo- tanisch beheer afgesloten; overigens geven de collectieven zelf aan slechts 255 hecta- re aan nieuwe botanische contracten te hebben afgesloten omdat een groot deel van het botanisch beheer in feite bijdraagt aan andere leefgebieden zoals weidevogelbe- heer (Melman et al. 2016) of droge dooradering in de vorm van kruidenrijke randen); - de grote afname van het lichte weidevogelbeheer (bijna 43.000 hectare minder); - de relatieve toename van het zware weidevogelbeheer van 21 procent van het totale
weidevogelbeheer naar 31 procent.
5.3.2 Agrarisch natuurbeheer in het provinciaal natuurbeleid
Het nieuwe agrarisch natuurbeheer is landsbreed geïntroduceerd, maar de provincies kunnen binnen dit stelsel verschillende keuzes maken. In dit rapport maken we onderscheid tussen: (1) de strategische keuze van de provincie om in te zetten op bepaalde natuurdoelen zoals behoud van weidevogels of akkervogels (met bijbehorende leefgebieden) en andere doelen juist te schrappen, (2) de keuzes van provincies voor de ligging van de leefgebieden waar- binnen de collectieven contracten met agrariërs kunnen afsluiten, (3) de mate waarin provin- cies ruimte laten aan de collectieven om deze leefgebieden lokaal verder in te vullen, en (4) de provinciale toetsing van de gebiedsaanvragen van de collectieven en de keuze om deze goed of af te keuren. De manier waarop provincies met deze keuzes om zijn gegaan, lichten we nu toe.