RUIMTE VOOR LOYALE
TEGENSPRAAK
CASUSONDERZOEK NAAR DEFENSIE EN DE BELASTINGDIENST
Leiden, 11 juni 2019
Auteur: Euwema, E. (Ella) Student nummer: 1405365 Universiteit Leiden Faculty of Governance and Global Affairs Management van de Publieke Sector Begeleider: Prof. dr. F.M. van der Meer Tweede lezer: Mr. dr. G.S.A. Dijkstra
Voorwoord
Beste lezer,Voor u ligt mijn afstudeerscriptie voor de master Management van de Publieke Sector aan de Faculty of Global Governance and Affairs van de Universiteit Leiden.
Tijdens het volgen van de bachelor Bestuurskunde, tevens aan de Universiteit Leiden, was ik initieel van mening dat het reilen en zeilen van publieke organisaties en hun werknemers niet altijd het meest spannende studiemateriaal opleverde. Gelukkig werd mijn interesse later wel aangewakkerd. Dit werd voornamelijk veroorzaakt door vakken die het ‘menselijke aspect’ binnen de bestuurskunde behandelden. Onderwerpen als de beweegredenen van ambtenaren, hoe hen te motiveren en de invloed die zij kunnen hebben op beleid vond ik uiterst boeiend. Deze interesse resulteerde dan ook in mijn keuze voor de master Management van de Publieke Sector en wel de afstudeerrichting Strategie, Advisering en Verandermanagement. Deze interesse bleef gelukkig onverminderd en heeft er dan ook voor gezorgd dat ik met plezier deze scriptie over loyale tegenspraak van ambtenaren heb geschreven.
Het schrijven van deze scriptie was niet mogelijk geweest zonder de begeleiding en steun van mijn begeleider prof. dr. Frits van der Meer. Zijn onuitputtelijke kennis over vrijwel elk onderwerp uit de bestuurskunde en zijn betrokken, doch realistische houding hebben mij enorm geholpen deze scriptie te schrijven. Hiervoor wil ik hem dan ook hartelijk bedanken.
Dan rest mijn niets anders dan u veel leesplezier te wensen,
Ella Euwema Leiden, 11 juni 2019
Samenvatting
Dit onderzoek is gericht op mogelijkheden voor loyale tegenspraak van ambtenaren. Factoren die negatief van invloed kunnen zijn op deze mogelijkheden zijn de incorporatie van New Public Management binnen de organisatie, de toegenomen mate van transparantie in publieke organisaties, het kortetermijndenken van topambtenaren en politici, het karakter en de persoonlijke motieven van leidinggevenden en de bereidheid van ambtenaren om tegenspraak te geven.
Het doel van dit onderzoek is om te achterhalen welke mogelijkheden zijn geweest voor loyale tegenspraak bij de Belastingdienst en bij Defensie ten tijde en voorafgaand aan ernstige beleidsfiasco’s die bij deze organisaties hebben plaatsgevonden. Het betreft het mortierongeval in Mali in 2016 en de rampzalige gevolgen van de vertrekregeling bij de Belastingdienst in datzelfde jaar. De onderzoeksvraag die centraal staat luidt als volgt: Wat zijn de mogelijkheden voor loyale ambtelijke tegenspraak geweest bij de Belastingdienst en Defensie en welke eventuele invloed hebben New Public Management, transparantie, kortetermijnvisie, het karakter van leidinggevenden en het gedrag van ambtenaren hierop gehad?
Om een antwoord te geven op deze onderzoeksvraag is een tweevoudige casestudy uitgevoerd. Hiervoor is gebruik gemaakt van documentanalyse van onderzoeksrapporten die zijn opgesteld naar aanleiding van beide beleidsfiasco’s.
Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat er bij beide organisaties beperkte mogelijkheden bestonden voor het uiten van loyale tegenspraak. Vooral bezuinigingen, die kunnen worden doorgevoerd als gevolg van NPM, hebben een sterk negatief effect hebben op de mogelijkheden tot tegenspraak. Bezuinigingen hebben in beide casussen gezorgd voor een verminderen van capaciteit, met name in de ondersteunende diensten. Door de vermindering van kennis en ervaring die hierdoor is opgetreden is de controle op interne processen slechter geworden. Dit heeft een nadelig effect op de ruimte die bestaat voor loyale tegenspraak.
Ook de kortetermijnvisie van de ambtelijke leiding blijkt in beide gevallen een negatief effect te hebben op de ruimte voor loyale tegenspraak. Door het snel willen realiseren van bepaalde doelen werden belangrijke stappen in het controle proces overgeslagen en werd medewerkers bovendien geen kans gegeven zich uit te spreken tegenover het beleid.
Verder kan geconcludeerd worden dat de toegenomen mate van transparantie en de daarmee gepaard gaande terughoudendheid kritiek te uiten blijkt geen invloed te hebben gehad bij Defensie en de Belastingdienst.
Afkortingen
ADR Auditdienst Rijk AR Algemene Rekenkamer C-LAS Commandant der Landstrijdkrachten C-ZSK Commandant der Zeestrijdkrachten CDS Commandant der Strijdkrachten CLAS Commando Landstrijdkrachten COB Commissie Onderzoek Belastingdienst DG Directeur-generaal DGBel Directoraat-generaal Belastingdienst DGFZ Directoraat-generaal Fiscale Zaken DMO Defensie Materieel Organisatie DOPS Directie Operaties FEZ Directie Financieel Economische Zaken FIOD Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst GOBD Georganiseerd Overleg Belastingdienst IC Investment Committee IRF Inspectie der Rijksfinanciën JOLI Joint Operational Logistic Instruction KCT Korps Commandotroepen LOA Letter of Offer and Acceptance MINUSMA Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali NPM New Public Management OVV Onderzoeksraad voor de Veiligheid PVE Programma van Eisen RI&E Risico-Inventarisatie en Evaluatie ROB Raad voor het Openbaar Beheer SG Secretaris-generaal SOLTG Special Operations Land Task Group USASAC United States Army Security Assisstance Command
VWNW Van Werk Naar Werk WOB Wet Openbaarheid van Bestuur
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 1
1.1 Loyale tegenspraak ... 1
1.2 Loyale tegenspraak in de praktijk ... 1
1.3 Mogelijke oorzaken ... 2 1.4 Probleemstelling ... 3 1.5. Relevantie ... 3 1.6. Leeswijzer ... 4 2. Theoretisch Kader ... 5 2.1 Loyale Tegenspraak ... 5 2.1.1 Tegenspraak ... 5 2.1.2 Loyaliteit ... 6 2.1.3 Loyale tegenspraak ... 7
2.2 Minder ruimte voor loyale tegenspraak ... 8
2.3 Oorzaken gebrek loyale tegenspraak ... 8
2.3.1 New Public Management ... 9
2.3.2 Toegenomen mate van transparantie ... 9
2.3.3 Kortetermijnvisie van politici en topambtenaren... 10
2.3.4 Karakter en persoonlijke motieven politieke bewindspersoon ... 10
2.3.5 Bereidheid ambtenaren ... 11
2.4 Verwachtingen ... 11
2.5 Conceptueel model ... 12
3. Onderzoeksopzet ... 14
3.1 Aard van het onderzoek ... 14
3.2 Casus selectie ... 15 3.3 Operationalisering ... 15 3.3.1 Afhankelijke variabele ... 15 3.3.2 Onafhankelijke variabelen ... 15 Extern ... 15 Intern ... 16 3.3.3 Operationaliseringsschema ... 16
3.4 Data verzameling en analyse ... 18
3.4.1 Dataverzameling ... 18
3.5 Validiteit en betrouwbaarheid ... 19 4. Casus ...20 4.1 Mortierongeluk Mali ...20 4.1.1 Actoren ...20 4.1.2 Het ongeval ... 21 4.1.3 Fouten ...22 4.2 Vertrekregeling Belastingdienst ...28 4.2.1 Actoren ...28 4.2.2 De vertrekregeling ... 29 4.2.3 Fouten ... 31 5. Bevindingen en analyse ... 35 5.1 Mortierongeluk Mali ... 35
5.1.1 Ruimte voor loyale tegenspraak ... 35
5.1.2 New Public Management ... 36
5.1.3 Toegenomen mate van transparantie ... 37
5.1.4 Kortetermijnvisie van topambtenaren en politici ... 38
5.1.5 Karakter en persoonlijke motieven (politieke) leidinggevenden ... 38
5.1.6 Bereidheid ambtenaren ... 39
5.1.7 Conclusie ... 39
5.2 Vertrekregeling Belastingdienst ...40
5.2.1 Ruimte voor loyale tegenspraak ...40
5.2.2 New Public Management ...40
5.2.3 Toegenomen mate van transparantie ...42
5.2.4 Kortetermijnvisie van topambtenaren en politici ...42
5.2.5 Karakter en persoonlijke motieven (politieke) leidinggevenden ... 43
5.2.5 Bereidheid ambtenaren ... 43 5.2.6 Conclusie ... 44 6. Conclusie en reflectie ... 45 6.1 Conclusie ... 45 6.2 Reflectie ... 46 Bronnen ... 48 Literatuur ... 49 Bijlage 1: Kleurcodeerschema ... 50
1. Inleiding
In dit eerste hoofdstuk wordt het onderzoek geïntroduceerd. Hierbij wordt kort ingegaan op de aanleiding van het onderzoek en wordt bovendien het doel van het onderzoek beschreven. Om het onderzoek richting te geven worden in paragraaf 1.3 en paragraaf 1.4 respectievelijk een zeer bondig overzicht van relevante theorie en de onderzoeksvraag die hieruit voortvloeit gepresenteerd. De maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie wordt vervolgens in paragraaf 1.5 toegelicht. De afsluitende paragraaf, paragraaf 1.6, behelst een leeswijzer.
