Staatscommissie Grondwet
12 Parlementaire betrokkenheid
12.3 Parlementaire betrokkenheid bij besluiten van internationale organisaties
12.3.1 Inleiding
Behalve de zojuist besproken kwestie van parlementaire betrokkenheid bij verdragen is ook die betrokkenheid bij besluiten van internationale organisaties van belang. Dergelijke besluiten hebben immers – voor zover het de werking van de artikelen 93 en 94 Grondwet betreft – een zelfde invloed op de nationale rechtsorde als verdragen. Op grond van artikel 94 Grondwet dienen nationale wettelijke voorschriften buiten toepassing te worden gelaten indien de toepas-sing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
12.3.2 Stand van zaken
Er bestaan geen grondwettelijke bepalingen betreffende de goedkeuring van (ontwerp)besluiten van internationale organisaties door de Staten-Generaal. De betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van besluiten van internationale organisaties krijgt gestalte door gebruikmaking van de gewone controlebevoegdheden, die de kamers jegens de regering uitoefenen. Op die manier kunnen de kamers invloed uitoefenen op de inbreng van Nederland in de besluitvorming van internationale organisaties.206
Wel is enige malen in de goedkeuringswet bij een verdrag bepaald dat instem-ming van de Staten-Generaal is vereist voordat de vertegenwoordiger van het Koninkrijk zijn medewerking kan verlenen aan de totstandkoming van een ontwerp-besluit van een internationale organisatie. Dit gebeurde in de goedkeu-ringswet van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst, het Verdrag van Prüm en in de Verdragen van Maastricht, Amsterdam, Nice en Lissabon tot wijziging van de oprichtingsverdragen van de E(E)G en EU.
Verder is de rol van vertegenwoordigende organen bij internationale besluitvor-ming doorgaans beperkt. Slechts bij hoge uitzondering kennen internationale organisaties een ‘internationale’ volksvertegenwoordiging. Nationale parlementen
206 Een voorbeeld is de motie-Berg c.s. uit 1967, die stelt dat de regering altijd het parlement moet raadplegen voorafgaand aan het innemen in de Raad van standpunten omtrent ‘communautaire rege-lingen ten aanzien van de omvang en verdeling van de belastingdruk’; Bijlage Handelingen II 1966/67, 8556, nr. 8.
114
worden zelden direct betrokken bij de internationale besluitvorming. Een uitzon-dering is het zogenoemde Barroso-initiatief op grond waarvan de Europese Commissie voorgenomen wetgevingsvoorstellen aan de nationale parlementen zendt om hun reacties in te brengen. Nationale parlementen kunnen kenbaar maken dat zij een voorstel in strijd achten met de subsidiariteitseis van het Verdrag.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voorziet het EU-Verdrag erin dat wanneer nationale parlementen kenbaar maken dat zij een wetgevings-voorstel in strijd achten met de subsidiariteitseis van het Verdrag, het voorstel – afhankelijk van het aantal parlementen dat bezwaren kenbaar maakt –moet worden heroverwogen. Tevens is in het Verdrag de mogelijkheid geschapen dat een nationaal parlement een beweerde inbreuk op het subsidiariteitsbeginsel ter beoordeling voorlegt aan het Hof van Justitie. In Nederland bestaat het voorne-men dit door (juridisch de regering niet bindende) moties vorm te geven.207
12.3.3 Advies Staatscommissie
De Staatscommissie meent dat de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de besluitvorming van internationale organisaties moet worden geïntensiveerd.
Daarvoor is een grondwetswijziging echter niet nodig.
Het huidige constitutionele kader biedt de kamers, naar het oordeel van de Staatscommissie, voldoende mogelijkheden om hun invloed op de Nederlandse inbreng in de internationale besluitvorming te vergroten. Wel zouden zij daarvan intensiever gebruik kunnen maken. Een grotere parlementaire betrokkenheid is vooral gewenst bij besluiten van internationale organisaties die, als zij op nationaal niveau zouden worden genomen, tot de bevoegdheid van de wetgever in formele zin zouden behoren.
Daarbij verdient aandacht dat, gelet op het belang van bepaalde internationale besluitvorming en de aard en inrichting van de internationale besluitvormings- procedure, het mogelijk is om in de goedkeuringswet bij een verdrag voorwaar-den op te nemen over de informatievoorziening door de regering aan de kamers, de mogelijkheden tot voorafgaand overleg en parlementaire instemming.
