Vertrekregeling Belastingdienst

Bevindingen over de vertrekregeling van de Belastingdienst zijn afkomstig uit het zeer uitgebreide onderzoeksrapport van de heren Joustra en Borstlap (2017). Dit rapport is, net als de rapporten over Defensie, op kleur gecodeerd. Het gecodeerde rapport is vanwege de omvang niet als bijlage bijgevoegd, maar uiteraard beschikbaar.

5.2.1 Ruimte voor loyale tegenspraak

In deze paragraaf wordt vastgesteld wat bij de totstandkoming en uitvoeren van de vertrekregeling de mogelijkheden zijn geweest binnen de Belastingdienst voor loyale tegenspraak. Er is sprake van loyale tegenspraak wanneer kritiek intern, ex-ante en bovendien met een constructief doel geuit kan worden. De kritiek moet binnen de organisatie blijven en moet voorafgaande aan de implementatie van de maatregel (in dit geval de vertrekregeling) gegeven kunnen worden. De kritiek dient als doel te hebben de uitkomst van de maatregel te verbeteren.

Wat in sterke mate is opgevallen bij het analyseren van de verzamelde gegevens over de vertrekregeling is dat er weinig tot geen tegenspraak is geuit op de voorgestelde vertrekregeling. Anders dan in het geval van Defensie zijn er geen meldingen terug te vinden in het rapport van werknemers die aan te bel (proberen te) trekken wat betreft fouten in het beleid. Wel wordt een aantal keer in 2015, voor de invoering van de vertrekregeling, door zowel de ADR als het Investment Committee opgemerkt dat de regeling erg veel risico’s met zich meebrengt wat betreft onverwacht hoge uitstroom en de budgettaire gevolgen hiervan. Deze kritiek op de vertrekregeling wordt echter niet ‘meegenomen’ en de vertrekregeling wordt alsnog doorgevoerd. Deze organen bestaan echter niet uit werknemers van de Belastingdienst en het vermoeden rijst dan ook dat werknemers überhaupt niet betrokken zijn geweest in de totstandkoming van de vertrekregeling. Dat vermoeden wordt deels bevestigd door de conclusie van de onderzoekscommissie. Zij stelt namelijk dat de Investeringsagenda, waar de vertrekregeling onderdeel van uitmaakt, door drie leden van de ambtelijke leiding van de dienst is opgesteld zonder anderen te betrekken bij de ontwikkeling van het beleid. Dit zou verklaren waarom er geen tegenspraak vanuit de organisatie is geweest en bovendien bevestigen dat er überhaupt erg weinig mogelijkheden tot tegenspraak waren. Welke factoren mogelijk van invloed zijn geweest op deze beperkte mogelijkheid tot tegenspraak wordt in de sub paragrafen hieronder uiteengezet.

5.2.2 New Public Management

Uit de verzamelde gegevens over de vertrekregeling blijkt dat een aantal elementen die NPM met zich meebrengt in het geval van de Belastingdienst heeft gezorgd voor een beperkte ruimte voor tegenspraak. Allereerst blijkt het geïsoleerde optreden van het driemanschap dat al eerder besproken werd het resultaat te zijn van een zekere budgettaire urgentie om snel adequaat beleid te ontwikkelen en door te voeren. Er is dus sprake geweest van een hoge werkdruk waarbij de nadruk is komen te liggen op efficiëntie en effectiviteit. Opvallend is echter dat deze hoge werkdruk in dit geval door de

leiding van de organisatie werd ervaren en niet (per se) door de werknemers. Het effect van hoge werkdruk op ambtelijke leiding valt eigenlijk beter onder te brengen onder de factor ‘karakter en persoonlijke motieven van leidinggevenden’ en zal dus in een volgende paragraaf terugkomen. Het is belangrijk hierbij op te merken dat hoewel de vertrekregeling is opgesteld in het kader van bezuinigingen, en dit ook een kenmerk kan zijn van NPM, deze bezuinigingen niet hebben kunnen bijdragen een beperkte ruimte voor tegenspraak zoals dat in de literatuur wordt beschreven. Bezuinigingen kunnen namelijk pas een effect hebben op de ruimte die bestaat voor tegenspraak wanneer zij geresulteerd hebben in het verminderen van kennis en expertise binnen de organisatie. Wel is er in het kader van budgettaire urgentie te haastig gewerkt, waardoor het beleid niet of niet voldoende onderworpen is aan controle door controledirecties.

