door
L. GÖTZEN.
Inleiding.
De Staatsfi'nanciën verheugen zich in een belangstelling, aan welke een nog steeds stijgende tendenz niet kan worden ontzegd.
En terecht. Naarmate het deel van het inkomen der volkshuishou-ding, dat de Staat ter vervulling zijner taak opeischt, stijgt, naar die mate is het niet slechts te verwachten, maar mag het nood-zakelijk worden genoemd, dat de bevolking zich krachtiger reken-schap geeft van de gewenschte omgrenzing dier taak eenerzijds en de economische aanwending der verschafte middelen binnen deze omgrenzing anderzijds.
De inhoud der Staatstaak — het mag bekend verondersteld worden — heeft zich de laatste decennia in zeer sterke mate ver-ruimd naar gelang regeeringen en parlementen meer en meer tot het inzicht geraakten dat de politiestaat der liberale school niet houdbaar was en de Staat op sociaal en ook op economisch gebied geroepen was veel meer te doen dan met de principes daarvan in overeenstemming was te brengen. Het moderne staatswezen heeft dientengevolge een geweldigen uitbouw verkregen, waarvan de ideëele inhoud hier verder onbesproken moge blijven, doch waarvan de economische gevolgen geleid hebben tot hier meer daar minder ingrijpende wijzigingen in de uiteindelijke verdeeling van het maatschappelijke inkomen en daardoor van sterken invloed geweest zijn en nog zijn op de vorming en omvorming van het economische leven der gemeenschap.
Dit proces voltrekt zich niet slechts in de cultuurstaten van Europa en Amerika doch is evenzeer merkbaar in jonge landen
als Nederlandsch-Indië, die op dit gebied — in weerwil van het-geen reeds gepraesteerd werd — nog een min of meer belang-rijken achterstand aanwijzen, waarvan het tempo van inloopen zich zal dienen te regelen zoo naar den stand van het beschavings-peil der bevolking als naar de economische mogelijkheid om in die richting stappen te kunnen nemen.
De eerste voorwaarde steeds stilzwijgend als element der beschouwingen veronderstellende is het duidelijk dat de econo-mische mogelijkheid tot het uitzetten van den arbeid der Regeering op het gebied der volkswelvaart rechtstreeks afhankelijk is van de grootte en de verdeeling van het volksinkomen. Dit laatste zij hier dan zoo ruim opgevat dat ook het inkomen, dat de Staat als hoogste (gedwongen) verschijningsvorm der volksgemeenschap trekt uit zijn bedrijven, daaronder wordt begrepen. Tenslotte toch onderscheiden de op deze wijze verkregen inkomsten zich uit financieel-technisch oogpunt slechts in zooverre van die welke de Staat krachtens zijn fiscale hoogheid aan de bevolking kan opleg-gen, dat zij voor de volle 100% in de Staatskas vloeien. Ook behoeft in dit verband het onderscheid tusschen sociale- en winst-bedrijven niet aan de orde te worden gesteld.
De afhankelijkheid van het volksinkomen bestaat zoowel ten aanzien van de absolute grootte daarvan als van de hoogte van het percentage dat de Staat voor zijn taak kan benutten zonder dat daardoor aan de volkshuishouding blijvende schade wordt toegebracht. Immers vindt de Staatstaak haar rechtvaardiging in hoogste instantie daarin dat zij reproductief werkt, dat zij m.a.w.
de volkshuishouding opvoert naar een steeds hooger peil van ont-wikkeling en de absolute grens harer werkzaamheid ligt daar waar deze prikkel omslaat in een rem. Het is de schoone, maar moeilijke plicht van Regeering en Volksvertegenwoordiging om in deze steeds den juisten weg te kiezen en op die wijze de ontwikkeling der volkshuishouding gepaard te doen gaan aan een doeltreffende ver-vulling van wat beschouwd dient te worden als de taak van den Staat.
Het bovenstaande brengt mede dat een vergelijking van de stijging der budgetcijfers gedurende een reeks van jaren op zich-zelf geen enkele aanwijzing vermag te bieden met betrekking tot de vraag of de omvang der Staatswerkzaamheden reeds zijn
„pla-fondhoogte" heeft bereikt of niet. Wij dienen daarbij immers in de eerste plaats na te gaan of het praestatievermogen der bevol-king, dat weder ten nauwste samenhangt met de grootte en de verdeeling van het volksinkomen, niet nog sneller is gestegen en dan of, wanneer dit niet het geval zou blijken te zijn, toch niet de relatieve drukvermeerdering die daaruit voortvloeit de hierboven gestelde grens nog lang niet bereikt heeft.