207 Kamerstukken II 2009/10, 30 593, nr. 4 en Kamerstukken I 2009/10, 30 953, nr. K.
115 12.4 Verdragen die van de Grondwet afwijken; het materiële aspect
12.4.1 Inleiding
Mede naar aanleiding van het door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties doorgeleide verzoek van de Tweede Kamer ter zake – naar aanleiding van het debat inzake het voorstel-Van der Staaij208 – heeft de Staats-commissie zich gebogen over de problematiek die artikel 91, lid 3, Grondwet heeft opgeroepen.
Artikel 91, lid 3, Grondwet bepaalt:
Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
De bijzondere meerderheid van twee derden kan ook vereist zijn voor de opdracht, bij of krachtens verdrag, van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties. Een dergelijke opdracht van bevoegdheid is mogelijk krachtens artikel 92 Grondwet:
Met inachtneming, zo nodig, van het bepaalde in artikel 91, derde lid, kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.
De procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet is sinds de oorspronkelijke vaststel-ling in 1953 met enige regelmaat aan de orde geweest, maar zelden gevolgd.209
De Staatscommissie onderscheidt in de problematiek rond de toepassing van artikel 91, lid 3, Grondwet een inhoudelijk en een procedureel aspect. Het inhoudelijke aspect komt in deze paragraaf aan de orde; het procedurele aspect in paragraaf 12.5.
Vooraf merkt de Staatscommissie op dat de regeling van artikel 91, lid 3, Grond-wet een bijzondere is. In nagenoeg alle lidstaten van de Europese Unie kunnen verdragen die afwijken van de grondwet, niet worden gesloten alvorens de grondwet is gewijzigd in overeenstemming met de daartoe voorgeschreven
208 Kamerstukken II 2008/09, 30 874 (R 1818), nr. 13.
209 Zie het onderzoek ‘De constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties’, Kamerstukken II 2002/03, 27 484 (R 1669), nr. 289, p. 4 en 14-15.
116
procedure. In veel lidstaten van de Europese Unie is bovendien voor de sluiting van de verdragen waarbij bevoegdheden worden overgedragen aan internatio-nale organisaties, of voor (bepaalde) verdragen betreffende de Europese Unie een bijzondere procedure voorgeschreven. Daarbij is vaak een bijzondere meerderheid in het parlement vereist bij de aanneming van de goedkeuringswet, terwijl soms voorgeschreven is dat de procedure van grondwetswijziging wordt gevolgd.210
12.4.2 Context en stand van zaken
Zoals boven opgemerkt, volgen de kamers de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet zelden. Daarvoor zijn verschillende, samenhangende oorzaken aan te wijzen.
Ten eerste leggen de regering en de Raad van State artikel 91, lid 3, Grondwet restrictief uit. Zij achten de bijzondere procedure alleen van toepassing als de verdragsbepalingen in kwestie afwijken van één of meer concrete grondwets-bepalingen. De toepassing van artikel 91, lid 3, Grondwet zou te ruim en te onbepaald worden, als het ook wordt toegepast op een verdrag dat afwijkt van de geest, strekking of systematiek van de Grondwet of daaraan ten grondslag liggende beginselen. Wel moeten, aldus de regering en de Raad van State, bij het onderzoek naar de inhoud van een concrete grondwetsbepaling de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten en strekking mede in aanmerking worden genomen.211
Daarbij komt dat de Grondwet op dit moment geen bepalingen kent die de
‘grote concepten’ waarop het staatsbestel berust tot uitdrukking brengt, zoals
‘soevereiniteit’. Daardoor wordt minder snel aangenomen dat een verdrag afwijkt van de Grondwet, dan het geval zou zijn wanneer die grote concepten wel in de Grondwet zouden zijn opgenomen.