Er hebben zich echter bepaalde bezuinigingen voorgedaan bij de Belastingdienst die wel een directe invloed hebben gehad op de mogelijkheid tot tegenspraak. Uit het onderzoek blijkt dat er sprake was van slecht werkende IT-systemen bij de Belastingdienst. De AR heeft geconstateerd dat door de problemen die hiervan het gevolg zijn het moeilijk is voor de dienst de gevolgen en risico’s van nieuwe maatregelen in te schatten. Op deze manier hebben bezuinigingen dus wel degelijk een negatief effect gehad op de mogelijkheden tot tegenspraak. Wanneer gevolgen van (slecht) beleid namelijk niet in kaart gebracht kunnen worden, kan er ook geen gegronde, constructieve kritiek gegeven worden voorafgaande aan de invoering van dat beleid.

Tevens stelt de commissie dat er te veel op een bedrijfseconomische manier te werk is gegaan binnen de Belastingdienst waardoor aan verkeerde doelen prioriteit is gegeven. De commissie stelt dat de focus te veel op het maken van winst is komen te liggen, terwijl dit bij een publieke organisatie nooit het doel zou mogen zijn. Hoewel dit niet expliciet genoemd wordt in het onderzoeksrapport kan een dergelijke nadruk op het behalen van kwantificeerbare doelen volgens de literatuur een negatief effect hebben op de mogelijkheid tot het geven van tegenspraak. Het ‘geven van tegenspraak’ is uiteraard geen kwantificeerbaar doel en wanneer de nadruk te veel op cijfers en targets komt te liggen, zoals gebeurt wanneer op een bedrijfseconomische manier te werk wordt gegaan, verdwijnt de noodzaak om kritisch naar het proces dat voorafgaat aan het behalen van deze targets te kijken. Het is goed mogelijk dat op deze wijze de eerder besproken apathie van de werknemers wat betreft de vertrekregeling te verklaren is.

Gedwongen mobiliteit als gevolg van de invoering van (kenmerken van) NPM lijkt bij de Belastingdienst niet ter sprake te zijn. De mobiliteit bij de Belastingdienst is namelijk extreem laag. Uit het rapport bleek al dat de gemiddelde leeftijd van werknemers in 2016 53 jaar was en dat zij bovendien vaak een levenslang aan de dienst verbonden zijn. Dit resulteerde in een uitstroom van 3% in de periode 2013-2016. Het kan dus niet zo zijn dat er om deze reden een gebrek aan kennis en ervaring bestond in de organisatie waardoor de mogelijkheden voor tegenspraak werden beperkt. Naar aanleiding van bovenstaande kan beredeneerd worden dat bepaalde elementen die men ook ziet bij de incorporatie van NPM, zoals performance management en bezuinigingen in het geval van de Belastingdienst hebben geleid tot minder mogelijkheid tot loyale tegenspraak. Van een aantal andere elementen is echter totaal geen sprake (gedwongen mobiliteit) of is niet met zekerheid te zeggen of zij het gevolg zijn van NPM of van andere ontwikkelingen. De verwachting dat het incorporeren van New Public Management binnen de organisatie een negatief effect heeft op de

mogelijkheden tot loyale tegenspraak wordt naar aanleiding van deze casus dan ook maar deels aangenomen.

5.2.3 Toegenomen mate van transparantie

Uit meerdere gegevens kan worden opgemaakt dat door de ambtelijke leiding, waaronder het ‘driemanschap’, op een manier gehandeld is die blijk geeft van een wens bepaalde zaken niet openbaar te maken. Ten eerste is bij het opstellen van de Investeringsagenda heel weinig openheid geweest tegenover de rest van de organisatie. Ten tweede was eerder al te lezen dat de commissie zeer negatief was de interne communicatie en besluitvorming. Veel van de communicatie betreft de Investeringsagenda en de vertrekregeling is volgens de informeel verlopen. Dit heeft tot gevolg gehad dat er weinig documentatie van deze communicatie bestaat. De communicatie was zelfs zo slecht dat staatssecretaris Dekkers bij invoering van de vertrekregeling nog steeds in de veronderstelling was dat de randvoorwaarden uit de Investeringsagenda aangehouden zouden worden. Van de gemaakte wijzigingen betreft de vrijwillige uitstroom en de remplaçantenregeling had de SS geen weet. Deze wijzigingen zijn dan ook op geen enkele wijze formeel kenbaar gemaakt aan de SS.