1.1 Loyale tegenspraak
Hoewel het voor politieke bestuurders aantrekkelijk kan lijken zich te omringen met (top)ambtenaren die het roerend met hen eens zijn, kan een gebrek aan ambtelijke tegenspraak desastreuse gevolgen hebben. Het gevaar bestaat dat bestuurders niet volledig of naar waarheid worden geïnformeerd over en geadviseerd bij politiek gevoelige zaken. Hierdoor kunnen miscalculaties ontstaan bij het opstellen van beleid, waardoor de uitvoering ongewenste effecten teweegbrengt. De politiek bestuurder zal verantwoordelijk gehouden worden voor deze ongewenste effecten. Bovendien kan vergaande ambtelijke loyaliteit onwettig of ondemocratisch gedrag van bewindspersonen verder in de hand werken.
Het is dus wenselijk dat de ambtenaar zich bij tijd en wijle (intern) durft uit te spreken tegen zijn of haar meerdere(n) of collega’s. Door vraagtekens te zetten bij de huidige koers of besluiten en alternatieven te bieden wordt de verantwoordelijke in kwestie gedwongen te reflecteren over de uiteindelijke besluitvorming. Op deze manier wordt de kwaliteit van die besluitvorming verbeterd (van der Meer en Dijkstra, 2017, p. 13). Wanneer een ambtenaar zich op deze wijze uitlaat over het beleid of over de organisatievoering wordt dit in de literatuur loyale tegenspraak genoemd.
1.2 Loyale tegenspraak in de praktijk
In de praktijk doen zich bij de Nederlandse Rijksoverheid echter vaak gevallen voor waarbij een gebrek aan ambtelijke tegenspraak (deels) de veroorzaker is van beleidsfalen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het opstappen van staatssecretaris van Mansveld na de Fyra-affaire. Van Mansveld stelde niet goed en tijdig geïnformeerd te zijn door haar ambtenaren (NRC, 2015). Andere voorbeelden van beleidsfalen als gevolg van onvoldoende tegenspraak binnen het departement zijn de brand in het cellencomplex bij Schiphol, waarna ministers Donner en Dekker af moesten treden en de perikelen rondom de bonnetjesaffaire, waardoor zowel minister Opstelten als later minister van der Steur moesten vertrekken. Het betreft hier zaken waar de politieke bewindspersoon de ministeriële verantwoordelijkheid nemen voor fouten die binnen het departement gemaakt worden. Twee recentere vergelijkbare gevallen van blunders binnen het ambtelijk apparaat zijn de interne problemen bij de Belastingdienst en het gedwongen aftreden van minister Hennis van Defensie, beiden actueel in 2017. Beide zaken lijken op het eerste oog weinig met elkaar gemeen te hebben.
Staatssecretaris Wiebes van Financiën verkeerde in zwaar weer nadat een zeer negatief extern onderzoek naar de reorganisaties bij de Belastingdienst naar buiten kwam. De commissie-Joustra schreef dit rapport naar aanleiding van de blunder omtrent de vertrekregeling die onderdeel uitmaakte van de reorganisatie. Deze vertrekregeling zou ervoor zorgen dat ongeveer vijfduizend oudere, laagopgeleide werknemers van de Belastingdienst zouden uitstromen, waarna omstreeks vijftienhonderd hoogopgeleide, jonge werknemers konden worden aangenomen. De oudere werknemers zouden bij hun vertrek minimaal 75000 euro meekrijgen. Door een fout werd de vertrekregeling echter voor iedereen geldig, wat een veel grotere uitstroom tot gevolg had. Dit koste de organisatie 66 miljoen euro meer dan oorspronkelijk beraamd (HP de tijd, 2017).
Minister Hennis van Defensie moest in oktober 2017 gedwongen aftreden na een mortierongeluk waarbij twee Nederlandse soldaten omkwamen in Mali tijdens een VN-operatie. Na onderzoek bleek dat de granaten waarmee de oefening werd uitgevoerd gebrekkig waren en dat zij bovendien verkeerd werden opgeslagen. Ook het ziekenhuis voor de soldaten aldaar bleek slecht uitgerust te zijn (Trouw, 2017).
Hoewel beide affaires inhoudelijk behoorlijk van elkaar verschilden, lijken het dezelfde interne problemen geweest te zijn die de desastreuse gevolgen teweeg hebben gebracht. Uit het rapport over de Belastingdienst dat door de commissie-Joustra is uitgebracht blijkt dat de besluitvorming binnen de Belastingdienst uiterst informeel is verlopen. De staatssecretaris is hierdoor niet voldoende geïnformeerd. Ook stelt zij dat er vanuit het departement van Financiën omtrent de vertrekregeling te weinig toezicht en tegenspraak was (COB, 2017, p. 101) Er is een ‘geïsoleerde wijze van opereren ontstaan binnen de Belastingdienst’. Ook uit het rapport dat de Onderzoek raad voor Veiligheid in 2017 publiceerde over het mortierongeval in Mali blijkt dat het de organisatiestructuur en –cultuur binnen Defensie is geweest die voor grove fouten heeft gezorgd. De leiding stond volgens het rapport niet open voor kritische tegengeluiden van de medewerkers van de organisatie (OVV, 2017, p. 100).
In beide gevallen was er sprake van een tekort aan interne tegenspraak tegen de bewindspersonen en topambtenaren, wat mede geleid heeft tot grove fouten en onwenselijk gevolgen. Bovendien zijn in beide gevallen de verantwoordelijke bewindspersonen en ambtenaren ofwel gedwongen afgetreden, ofwel diep door het stof gegaan voor het behoud van hun positie. De vraag rijst hoe en waarom een dergelijk tekort aan tegenspraak in beide gevallen heeft kunnen ontstaan?
1.3 Mogelijke oorzaken
Volgens onderzoekers is dit gebrek aan ambtelijke (loyale) tegenspraak onderdeel van de trend waarin er binnen het openbaar bestuur steeds minder ruimte is voor contradictie tegen (politieke) leiders en collega’s. Zo stelt ook de raad voor het openbaar bestuur (Rob) in een rapport over groot onderhoud van de Rijksoverheid (2015) dat het van cruciaal belang is voor het functioneren van de Rijksoverheid dat medewerkers zich gesteund voelen in het uiten van opvattingen over beleidsonderwerpen door politieke verantwoordelijken (Rob, 2015, p. 35). De raad benadrukt echter ook dat de ruimte voor dialoog en tegenspraak vaak (te) beperkt blijkt te zijn.
Van der Meer en Dijkstra (2017) wijten deze ontwikkeling aan een vijftal factoren. Volgens hen kan deze afnemende ruimte voor loyale tegenspraak veroorzaakt worden door (in willekeurige volgorde)
het karakter en de persoonlijke motieven van de politieke bewindspersoon, de kortetermijnvisie die politici maar ook topambtenaren vaak hebben, de opkomst van New Public Management in de publieke sector, de toegenomen mate van transparantie en het zogenaamde ‘Pirovitch’ complex (van der Meer en Dijkstra, 2017, pp. 19-28). Dit laatste houdt in dat ambtenaren soms simpelweg niet bereid zijn tegenspraak te uiten, omdat zij bang zijn voor de gevolgen of omdat zij zichzelf hier niet toe in staat achten.
1.4 Probleemstelling
Het moge duidelijk zijn dat in beide casussen, zowel bij de Belastingdienst al Defensie, een tekort aan loyale tegenspraak (mede) heeft geleid tot ernstige defecten in de organisatiestructuur en –cultuur binnen beide organisaties. Als gevolg hiervan zijn fouten gemaakt in de beleidsopstelling en – uitvoering die desastreuse gevolgen teweeg hebben gebracht.
In dit onderzoek wordt gekeken wat de oorzaken zijn geweest van een eventueel gebrek aan ambtelijke tegenspraak bij de Belastingdienst en bij Defensie en in hoeverre voorgaande vijf factoren zoals geschetst door van der Meer en Dijkstra (2017) bepalend zijn geweest. De volgende centrale onderzoeksvraag is hierbij leidend:
‘Wat zijn de mogelijkheden voor loyale ambtelijke tegenspraak geweest bij de Belastingdienst en Defensie en welke eventuele invloed hebben New Public Management, transparantie, kortetermijnvisie,
het karakter van leidinggevenden en het gedrag van ambtenaren hierop gehad?’
De vijf factoren worden als theoretisch raamwerk gebruikt om zo de mogelijke oorzaken te kunnen categoriseren en beter te kunnen herkennen. Zij zijn echter niet uitputtend. Wanneer uit het onderzoek blijkt dat er andere factoren hebben meegespeeld, zullen deze factoren uiteraard worden meegenomen in de conclusie.
