In dit hoofdstuk worden op basis van de bevindingen aanbevelingen gepresenteerd met be- trekking tot de ‘lessons learned’, het toekomstig natuurbeleid en de betekenis van het pro- gramma voor beleidsontwikkeling in het algemeen.85
10.1
Lessons learned
Bewuste keuze rol en instrumentarium
Het onderzoek laat zien dat het programma Nieuwe Natuur van start ging met zeer alge- meen geformuleerde uitgangspunten over de bottom-up rol van de provincie. Dat leidde tot onduidelijkheid bij de initiatiefnemers en andere betrokkenen. We adviseren de provincie bij vergelijkbare processen daarom tevoren goed gemotiveerde en duidelijk uitgewerkte keuzes te maken over de invulling van de eigen rol. Termen als ‘regisserend’, ‘faciliterend’ en ‘ondersteunend’ zijn daarvoor te ruim. Hierbij moet aandacht zijn voor de mate waarin een bottom-up aanpak gewenst is (volledig bottom-up of bottom-up met op onderdelen top-down) en of deze aanpak begrensd wordt door kaders zoals wet- en regelgeving en (al dan niet zelf gestelde) deadlines. Voorafgaand aan een nieuw programma kan ook de vraag gesteld (en wellicht beantwoord) worden of tussentijdse aanpassingen van de gewenste rol acceptabel is en zo ja, onder welke voorwaarden. Ook een keuze voor het gebruik van het privaatrechtelijk instrumentarium moet expliciet worden gemaakt, waarbij de voor- en na- delen van het gebruik van het privaatrechtelijk instrumentarium in plaats van de ‘eigen’ pu- bliekrechtelijke instrumenten moeten worden afgewogen. De provincie kan haar eigen rol en strategie scherper formuleren, met aandacht voor de mogelijke spanning tussen provin- ciale doelen en randvoorwaarden en wensen van initiatiefnemers.
Ondersteuning particulieren
De evaluatie laat zien dat de ambitie van het programma op het punt van maatschappelijke initiatieven groot was. Er zijn grote verschillen tussen de partijen wat betreft hun netwerk, vaardigheden en kennis. Bij vergelijkbare bottom-up processen, waarbij nadrukkelijk ieder- een mag meedoen (particulieren, professionele organisaties en mede-overheden), dient de provincie voldoende aandacht te hebben voor het feit dat deze verschillen bestaan tussen partijen. De provincie moet oog hebben voor de (mogelijke) ongelijkheid tussen partijen.
85 De bevindingen van de workshop die op 4 september 2018 is georganiseerd hebben mede input geleverd voor de aanbevelingen.
76
Daarbij hebben sommige partijen meer begeleiding nodig. Particulieren hebben ondersteu- ning nodig bij het doorlopen van een dergelijk proces, bijvoorbeeld door deskundige bege- leiding bij het uitwerken van een projectplan en businesscase, gesprekken met professione- le partijen (waaronder ook de terreinbeherende organisaties), het doorlopen van planolo- gische procedures en bij de daadwerkelijke realisatie. Naast begeleiding van de provincie kan samenwerking met professionele organisaties, mits in een gelijkwaardige machtsver- houding, hierbij behulpzaam zijn.
Communicatie en verwachtingsmanagement
Partijen zijn in het programma Nieuwe Natuur onvoldoende vooraf geïnformeerd over de rol die ze zouden moeten spelen in het programma en welke verantwoordelijkheden daarbij horen. Bij een vergelijkbaar proces moet duidelijker worden gecommuniceerd over de ver- wachtingen die de provincie heeft over de rol en verantwoordelijkheden van deelnemende partijen en vice versa. Bijvoorbeeld als het gaat over de verwachting van initiatiefnemers dat toestemming van de provincie betekent dat daarmee hun project op alle vlakken ‘groen licht’ heeft. Dit terwijl mede-overheden op basis van hun bevoegdheden vaak ook nog een eigen afweging moeten maken (bijvoorbeeld ten aanzien van een bestemmingsplanwijzi- ging) en daarbij kunnen besluiten om geen medewerking te verlenen.
