Versnellen van projecten: De gedeputeerde wil graag de systematiek (samenhang beleid- beleid-managementcontract) verdiepen, teneinde infraprojecten te kunnen versnellen (wens),

inclu-sief het systeem van omgaan met pieken en dalen. De trend is goed, maar er is uitdrukkelijk de bestuurlijke wens van verdere verbetering!

6. (Probleem van de gebrekkige) Informatie: Probis! Helaas! Stapje voor stapje verbeteren. 7. (Probleem van de )Groeiende staf/overhead: Het probleem, ook wel omschreven als de

“stafge-stuurde lijnorganisatie, wordt erkend, ook bestuurlijk: daarom de (concern-)reorganisatie! Maar: “eerdere reorganisaties waren problematisch en zijn destijds niet afgemaakt”.

8. Subvragen (door de gedeputeerde gesteld):

• Wat zijn de nadelen van contractmanagement? NB: Komt ook uit de art.217a-audit!

• Wat zijn handige constructies (uitgevonden door andere provincies) om die nadelen te compen-seren?

• Levert CM een bijdrage in efficiencywinst?

9. Innovatie: Contractmanagement is in Drenthe een katalysator geweest voor innovaties, zowel (materiaal-)technische (bijv. geluidsreducerend asfalt) als procesmatige (bijv. geïntegreerd aanbe-steden). Als bonus levert CM dus maatschappelijk relevante zaken, die politiek belangrijk zijn voor het verder ontwikkelen van de overheid als beleidsfabriek (vgl. het interimbeleid voor toepassen van geluidsreducerend asfalt).

10. Opdrachtgeverschap: Geef helder aan hoe plaats en rol varieert: GS (c.q. de gedeputeerde) zijn politiek-bestuurlijk opdrachtgever (de politieke verantwoordelijkheid), het (door)gemandateerd ambtelijk opdrachtgeverschap ligt bij VV (met WK als opdrachtnemer), maar WK is weer op-drachtgever van aannemers. De rol van VV is een empirisch gegeven: functiescheiding, of anders gezegd: countervailing power: tegenwicht gevend, sparrend, compenserend. Beleidsvorming (het formuleren van de beleidsmatige wens om iets te realiseren) is gescheiden van de beleidsuitvoe-ring, om de kosten te beheersen en kokerredenaties te voorkomen (“bouwers willen graag bou-wen”, risico van opdracht “coûte que coûte” + beroepstrots, de vroegere Waterstaatscultuur- / macht). Die scheiding levert uiteindelijk een beter product, mits:

• Voldoende flexibiliteit in ’t systeem zit;

• Er voldoende kruisbestuiving tussen gemandateerd opdrachtgever en – nemer aanwezig blijft; • Er voldoende communicatie is (“boodschap kwijt kunnen”): voldoende toegankelijkheid. 11. =Analyse: Op welke basis kun je meer algemeen-verbindende conclusies voor alle provincies

trekken, hoe specifiek is Drenthe? Interessant punt!

Aanhangsel B2: Interview Gedeputeerde Rob Bats over Verbetering van de Control/Logistieke

Per-formance van het infrastructuurproces, 3 december 2007, provinciehuis Assen, door Ton Woesten-burg:

1. Bestaanrecht van een eigen “ingenieursbureau” (in de eigen organisatie): vind je een dergelijke organisatie-eenheid belangrijk? RWS heeft die eigenlijk niet meer. Ja, de portefeuille “beheer en bouw van infrastructuur“ is een echte hoofdpijler¹⁷ waarmee de provincie”er toe doet”. Het is be-langrijk daarvoor sowieso kwalitatief de expertise in de eigen organisatie (-“in huis”-) te hebben. 2. Budgetrecht van PS: Hoe kijk je aan tegen het (aggregatieniveau) van het budgetrecht van PS. Wanneer moeten GS terug naar PS? (Vgl het GS-besluit over “kunst” van maart 2007, waarvan bestuurskundigen in huis stellen dat het naar PS had gemoeten) Via het controlerecht blikken PS terug, en PS kunnen daarbij achteraf aangeven als ze het oneens zijn met een door GS uitge-voerd onderdeel. De Staten moeten zich vooral bezig houden met algemene kaders en grote lij-nen. Uit de wijze waarop PS zich nu vooraf alleen extensief bemoeid hebbeen met het PVVP spreekt vertrouwen, dat hebben we en moeten we houden. Bijvoorbeeld bij nieuw beleid met een prijskaartje boven € 500.000,- is het verstandig PS te laten beslissen (-budgetrecht!-).