Ook is van belang dat de Grondwet thans geen algemene bepalingen kent die de grondslagen en beginselen waarop zij berust, tot uitdrukking brengen. Wel valt uit de grondwetgeschiedenis af te leiden dat vanaf de invoering van het voor-schrift van artikel 91, lid 3, Grondwet het standpunt is dat een inbreuk op kernbeginselen het constitutionele bestel aantast en dus ontoelaatbaar is.212
210 Tot de landen met een verzwaarde of grondwetswijzigingsprocedure voor goedkeuring EU-wijzigings-verdragen behoren: Bulgarije, Duitsland, Denemarken (tot aan het Verdrag van Lissabon een die afweek van de grondwet (!)), Finland, Griekenland (niet voor alle EU-verdragen; wel voor toetreding), Ierland, Letland, Luxemburg, Oostenrijk, Spanje, Tsjechië, Polen, Roemenië, Slowakije, Slovenië en Zweden.
211 Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VI nr. A, p. 6.
212 Handelingen I 1952/53, 496, 480 en 484. In afwijking van het vaste standpunt omtrent de restrictieve
uitleg van artikel 91, lid 3, Grondwet heeft ook de Raad van State dit standpunt ingenomen, Kamer-117 Bij gebreke van een algemene bepaling waarin de kernbeginselen uitdrukkelijk
zijn opgenomen, zal waarschijnlijk echter minder snel worden aangenomen dat een verdrag afwijkt van de Grondwet, dan het geval zou zijn als een dergelijke bepaling wel in de Grondwet is opgenomen.
Verder wordt vaak aangenomen dat vele van de bepalingen van de Grondwet uitsluitend zien op de nationale rechtssfeer en de nationale constitutionele verhoudingen. Daaraan wordt de conclusie verbonden dat een verdrag in beginsel niet van deze bepalingen kan afwijken of tot afwijken kan nopen.213 Wanneer bijvoorbeeld een rechtsprekende bevoegdheid bij verdrag wordt opgedragen aan een internationaal orgaan, is dit niet strijdig met voorschriften die de rechtsprekende bevoegdheid aan nationale organen toedelen. De nationale bepalingen betreffen immers uitsluitend de nationale rechtssfeer en niet de internationale rechtsprekende bevoegdheid.
De enge uitleg van artikel 91, lid 3, Grondwet biedt het voordeel van duidelijkheid, maar brengt mee dat de eis van een tweederde meerderheid niet geldt voor verdragen die niet in strijd zijn met concrete bepalingen van de Grondwet, maar die niettemin grote gevolgen voor de nationale rechtsorde hebben. Voor dergelijke verdragen volstaat de democratische legitimering van een gewone meerderheid van de volksvertegenwoordiging, zelfs als het verdrag een verregaande en ingrijpende opdracht en overdracht van bevoegdheden mogelijk maakt. Zo is bij geen van de (wijzigings-)verdragen betreffende de Europese Unie de procedure van artikel 91, lid 3, Grondwet gevolgd. Bij minder belangwekkende verdragen die afwijken van de letter van de Grondwet is wel een meerderheid van twee derden vereist.214
12.4.3 Adviezen van de Staatscommissie binnen het huidige grondwette-lijke kader van artikel 91, lid 3, Grondwet
De Staatscommissie meent dat de sluiting van een verdrag dat strijdig is met de kernbeginselen van de democratische rechtsstaat zoals zij deze heeft geformuleerd in haar voorstel voor een algemene bepaling (zie hoofdstuk 4), altijd ongeoorloofd is, ook als niet van enige concrete grondwetsbepaling wordt afgeweken. Dit is – zo-als zojuist vermeld (paragraaf 12.4.2) – een standpunt dat vanaf de invoering van het voorschrift van artikel 91, lid 3, Grondwet is gehuldigd.
stukken II 1999/2000, 26 800 VI nr. A, p. 6.
213 J.W.A. Fleuren, Verdragen die afwijken van de Nederlandse Grondwet, in: Van de constitutie afwij-kende verdragen, Publicaties van de Staatsrechtkring nr. 20, Kluwer 2002, p. 52-53.
214 Dit was de strekking van de motie-Jurgens c.s. van 18 december 2001, Kamerstukken I 2001/02, 27 484, nr. 174 (ook los gepubliceerd onder 237c, nr. 174).
118
De Staatscommissie is voorts van oordeel dat de vraag of er sprake is van afwijken van de Grondwet, tijdens de goedkeuringsprocedure van verdragen in voorkomen-de gevallen meer diepgaand aan de orde moet komen dan nu vaak het geval is.