1.5. Relevantie
De relevantie van dit onderzoek is tweezijdig. Aan de ene kant heeft dit onderzoek een sterke maatschappelijke component. Het moge duidelijk zijn dat het van belang is voor de maatschappij dat onze publieke organisaties goed functioneren. Bovendien hebben de blunders die gemaakt zijn in beide casussen elk op hun eigen manier een enorme impact gehad op de bevolking. In het geval van de Belastingdienst is er veel publiek geld verloren gegaan. Bij het mortierongeluk in Mali zijn twee Nederlandse soldaten omgekomen. Onderzoek naar de directe oorzaken van beide affaires is uiteraard reeds uitgevoerd. In beide gevallen is een gebrek aan tegenspraak genoemd als een belangrijke (indirecte) oorzaak van de gemaakte blunders. Dit onderzoek richt op zijn beurt weer op de oorzaak van het gebrek aan tegenspraak. Met behulp van de uitkomsten van het onderzoek kunnen de problemen bij beide departementen dan wellicht meer ‘bij de wortel’ worden aangepakt. Daarnaast kan het onderzoek een aanvulling vormen op de bestaande literatuur over (een gebrek aan) loyale tegenspraak en welke factoren hier invloed op kunnen hebben. Zoals te zien is bij beide casussen wordt een gebrek aan tegenspraak nu voornamelijk benoemd als oorzaak van een
probleem, maar wordt er niet zozeer gekeken naar de oorzaak van het gebrek zelf. Door bovendien het artikel van van der Meer en Dijkstra als theoretisch raamwerk toe te passen op twee concrete casussen kan gekeken worden of de factoren zoals gepresenteerd in het artikel (in dit geval) daadwerkelijk bijdragen aan een gebrek aan loyale tegenspraak.
1.6. Leeswijzer
Om tot de beantwoording van de hierboven gepresenteerde onderzoeksvraag te komen, worden in hoofdstuk twee de relevante theoretische concepten zoals loyale tegenspraak, New Public Management, transparantie, kortetermijnvisie, het karakter van leidinggevenden en het gedrag van ambtenaren uitgewerkt in een conceptueel model. Naar aanleiding van dit conceptuele model zijn een aantal verwachtingen met betrekking tot de onderzoeksuitkomsten gesteld. Op welke wijze dit onderzoek wordt uitgevoerd wordt beschreven in hoofdstuk drie. Hier wordt het onderzoeksontwerp toegelicht en verantwoord. In hoofdstuk vier volgt een verslag van het uitgevoerde onderzoek dat vanuit de theoretische begrippen en de opgestelde verwachtingen is vormgegeven. De analyse van deze dit onderzoek aan de hand van de opgesteld verwachtingen vindt plaats in hoofdstuk vijf. In het laatste hoofdstuk, te weten hoofdstuk zes, wordt met behulp van de bevindingen uit de analyse antwoord gegeven op centrale onderzoeksvraag en wordt gereflecteerd op de gebruikte literatuur en het onderzoek zelf.
2. Theoretisch Kader
In dit onderzoek wordt geprobeerd te achterhalen wat de oorzaken zijn geweest voor een eventueel tekort aan ambtelijke tegenspraak bij de Mali affaire en het fiasco bij de Belastingdienst. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste begrippen en concepten uit dit onderzoek aan de hand van bestaande theorie verduidelijkt.
In paragraaf 2.1 wordt beschreven wat loyale tegenspraak precies inhoudt, hoe loyale tegenspraak zich verhoudt tot andere vormen van tegenspraak en wat het belang is van loyale tegenspraak. Paragraaf 2.2 gaat in op de afnemende ruimte die wordt geboden voor loyale tegenspraak en wat voor gevolgen dit kan hebben voor de kwaliteit van ons openbaar bestuur. In paragraaf 2.3 en diens sub paragrafen worden de mogelijke oorzaken gepresenteerd van een gebrek aan loyale tegenspraak zoals zij in de huidige wetenschappelijke literatuur omschreven worden. Aan de hand van de theorie uit voorgaande paragrafen zullen in paragraaf 2.4 naar aanleiding van de literatuur de relevante concepten en het verband tussen deze concepten gepresenteerd worden. Dit verband wordt verder verduidelijkt in een conceptueel model. Naar aanleiding van dit conceptueel model kunnen enkele verwachtingen worden gesteld die het onderzoek verder richting geven. Deze verwachtingen zijn gepresenteerd in paragraaf 2.5.
2.1 Loyale Tegenspraak
Van de traditionele Weberiaanse ambtenaar wordt vaak gezegd dat hij of zij compleet loyaal moest zijn aan de leidinggevende. Zij zouden neutraal en waardevrij acteren en hun taken uitvoeren zoals zij daartoe opdracht kregen (Steijn, 2009, p. 4). Hoewel er vraagtekens gezet kunnen worden bij de deze stereotypering aan de hand van het werk van Weber kan niet worden ontkend dat zich de laatste decennia verscheidene ontwikkelingen hebben voorgedaan die het karakter van het openbaar bestuur in zo’n mate hebben veranderd, dat ‘de ambtenaar’ logischerwijs mee moest veranderen. Sinds de jaren tachtig hebben (top) ambtenaren een steeds grotere rol gekregen in het formuleren en implementeren van beleid en nemen zij een actievere houding aan. De scheidslijn tussen politieke en ambtelijke rollen is minder scherp geworden en bovendien minder hiërarchisch van aard (van der Meer, 2006, p. 206). Tegenwoordig verwachten we van ambtenaren dat zij met een kritisch oog naar de opdrachten en voorstellen van hun superieuren kijken. Zij zijn in deze wel loyaal aan ‘de publieke zaak’, maar worden wel aangemoedigd af en toe tegenspraak te bieden aan hun collega’s, superieuren en organisatie (Steijn, 2009, p. 9). Met name het democratische gehalte van de opdrachten van politieke superieuren kan op deze manier worden gewaarborgd (Bovens et al., 2012, p. 283). Deze manier van tegenspraak wordt in de literatuur ook wel loyale tegenspraak genoemd. Omdat ‘tegenspraak’ een wat abstract begrip is en ook ‘loyaal’ meerdere betekenissen kan hebben, is het van belang goed uiteen te zetten hoe loyale tegenspraak zal worden geïnterpreteerd in dit onderzoek en hoe vooral niet.
2.1.1 Tegenspraak
Van der Meer en Dijkstra (2015) zien tegenspraak vooral als het uiten van alternatieve, tegen- en zelfs contrasterende argumenten. Deze tegenspraak kan op verschillende manieren worden geuit en kan
verschillende doelen dienen. In de literatuur worden dan ook legio termen gebruikt om tegenspraak te omschrijven. Zo bestaat er bijvoorbeeld loyale tegenspraak, maar ook ‘disloyale’ tegenspraak, ambtelijke afscheiding, ambtelijke ‘guerilla’ en sabotage, bureaupolitiek en collectieve en individuele vormen van weerstand en sabotage van bestaand beleid en uitvoeringen (van der Meer en Dijkstra, 2018, p. 4). Hoewel deze termen dus vaak allemaal onder de noemer ‘tegenspraak’ vallen, spreekt het voor zich dat zij allen heel verschillend zijn en dat zij verschillende gevolgen teweegbrengen. Omdat de vele vormen van tegenspraak voor dit onderzoek verder niet van belang zijn, worden zij niet verder toegelicht. Wel laat de (nog onvolledige) opsomming zien hoeveel termen er gebruikt worden en dat de grenzen tussen deze termen niet altijd glashelder zijn. Het is daarom van belang dat het concept ‘loyale tegenspraak’, zoals gebruikt in dit onderzoek duidelijk afgebakend wordt.
2.1.2 Loyaliteit
Rutgers en Yang stellen in hun artikel over loyaliteit in de publieke sfeer uit 2018 dat, zoals dat zo vaak het geval is met definities, er van het concept ‘loyaliteit’ een veelvuldigheid aan definities bestaat. Zij presenteren tweeëndertig concepten die in de literatuur vaak gebruikt worden om ‘loyaliteit’ mee aan te duiden (Rutgers & Yang, 2018, p.3). De Nederlandse vertaling van deze concepten zijn te vinden in onderstaande figuur, te weten figuur 1.
• Trouw • Band • Ruimdenkendheid • Inzet • Standvastigheid • Moed • Plicht • Uithouding • Betrouwbaarheid • Veiligheid • Ethiek • Vriendschap • Eerlijkheid • Eer • Identiteit • Integriteit • Liefde • Loyaliteit • Verantwoordelijkheid • Zelfrespect • Moraal • Gehoorzaamheid • Verplichting • Voorliefde • Partijgeest • Duurzaamheid • Belofte • Wederkerigheid • Rolopvattingen • (sociale) Erkenning Figuur 1. Definities van loyaliteit
Vervolgens halen zij verschillende definities van loyaliteit aan, zoals gebruikt in de literatuur. Zelf stellen zij dat de definitie van Royce veelvuldig gebruikt is of van invloed is geweest. Deze definitie luidt als volgt:
‘’A man is loyal when, first, he has some cause to which he is loyal; when, secondly, he willingly an thoroughly devotes himself to this cause; and when, thirdly, he expresses his devotion in some sustained an practical way, by acting steadily in the service of this cause.’’ (Rutgers & Yang, 2016, p. 6)
Het ‘subject’ dat loyaal is of loyaliteit toont is volgens Rutgers en Yang altijd een individu of een groep individuen. Het ‘object’ van loyaliteit, dus datgene waar het subject loyaal aan is, kan vele vormen aannemen. Rutgers en Yang geven in een draft van hun artikel ‘Virtue or Vice’ (2018) ook een loyaal overzicht van deze vele objecten (Yang & Rutgers, 2016, p. 8). Voor dit onderzoek is het echter niet relevant deze allemaal over te nemen. De belangrijkste ‘objecten’ zoals gegeven zijn naar het Nederlands vertaald en opgenomen in onderstaande figuur, te weten figuur 2.