Hoewel er dus sprake was van slechte transparantie en communicatie binnen de organisatie, stelt de literatuur juist dat een toegenomen mate van transparantie juist zou zorgen voor beperkte mogelijkheden tot het uiten van tegenspraak. Door angst voor het openbaar worden van tegenspraak en kritiek zouden mensen minder snel geneigd zijn deze tegenspraak en kritiek te uiten. Uit bovenstaande gegevens blijkt echter dat het binnen de Belastingdienst in ieder geval voor bepaalde actoren zeer makkelijk was om niet transparant te handelen. De commissie hekelt bovendien de gesloten houding van de gehele Belastingdienst en omschrijft deze als geïsoleerd. Het is dan ook niet aannemelijk dat een toegenomen mate van transparantie in dit geval een negatief effect heeft gehad op de mogelijkheden tot loyale tegenspraak, daar deze tegenspraak hoogstwaarschijnlijk intern was gebleven. Deze verwachting wordt voor deze casus dan ook verworpen.

5.2.4 Kortetermijnvisie van topambtenaren en politici

Een kortetermijnvisie van topambtenaren en politici kan er binnen een organisatie voor zorgen dat de nadruk erg komt te liggen op korte termijn doelen en resultaten. Als gevolg van de wens binnen korte tijd bepaalde resultaten te behalen wordt tegenspraak en kritiek gezien als een onwelkome vertraging. Uit de onderzoeksgegevens over de casus blijkt echter, zoals eerder al werd gesteld, dat er überhaupt geen tegenspraak gegeven lijkt te zijn door werknemers, slechts in summiere hoeveelheid door controlerende organen. Er is dus geen sprake van kritiek van ‘onderaf’ die niet is meegenomen in het proces. Dat wil echter niet zeggen dat er geen sprake is geweest van een kortetermijnvisie bij de ambtelijke leiding van de Belastingdienst.

Eerder werd al duidelijk dat de drie leden van de ambtelijke leiding die de Investeringsagenda hebben opgesteld als doel hadden het reorganisatieplan snel door te voeren zodat de geplande uitstroom kon plaatsvinden. Omdat er te veel nadruk heeft gelegen op het behalen van het doel, de uitstroom van vijfduizend medewerkers in voornamelijk administratieve functies, en juist te weinig aandacht is geweest voor het proces hiernaartoe is er wel degelijk sprake geweest van een bepaalde kortetermijnvisie van de topambtenaren binnen de Belastingdienst. Op een bepaalde manier heeft dit dan ook een negatief effect gehad op de mogelijkheden die bestonden voor loyale tegenspraak. De commissie stelt dat de wens de plannen snel door te voeren ervoor heeft gezorgd dat er geen controle is geweest door controledirecties, geen risicoanalyses zijn uitgevoerd en dat er geen feedback is gevraag aan de eigen organisatie. Volgens de commissie is hierdoor een bepaalde afstand

gecreëerd tussen leidinggevenden en werknemers en dat waardevolle informatie over de processen op deze manier verloren is gegaan. Er kan dus geconcludeerd worden dat de mogelijkheden tot tegenspraak sterk beperkt zijn door de kortetermijnvisie die bij de ambtelijke top aanwezig was. Deze verwachting kan dan ook worden aangenomen in het geval van deze casus.

5.2.5 Karakter en persoonlijke motieven (politieke) leidinggevenden

Het karakter en de persoonlijke motieven van (politieke) leidinggevenden kunnen volgens de literatuur op verschillende manieren een negatief effect hebben op de mogelijkheden voor loyale tegenspraak. Zo kan slecht leiderschap ervoor zorgen dat het initiatief van ondergeschikten wordt gelimiteerd. Er is in dat geval geen sprake van een mogelijkheid tot inspraak voor de werknemers. Uit de gegevens uit de casus blijkt dat dit bij de Belastingdienst in sterke mate het geval was. Er was door de geïsoleerde werkwijze van de drie opstellers van de Investeringsagenda geen mogelijkheid voor inspraak van werknemers, waardoor mede verkeerde inschattingen zijn gemaakt wat betreft de belangstelling voor de uitstroom. Opvallend is echter dat deze houding zich niet alleen heeft geopenbaard naar de werknemers van de organisatie, maar ook naar de toezichthoudende (politieke) organen. De commissie stelt immers dat ook het departement van Financiën niet veel mogelijkheid tot interventie en overleg is aangeboden vanuit de Belastingdienst.