3. Taakverdeling in de beleidsvoorbereiding: (Team VV van) Afd. Ro formuleert het hoger geaggre-geerde beleid, WK formuleert het uitvoeringbeleid. Is dat in jouw ogen de goede verdeling? Team VV adviseert vooral in de bestuurlijke beleidsportefeuille, die de héle beleidscyclus omvat (incl. beleidsevaluatie); WK behartigt daar het uitvoerende deel van, met het daarbij horende uitvoe-ringsgerelateerde beleid (een soort kleinere beleidskring). De werkwijze impliceert een soort scheiding der machten oververschillende afdelingen, maar die moeten wel bij elkaar in de buurt blijven, zie punt 4.

4. Opdrachtgeverschap: GS (c.q. de gedeputeerde) zijn politiek-bestuurlijk opdrachtgever (de poli-tieke verantwoordelijkheid) van de provinciale infraprojecten, het (door)gemandateerd ambtelijk opdrachtgeverschap ligt bij Ro/VV via het PUP(met WK als opdrachtnemer; “countervailing po-wers”), en WK is weer opdrachtgever van aannemers. Is dit de goede vorm van aansturing? Countervailing powers is wellicht een issue, maar vooral de mate van aanwezig politiek-bestuurlijk gevoel, dat is vanuit de voorgeschiedenis bij Ro/VV meer ontwikkeld en beter geborgd. Dat is in-herent aan het “soort” daar werkzame functionarissen. Let wel: de lijn politiek bestuur-ambtelijke dienst loopt formeel via de DS. Er is een heldere bestuurlijk-ambtelijke domeinscheiding. We moe-ten vertrouwen in elkaar ontwikkelen, dan wordt hoe de formele lijn loopt minder relevant.

5. Versnellen van projecten: Ben je tevreden over de huidige doorloopsnelheid van infrastructuurpro-jecten, of is versnelling nodig/gewenst? Eigenlijk wel tevreden. Goed ontwikkeld is de competen-tie om te durven sparren met de gedeputeerde, die is met name goed ontwikkeld bij de ambtena-ren die ’t dichtst op de portefeuille (en vaak ook bij het portefeuillehoudersoverleg) zitten. 6. Contractmanagement (CM): Hoe kijk je bestuurlijk aan tegen contractmanagement (de

ring zoals we die tot voor kort kenden)? Rob Bats is een voorstander van verdergaande mandate-ring in onze als professioneel aan te merken organisatie (met ook professionele managers). Bats is een voorstander van CM, dwz contractvormen met targets, maar dan moeten we wel waken voor cijferfetisjisme en ongewenst afrekenmechanismen. Daarvoor is een goede discussie rond de beleidscyclus nodig, die een goede visie oplevert. Rob Bats wordt “kriebelig” door vrijblijvend-heid, warrige lijnen (diffuusheid t.o.v. het lijnprincipe), en “koninkrijkjes”. Hij streeft naar heldere randvoorwaarden (als voorwaarde tot mandaten).

7. Innovatie: Vind je dat jouw sector (Ro-WK) voldoende innovatief is? (Desgewenst is er een lijst van innovaties van de laatste jaren beschikbaar). Ja, Rob Bats is al aardig veel “wilde” mensen in zijn sector tegengekomen, die energie blijken te krijgen van nieuwe dingen en die de bestuurder helpen om te “scoren”.

Aanhangsel B3: Interview met Annette Imhof (directeur-secretaris provincie Drenthe) over

“Verbete-ring van de Control/Logistieke Performance van het infrastructuurproces”, gehouden 17 december 2007, provinciehuis Assen, door Ton Woestenburg:

9. Bestaanrecht van een eigen “ingenieursbureau” (in de eigen organisatie): vind je een dergelijke organisatie-eenheid belangrijk? RWS heeft die eigenlijk niet meer.

Een dergelijke eenheid is belangrijk, maar zou ook via het SNN (Samenwerkingsverband Noord-Nederland) georganiseerd kunnen worden, het “noordelijk provinciaal ingenieursbureau”.

Een eigen ingenieursbureau (sec-Drenthe of SNN) heeft waarschijnlijk wel het nadeel iets minder up to date te zijn qua laatste ontwikkelingen, particulieren zijn daar gemiddeld wat dichter bij betrokke-nen. Het is dus goed dat het “ingenieursbureau” ook regelmatig externen inhuurt of inschakelt. 10. Budgetrecht van PS: Hoe kijk je aan tegen het (aggregatieniveau) van het budgetrecht van PS.

Wanneer moeten GS terug naar PS? (Vgl het GS-besluit over “kunst” van maart 2007, waarvan bestuurskundigen in huis stellen dat het naar PS had gemoeten).