• Leidinggevende • Bureaucratische normen • Collega’s • Grondwetten • Functie, • Algemeen belang • Hiërarchie • De mensheid • Ideologie • Integriteit • Wetten en reguleringen • Natie/land • Organisatie • (Politieke)partij • Politiek regime • Principes • Professie • Publieke zaak • Ondergeschikten
Figuur 2. Objecten van loyaliteit
Belangrijk om op te merken is dat de loyaliteit, van in dit geval de ambtenaar, bij meerdere ‘objecten ligt. De ambtenaar zal loyaal moeten zijn naar zijn leidinggevende (zowel ambtelijk als politiek) enerzijds en aan het land, zijn of haar integriteit en principes, het algemeen belang, de publieke zaak en het land anderzijds (zie figuur 2.). De tweestrijd die optreedt wanneer de waarden van deze objecten van loyaliteit conflicteren noemt Joseph Badaracco (1997) het ‘right versus right’ dilemma (Reed, 2014, p. 7). Volgens Kelley (1992) hebben goede ‘volgers’ of ondergeschikten het vermogen zichzelf te doen gelden als individu en kritisch na te blijven denken. Zij zijn bereid om hun leidinggevenden de confronteren wanneer zij het niet eens zijn met de genomen koers en het is hun plicht niet te gehoorzamen onder bepaalde omstandigheden (Reed, 2014, p. 6). Wanneer zij dan tegenspraak uiten, zijn zij in zekere zin misschien niet loyaal meer aan hun leidinggevende, maar wel aan het doel van de organisatie. In die zin uiten zij loyale tegenspraak.
2.1.3 Loyale tegenspraak
Loyale tegenspraak onderscheidt zich volgens Dijkstra en van der Meer op verschillende manier van de eerder besproken vormen van tegenspraak in alinea 2.1.1. Vooral de mate waarin de tegenspraak extern of intern wordt geuit en het moment waarop de tegenspraak wordt geuit zijn bepalend. Of tegenspraak binnen de organisatie wordt geuit en ook binnen de organisatie blijft, bepaalt in sterke mate of er sprake is van loyale tegenspraak. Zo kenmerkt loyale tegenspraak zich door de mate waarin de tegenspraak intern wordt geuit. Voor het geven van loyale tegenspraak is het cruciaal dat dit kan gebeuren in een bepaalde mate van privacy en binnen de groepen die het betreft (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 15).
Ook de fase van de beleidscyclus waarin een ambtenaar tegenspraak biedt is bepalend voor het karakter van de tegenspraak. Tegenspraak kan zowel ‘ex-ante-, voorafgaand of tijdens de beleidsvorming worden gegeven, als ‘ex-post’, als nabeschouwing. Van der Meer en Dijkstra beschouwen het ex-ante bieden van tegenspraak als een van de kerntaken van een goede ambtenaar. Hij of zij kan op deze manier tegenargumenten bieden, moeilijke vragen stellen en onvrede uitspreken alvorens bepaald beleid of een plan wordt doorgevoerd door ambtelijke en politieke leidinggevenden (van der Meer & Dijkstra, 2018, p. 8). Het ‘ex-ante’ uitspreken van de tegenspraak is dan ook een belangrijk kenmerk van loyale tegenspraak.
Loyale tegenspraak kan bovendien slechts plaatsvinden wanneer iedereen binnen de organisatie in staat is zijn of haar eerlijke en directe mening over beleid en organisatorische zaken kenbaar te
maken, om zo de leiders zoveel mogelijk informatie te verschaffen over zowel positieve als negatieve effecten van een bepaald maatregel. Hier valt ook het waarschuwen voor mogelijke bestuurlijke en politieke catastrofes onder. (Van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 16). Loyale tegenspraak kenmerkt zich in feite dus door het sterke constructieve doel dat de tegenspraak dient. Zo valt het stellen van lastige en ongemakkelijke vragen met als doel het verbeteren en aanscherpen van bepaalde beleidspositites, implementaties en koersen onder loyale tegenspraak (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 13). Ook Hirschman (1980) stelt dat loyaliteit van groot belang is voor het overleven van een organisatie, aangezien loyaliteit ruimte schept voor en aanmoedigt tot het uiten van tegenspraak. Wanneer er geen loyaliteit zou bestaan van de ambtenaar aan de organisatie, zou deze volgens hem simpelweg vertrekken (Hirschman, 1980, p. 431). Finkelstein stelt zelfs dat het negeren en marginaliseren van conflicterende meningen binnen de organisatie een van de zeven gewoonten is van immens onsuccesvol management (Reed, 2014, p. 6).
2.2 Minder ruimte voor loyale tegenspraak
Volgens van der Meer en Dijkstra (2015) is er niet veel empirisch bewijs voor een afname van mogelijkheden die geboden worden voor loyale tegenspraak. Dit heeft mede te maken met een verandering in de wetenschappelijke benadering van het openbaar bestuur. Waar voorheen vooral normatieve ideeën over de taak en rol van de overheid domineerden wordt tegenwoordig vooral de bestaande situatie beschreven. Deze verandering kan een vertekend beeld geven van een eventuele afname van loyale tegenspraak. Dat er desalniettemin sprake lijkt te zijn van een vermindering van tegenspraak concluderen van der Meer en Dijkstra uit het feit dat zich in vele landen politiek-bestuurlijke crises voordoen. Deze crises zijn vaak het gevolg van een gebrek aan (loyale) tegenspraak (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 16-18).
Het uiten van tegenspraak kan volgens deze auteurs op drie manieren gehinderd worden. Er kunnen (1) beperkingen worden opgelegd met betrekking tot het uiten van eerlijke meningen en zorgen, (2) ambtenaren kunnen bang zijn voor de gevolgen van het uiten van tegenspraak en
(3) ambtenaren kunnen simpelweg niet in staat zijn tegenspraak te uiten, bijvoorbeeld door een gebrek aan kennis, ervaring of politiek-bestuurlijke vaardigheden (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 19).
2.3 Oorzaken gebrek loyale tegenspraak
Van der Meer en Dijkstra (2015) stellen dat (loyale) tegenspraak cruciaal is voor het behouden van organisatorische prestaties en legitimiteit van het openbaar bestuur en bovendien een essentiële functie en verplichting van elke ambtenaar. Zoals eerder genoemd zijn er volgens hen drie manieren waarop het uiten van tegenspraak gehinderd kan worden (zie alinea 2.2). Als aanvulling hierop geven de auteurs vijf factoren die volgens hen bijdragen aan het tot stand komen van deze drie verschijnselen. Deze factoren hebben volgens hen in meer of mindere mate invloed (gehad) op de ruimte die er binnen het openbaar bestuur bestaat voor loyale (ambtelijke) tegenspraak (van der Meer & Dijkstra, 2015, pp. 20-29).
Let wel, onderstaande factoren zijn niet verbonden aan een van de drie manieren waarop het uiten van tegenspraak volgens van der Meer en Dijkstra gehinderd kan worden. Elke factor ‘veroorzaakt’
juist twee of drie manieren waarop tegenspraak gehinderd wordt. Gevolgen van de factoren kunnen dan ook sterk overeenkomen (dit zal later ook terug te zien zijn in de operationalisering), wat voor verwarring kan zorgen. Het is echter van belang te onthouden dat de focus in dit onderzoek ligt op de factoren die aan deze drie mechanismen ten grondslag kunnen liggen.
2.3.1 New Public Management
Voor het incorporeren van managementstijlen en de bijpassende doelen uit de private sector moet beleid sneller gecreëerd worden en is de nadruk komen te liggen op efficiëntie en effectiviteit. Hierdoor zijn zogenaamde ‘can-do’ ambtenaren ontstaan die slechts opdrachten uitvoeren en niet kritisch nadenken (van der Meer en Dijkstra, 2015, p. 28).
Bovendien hebben de privatiseringen en het ontstaan van agentschappen als gevolg van NPM een afname in ervaring en kennis teweeggebracht wat een negatief effect heeft op de (kans op) tegenspraak (van der Meer & Dijkstra, 2015. p. 26).
Om compartimentvorming binnen de Rijksoverheid tegen te gaan is er bovendien in lijn met NPM vanuit de Algemene Bestuursdienst meer ‘gedwongen mobilisatie’ gekomen tussen de verschillende ministeries (van der Meer & Raadschelders, 1999, p. 211). Topambtenaren, maar ook ‘lagere’ ambtenaren, worden geacht na ongeveer vijf jaar op zoek te gaan naar een andere functie. Deze ontwikkeling heeft volgens van der Meer en Dijkstra op twee manieren voor een afname van loyale tegenspraak gezorgd. Enerzijds beschikken ambtenaren over minder kennis, anderzijds wordt hun band met en loyaliteit naar hun organisatie kleiner (van der Meer en Dijkstra, 2015, p. 26-27).
Een derde manier waarop de invoering van NPM heeft gezorgd voor minder ruimte voor loyale tegenspraak is de invoering van ‘performance management’ geweest. De nadruk bij dit soort prestatiemetingen ligt vaak op kwantificeerbare doelen, zoals cijfers en targets. Loyale tegenspraak is moeilijk meetbaar en wordt daarom vaak niet beloond (van der Meer en Dijkstra, 2015, p. 28). Ook heeft NPM gezorgd voor veel bezuinigingen binnen de publieke sector, wat ervoor heeft gezorgd dat er minder budget was om kennis en expertise in huis te halen en ervaring in huis te houden. Dit heeft op zijn beurt weer een negatief effect gehad op de mate van loyale tegenspraak (van der Meer en Dijkstra, 2015, p. 28).
Opvallend is echter dat New Public Management ook vaak in verband wordt gebracht met een interactieve ambtenaar, die niet lijdzaam toekijkt terwijl zijn (politieke) meerdere besluiten neemt. In de lijn van publiek ondernemerschap wordt verwacht dat zij streven naar vernieuwing en innovatie en zouden zij risico’s niet moeten schuwen (Bovens et al., 2012, p. 221). De literatuur over de invloed van New Public Management op de houding van de ambtenaar, en meer specifiek op de mate waarin hij of zij in staat is of bereid is loyale tegenspraak te geven is dus enigszins conflicterend.
