Ruimte voor loyale tegenspraak

De hoofvraag uit dit onderzoek is in feite tweeledig. Ten eerste dient dit onderzoek vast te stellen in hoeverre er beperkte ruimte is geweest voor loyale tegenspraak bij de Belastingdienst en bij Defensie. Wanneer er inderdaad sprake is van beperkte ruimte moet ten tweede worden bepaald welke invloed de factoren New Public Management, een toegenomen mate van transparantie, kortetermijnvisie van topambtenaren en politici, het karakter van (politieke) leidinggevenden en de bereidheid van ambtenaren tot tegenspraak hebben gehad op deze beperkte ruimte voor loyale tegenspraak. In deze alinea wordt gekeken of er voorafgaande aan het mortierongeluk in Mali inderdaad sprake was van een beperkte ruimte voor loyale tegenspraak binnen Defensie. Zoals eerder gesteld, in hoofdstuk 2 en 3 van dit onderzoek, is er sprake van ruimte voor loyale tegenspraak binnen een organisatie wanneer er interne kritiek geuit kan worden die ex-ante, dus voorafgaand aan implementatie van bepaald beleid én constructief is.

Uit het de empirische gegevens verkregen uit het onderzoeksrapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid en het rapport van commissie van der Veer blijkt veelvuldig dat er van een totaal gebrek aan tegenspraak in ieder geval geen sprake is geweest. In het rapport wordt meerdere keren gesteld dat er wel degelijk kritiek werd geuit vanuit de organisatie op het beleid met betrekking tot de aangeschafte granaten. Zo stelt de Raad vast dat signalen die duidden op problemen met de aangeschafte munitie geen opvolging kregen (OVV Rapport, 2017, p. 6). Deze vaststelling heeft betrekking op het feit dat bij Defensie bekend was dat de in 2006 aangeschafte mortiergranaten, waar later het ongeval mee zou plaatsvinden, niet geschikt waren voor de mortieren van de landmacht, de Hotchkiss Brandt mortieren. Een munitietechnicus adviseert dan ook de voorraad ‘wegens gebreken voor gebruik te blokkeren’. Het Defensiemunitiebedrijf volgt dit advies echter niet op. Ook in 2007,

wanneer de mortiergranaten niet meer dringend nodig zijn, heeft het Defensiemunitiebedrijf klachten ontvangen over de kwaliteit van de granaten. Uit diverse oefenplaatsen werden meldingen gemaakt van defecte en niet goed functionerende granaten. Dat er wel degelijk kritiek en tegenspraak is geuit met betrekking tot het munitiebeleid in Mali wordt bevestigd door een conclusie die de Raad in haar rapport trekt. Zij stelt dat in het gehele traject van aanschaf en opslag van munitie door meerdere medewerkers van Defensie kritiek is geleverd over de kwaliteit en de veiligheid hiervan. Er zijn vragen gesteld, maar ook uitgebreide beschrijvingen gegeven in rapportages. Aan de kritiek is echter stelselmatig geen gehoor gegeven, noch is verantwoord waarom er geen gehoor aan is gegeven (OVV Rapport, 2017, p. 74).

Dat er wel enige kritiek en tegenspraak is gegeven betekent uiteraard niet dat er geen sprake is geweest van een beperkte ruimte voor tegenspraak. Dat er, ondanks sommige duidelijke gevallen van (loyale) tegenspraak, toch weinig ruimte bestond hiervoor, blijkt uit een aantal gesprekken die de Raad heeft gevoerd. Het feit dat er vaak bedenkingen lijken te zijn binnen de defensieorganisatie over de genomen koers wat betreft de operatie in Mali, maar dat dit niet resulteert in daadwerkelijke tegenspraak zou een indicator kunnen zijn voor een beperkte ruimte voor tegenspraak. De Raad bevestigt dit in feite in haar aanbevelingen aan de minister van Defensie. Zij stelt namelijk het volgende: “Investeer in een organisatiestructuur en –cultuur waarin de leiding ontvankelijk is voor kritische signalen van medewerkers. Zorg voor een operationeel management dat meldingen van veiligheidstekorten omzet in verbeteringen.’’ (OVV Rapport, 2017, p. 100). Hiermee bevestigt zij dat de toenmalige leiding binnen de defensieorganisatie niet openstond voor tegenspraak.

Nu is vastgesteld dat er inderdaad in zekere mate beperkte ruimte voor loyale tegenspraak bestond bij Defensie voorafgaande aan het mortierongeval in Mali is het van belang te bepalen in hoeverre de vijf factoren zoals beschreven in het theoretisch kader van invloed zijn geweest op deze beperkte ruimte. Per factor is onderzocht of en hoe zij hebben bijgedragen aan de drie ‘fouten’ die bepalend zijn geweest voor het verloop van het ongeval in Mali. Deze drie fouten, respectievelijk de gehaaste aankoop, ondeugdelijke opslag en onjuist gebruik van de granaten, zijn reeds uitgebreid besproken in de casusomschrijving.