Hierbij moeten we verschil maken tussen een financiële grens en een inhoudelijke. Hier in Drenthe gaat op grond van financiële drempelbedragen wel erg veel naar PS (vgl de regels van de Algemene Subsidie Verordening, ASV, een subsidie van € 150.000 moet al naar PS). We moeten proberen de regelgeving op dit punt (-drempelbedragen-) te versimpelen. Als nieuw beleid erg zichtbaar is, is het strategisch handig het in PS te brengen, ook al is het financiële effect niet zo groot en valt het onder of/en mandaat (vgl. vermindering openbare wegverlichting).

11. Taakverdeling in de beleidsvoorbereiding: (Team VV van) Afd. Ro formuleert het hoger geaggre-geerde beleid, WK formuleert het uitvoeringbeleid. Is dat in jouw ogen de goede verdeling? De taakverdeling is in principe wel goed, maar VV en WK moeten wat eerder verbinding met elkaar zoeken. In het verleden is bij de voorbereiding rond de Provinciale Uitvoeringsprogramma’s (PUP’s, infrastructuur) communicatiestoornis ontstaan, en personele capaciteit moet worden afgestemd. 12. Opdrachtgeverschap: GS (c.q. de gedeputeerde) zijn politiek-bestuurlijk opdrachtgever (de

poli-tieke verantwoordelijkheid) van de provinciale infraprojecten, het (door)gemandateerd ambtelijk opdrachtgeverschap ligt bij Ro/VV via het PUP(met WK als opdrachtnemer; “countervailing po-wers”), en WK is weer opdrachtgever van aannemers. Is dit de goede vorm van aansturing? Er is sprake van een ingewikkelde doormanadatering. Het is een goede zaak het hier nog eens over te hebben, hoe organiseren we onze kritische gesprekspartners, wie toetst de kwaliteit en de kosten, welke randvoorwaarden gelden er, wie heeft welke verantwoordelijkheid. Het is sowieso goed duidelijk te maken wanneer de taak van afd. Ro ophoudt en waar WK begint. Daarnaast is duidelijk dat het bestuur WK zoveel mogelijk als een afdeling als de anderen ziet, zonder “status aparte” voor WK 13. Versnellen van projecten: Ben je tevreden over de huidige doorloopsnelheid van

infrastructuurpro-jecten, of is versnelling nodig/gewenst? Nog geen goed beeld van (nu nog geen antwoord).

14. Contractmanagement (CM): Hoe kijk je bestuurlijk aan tegen contractmanagement (de mandate-ring zoals we die tot voor kort kenden voor het weg- en vaarwegbeheer)?

Vanuit de bestuurskundige theorie is CM dé tool, je maakt het proces inzichtelijk, eenduidig beschre-ven, heldere verantwoordelijkheden, bestuurlijk makkelijk. Maar de praktijk is weerbarstiger, niet alles is van tevoren goed te beschrijven, bovendien lijkt er soms een vorm van argwaan in de organisatie te bestaan. Hoe professioneler een organisatie, des te minder is CL nodig, en wij zijn als organisatie lerende/groeiende qua professionaliteit. Het is goed de komende tijd na te denken over bredere toe-passing van CM, ook in de relatie primaire proces/lijn-ondersteuning, vgl afd. Ro-MO (afd. Manage-mentondersteuning). Idealiter (als iedereen in de organisatie volledig professioneel is en volledig inte-graal werkt), is CM overbodig geworden.

17

15. Innovatie: Vind je dat de sector Verkeer en Vervoer/Infrastructuur (Ro/VV + WK) voldoende inno-vatief is? (Desgewenst is er een lijst van innovaties van de laatste jaren beschikbaar).

’t Kan een slag verder, bijvoorbeeld via nieuwe vormen van samenwerking. Er zijn geen goede (-“wilde”-) voorbeelden van innovatie van het laatste jaar. De (organisatie)cultuur zou moeten uitnodi-gen om met wilde ideeën te komen.

16. Verder: Heb je zelf nog suggesties voor onderzoek of verbetertips over het onderwerp? (in de bijlage zijn probleemschets en –stelling opgenomen).

In de huidige organisatie bestaat het gevaar dat portefeuillehouders tegen elkaar worden uitgespeeld.