2.3.2 Toegenomen mate van transparantie
Eerder werd al genoemd dat een belangrijke voorwaarde voor het uiten van loyale tegenspraak is dat dit intern kan plaatsvinden en kan worden afgehandeld. Loyale tegenspraak kan alleen functioneel zijn wanneer dit niet naar buiten wordt gebracht. Het ‘intern houden’ van bepaalde zaken is in directe tegenstrijd met de drang die er momenteel bestaat om de gegevens en het functioneren van (overheids-)organen zoveel mogelijkheid openbaar te stellen. Transparantie wordt tegenwoordig gezien als een voorwaarde voor goed bestuur en er wordt van overheidsorganen verwacht dat zij documenten, zo ook e-mails, toegankelijk maken voor iedereen. Sinds 1991 is met de invoering van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) bepaald dat de overheid zelf informatie geeft over beleid
en uitvoering, maar dat iedereen door middel van een zogenaamd WOB-verzoek meer informatie kan opvragen (Rijksoverheid). Hoewel deze maatregel veel voordelen heeft, heeft het een negatief effect op de mate van (loyale) tegenspraak. Het wordt door deze wet namelijk minder makkelijk voor ambtenaren om hun tegenspraak ‘intern’ te uiten, daar alles openbaar gemaakt dient te worden en op deze wijze makkelijk bij de media terecht kan komen. Deze toegenomen mate van transparantie heeft er in feite dus voor gezorgd dat aan een belangrijke voorwaarde van loyale tegenspraak, namelijk het intern kunnen uiten van deze tegenspraak, in mindere mate wordt voldaan (van der Meer & Dijkstra, 2015, pp. 28-29).
2.3.3 Kortetermijnvisie van politici en topambtenaren
Een belangrijke factor die meespeelt bij de ruimte die wordt gegeven voor (loyale) tegenspraak is de kortetermijnvisie die politieke bewindspersonen vaak hebben. De duur van hun aanstelling zorgt er vaak voor dat zij sterk gericht zijn op snelle resultaten en een indrukwekkende lijst van prestaties. Het feit dat deze bewindspersonen door zowel de media als de bevolking nauwlettend in de gaten worden gehouden draagt hier uiteraard ook aan bij. Het tijdsframe waarbinnen (top)ambtenaren in Nederland opereren is vaak veel langer1. Zij zitten vaak al jaren op een departement en zullen daar waarschijnlijk ook blijven nadat hun ‘politieke baas’ vertrokken is. Dit resulteert in andere prioriteiten, maar bovendien in een andere ‘sense of urgency’. Politici voelen vaak de druk om binnen hun termijn iets aanzienlijks te bereiken. Een logisch gevolg van dit verschil is dat politieke bewindspersonen vaak niet zitten te wachten op (loyale) tegenspraak, omdat dit het besluitvormingsproces omtrent beleid deerlijk kan vertragen (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 23).
2.3.4 Karakter en persoonlijke motieven politieke bewindspersoon
Ook karkater, overtuigingen en gedragskenmerken van bewindspersonen kunnen invloed hebben op de bereidheid van ambtenaren om (loyale) tegenspraak te geven. Het is logisch dat bepaalde karakters en leiderschapsstijlen van politieke bewindspersonen niet uitnodigen tot het geven van tegenspraak. Volgens Higgs (2009) zijn er aantal karaktereigenschappen die kunnen resulteren in slecht leiderschap. Hierbij moet gedacht worden aan egocentrisme, kilte en afstandelijkheid, arrogantie en excessieve ambitie. Wanneer een (politiek) leider (een van) deze eigenschappen bezit kan dit zorgen voor slecht leiderschap. Interessant voor dit onderzoek is dat het limiteren van initiatief van ondergeschikten een van de belangrijk kenmerk van slecht leiderschap is (Higgs, 2009, p. 168).
Meer specifiek kan de mate waarin een politieke bewindspersoon bereid is te luisteren naar tegenspraak van ambtenaren natuurlijk ook beïnvloed worden door de mening die deze bewindspersoon over het ambtelijk apparaat en zijn of haar relatie daarmee. Zo stellen van der Meer & Dijkstra bijvoorbeeld dat politieke autoriteit tegenwoordig als minder vanzelfsprekend wordt erkend. Dit kan ervoor zorgen dat een politieke bewindspersoon minder vertrouwen heeft in zijn of haar ambtenaren en zich minder zelfverzekerd voelen in de politiek-ambtelijke relatie (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 20). Ook de zogenaamde ‘opkomst van de vierde macht’, of in ieder geval de illusie daarvan, kan een anti-bureaucratisch sentiment teweegbrengen bij politieke leiders (Raadschelders & van der Meer, 1999, p.212). Onderdeel van deze eerste mogelijke set van oorzaken is bovendien
1 Hoewel eerder in dit onderzoek gesteld werd dat (top)ambtenaren door de ‘gedwongen mobilisatie’ vaker
dienen te rouleren tussen departement, blijven veel ambtenaren wel ‘achter’. Hierdoor blijft de organisatie telkens min of meer hetzelfde en verandert steeds slechts incrementeel, terwijl er minstens elke vier jaar een geheel andere politieke bewindspersoon plaatsneemt.
het groeiende belang dat politici hechten aan het voorkomen van ‘gezichtsverlies’. Met de opkomst van sociale media en het creëren van een ‘imago’ rondom een politiek bewindspersoon is wordt het steeds belangrijker om kinken in de kabel tijdens de bestuursperiode te voorkomen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat bewindspersonen minder ruimte geven voor tegenspraak en kritiek (van der Meer & Dijkstra, 2015, pp. 20-21).
2.3.5 Bereidheid ambtenaren
Van der Meer en Dijkstra (2015) stellen dat er nog een mogelijke oorzaak kan zijn voor het niet geven van (loyale) tegenspraak. Volgens hen zouden sommige ambtenaren zich onthouden van het geven van tegenspraak omdat zij hier simpelweg niet toe in staat zijn (zij noemen dit ook wel het ‘Pirovitch complex’). Dat zij hier niet toe in staat zijn, of zich niet toe in staat vóelen, kan meerder oorzaken hebben. Zo zou, wanneer wordt uitgegaan van een ouderwets beeld van de typische ambtenaar, het niet in diens aard liggen tegenspraak te uiten. Hij of zij stelt zich gedienstig op naar de (politieke) leidinggevende, die bovendien autoriteit afdwingt door ‘gekozen te zijn door het volk’ (van der Meer & Dijkstra, 2015, p.23). Van der Meer en Dijkstra merken echter op dat het voorgaande idee niet strookt met de eerder besproken proactieve, ondernemende ambtenaar die volgens velen in steeds grotere getalen voorkomt. Dat de gemiddelde ambtenaar echter steeds meer in staat is tegenspraak te kúnnen formuleren, betekent niet dat zij deze tegenspraak daadwerkelijk zullen uiten. Vooral wanneer deze ambtenaren dichtbij een politiek bewindspersoon opereren worden zij nauwlettender in de gaten gehouden en zullen zij met het oog op represailles voorzichtiger acteren (van der Meer & Dijkstra, 2015, p. 24). Ambtenaren zijn dus om verscheidene redenen niet altijd bereid tegenspraak te uiten.
2.4 Verwachtingen
Naar aanleiding van bovenstaande literatuur zijn enkele verwachtingen gewekt wat betreft de invloed van de vijf factoren op een al dan niet bestaand gebrek aan loyale tegenspraak bij de Belastingdienst en Defensie. Deze verwachtingen worden per factor besproken.
New Public Management
Uit de literatuur blijkt dat een aantal gevolgen van de incorporatie van NPM een negatief gevolg op de ruimte voor tegenspraak hebben. Vooral de hogere werkdruk die op ambtenaren komen te liggen, de vermindering van kennis en kunde door privatisering en gedwongen mobilisatie, de invoering van ‘performance management’ en verschillende bezuinigen zouden ervoor kunnen zorgen dat er minder kennis beschikbaar is, maar ook dat er minder tijd en mogelijkheden zijn om tegenspraak te uiten. Wel wordt, mede door de invoering van NPM, van de huidige ambtenaar verwacht dat hij of zij zich proactief opstelt en hiermee risico’s niet uit de weg gaat. De verwachtingen wat betreft de invloed van NPM op (loyale) tegenspraak zijn dus enigszins conflicterend. Wel zijn er meer argumenten vóór een negatief effect dan tegen. De verwachting is dan ook dat de invloed van NPM een overwegend negatief effect zal hebben op ruimte voor tegenspraak.
Toegenomen mate van transparantie
Door te toegenomen mate van transparantie, met name als gevolg van de Wet Openbaarheid Bestuur, is het minder makkelijk voor ambtenaren hun kritiek intern te uiten. Dit ‘intern’ uiten van
kritiek is een belangrijke voorwaarde voor loyale tegenspraak. Het valt dan ook te verwachten dat deze factor een negatief effect heeft op de ruimte voor loyale tegenspraak.
Kortetermijnvisie van politici en topambtenaren
Het verschil tussen de tijdsframes waarbinnen politici en topambtenaren en andere ambtenaren functioneren zorgt in bepaalde gevallen voor verschillende prioriteiten bij deze twee groepen. Waar de eerste groep soms (gedwongen) snel resultaten willen laten zien, heeft de tweede groep minder haast om resultaten te boeken. Politici en topambtenaren kunnen hierdoor besluiten niets te ondernemen nadat zij kritiek krijgen van hun werknemers, omdat dit simpelweg te veel tijd kost. De verwachting is dat ook dat deze kortetermijnvisie zorgt voor minder ruimte voor loyale ambtelijke tegenspraak.