5.1.2 New Public Management

Uit de theorie blijkt dat het incorporeren van managementstijlen binnen de publieke sector op verschillende manieren kan leiden tot een beperkte ruimte voor het geven van loyale tegenspraak. Een van de kenmerken van het invoeren van New Public Management die bij analyse van empirische gegevens het meeste terug komt zijn de bezuinigingen. Uit het onderzoek blijkt dat Defensie lange tijd bezuinigd heeft op ondersteunende diensten. Dit heeft, zoals van der Meer en Dijkstra ook stellen, een negatief effect gehad op de kwaliteit van het personeel en de veiligheid van de taakuitvoering. Daarbij blijkt dat door hetzelfde capaciteitsgebrek geen tot weinig controle is geweest op de interne processen en op het uitvoeren van verbetermaatregelen. Op deze wijze snijdt het mes aan twee kanten. Enerzijds wordt er door gering(e) toezicht en controle weinig tegenspraak gegeven, anderzijds wordt de tegenspraak die wel wordt gegeven niet benut om daadwerkelijk verbeteringen aan te brengen. Van der Meer en Dijkstra stellen tevens dat er door het incorporeren van managementstijlen uit de private sector een grotere nadruk op efficiënt en effectief werken komt te liggen. In het geval van Defensie kan men zich echter af vragen of door de aard van de dienstverlening deze nadruk niet altijd al aanwezig was. Wel kan de vastgestelde omslag naar het meer procesgericht werken en de focus op ‘vraag- en aanbodmanagement’ in verband worden gebracht met dit element

van NPM. Door deze focus kan het zo zijn dat er minder aandacht is geweest voor geluiden van tegenspraak over de HE80 granaten. Een ander gevolg van deze nadruk op efficiëntie en effectief werken kan volgens de theorie het ontstaan van ‘can-do ambtenaren’ zijn. Hoewel deze ‘can-do ambtenaren’ bij de laatste factor (bereidheid ambtenaren) ook terugkomt, ligt er nu een andere oorzaak aan ten grondslag. Door de nadruk te leggen op efficiëntie en effectiviteit en tevens door het incorporeren van performance management kan het doel of het resultaat van het werken belangrijker worden dan het proces daarnaartoe. Het belang van het halen van doelen wordt hierdoor zo belangrijk dat ambtenaren niet meer kritisch zijn over de werkwijze of hier simpelweg geen tijd meer voor hebben. Door zowel de OVV als commissie van der Veer wordt meerdere malen gesproken over het ontstaan van ‘can-do ambtenaren’ en een beroep op de ‘can-do mentaliteit’ als gevolg van bezuinigingen.

Wat betreft gedwongen mobilisatie waardoor kennis en ervaring verloren gaat binnen de organisatie is in deze casus weinig terug te vinden. Er zijn geen directe gegevens die suggereren dat een mobiliteitsregeling zoals besproken in de theorie bestaat bij Defensie.

Concluderend lijken bepaalde maatregelen die met NPM in verband gebracht kunnen worden wel degelijk een (negatief) effect gehad te hebben op de ruimte die binnen Defensie bestaat voor loyale tegenspraak. Hierbij moet echter wel worden opgemerkt dat het lastig is te bepalen of bijvoorbeeld bezuinigingen die worden doorgevoerd onderdeel zijn van een ‘NPM-achtig verandertraject’ of dat zij simpelweg worden doorgevoerd door bijvoorbeeld andere prioriteiten bij politici of economische achteruitgang. Omdat er in dit geval een aantal NPM-kenmerken aanwezig zijn en deze bovendien in direct verband gebracht kunnen worden met beperkte ruimte voor tegenspraak wordt de verwachting zoals opgesteld in hoofdstuk 2 aangenomen: De invloed van NPM heeft een overwegend negatief effect gehad op ruimte voor tegenspraak.

5.1.3 Toegenomen mate van transparantie

Wat betreft een toegenomen mate van transparantie en het (negatieve) effect daarvan op de ruimte voor loyale tegenspraak is helaas niet al te veel te zeggen aan de hand van de gegevens. Uit het onderzoeksrapport van de OVV blijkt wel dat de OVV de beschikking heeft gekregen over een groot aantal documenten om hun onderzoek uit te voeren. Dit betrof ook veel documenten die duidelijk aangaven waar en door wie bepaalde fatale fouten gemaakt zijn. Zo is bijvoorbeeld duidelijk te lezen in de LOA die de Nederlandse regering ondertekende dat zij akkoord zijn gegaan met een aankoop waarover zij niet alle gevraagde informatie verkregen hadden. Ook zijn een aantal voorbeelden beschikbaar van werknemers van Defensie die op formele wijze kritiek uiten op de gang van zaken, zoals bijvoorbeeld de kritiek die wordt gegeven in de kwaliteitsrapportages van de DMO over de opslagcondities van de granaten. Naar aanleiding van deze gegevens lijkt de ‘dreiging’ van het openbaar worden van tegenspraak niet direct een belangrijke aanleiding te zijn voor werknemers (en leiding) om deze tegenspraak niet te geven. Zowel de OVV als commissie van der Veer kaarten transparantie of een gebrek hieraan bovendien niet aan als factor die invloed heeft gehad op de explosie. Het is bij deze factor echter lastig te bepalen in hoeverre de organisatie over alle correspondentie transparant is, aangezien men moeilijk beschikking kan hebben over documenten die niet openbaar zijn. De verwachting dat een toegenomen mate van transparantie een negatief effect heeft gehad op de ruimte voor loyale tegenspraak bij Defensie kan dan ook slechts deels verworpen worden.