Aanhangsel C: Verslag van het Interview met Gerard de Heij (Hoofd Eenheid (HE) Wegen en

Ka-nalen (WK) van de provincie Overijssel) over “Verbetering van de Control/Logistieke Performance van het infrastructuurproces”, gehouden 6 mei 2008, provinciehuis Zwolle, door Ton Woestenburg: Inleiding: De kern van de provincie als organisatie bestaat uit 9 eenheden, waarvan de eenheid We-gen en Kanalen (WK) er een is. WK heeft een reorganisatie doorgevoerd, die o.a./ een afslanking inhoudt van 190 fte’s naar 145. Hierbij is met 6 personen een “regeling” (tot uittreding) getroffen. Overijssel faseert de infrastructuurprojecten in 5 fasen: de Verkenningsfase (1) - de Planstudiefase (2) – de Planuitwerkingsfase (3) – de Realisatiefase Uitvoering (4) en de Onderhoudsfase (5) (incl. garan-tie aannemer). Ervoor ligt de Programmering (verzorgd door VV; PS-besluit, de staten stellen het pro-gramma vast). Verkeer en Vervoer verstrekt opdracht aan WK met een budget. Na afloop van elke fase wordt door WK gerapporteerd aan VV die weer rapporteert aan GS.

De vragenlijst:

k. Hoe zijn de taken-bevoegdheden-verantwoordelijkheden (inclusief het opdrachtgeverschap) in het onderzochte infra-engineeringsproces bij uw provincie georganiseerd?

Vanaf fase 1 (-Verkenningsfase-) is HE-WK opdrachtgever/budgethouder, gemandateerd vanuit GS. De betreffende programmamanager (-een van twee binnen WK-) heeft ondermandaat, tekenbevoegd-heid en budgethouderschap tot een bepaald maximum. Als externe partners meebetalen in een pro-ject wordt dit door de programmamanager of gedeputeerde geregeld. Bij een niet gepland propro-ject wordt een van de twee accounthouders uit WK ingeschakeld. Die zorgt voor financiering (in- en ex-tern). Als dat rond is wordt het overgedragen aan de programmamanager.

l. Hoe ziet de organisatiestructuur van het infra(ver-)bouwproces (-wat in Drenthe het bouwdeel van WK, Wegen en Kanalen is-) er in uw provincie uit?

Er zijn 9 eenheden, waaronder WK. Daarbinnen zijn de volgende teams: WK-Projecten (WKP, waaruit de projectleider en projectmedewerkers komen), WK-Ontwikkeling & Advies (WKO, waaruit de advi-seurs voor een projectteam komen), WK-Bedrijfsbureau (WK-B: financieel advies, SAM, contractdes-kundigheid en KAM) en 2 teams Dagelijks Beheer (WKDN(oord) en WKDZ(uid). NB: Ook in Overijssel speelt een tendens tot centraliseren van alle taken op het gebied van inkoop (contracten), juridische advisering, financiele ondersteuning, handhaving, e.d. Die discussie is nog niet afgerond.

m. Hoe worden de infra-projecten bij uw provincie gepland en gecontrold?

Het MT van WK krijgt maandelijks een rapportage over de uitputting van budgetten (dus m.n. financië-le rapportage), die wel goed werkt. Drie maal per jr wordt een projectenoverzicht gemaakt ten behoe-ve van Maraps managementrappertages) en Jaarrekening. Er is een signaleringssysteem in ontwikke-ling, dat werkt nog niet goed. De portefeuillehouder wordt eens per 3 wk geïnformeerd door de pro-grammamanagers, en op ad-hoc basis door het HE.

n. Is aan te geven via welk Management-Controlsysteem dan wel welke controlmix u werkt? WK heeft een unitcontroler (0,5 fte, hoort voor 50% bij andere eenheid). WK heeft verder zelf een financieel beleidsmedewerker en 2 medewerkers bedrijfsvoering. WK gebruikt de term “controlmix” niet.

o. Herkent u de probleemschets? Graag per punt ja of nee vermelden.

a. De doorlooptijden van de projecten vallen tegen, en de geplande doorlooptijd wordt regelmatig overschreden. Ja. NB: Programmamanagement is ingevoerd om hier iets aan te doen, zie k.

b. De werkelijke investeringen in de infrastructuur lopen fors achter op de geplande, en dat leidt tot ogenschijnlijk hoge reserves. Dat leidt tot politieke spanning. Ja.

c. Facturen zijn in het infrastructuurproces relatief lang onderweg. In het verleden wel. Facturen komen binnen bij “centrale financiën” en bleven daar soms lang liggen. Met “centrale financien“ zijn daarover procesafspraken gemaakt waarbij o.a. is afgesproken dat in vakantietijd de 2 WK-medewerksters “centraal”een handje helpen.

d. De bestuurder (de gedeputeerde met VV en WK in portefeuille) heeft wel eens “kritiek” op de flexibiliteit en snelheid van de projectorganisatie(s) van WK (bij de aanwezige pieken en dalen in

het werkaanbod). Gedeputeerde Klaassen geeft regelmatig aan dat hij vindt dat het allemaal erg lang duurt in de infraprojecten.