Karakter en persoonlijke motieven politiek bewindspersonen
Uit de literatuur blijkt dat het karakter en de persoonlijke motieven van politieke bewindspersonen en leidinggevenden ook van invloed kunnen zijn op de ruimte die bestaat voor tegenspraak. Zo kan slecht leiderschap zorgen voor het limiteren van initiatief van ondergeschikten, waardoor logischerwijs minder ruimte voor tegenspraak wordt gegeven. Bovendien kan bij politieke bewindspersonen een zeker ‘anti-bureaucratisch’ sentiment bestaan, waardoor zij minder bereid zijn gehoor te geven aan kritiek van ambtenaren. Ten slotte zijn politieke bewindspersonen vaak bang voor ‘gezichtsverlies’ waardoor zij bepaalde problemen liever niet erkennen. Concluderend kan dus verwacht worden dat het karakter en de persoonlijke motieven van (politieke) bewindspersonen een negatief effect hebben op de ruimte voor loyale ambtelijke tegenspraak.
Bereidheid ambtenaren
De laatste factor die van invloed kan zijn op de ruimte die bestaat om tegenspraak te geven is de bereidheid van ambtenaren om deze tegenspraak te uiten. Hoewel dit in eerste instantie geen oorzaak lijkt te zijn van de ruimte die bestaat voor tegenspraak maar meer een verklaring voor het feit dat sommige ambtenaren geen tegenspraak willen geven, wordt hier toch iets anders bedoeld. Uit de literatuur blijkt dat ambtenaren vaak niet bereid zijn tegenspraak te geven, niet omdat zij niet mondig of proactief zijn, maar omdat zij bang zijn voor de represailles. Vooral ambtenaren die het gevoel hebben meer in de gaten gehouden te worden weerhouden zich hierdoor van het geven van tegenspraak. In dit geval is het moeilijker een duidelijke oorzaak-gevolg relatie aan te wijzen. Het is namelijk lastig te bepalen of de bereidheid van ambtenaren uit de ambtenaar zelf komt of dat deze beïnvloed is door de ruimte die daadwerkelijk wordt gegeven. Dit zorgt als het ware voor een ‘kip-ei’ vraag. Wel kan verwacht worden dat wanneer de bereidheid om tegenspraak te uiten bij veel ambtenaren laag is, dit een slecht ‘klimaat’ creëert om kritiek te uiten. Op deze manier is dan ook te verwachten dat dit een negatief effect zal hebben op de ruimte die bestaat om tegenspraak te geven.
2.5 Conceptueel model
De verwachtingen zoals gepresenteerd in de vorige paragraaf zijn ter verduidelijking weergegeven in onderstaand conceptueel model, te weten figuur 3.
Karakter en pers. motieven
Bereidheid ambtenaren
Figuur 3. Conceptueel model
NPM Toegenomen transparantie Korte termijn visie Hoge werkdruk Performance Management Bezuinigingen Privatisering Gedwongen mobilisatie Slecht ‘klimaat’ voor tegenspraak Slecht leiderschap ‘anti-bureaucratisch’ sentiment Bang voor gezichtsverlies Kritiek blijft niet intern
Kritiek wordt niet ‘meegenomen’
Ruimte
voor
loyale
tegen-
spraak
Minder kennis Limiteren initiatief ondergeschikten3. Onderzoeksopzet
In dit hoofdstuk worden de toegepaste onderzoeksmethoden en –technieken toegelicht en verantwoord. In paragraaf 3.1 wordt het onderzoek ontwerp uiteengezet, hier wordt het type onderzoek toegelicht en verantwoord. Daarna wordt in paragraaf 3.2 de keuze van de twee casussen nader toegelicht en verklaard. De variabelen en theoretische begrippen worden geoperationaliseerd in paragraaf 3.3. In paragraaf 3.4 wordt beschreven van welke onderzoeksmethode gebruik is gemaakt om empirische data te verzamelen en hoe deze data vervolgens geanalyseerd is. Tot slot komt in paragraaf 3.5 de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek aan bod.
3.1 Aard van het onderzoek
Dit onderzoek probeert te achterhalen in hoeverre er sprake was van een beperkte ruimte voor loyale tegenspraak bij de Belastingdienst en het ministerie van Defensie en welke invloed New Public Management, transparantie, kortetermijnvisie, het karakter van leidinggevenden en het gedrag van ambtenaren hierop hebben gehad. Omdat getracht wordt de oorzaken van een veronderstelde beperkte ruimte voor loyale tegenspraak te achterhalen is er sprake van een verklarend onderzoek. Bovendien worden in dit onderzoek verwachtingen naar aanleidingen van bestaande literatuur getoetst door middel van de bevindingen uit dataverzameling. Deze toetsing van bestaande literatuur maakt het onderzoek deductief van aard (Bryman, 2012, p. 42).
Doordat het onderzoek zich richt op twee specifieke gevallen van beperkte ruimte voor loyale tegenspraak, te weten de Belastingdienst en het ministerie van Defensie betreft het casusonderzoek. Omdat het twee casussen betreft is er sprake van meervoudig casusonderzoek. Na de analyse kunnen de inzichten en uitkomsten van de twee verschillende casusonderzoeken met elkaar vergeleken worden.
Er is voor gekozen om een casusonderzoek uit te voeren vanwege de complexiteit van het vraagstuk uit de onderzoeksvraag. Er wordt onderzocht wat de mogelijkheden waren voor loyale tegenspraak bij de Belastingdienst en bij Defensie. Wanneer wordt onderzocht in hoeverre bepaalde complexe factoren hier invloed op hebben gehad. De aard van deze onderzoeksvraag is dus in bepaald opzicht een ‘hoe en waarom?’ vraag en kent dus een sterk verklarende factor. Dit maakt casusonderzoek uitermate geschikt voor dit onderzoek (Yin, 2009, p. 12). Ook het feit dat de variabelen en begrippen in dit onderzoek zich niet ‘makkelijk laten meten’ (niet kwantificeerbaar zijn) heeft bijgedragen aan de keuze voor een casusonderzoek. De aard van de variabelen en begrippen vragen namelijk om kwalitatief onderzoek, waar casusonderzoek zich uitstekend voor leent. Het geeft namelijk ruimte voor interpretatie en eventuele bijstelling van focus en verwachtingen gedurende het onderzoek aangezien er geen gebruik wordt gemaakt van een vaste dataset of gegevens verkregen uit een enquête (Yin, 2009, p. 12). Casusonderzoek maakt het dus mogelijk zowel alle factoren in kaart te brengen en de onderlinge samenhang tussen deze factoren te analyseren als het eventueel afwijken van de vooraf uitgezette lijn.
3.2 Casus selectie
Beide casussen zijn om meerder redenen geselecteerd. Zo zijn zij beiden relatief recent. Hierdoor bestaat een grotere kans dat er voldoende informatie over de casussen beschikbaar is. Omdat het beide gevoelige onderwerpen betreft werd vroeg in het onderzoek al duidelijk dat het empirische onderzoek voornamelijk doormiddel van documentanalyse zou gebeuren. Daarbij werd bij beide casussen al vrij snel duidelijk dat deze beleidsfiasco’s in meer of mindere mate veroorzaakt waren door een gebrek aan tegenspraak in de ambtelijke organisatie.
3.3 Operationalisering
Door de operationalisering van de variabelen wordt duidelijk hoe deze worden gemeten in dit onderzoek. Het meetbaar maken van deze variabelen is van groot belang voor de uiteindelijke analyse van de data. Omdat dit een kwalitatief onderzoek betreft is er geen sprake van een vaste dataset en moet er in kwalitatieve content gezocht worden naar relevante inhoud. Dit gebeurt aan de hand van indicatoren, die worden verkregen door middel van operationalisering van de variabelen. Er is voor de operationalisering onderscheid gemaakt tussen de afhankelijke en onafhankelijke variabelen.
3.3.1 Afhankelijke variabele
De afhankelijke variabele is de ruimte die bestond voor loyale tegenspraak bij Defensie en de Belastingdienst ten tijde van de gebeurtenissen uit de casus. (Een gebrek aan ruimte voor) loyale tegenspraak kenmerkt zich, zoals we gezien hebben in het theoretische kader, vooral door de mate waarin de kritiek intern gegeven kan worden. Wanneer dit niet het geval is, kan er geen sprake meer zijn van loyale tegenspraak. De tegenspraak dient tevens ex-ante geuit te worden. Bovendien dient loyale tegenspraak altijd constructief te zijn. Deze tegenspraak kan echter genegeerd en gemarginaliseerd worden. Er bestaat dan dus geen ruimte voor loyale tegenspraak. De ruimte die bestaat voor loyale tegenspraak wordt dus gemeten aan de hoeveelheid interne kritiek, de hoeveelheid ex-ante kritiek en de hoeveelheid constructieve kritiek die gegeven wordt.
3.3.2 Onafhankelijke variabelen
Dit onderzoek beschrijft vijf onafhankelijke variabelen die invloed kunnen hebben op de ruimte die wordt gegeven voor tegenspraak. Deze vijf variabelen kunnen worden opgedeeld in twee categorieën. Enerzijds zijn er variabelen die ontstaan zijn buiten de organisatie. Het betreft hier bepaalde managementstijlen of verschijnselen die zich overal voordoen en die zijn veroorzaakt door de tijdsgeest of het politieke systeem. Dit kunnen ook wel externe onafhankelijke variabelen genoemd worden. Anderzijds is er sprake van variabelen die specifiek werking hebben binnen de twee organisaties die onderzocht worden. Het betreft hier bijvoorbeeld karakters en leiderschapsstijlen van personeel en leidinggevenden. Dit kunnen ook wel interne onafhankelijke variabelen genoemd worden.
