Staatscommissie Grondwet
9 Bestuurlijke boete
9.1 Verzoek aan de Staatscommissie
Ter gelegenheid van de bespreking in de Eerste Kamer van de Nota keuze sanctie-stelsel168 en de wetsvoorstellen betreffende de invoering van de Vierde tranche van de Awb169 is de wens uitgesproken dat de Staatscommissie zich buigt over enkele onderwerpen die betrekking hebben op de oplegging van bestuurlijke sancties door bestuursorganen.170 Die onderwerpen betreffen de verhouding tussen oplegging van bestuurlijke sancties door bestuursorganen en artikel 113 Grondwet, de opneming van een bepaling in de Grondwet over de bevoegdheid voor bestuursorganen om bestuurlijke sancties op te leggen, de aard en de omvang van de rechtsbescherming daartegen en, in bredere zin, de verhouding tussen artikel 6 EVRM en de Grondwet.
9.2 Advies van de Staatscommissie
Bestuurlijke sancties doen zich in verschillende vormen voor. Zo maakt de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in hoofdstuk 5 een onderscheid tussen herstelsancties – in het bijzonder de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom – en de bestraffende sanctie, de bestuurlijke boete. Een kenmerkend onderscheid in vergelijking met het traditionele strafrecht is dat bij een bestuur-lijke boete niet in eerste instantie de rechter maar het bestuursorgaan de boete oplegt. Wel kan de burger de boete laten toetsen door de rechter (zie hierna over rechtsbescherming). Ook het strafrecht is in ontwikkeling; zo bestaat thans de mogelijkheid tot buitengerechtelijke afdoening van strafzaken.171
De sterke toename van de bestuurlijke boete en vergelijkbare sancties heeft geleid tot de vraag hoe deze zich verhouden tot de in de Grondwet aangeduide
sancties die uitsluitend de rechter mag opleggen. In dat kader merkt de Staats-168 Kamerstukken I, 31 700–VI, letters D en J.
169 Kamerstukken 29 702 en 31 124.
170 Handelingen I 2008/2009, nr. 36, p. 1597-1647. Het verzoek is overgebracht middels de toespraak van Minister Hirsch Ballin van Justitie ter gelegenheid van de installatie van de Staatscommissie Grondwet op 9 juli 2009: ‘Wat betreft het recht op een eerlijk proces neem ik de vrijheid daarvoor een suggestie te doen die mij twee weken geleden vanuit de Eerste Kamer werd aangereikt. Bij de behandeling van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht wezen verschillende senatoren op het spanningsveld tussen de bestuurlijke boete en artikel 113 Grondwet. Daarin wordt de berechting van strafbare feiten aan de rechterlijke macht opgedragen. In de Eerste Kamer werd de wens geuit dat de staatscommis-sie nagaat of grondwettelijke verankering wenselijk is van sancties opgelegd door bestuursorganen, zoals de bestuurlijke boete. Ik breng dit verzoek hierbij graag aan u over.’ (http://www.rijksoverheid.nl/
documenten-en-publicaties/toespraken/2009/07/09/installatie-van-de-staatscommissie-grondwet.html).
171 Geregeld in de Wet OM-afdoening (Wet van 7 juli 2006, Stb. 330) en het bijbehorende Besluit (Besluit van 4 juli 2007, Stb. 255).
93 commissie op dat, hoewel van onverenigbaarheid niet direct sprake lijkt te zijn, er
in elk geval wel spanning bestaat tussen enerzijds artikel 113, lid 1, Grondwet, dat bepaalt dat de berechting van strafbare feiten is opgedragen aan de rechterlijke macht, en anderzijds strafoplegging door in eerste instantie een ander orgaan dan de rechter.172 Deze onderwerpen moeten naar het oordeel van de Staats-commissie worden bezien in een breder verband. Zoals eerder ook in paragraaf 7.3.3 is opgemerkt, verdient heel hoofdstuk 6 van de Grondwet aandacht. Nu advisering over dat hoofdstuk buiten de opdracht van de Staatscommissie valt en deze materie bovendien complex is, doet de Staatscommissie op dit punt verder geen andere aanbeveling dan die tot een nader onderzoek.
Wat betreft de aard en de omvang van de rechtsbescherming op het terrein van bestuurlijke sancties merkt de Staatscommissie op dat er geen aanwijzingen zijn dat de rechtsbescherming op fundamentele punten tekortschiet.
De toegang tot de rechter is in die zin gewaarborgd dat een burger aan wie het bestuur een financiële sanctie oplegt, daartegen in bezwaar bij het bestuursor-gaan en vervolgens in beroep bij de bestuursrechter kan gaan.173
Verder zijn bepaalde inhoudelijke waarborgen op het terrein van rechtsbescher-ming die uit het strafrecht bekend zijn, ook in de Awb terug te vinden.174 Bovendien, ingeval zich al een specifieke situatie zou voordoen waarin de rechtsbescherming waarin de Awb voorziet onvoldoende is in vergelijking tot de waarborgen van artikel 6 EVRM, kan de rechter aanvullende rechtsbescherming bieden. Opmerking verdient in dat kader dat bestuurlijke boetes – ook lage – on-der het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM vallen, en dat dat ook geldt voor bestuurlijke boetes op terreinen die zelf niet onder het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM vallen, zoals het belastingrecht.175
172 Artikel 6 EVRM verzet zich overigens niet tegen een systeem waarbij het bestuur boetes oplegt, mits de toegang tot de rechter gewaarborgd is; vgl. EHRM 24 februari 1994, Bendenoun v France, nr.
12547/86.
173 Van belang is dat het bestuursorgaan de burger wel op de hoogte stelt van de mogelijkheid om in bezwaar en beroep te gaan, zoals de Awb ook voorschrijft (vgl. artikelen 3:45 en 6:23 Awb). Verder is van belang dat wanneer de burger de relatief korte termijn van zes weken voor bezwaar en beroep (artikel 6:7 Awb) overschrijdt, niet zonder meer – afhankelijk van de oorzaak van die overschrijding – de sanctie van niet-ontvanklijkheid volgt. Er bestaat namelijk een regeling voor verschoonbare termijnoverschrijding (artikel 6:11 Awb), die in beginsel voldoende flexibiliteit biedt.
174 Zo wordt geen sanctie opgelegd voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat (artikel 5:4 Awb). Voor in het bijzonder bestuurlijke boetes is bovendien bepaald onder meer dat geen boete wordt opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:41 Awb), dat geen boete wordt opgelegd indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds een boete is opgelegd (‘ne bis in idem’-beginsel; artikel 5:43 Awb), en dat bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop de overtreding begaan is, de voor de overtreder gunstigste bepalin-gen toepassing vinden (‘lex mitior’-beginsel; artikel 5:46, lid 4, Awb).
175 Vgl. EHRM 21 februari 1984, Öztürk v Germany, nr. 8544/79, en EHRM 23 november 2006, Jussila v Finland, nr. 73053/01 (Grote Kamer).
94
Tot slot verwijst de Staatscommissie naar haar aanbeveling tot opneming van het recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter in de Grondwet (zie paragraaf 7.3).
95
Deel III Rapport
Staatscommissie Grondwet
96
97