De Staatscommissie meent dat de huidige, enge uitleg van artikel 91, lid 3, Grondwet niet de enige mogelijke en evenmin de meest wenselijke uitleg is. De Staatscommissie is unaniem van mening dat een ruimere uitleg en toepassing van artikel 91, lid 3, Grondwet wenselijk is met het oog op versterking van het normatieve karakter van de Grondwet, alsook de constitutionele legitimiteit van het Nederlands buitenlands beleid en Nederlandse deelname in internationale samenwerkingsverbanden. Verdragen die afwijken van concrete bepalingen van de Grondwet óf van de daaraan ten grondslag liggende beginselen, vereisen een sterkere dan gewone democratische legitimering. Zij moeten daarom met een meerderheid van twee derden worden goedgekeurd. Het is aan de regering en de Staten-Generaal om hiervoor op passende wijze zorg te dragen. Hiervoor is geen grondwetswijziging vereist.
Opmerking verdient hierbij dat als de grondwetgever de door de Staatscommissie voorgestelde algemene bepaling (zie hoofdstuk 4) invoert, er eerder zichtbaar sprake kan zijn van een verdrag dat afwijkt van de Grondwet.
12.4.4 Denkrichtingen over aanvulling van de Grondwet
Een meerderheid van de Staatscommissie meent dat er aanleiding is een stap verder te gaan en acht grondwetswijziging wenselijk. Naast een bepaling omtrent verdragen die afwijken van de Grondwet wenst deze meerderheid te waarborgen dat voor ons land en het constitutionele bestel belangrijke verdra-gen op een ruime parlementair-democratische legitimering kunnen rekenen, ook als zij niet van de Grondwet afwijken.
De bedoelde meerderheid van de Staatscommissie volstaat in dit stadium met het aangeven van denkrichtingen die de grondwetgever bij een grondwetswijziging ter zake kan volgen.
De voorgestelde wijziging kan daarin worden gezocht dat het vereiste voor goedkeuring met gekwalificeerde meerderheid wordt verduidelijkt en in een groter aantal gevallen wordt toegepast. Een dergelijke wijziging kan bijdragen aan de duidelijkheid van de Grondwet (en aan een meer eenduidige interpretatie ervan in de praktijk) en kan de normatieve kracht van de Grondwet versterken.
Deze verduidelijking en verbreding van het vereiste van goedkeuring met een versterkte meerderheid kan op verschillende wijzen vorm krijgen. Daarbij moet onderscheiden worden tussen formele en materiële criteria. Bij formele criteria
119 gaat het om criteria die de toepassing van de gekwalificeerde meerderheid van
een meer uiterlijk kenmerk laten afhangen; bij materiële criteria gaat het om een kwalitatief kenmerk.
Formele criteria
Er zijn verschillende formele criteria denkbaar. Een meer formeel dan materieel criterium is: verdragen die bevoegdheden opdragen aan volkenrechtelijke organisaties die door de Grondwet aan de regering, de Staten-Generaal of de rechterlijke macht zijn toegekend. Een ander meer formeel criterium is ‘verdra-gen tot wijziging van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest’, zoals het Kamerlid Van der Staaij heeft voorgesteld.215
Formele criteria hebben het voordeel van eenduidige toepasbaarheid. Er hoeft – afhankelijk van het specifieke formele criterium – minder twijfel over te bestaan wanneer de bijzondere goedkeuringsprocedure moet worden toegepast.
Het nadeel is echter dat het niet eenvoudig is om een formeel criterium te vinden dat een in alle opzichten bevredigende schifting aanbrengt tussen verdragen waarvoor het wenselijk is om een versterkte meerderheid te eisen, en verdragen waarvoor dit niet nodig is.
Zo is het criterium of sprake is van opdracht van bevoegdheden die de Grondwet aan regering, Staten-Generaal en rechter toekent, mogelijk te beperkt. Buiten dit criterium vallen, bijvoorbeeld, verdragen waarbij de zeggenschap van Nederland als lidstaat van de Europese Unie aanmerkelijk wordt beperkt bijvoorbeeld door wijziging van de stemverhoudingen in de Raad, het lidmaatschap van de Commis-sie en het Hof, of het uitsluitend bezigen van de unanimiteitsregel.