Extern
De externe onafhankelijke variabelen zijn respectievelijk de invoering van New Public Management, de toegenomen mate van transparantie en de kortetermijnvisie van politici en topambtenaren. New Public Management kan worden gemeten aan het belang wat wordt gehecht aan cijfers en targets. Wanneer dit belang hoog is, uit dit zich vaak in een hoge werkdruk. Ook gaat NPM vaak gepaard met Performance Management, waarbij een hoge mate van efficiënte en effectiviteit wordt
nagestreefd binnen de organisatie. Ook bezuinigingen, privatisering en uitbesteding aan bijvoorbeeld agentschappen zijn belangrijke kenmerken van de invloed van NPM binnen een organisatie. De mate van werkdruk, performance management, bezuinigingen, privatisering en uitbesteding bij Defensie en de Belastingdienst kan gemeten worden aan de hand van beleidsplannen, jaarcijfers en rapporten. Ten slotte treedt er als gevolg van NPM vaak gedwongen mobilisatie op binnen een organisatie. Deze mobilisatie kan worden gemeten aan de gemiddelde dienstjaren van het personeel van beide organisaties.
De mate van transparantie bij beide organisaties is moeilijker te meten. Een toegenomen mate van transparantie kenmerkt zich doordat kritiek naar buiten wordt gebracht. Het is echter lastig om te bepalen hoeveel kritiek naar buiten wordt gebracht, daar interne kritiek logischerwijs intern blijft. Wel kan onderzocht worden of er bij de organisaties voorafgaande aan beide crises een wens voor meer transparantie is uitgesproken.
De mate waarin er sprake is geweest van een grote nadruk op korte termijn doelen en resultaten door topambtenaren en politici wordt op twee manieren gemeten. Enerzijds wordt er gekeken naar de mate waarin er serieus is omgegaan met kritiek ‘van onderen’, anderzijds wordt er gekeken naar beleidsplannen en –doelen om te achterhalen of hier veel nadruk wordt gelegd op korte termijn resultaten.
Intern
De interne onafhankelijke variabelen zijn het karakter en de persoonlijke motieven van politieke bewindspersonen en de bereidheid van individuele ambtenaren om tegenspraak te geven. Deze variabelen zijn moeilijker te meten omdat deze niet gemakkelijk ‘gevangen’ kunnen worden in bijvoorbeeld rapporten, beleidsplannen of jaarcijfers. Afname van semigestructureerde interviews had hier uitkomst kunnen bieden, maar zoals eerder al beargumenteerd is daar in dit onderzoek geen gebruik van gemaakt. Gegevens over beide onafhankelijke variabelen zullen dus vooral afkomstig zijn uit rapporten van onafhankelijke onderzoekscommissies die reeds onderzoek hebben gedaan naar beide fiasco’s. Het karakter en de persoonlijke motieven van (politieke) leidinggevenden wordt gemeten aan slecht leiderschap (limiteren van initiatief van ondergeschikten), ‘anti-bureaucratisch sentiment’ en angst voor gezichtsverlies. Er wordt dus gekeken naar hoe leidinggevende figuren zich in beide organisaties hebben gedragen ten opzichte van hun (ambtelijke) ondergeschikten en de kritiek die zij hebben geuit. Wat betreft de bereidheid van ambtenaren om kritiek te uiten, blijkt uit de literatuur dat ambtenaren hier niet toe bereid zijn als er represailles gelden wanneer zij kritiek uiten. Er wordt zo als het ware een ‘slecht klimaat’ gecreëerd voor het uiten van kritiek en tegenspraak, waarin ambtenaren collectief geen kritiek meer uiten en hierin als het ware berusten. Deze indicatoren zullen ook teruggevonden moeten worden in de onderzoeksrapporten die reeds bestaan.
3.3.3 Operationaliseringsschema
Variabelen Factoren Omschrijvingen Indicatoren/Signaalwoorden Ruimte voor loyale
tegenspraak
Interne kritiek Kritiek kan intern worden geuit, en er is zekerheid dat deze
kritiek ook binnen de organisatie blijft Ex-ante kritiek Er is mogelijkheid om
voorafgaand aan beleidsimplementatie kritiek of tegenspraak te geven
Hoeveelheid ex-ante kritiek
Constructieve kritiek
Kritiek dient bij te dragen aan
verbetering van beleid
Hoeveelheid constructieve kritiek
New Public Management
Hoge werkdruk Beleid dient sneller gecreëerd te worden en de nadruk komt te liggen op efficiëntie en effectiviteit Deadlines Doelen Performance management De nadruk komt te liggen op het behalen van kwantificeerbare doelen.
Cijfers en targets
Beloningen medewerkers
Bezuinigingen Het budget wordt kleiner waardoor er minder kennis en expertise binnen de organisatie is. Bezuinigingen Ontslagen Privatisering Bepaalde overheidstaken worden overgeheveld naar private organisaties. Hoeveelheid afgestoten taken Gedwongen mobilisatie Ambtenaren worden geacht na vijf jaar een andere functie te zoeken.
Duur ‘diensttijd’ bij organisaties
Toegenomen mate van transparantie
Kritiek blijft niet intern Organisatie brengt interne correspondentie naar buiten. Hoeveelheid openbare documenten
Wens voor meer transparantie
Organisatie streeft actief naar meer transparantie.
Transparantie maatregelen en regelingen
Korte termijn visie topambtenaren en politici Nadruk op korte termijn doelen en resultaten Targets Planningen Kritiek van ‘onderaf’
wordt niet meegenomen Evaluaties Karakter en persoonlijke motieven (politieke) leidinggevenden
Slecht leiderschap Initiatief van ondergeschikten wordt gelimiteerd door de leidinggevende Medezeggenschap Inspraak
Anti-bureaucratisch sentiment Politieke bewindspersoon is wantrouwig tegenover zijn of haar ambtelijk apparaat
In welke mate wordt informatie gedeeld? In welke mate vindt er overleg plaats met het ambtelijk apparaat? Angst voor
gezichtsverlies
Politieke
bewindspersoon wil graag een goed imago behouden
In hoeverre lig de focus op de uitkomst in plaats van het inhoudelijke proces Bereidheid tot
tegenspraak van ambtenaren
Slecht ‘klimaat’ voor het uiten van tegenspraak
‘Can-do ambtenaren’ Angst voor represailles Ontslagen
Hoewel in bovenstaand schema ook gebruikt wordt gemaakt van ‘indicatoren’ is het lastig om kwalitatieve factoren zoals ‘angst’ en ‘slecht leiderschap’ meetbaar te maken. Daarbij bestaat het gevaar dat wanneer begrippen te smal worden gespecificeerd andere relevante gegevens misschien over het hoofd gezien kunnen worden. Op deze wijze gaat de eigen interpretatie van de
onderzoeker die juist zo belangrijk is bij kwalitatief onderzoek verloren. Om deze reden is ervoor gekozen in het schema aan te geven dat bepaalde verschijnselen herkend kunnen worden aan bepaalde ‘signaalwoorden’.
3.4 Data verzameling en analyse
3.4.1 Dataverzameling
Er is voor gekozen dit onderzoek geheel aan de hand van documentanalyse uit te voeren. Omdat het twee recente casussen betreft is er veel informatie op papier beschikbaar in de vorm van beleidsrapporten, rapporten van onderzoekscommissies en brieven aan de Tweede Kamer. Deze documenten zijn eerst geselecteerd aan de hand van de casus en de bruikbaarheid. Deze bruikbaarheid is vastgesteld door de inhoud te ‘scannen’ op de vastgestelde indicatoren. De belangrijkste documenten voor dit onderzoek zijn de verscheidene onderzoeksrapporten die reeds gepubliceerd zijn naar aanleiding van de ‘fiasco’s’. Het betreft hier de onderzoeksrapporten van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) en de commissie van der Veer over het mortierongeluk en het onderzoeksrapport van de commissie Joustra over de vertrekregeling bij de Belastingdienst. Deze rapporten zijn vanwege hun uitgebreidheid zeer nuttig gebleken voor het verzamelen van informatie omtrent de factor ‘tegenspraak’ in beide casussen. Daarbij lijken de rapporten in dit geval de ‘primaire’ bronnen te zijn waar andere bronnen over beide casussen zich op hebben gebaseerd.
De aard van beide casussen én de eerdergenoemde recentheid ervan zorgen er echter ook voor dat het lastig is respondenten te vinden. Om te voorkomen dat er door een zeer beperkt aantal respondenten een te eenzijdig beeld ontstaat is er dus voor gekozen om in ieder geval dit onderzoek geheel te baseren op documentanalyse. Naar aanleiding van de uiteindelijke resultaten van dit onderzoek zouden eventueel nog na enige ‘verjaring’ van de casussen interviews afgenomen kunnen worden.
