Staatscommissie Grondwet
12 Parlementaire betrokkenheid
12.5 Verdragen die van de Grondwet afwijken; het procedurele aspect
12.5.1 Inleiding
Zoals de Staatscommissie hiervoor in paragraaf 12.4.1 heeft opgemerkt, onder-scheidt zij bij de problematiek die artikel 91, lid 3, Grondwet oproept twee aspecten. In de vorige paragraaf is het materiële aspect aan de orde geweest. In deze paragraaf gaat de Staatscommissie in op het procedurele aspect.
Artikel 91, lid 3, Grondwet bepaalt:
Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
12.5.2 Kritiek op de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet De procedure rond de toepassing van artikel 91, lid 3, Grondwet ondervindt kritiek.218
Een eerste punt van kritiek betreft het feit dat het mogelijk is dat de oordelen van de regering en van beide kamers uiteenlopen over de vraag of de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet moet worden gevolgd, en dat voor die situatie niet in een regeling is voorzien.
217 De leden Kortmann, De Lange en Thomassen.
218 Zie onder meer de motie-Jurgens c.s. van 18 december 2001, Kamerstukken I 2001/02, 27 484, nr. 174 (ook los gepubliceerd onder 237c, nr. 174).
122
Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat in de ene kamer een tweederde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen wordt vereist, terwijl in de andere kamer het verdrag met gewone meerderheid wordt goedgekeurd.219
Een ander punt van kritiek heeft betrekking op het feit dat een gewone meerder-heid beslist of artikel 91, lid 3, Grondwet van toepassing is. Wanneer is besloten dat een verdrag afwijkt van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaakt, kan een minderheid van een derde van de kamerleden die hun stem uitbrengen, de goedkeuring van het desbetreffende verdrag voorkomen. Dit is een noodzakelijk gevolg van de eis van een gekwalificeerde meerderheid. Het is echter een gewone meerderheid die beslist over de vraag of sprake is van afwijking van de Grondwet en daarmee over de toepasselijkheid van de procedure.220 Daarmee kan – zo luidt de kritiek dan – een gewone meerderheid voorkomen dat de desbetreffende minderheid goedkeuring van een verdrag verhindert met gebruikmaking van haar grondwettelijke bevoegdheid daartoe. Deze bevoegdheid bestaat ingeval dat verdrag afwijkt of tot afwijking noopt van de Grondwet en dus de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet zou moeten worden gevolgd.
De Staatscommissie hecht eraan op te merken dat zij vindt dat het in de rede ligt dat voor de beslissing óf de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet gevolgd moet worden, de eis van een gewone meerderheid geldt. Deze eis geldt ook voor andere, vergelijkbare beslissingen, waaronder de beslissing of een voorgesteld wettelijk voorschrift in strijd komt met de Grondwet. De Staatscommissie kan zich daarom niet vinden in dit tweede punt van kritiek.
12.5.3 Mogelijke oplossingen
De mogelijkheid bestaat dus dat de regering en beide kamers uiteenlopend oordelen over de vraag of de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet moet worden gevolgd. Hiervoor worden wel twee mogelijke oplossingen aangedragen.
Een eerste mogelijke oplossing is om een derde instantie bij wijze van constitutio-nele arbiter te laten beslissen over het al dan niet afwijken van de Grondwet. Een nader te bepalen deel van elk der kamers, bijvoorbeeld een gewone meerder-heid, een derde of een vijfde, kan dan bevoegd worden gemaakt aan deze instantie de vraag voor te leggen of een verdrag afwijkt of noopt tot afwijken van de Grondwet.
219 Voor een overzicht van alle mogelijke combinaties van verschillende oordelen, zie het onderzoek
‘De constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties’; Kamerstukken 2002/03, 27 484 (R 1669), nr. 289, p. 7-8.
220 Zie artikel 67, lid 2, Grondwet.
123 Een andere mogelijke oplossing is om de vraag of een verdrag afwijkt van de
Grondwet te laten beantwoorden door de verenigde vergadering van de Staten-Generaal. Daarbij zou dan hetzij een gewone meerderheid van elk van de kamers, hetzij een derde van het grondwettelijk aantal leden van elk van de kamers deze vraag naar de verenigde vergadering mogen verwijzen. Daarna zou de verenigde vergadering met een gewone meerderheid beslissen of een verdrag afwijkt van de Grondwet of daartoe noodzaakt. De goedkeuring verloopt vervolgens volgens het bestaande stelsel, zodat – bij een bevestigend antwoord – elk van de kamers het verdrag met tweederde meerderheid moet goedkeuren.
12.5.4 Advies van de Staatscommissie
Gelet op het functioneren van de huidige procedure en de complexiteit van de genoemde oplossingen, adviseert een meerderheid van de Staatscommissie tot handhaving van de bestaande procedure. Zij meent dat onder de bestaande procedure de kwestie van al dan niet afwijken diepgaand kan worden onder-zocht en dat de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet in de praktijk geen grote problemen oplevert.
De genoemde oplossingen bieden naar de mening van de meerderheid geen bruikbaar alternatief. Wat betreft de mogelijkheid de beslissing bij de verenigde vergadering van de Staten-Generaal te leggen, merkt de meerderheid op dat dit de verhouding tussen de kamers wezenlijk verandert. Een belangrijk gevolg van de mogelijkheid van een procedurebesluit van een kamer om de besluitvorming bij de verenigde vergadering te leggen, is dat de kamers zo hun bevoegdheid tot zelfstandig besluiten op dit punt verliezen. Bovendien zou deze procedure aanleiding kunnen zijn voor tactische besluitvorming inzake de inschakeling van de verenigde vergadering.
Een minderheid van de Staatscommissie221 is van mening dat het de taak van de grondwetgever is procedures zodanig in te richten dat geen situaties mogelijk zijn waarin niet meer is vast te stellen of de Staten-Generaal een voorstel tot goedkeuring van een verdrag met de juiste meerderheid hebben aangenomen.
Dit is des te belangrijker waar de internationale betrekkingen in het geding zijn.
De procedurele problematiek rond artikel 91, lid 3, Grondwet speelt bovendien al geruime tijd, komt regelmatig in parlementaire debatten aan de orde, vooral bij de goedkeuring van verdragen tot vestiging van internationale gerechten in Nederland, en is nog niet opgelost.
Indien de kamers uitvoering geven aan het advies artikel 91, lid 3, Grondwet, ruimhartiger toe te passen, zal, zo meent deze minderheid, het aantal gevallen
221 De leden Besselink, De Lange, Oomen en De Vries.
124
toenemen waarin de kamers over de toepasselijkheid van de procedure moeten besluiten. Daarmee neemt ook het risico toe van onderling tegengestelde oordelen daarover.
Deze minderheid adviseert daarom de beslissingsmacht over de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet, neer te leggen bij de verenigde vergadering van de Staten-Generaal, op voorstel van een der kamers of van een derde van het grondwettelijke aantal leden van elk der kamers. Eveneens kan worden overwo-gen om de gehele goedkeuring in zo’n geval bij de verenigde vergadering te leggen. Daartoe bestaat de mogelijkheid nu artikel 91, lid 1, Grondwet sinds 1983 voor verdragsgoedkeuring niet meer de wetsvorm voorschrijft. Deze minderheid realiseert zich dat het neerleggen van besluitvorming bij de verenigde vergade- ring de verhoudingen tussen de kamers wijzigt. Evenzeer als bij andere constituti- oneel gewichtige besluiten die worden voorbehouden aan de verenigde vergade-ring, achten de desbetreffende leden dit gerechtvaardigd.
125