Het criterium van het voorstel-Van der Staaij – een verdrag tot wijziging van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest – is mogelijk zowel te ruim als te beperkt. Hoewel er geen historisch voorbeeld bestaat van een onbelang- rijke wijziging van de Unieverdragen, en het gezien de complexiteit van verdrags-wijziging (die instemming van alle zevenentwintig lidstaten vergt volgens de nationale procedures) moeilijk aannemelijk is dat er zich ooit onbelangrijke wijzigingen van de oprichtingsverdragen voordoen, is het theoretisch niet uitgesloten dat zich minder belangrijke wijzigingen voordoen. In dit opzicht is het criterium te ruim. Het is echter te beperkt, in die zin dat ook andere verdra-gen dan die tot wijziging van de oprichtingsverdragen van de Europese Unie, belangrijke gevolgen hebben of kunnen hebben voor de nationale rechtsorde en de Nederlandse burger.216
215 Kamerstukken II 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 2.
216 Dit laatste laat overigens de mogelijkheid onverlet dat voor EU-verdragen een aparte procedure wordt gevolgd, zoals in vele lidstaten het geval is.
120
Materiële criteria
Een andere denkrichting is om een meer materieel criterium te kiezen om te bepalen of een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen van beide kamers is vereist. Hierbij valt te denken aan verdragen die
‘wezenlijke bevoegdheden opdragen aan internationale organisaties’, die
‘wezenlijke constitutionele gevolgen hebben’, die ‘belangrijke gevolgen hebben voor de nationale constitutionele orde’, die ‘belangrijke gevolgen hebben voor de bevoegdheden van en verhoudingen tussen de staatsinstellingen’, of die
‘aanzienlijke gevolgen hebben voor de rechten en plichten van de burger’.
Het voordeel van een dergelijk materieel criterium is dat het antwoord op de vraag of een verdrag met een tweederde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen wordt goedgekeurd meer afhankelijk is van de gevolgen die het verdrag heeft of kan hebben voor de Nederlandse rechtsorde. Een nadeel is echter dat het bij materiële criteria in het algemeen moeilijker is vast te stellen of daaraan voldaan is.
Zij hebben een sterk normatief element. De vraag of iets ‘wezenlijk’, ‘belangrijk’, of
‘aanzienlijk’ is, vergt een waardeoordeel van geval tot geval. Een materieel criterium geeft dan ook niet een onmiddellijk antwoord op de vraag of een verdrag al dan niet met een tweederde meerderheid moet worden goedgekeurd.
Overwegingen
De Staatscommissie constateert dat aan beide typen criteria voor- en nadelen zijn verbonden. Binnen de bedoelde meerderheid van de Staatscommissie bestaat geen uitgesproken voorkeur voor een van de hierboven genoemde mogelijkhe-den. Sommige leden hebben een voorkeur voor een materieel criterium, terwijl andere leden een zekere voorkeur hebben voor een formeel criterium of een combinatie van een materieel criterium met een formeel criterium. Zo achten zij denkbaar dat naast een materieel criterium voor verdragen in het algemeen, er een bijzondere procedure wordt gevolgd ter zake van de EU-Verdragen.
Deze meerderheid van de Staatscommissie beperkt zich wat de verdere uitwer-king betreft tot de opmerking dat een materieel of formeel criterium zijn plaats kan krijgen naast het huidige derde lid van artikel 91 Grondwet. Dit vergt de invoeging van een nieuw lid na het huidige derde lid met de volgende structuur:
‘De kamers kunnen de goedkeuring van een verdrag dat [materieel/ formeel criterium] alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrach-te suitgebrach-temmen.’
121 Tevens moet dan in het huidige artikel 92 Grondwet de woorden ‘en vierde’
worden ingevoegd na het woord ‘derde’.
Motivering opvatting minderheid
Een minderheid meent dat er op dit moment geen aanleiding is om artikel 91 Grondwet te wijzigen op het hier besproken punt, omdat een ruimere interpreta-tie van artikel 91, lid 3, Grondwet – zoals hiervoor in paragraaf 12.4.3 door de Staatscommissie geadviseerd – vooralsnog voldoende soelaas biedt.217 Zij is deze mening temeer toegedaan, nu de meerderheid van de Staatscommissie geen concrete tekstvoorstellen, maar slechts enige suggesties doet, waarvan de concre-tisering in een tekstvoorstel naar het oordeel van de minderheid op grote problemen kan stuiten.