3.4.2 Data-analyse
Geselecteerde documenten zijn doorzocht op relevante inhoud, waarna relevante inhoud volgens een kleurenschema is gemarkeerd. Dit kleurcodeerschema is bijgevoegd als bijlage. Op deze manier kon relevante informatie meteen per variabele worden ingedeeld. Wanneer een fragment relevant leek te zijn voor twee of meerder variabelen, zijn hier de verschillende corresponderende kleuren aan gegeven. Het kan dan ook dat éénzelfde fragment bij de analyse van meerdere variabelen gebruikt wordt. Bovendien kon bij een fragment over tegenspraak en de invulling aan deze tegenspraak niet altijd meteen worden vastgesteld welke factor hieraan verbonden kon worden. In deze gevallen zijn de fragmenten groen gekleurd, naar de onafhankelijke variabele ‘ruimte voor loyale tegenspraak’. 3.5 Validiteit en betrouwbaarheid
Omdat dit onderzoek een (tweevoudig) casusonderzoek betreft zijn de resultaten niet te generaliseren naar grotere populaties. In dit geval wordt het onderzoek echter uitgevoerd om iets te kunnen zeggen over de gebruikte literatuur, niet om statistische uitspraken te kunnen doen, maar om tot een analytische generalisatie te komen. Een ander nadeel van casusonderzoek is dat de onderzoeker vaak vooringenomen standpunten heeft en daardoor geen objectief onderzoek uitvoert (Yin, 2009, p. 10-11). In dit onderzoek wordt getracht deze vooringenomenheid te voorkomen door eerst een x aantal documenten uit te kiezen en deze vervolgens te analyseren aan de hand van vooropgestelde indicatoren zoals beschreven in de operationalisering.
Ook moet er rekening gehouden worden met het feit dat er wat betreft dataverzameling vooral gebruik is gemaakt van drie onderzoeksrapporten. Hoewel deze drie rapporten zeer uitgebreid zijn, en de commissies die de onderzoeken hebben uitgevoerd de beschikking hadden over zeer veel informatie en documenten, zijn zij wel telkens afkomstig van één bron, namelijk de betreffende commissie. Naar de casus Mali hebben twee commissies onderzoek gedaan, naar de casus Belastingdienst ‘slechts’ één. Toch is er voor gekozen sterk te leunen op deze rapporten, daar het onafhankelijke commissies betreft, waarvan kan worden uitgegaan dat zij objectief te werk zijn gegaan. Bovendien hebben deze commissies een grotere toegang tot documenten en informatie gekregen dan in het kader van dit onderzoek mogelijk was geweest.
4. Casus
In dit hoofdstuk worden de onderzoeksuitkomsten naar beide casussen gepresenteerd. De belangrijkste actoren worden belicht en er wordt een duidelijk verloop geschetst van de gebeurtenissen die hebben geleid tot beide beleidsfiasco’s. De fouten die gemaakt zijn bij beide organisaties worden toegelicht, alsmede (wanneer bekend) de verantwoordelijke mechanismen en actoren die aan deze fouten ten grondslag hebben gelegen. Voor de volledigheid van de casusbeschrijving zijn niet alleen feiten beschreven die relevant zijn met betrekking tot loyale tegenspraak, wel ligt hier voornamelijk de focus op. In paragraaf 4.1 en sub paragrafen wordt de casusbeschrijving van het mortierongeluk in Mali gepresenteerd. De casusbeschrijving van de vertrekregeling van de Belastingdienst volgt in paragraaf 4.2 en sub paragrafen.
4.1 Mortierongeluk Mali
Op woensdag 6 juli 2016 komen in Kidal in Mali twee Nederlandse VN-militairen om als gevolg van een explosie bij een schietoefening. Het betreft een 29-jarige sergeant en een 24-jarige korporaal. Een derde militair, een 23-jarige soldaat raakt een zwaargewond. De Nederlandse VN-militairen waren in Kidal in het kader van missie MINUSMA, Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali. De missie heeft als doel stabiliteit en veiligheid te creëren in het land, waar op 25 april 2013 met Resolutie 2100 een einde komt aan een lange periode van opstanden, staatsgrepen en burgeroorlogen (OVV Rapport, 2017, p.19)2. Op 1 november 2013 wordt het kabinetsbesluit over de Nederlandse bijdrage genomen en vanaf het begin van 2014 worden er 368 Nederlandse militairen uitgezonden naar het hoofdkwartier in Gao. De militairen moeten zich richten op het uitvoeren van verkenningen en het verzamelen van inlichtingen. Het betreft hier militairen van het Korps Commandotroepen en het Korps Mariniers.
Al snel blijkt dat dat de missie zich langzaamaan uitbreidt in noordelijke richting. Tijdens de tweede rotatie wordt er dan ook in Kidal, driehonderd kilometer ten noordoosten van Gao, een zogenaamde MMS, Mission Support Site ingericht om de verkenningen te ondersteunen (OVV Rapport, 2017, p. 20).
4.1.1 Actoren
Het ministerie van Defensie bestaat uit de Bestuur staf, vier krijgsmachtdelen (Koninklijke Marine, Koninklijke Landmacht, Koninklijke Luchtmacht en Koninklijke Marechaussee), de Defensie Materieel Organisatie en het Defensie Ondersteuningscommando. De minister en staatssecretaris van Defensie zijn de politieke verantwoordelijken en de secretaris-generaal heeft de ambtelijke leiding. De vier krijgsmachtdelen worden operationeel aangestuurd door de Commandant der Strijdkrachten (Defensie, 2019).
Het Korps Commandotroepen (KCT) is de speciale eenheid van de Koninklijke Landmacht en is verantwoordelijk voor het voorbereiden en uitvoeren van Speciale Operaties die zich richten op bondgenootschappelijke verdedigings- en crisisbeheersingstaken (Korps Commandotroepen, 2019). Het KCT valt onder het Commando Landstrijdkrachten (CLAS) en wordt tijdens missies aangestuurd
2 Resolutie 2100 wordt op 25 april door de VN-Veiligheidsraad aangenomen om de MINUSMA-vredesmacht op
door de Commandant der Strijdkrachten (CDS) (Korps Commandotroepen, 2019). De commandant Landstrijdkrachten (C-LAS) was ten tijde van het mortierongeluk Leo Beulen. De Commandant der Strijdkrachten was Tom Middendorp. Bij het Korps Mariniers was Rob Verkerk commandant Zeestrijdkrachten (C-ZSK), tevens aangestuurd door CDS Middendorp. Jeanine Hennis-Plasschaert was minister van Defensie. Zij was als minister eindverantwoordelijke voor het algemene Defensiebeleid en de uitvoering hiervan. Er was ten tijde van het mortierongeval geen staatssecretaris van Defensie, maar wel een secretaris-generaal, te weten Wim Geerts. Het was zijn taak de ambtelijke leiding te voeren over het departement, het Defensiebeleid te coördineren en integreren en de politieke leiding advies en informatie te geven (Rijksoverheid, 2019).
4.1.2 Het ongeval
Op de bewuste ochtend wordt door een deel van de Special Operations Land Task Group (SOLTG) een gevechtsscenario geoefend waarbij een groep quads en een ‘vijandelijke eenheid’ een gevecht in scene zetten. De ‘vijandelijke eenheid’, bestaande uit schietdoelen op negenhonderd meter afstand, wordt tegelijkertijd door een mortiergroep onder vuur genomen. De vier mortierschutters, die in Nederland getraind zijn voor het bedienen van een 81 mm-mortier, hebben ieder normaal gesproken ieder hun eigen functie. Bij het gebruik van een 60 mm-mortier is er echter een persoon minder nodig, waardoor er één man te veel was. Deze man maakte foto- en videopnamen van de oefening (OVV Rapport, 2017, p. 21). De ploegcommandant houdt de supervisie terwijl de schutters om 7.30 uur met de oefening beginnen. Nadat een serie van tien granaten naar behoren is afgeschoten treft de groep tijdens het afschieten van de tweede serie een zogenaamde ‘blindganger’3. De oefening wordt kort onderbroken zodat de onontplofte munitie door demolisten onschadelijk gemaakt kan worden. De drie granaten die nog over zijn uit de serie worden teruggelegd in het voertuig en de schutters benutten de pauze door granaten uit de derde en vierde kist alvast uit te pakken. Om 8.00 uur begint de quadgroep aan hun oefening. Het plan de beide oefeningen na een uur oefenen te combineren gaat niet door wanneer om 9.11 uur een quadrijder omslaat en deze met lichte verwondingen vervoerd moet worden naar het kamp. De quadgroep beëindigt hierop hun oefening, de mortierschutters gaan wel door. Wanneer zij om 9.27 uur de oefening hervatten schiet de groep vier granaten af uit de derde kist, waarna de schietbuis wordt gereinigd, waarna de vierde kist munitie wordt gepakt. Deze kist ligt dan al sinds ongeveer 8.00 uur buiten de verpakking. Bij het afschieten van de derde granaat, om 9.37 uur, explodeert deze onderin de schietbuis. De twee bedieners van de mortier overlijden hierop onmiddellijk, de cameraman raakt ernstig gewond (OVV Rapport, 2017, p. 22).
De explosie vond plaats terwijl deze granaat wel in de zogenaamde ‘veilige’ stand stond (OVV Rapport, 2017, p. 5). Deze veilige stand houdt in dat zich in de schokbuis van een granaat een afstand bevindt tussen het slagpijpje (initiatielading) en de explosieve hoofdlading. Deze afstand wordt gecreëerd door de slagpin en het slagpijpje als het ware niet loodrecht boven de hoofdlading te plaatsen, waardoor de explosieketen niet in werking kan treden (OVV Bijlagen, 2017, p. 11). Hoewel de granaat zich dus in deze veiligheidsstand bevond is er toch een vroegtijdige detonatie opgetreden door instabiele reactieproducten in de granaat en het doorslaan van de explosieketen tot en met de hoofdlading door een niet goed werkende sluitplaat tussen het slagpijpje en de overdrachtslading. Dit
3 Een blindganger is een granaat die op normale wijze de schietbuis verlaat, maar niet explodeert wanner het