Volgens de literatuur is een andere manier waarop persoonlijke motieven kunnen zorgen voor beperkte mogelijkheden tot tegenspraak een zogenaamd ‘anti-bureaucratisch’ sentiment. De politieke bewindspersoon stelt zich in dat geval wantrouwend op tegenover zijn of haar ambtelijk apparaat en beperkt de informatiewisseling en overleg met dat apparaat. Het is opvallend, of zelfs ironisch, dat in het geval van de Belastingdienst het tegenovergestelde waar lijkt te zijn. De commissie stelt in het onderzoeksrapport vast dat er juist soort ‘antipolitiek sentiment’ bestaat binnen de Belastingdienst. De gedachte heerst dat de politieke leiding over te weinig vaktechnische kennis beschikt en daardoor geen echte bijdrage kan leveren. Als gevolg hiervan is, zoals hierboven reeds vermeld, veel te weinig interventie en overleg geweest tussen beide partijen. Dat een dergelijke houding vanuit de ambtelijke leiding naar de politieke leiding ook kan zorgen voor een beperking van de mogelijkheden voor loyale tegenspraak is een interessante aanvulling.

Het is duidelijk dat de houding van de ambtelijke leiding en hun wens geïsoleerd te functioneren ervoor gezorgd heeft dat tegenspraak, zowel van ‘onder’ als van ‘boven’, sterk gelimiteerd is. De verwachting dat het karakter en de persoonlijke motieven van (een paar) leidinggevende individuen een negatief effect hebben gehad op de ruimte voor loyale ambtelijke tegenspraak binnen de Belastingdienst kan dus aangenomen worden.

5.2.5 Bereidheid ambtenaren

Over de bereidheid tot tegenspraak van ambtenaren kan helaas weinig worden geconcludeerd naar aanleiding van de beschikbare onderzoeksgegevens. Het lijkt er sterk op dat er voor de werknemers van de Belastingdienst simpelweg geen mogelijkheden bestonden om tegenspraak te geven over de aanstaande Belastingdienst.

5.2.6 Conclusie

Naar aanleiding van bovenstaande analyse kunnen een aantal conclusies getrokken worden met betrekking tot de invloed van de factoren. In het geval van de Belastingdienst en de beslissingen die zijn genomen omtrent de vertrekregeling lijken vooral de kortetermijnvisie van de ambtelijke leiding en hun karakters en persoonlijke motieven van grote invloed te zijn geweest op de mogelijkheden tot het geven van loyale tegenspraak. De ambtelijke leiding heeft door het snel willen behalen van het beoogde doel (de uitstroom) en de manier waarop zij hierbij te werk zijn gegaan haar werknemers niet geraadpleegd tijdens het proces.

Dat het bestaan van New Public Management of bepaalde elementen daarvan binnen de organisatie heeft gezorgd voor minder mogelijkheden tot tegenspraak kan slechts deels bevestigd worden. Wel is het zeer waarschijnlijk dat de bedrijfseconomische aanpak binnen de Belastingdienst het uiten van tegenspraak niet bevordert.

Een toegenomen mate van transparantie en de bijbehorende angst dat kritiek mogelijk niet intern blijft heeft geen invloed gehad in deze casus.

6. Conclusie en reflectie

Naar aanleiding van de bevindingen uit de analyse kan een uiteindelijke conclusie van het onderzoek worden gegeven en daarmee een antwoord op de onderzoeksvraag. Dit gebeurt in paragraaf 6.1. Na de conclusie zal een korte reflectie van de gebruikte literatuur worden gegeven in paragraaf 6.2 evenals de implicaties van dit onderzoek voor de bestaande theorie. Ook worden de beperkingen van het onderzoek beschreven evenals een suggestie voor vervolgonderzoek.

6.1 Conclusie

De onderzoeksvraag die leidend is geweest in dit onderzoek luidt: ‘Wat zijn de mogelijkheden voor loyale ambtelijke tegenspraak geweest bij de Belastingdienst en Defensie en welke eventuele invloed hebben New Public Management, transparantie, kortetermijnvisie, het karakter van leidinggevenden en het gedrag van ambtenaren hierop gehad?’.

Zoals eerder gesteld is deze vraag in feite tweeledig: allereerst moest bepaald worden welke mogelijkheid voor loyale tegenspraak bestond bij de Belastingdienst en Defensie tijdens de vorming van het beleid dat heeft geleid tot de ‘fiasco’s’. Vervolgens is onderzocht welke invloed New Public Management, transparantie, kortetermijnvisie, het karakter van leidinggevenden en het gedrag van ambtenaren hebben gehad op deze mogelijkheden tot loyale tegenspraak.