e. Er ontstaat soms verwarring over het budget van een infraproject en over bijstellingen ervan. Nee, dit is een kwestie van goed communiceren met gedeputeerde Klaassen en VV.

f. In de werkrelatie bestuurder/portefeuillehouder-concerndirecteur-VV-WK zijn elementen van in-formatie-asymmetrie en agentschapstheorie-achtige problemen te herkennen. De gedeputeerde gebruikt de term “countervailing powers”, waarvoor hij functiescheiding een goed hulpmiddel vindt. Dit is herkenbaar in de relatie portefeuillehouder -WK. De directie speelt in de relatie op projectniveau geen rol, de directie stuurt op hoger aggregatieniveau. De directie wordt wel inge-schakeld als bij voorbeeld de gedeputeerde iets niet door GS wil laten besluiten of het met een GS-mandaat wil afdoen waar de eenheid vindt dat een GS-besluit nodig is.

p. Is er bij uw provincie sprake van contractmanagement? Op de bijlage¹⁸ is aangegeven wat daar-onder in Drenthe wordt verstaan.

Er wordt geen contractmanagement toegepast, dat is in het verleden ook niet overwogen. Elke een-heid maakt jaarlijks een eeneen-heidsplan (ep). De gedeputeerde wordt daar wel bij betrokken (-krijgt het concept om commentaar). Het ep is een “contract” tussen de directie en het HE (-wordt officieel on-dertekend op een gemarkeerd moment). De 9 ep’n zijn afgeleid van het collegeprogramma 2007-2011. (Om deze reden ontbreken de vragen g, h en i).

j. Onderkent u in het infraproces in uw provincie problemen, die hierboven juist niet staan?

• De Rekenkamer heeft gerapporteerd dat er na vaststelling van het programma te weinig informa-tie naar PS gaat, GS hebben volgens de Rekenkamer teveel mandaat naar zich toe getrokken; • De provincie heeft kritisch gekeken naar de risico’s rond het vroeg aankopen van gronden voor

(nieuwe) infrastructuur. De trend is pro-actiever te worden, door eerder gronden te verwerven als de grond te koop wordt aangeboden. De provincie is geneigd meer risico te lopen dat grond wordt aangekocht voor infrastructuur die er voorlopig nog niet komt: strategisch grondbeleid. De gunsti-ge vermogunsti-genspositie van de provincie (en de mogunsti-gelijkheid dat te grote “liggunsti-gende” reserves uitno-digen tot afroming door de rijksoverheid) spelen hierbij mee.

• Het verder werken aan de projectmanagement-competenties is een belangrijk aandachtspunt. De projectleiders van WK komen “uit de inhoud” voort en hebben moeite de inhoud los te laten en zich op ’t proces te orienteren. Ze moeten ook “verbreden”, bijvoorbeeld deskundigheid over MER’s opdoen.

k. Overijssel heeft sinds 1/7/2006 een vorm van programmamanagement ingevoerd, waarbij WK de projecten van het infrastructuurprogramma van een bepaald jaar vanaf de start van de verken-ningsfase van VV “overneemt”. Hoe bevalt dat in de praktijk? Werkt het versnellend qua interne werk?

Het programmamanagement bij WK heeft nog last van “kinderziekten”, de organisatie is nog bezig met leren. De twee programmamanagers hebben tot dusver elk jaar te laat hun programma(‘s) opge-leverd. Hierbij moet opgemerkt worden, dat programmamanagement (PmaMgt) in 2005/2006 inge-voerd is om de infraprocessen te versnellen, maar dat er toen uitdrukkelijk in het advies (van een werkgroep met begeleiding van bureau Berenschot) is aangegeven dat het oplossend vermogen van PmaMgt alleen werkt in samenhang met verbetering van projectmanagement en verbetering van de financiële transparantie (-beiden ook een knelpunt-) en het qua omvang continu houden van de werk-voorraad (-toen gedefinieerd als aandachtspunt: “egaliseren werkportefeuille”).

Elk programma bestaat uit projecten, elk project heeft een eigen budget, verzorgd door de eenheid RWB (Ruimte, Wonen & Bereikbaarheid, waartoe VV behoort). Zijn er mee- en tegenvallers, dan rap-porteert RWB dat aan GS, het aanpassen van de projectbudgetten gebeurt centraal, dat gaat heel vlot en soepel, WK heeft daar geen werk van.

Ton Woestenburg, interview en uitwerking 6/5/2008; gewijzigd na respons 16/5/2008

18