Afstemming met mede-overheden
In het verlengde van het voorgaande zou de provincie aan de voorkant van een vergelijk- baar proces zoveel mogelijk afstemming moeten zoeken met mede-overheden, indien deze mede-overheden in een bepaalde fase ook betrokken raken (bijvoorbeeld wanneer een be- stemmingsplan moet worden gewijzigd of een watervergunning/peilbesluit moet worden aangevraagd). Betrek deze overheden niet alleen in de totstandkoming van een programma maar ook bij de fase waarin ideeën worden uitgewerkt tot concrete voorstellen. Het voeren van gesprekken met of (voorlopige) toetsing van de (concept-)planvorming door de betrok- kenen overheden kan bijvoorbeeld als voorwaarde voor deelname aan het programma op- genomen worden. Op deze manier kunnen in de beginfase van het proces al zoveel mogelijk knelpunten gezamenlijk worden geïnventariseerd en mogelijk opgelost. Dit kan eventuele (afstemmings- en coördinatie) problemen in een later stadium van het proces voorkomen. Duidelijke randvoorwaarden
Over de randvoorwaarden voor het deelnemen aan het programma en het vervolgens kun- nen en mogen realiseren van een project is veel onduidelijkheid geweest bij de deelnemers. Deze voorwaarden betreffen bijvoorbeeld het verkrijgen van de benodigde grondposities, duidelijkheid over het aspect staatsteun, (natuur)compensatieverplichtingen, kostenexploi- tatie en de scheidslijn tussen landbouw en natuur. Schep daarom aan de voorkant van het proces zoveel mogelijk duidelijkheid over de randvoorwaarden die van toepassing zijn op het programma (en de projecten) en maak hier (indien mogelijk) heldere afspraken over.
Balans tussen distantie en betrokkenheid
De politieke aandacht voor natuur in Flevoland is mede door het programma Nieuwe Natuur fors toegenomen. Bij enkele projecten is in de uitvoerings- en realisatiefase sprake geweest van politieke inmenging vanuit Provinciale Staten, vooral als gevolg van (beperkte) maat- schappelijke weerstand. Daarbij is het voorgekomen dat initiatiefnemers met naam en toe- naam tijdens een vergadering van Provinciale Staten in negatief daglicht zijn gezet. Provinci- ale Staten dienen te sturen op hoofdlijnen. Hierbij is het van belang om duidelijk beslismo- menten in te bouwen. In de tussentijd zou echter afstand moeten worden gehouden om projectideeën tot wasdom te laten komen en initiatiefnemers te beschermen.
77
10.2
Toekomstig natuurbeleid
Voor verbreding voortzetten natuurontwikkeling van onderop
In de conclusie is geconstateerd dat het programma Nieuwe Natuur als geheel bijdraagt aan beleefbare, vitale, functionele en inpasbare natuur. Beleefbare en vitale natuur gaan in veel projecten goed samen, evenals functionele en inpasbare natuur en beleefbare en functione- le natuur. Het programma heeft geresulteerd in meer diversiteit aan initiatiefnemers, naast de traditionele partners van de provincie. Als de provincie blijft inzetten op een verbreed natuurbeleid verdient het aanbeveling om natuurontwikkeling van onderop voort te zetten en inspiratie te putten uit vernieuwende praktijken elders op het vlak van verdergaande maatschappelijke betrokkenheid en vernieuwende combinaties van kijkrichtingen.
Benut afgevallen projectideeën
Sinds de openstelling van het programma Nieuwe Natuur zijn meer dan 50 projectideeën afgevallen. Met deze afgevallen projectideeën wordt binnen het programma verder niets meer gedaan. Een deel van deze ideeën had echter ook (veel) potentie. De projectideeën kunnen daarmee nog van grote waarde zijn voor beleidsvernieuwing. Onderzoek daarom op welke manier de afgevallen projectideeën (met potentie) benut kunnen worden voor verde- re beleidsvernieuwing.