Uit het onderzoek blijkt dat zowel bij de Belastingdienst als bij Defensie sprake was van beperkte mogelijkheden tot het geven van loyale tegenspraak. Bij de Belastingdienst was deze mogelijkheid er nagenoeg niet. De medewerkers hebben geen enkele mogelijkheid tot inspraak gekregen bij de totstandkoming van de Investeringsagenda en de bijbehorende vertrekregeling. Binnen Defensie is wel enkele malen tegenspraak geuit wat betreft de fatale HE80 granaten, maar hier is stelselmatig geen gehoor gegeven aan deze tegenspraak. Meldingen over bijvoorbeeld veiligheidstekorten werden niet omgezet in verbeteringen en adviezen uit officiële rapporten werden ook niet opgevolgd. Tijdens het onderzoek naar de invloed van de vijf factoren op deze beperkte ruimte voor loyale tegenspraak vielen een aantal dingen op. Naar aanleiding van het theoretisch kader werd voor elke factor een correlerende verwachting opgesteld. Deze verwachtingen zijn, afhankelijk van de analyse, verworpen, deels verworpen, deels aangenomen of geheel aangenomen. Bij vergelijking van de uitkomsten van beide casussen vallen een aantal dingen op. Zowel de invloed van NPM en van de kortetermijnvisie van ambtenaren heeft in beide gevallen in meer of mindere mate een negatief effect op de mogelijkheden tot tegenspraak. In het geval van NPM had dit vooral betrekking op de gevolgen van bezuinigingen op ondersteunende diensten, waardoor bepaalde kennis niet aanwezig was en te processen niet goed of niet volledig konden worden uitgevoerd. Dergelijke capaciteitsgebreken hebben een negatief effect op controle op interne processen en hiermee op de mogelijkheid tot tegenspraak. De kortetermijnvisie van ambtenaren lijkt ook een overwegend negatief effect te hebben op de mogelijkheden tot tegenspraak. In beide gevallen werden gehaaste beslissingen genomen waarbij slecht rekening is gehouden met de lange termijn gevolgen van deze beslissingen. Zo werden stappen als risicoanalyses, controles door controledirecties en het opstellen van typeclassificatiedocumenten overgeslagen om sneller het beoogde doel te realiseren. Bij deze vaststelling dient wel een kleine kanttekening geplaatst te worden. Defensie en de Belastingdienst

zijn in zekere zin geen ‘klassieke’ overheidsorganisaties en de aard van de werkzaamheden vraagt soms ook om het snel nemen van beslissingen en doorvoeren van veranderingen. Het is daarom misschien simplistisch om te stellen dat de leidinggevenden erg gevangen zaten in een kortetermijnvisie, terwijl dit soms nou eenmaal van hen verwacht wordt.

Beperkte mogelijkheden voor het uiten van loyale tegenspraak als gevolg van een toegenomen mate van transparantie lijkt bij beide organisaties naar aanleiding van de onderzochte gegevens niet het geval te zijn.

Wat betreft de twee ‘overgebleven’ factoren, het karakter en de persoonlijke motieven van leidinggevenden en de bereidheid van ambtenaren tot het uiten van loyale tegenspraak verschilt de invloed van deze factoren op beide casussen sterk. In het geval van Defensie konden nauwelijks uitspraken gedaan worden over het karakter of de persoonlijke motieven van leidinggevenden omdat nergens uit bleek dat deze factor van enige invloed was geweest op de besluitvormingsprocedure. Wel bood deze casus een sterke bevestiging van de negatieve invloed die een lage bereidheid van ambtenaren tot het geven van tegenspraak heeft op het klimaat binnen een organisatie. Het ontstaan van een zogenaamde ‘can-do mentaliteit’ blijkt een zeer negatief effect te hebben op de bereidheid tot het geven van tegenspraak, omdat dit niet gewaardeerd wordt binnen de organisatie.

Bij de Belastingdienst hebben het karakter van de leidinggevenden, en dan met name de drie ‘aanjagers’ van de Investeringsagenda, en hun persoonlijke motieven een zeer sterk negatief effect gehad op de mogelijkheden tot het uiten van tegenspraak. Enige vorm van in- of tegenspraak met betrekking van de vertrekregeling is hierdoor echter zo erg beperkt dat er niet eens gesproken kan