Stroomlijnen planologische procedures
Gebleken is dat met name particuliere initiatiefnemers veel moeite hebben gehad met het doorlopen van de benodigde planologische procedures zoals bestemmingsplanwijzigingen. Onderzoek daarom de mogelijkheid van het vaststellen van een provinciaal inpassingsplan voor een gebied waarin natuurontwikkeling is voorzien. Dit zou afzonderlijke bestemmings- planprocedures voor elk project kunnen voorkomen.
Integrale/gemengde natuurontwikkeling
Tijdens de openstelling van het programma is een brede oproep gedaan om ideeën in te dienen voor het realiseren van nieuwe natuur. Enkele ingediende voorstellen bevatten ook elementen die niet pasten binnen de kaders van natuurontwikkeling. Hierbij kan gedacht worden aan de wens horecamogelijkheden te realiseren maar ook aan de combinatie na- tuur en (te veel) landbouw. Als de keuze gemaakt wordt te werken met een dergelijke open vraagstelling vraagt dat een open visie ten aanzien van de inhoudelijke doelen en effecten zoals een bredere invulling van natuurwaarden of het toestaan van nevenactiviteiten. Een open houding is verder niet voldoende voor integraliteit. Door de sterke positie van de ter- reinbeherende organisaties en de kijkrichting vitale natuur, moet de provincie een duidelijke procesregie voeren om verbreding/vernieuwing van natuurontwikkeling voor elkaar te krij- gen. Juist bij de projecten met kralen, waar duidelijk door de provincie is gestuurd op de samenwerking tussen partijen die elkaar niet vanzelf opzoeken, zijn interessante nieuwe verbindingen ontstaan. Tegelijkertijd wordt de uitvoering van het programma daardoor veel complexer. Deze aanpak vraagt immers de betrokkenheid van nog meer interne en externe partijen en beleidsprogramma’s. Bovendien wordt het steeds lastiger geen onjuiste ver- wachtingen te wekken bij de betrokken partijen, in het bijzonder de initiatiefnemers, en de- ze verwachtingen ook waar te maken. Baken daarom een open programma goed af qua omvang en aanpak en streef naar een overzichtelijk speelveld.
Combineren groene en rode ontwikkelingen
Het programma Nieuwe Natuur, waarbij de provincie veel geld en grond ter beschikking had om in vernieuwende initiatieven van natuurontwikkeling te steken, vormt een unieke situa- tie. Een dergelijk programma, waarbij veel budget en grond beschikbaar is, zal in de nabije
78
toekomst waarschijnlijk niet snel meer plaatsvinden. In dit licht zou het voor de provincie in- teressant kunnen zijn om te verkennen in hoeverre rode ontwikkelingen met groene ont- wikkelingen kunnen worden gecombineerd. De rode ontwikkelingen kunnen op deze manier groene ontwikkelingen financieren.
10.3
Beleidsontwikkeling in het algemeen
De bottom-up strategie van het programma Nieuwe Natuur leent zich naar verwachting ook voor toepassing op andere beleidsterreinen. Voor een grote maatschappelijke betrokken- heid moet gezocht worden naar beleidsvelden die onderdeel zijn van het dagelijkse leven van de inwoners van Flevoland en dus invloed hebben op hun eigen leefomgeving. Hierbij kan gedacht worden aan recreatie en toerisme. De provincie Flevoland geeft aan te willen investeren in de vrijetijdseconomie. Zodat Flevoland nog aantrekkelijker kan worden voor bewoners, bedrijven en bezoekers. De provincie wil hiervoor het aanbod van hotels vergro- ten en goede en veilige fietspaden, wandelroutes en vaarroutes realiseren. Een aantrekke- lijk en veilig vaarwater, attractieve stranden en bossen en toegankelijke natuurgebieden ho- ren daar ook bij. Een aantrekkelijk aanbod van cultuur en sport versterkt de belevingswaar- de van Flevoland voor toeristen en recreanten. Dit beleidsterrein richt zich dus ook deels op de eigen inwoners en hun leefomgeving. Onderzoek daarom de mogelijkheid de filosofie achter het programma Nieuwe Natuur toe te passen op dit beleidsveld.
i
BIJLAGEN
ii