Het volksinkomen kan zich uitzetten, zoo door bevolkingstoename bij gelijkgebleven levensomstandigheden, als ook door stijging der individueele inkomsten tengevolge van krachtiger economische ont-plooiing. Een samenvallen van beide factoren heeft Indië ongetwij-feld gekend en dit heeft geleid tot de sterke toename van het praestatievermogen der Indische samenleving gedurende de laatste veertig jaren.
Het is in verband hiermede duidelijk dat een simpele naastel-kaarstelling van de cijfers der Indische begrootingsrekeningen weinig zegt en dat de mededeeling dat de zuivere gewone Lands-uitgaven van 62,5 millioen in 1871 gestegen zijn tot 502,3 millioen in 1929, een verachtvoudiging derhalve in 58 jaar, ons niets verder brengt. Anders wordt dit evenwel als wij opmerken dat de eerste verdubbeling plaats vond in 1907 (124,4 m.m.), dus na 36 jaar, de tweede in 1916 (252,9 m.m.), dus na 9 jaren, de derde reeds in 1921 (546,8 m.m.) of na 5 jaren, terwijl daarna een sterke daling intrad die zelfs in 1929 nog niet geheel is tenietgedaan. Wij zien hieruit een progressie in de stijging der Landsuitgaven, waarvan de zuivere vaststelling echter uiterst bezwaarlijk wordt gemaakt door de tusschentredende oorlogs- en naoorlogscrisisjaren welke dwongen tot allerhande onvoorziene maatregelen en waarop boven-dien in sterke mate de waardefluctuaties van het verkeers-medium — het geld — hun invloed hebben doen gelden, dit trou-wens nog doen.
Voegen wij hierbij nog de gebrekkige statistische hulpmiddelen die ons ten dienste staan bij het meten van de grootte van het volksinkomen (waarmede ik uiteraard niet bedoel critiek te oefenen op het werk van het Centraal Kantoor voor de Statistiek, dit toch verkeert thans zelf nog in de materieëele onmogelijkheid zich alle daarvoor noodzakelijke gegevens te verschaffen, terwijl de groote lacunes van het verleden nooit meer te overbruggen zijn) dan zal
het den lezer niet verwonderen, wanneer ik afzie van een onderzoek naar de relaties tusschen volksinkomen en Landsuitgaven. Trou-wens, het doel van mijn onderzoek ligt elders.
Binnen het raam der begrootingsrekening zelf toch is het van bijzonder belang na te gaan hoe de uitgaven voor de verschillende deelen der Staatstaak zich onderling verhouden. Hierdoor zal het mogelijk zijn vooreerst een vergelijking met andere Staten te maken en daarop conclusies te bouwen ten aanzien van de positie welke de eigen Staat in verschillend opzicht in de wereldfamilie inneemt en vervolgens de lijn aan te geven, waarlangs zich de ontwikkeling van het eigen staatsieven voltrekt. Geschiedt dit laatste over een behoorlijk lang tijdsverloop, dan wordt dikwerf een verrassend licht op tal van problemen geworpen.
Tusschen de uitgaven wordt een geheel eigen plaats ingenomen door de groep rente en aflossing van leeningen. Deze toch geeft niet in directen zin den omvang te kennen der Staatswerkzaam-heden op een bepaald gebied, zooals de overige uitgavengroepen dat doen, maar vormt den reflex van het Staatsschuldenwezen op den gewonen dienst. De groei daarvan, zoo in absoluten als in relatieven zin, doet ons kennen de mate waarin de Staat het nood-zakelijk en oirbaar heeft gevonden zijn huishouding en de ont-wikkeling daarvan te financieren uit geleende gelden. In dit opzicht spreken de Indische cijfers geen onklare taal, gelijk uit onder-staande cijfers moge blijken (in millioenen):
Zuivere gewone Netto uitgaven voor
rente en aflossing In %
1,9 2,—
3,9 3,5 4.2 3,4 4.3 2,1 20,9 6 —
84,8 21,1 85,1 16,9 Dit staatje prikkelt tot nader onderzoek, dat zich richt zoowel op de ontwikkeling der Staatsschuld zelf als op de beantwoording der vraag hoe zich in verband daarmede het Staatsvermogen heeft gedragen. Ik stel mij voor dit onderzoek in beide richtingen te entameeren, daarbij uitgaande van het jaar 1867, het eerste onder
1891 1901 1907 1913 1919 1924 1929
Landsuitgaven
96,5 111,4 124,4 209,4 349,—
401,8 502,3
de werking der Comptabiliteitswet, zoodat van dat jaar af meer betrouwbare gegevens ten dienste staan en niet minder omdat Indië toen in de gelukkige omstandigheid verkeerde geen schulden te hebben. Deze exceptioneele toestand heeft niet lang bestaan, de economische ontplooiing, welke kort daarna met steeds meer kracht ter hand werd genomen, dwong, wilde men het tempo versnellen of zelfs handhaven, reeds spoedig tot het teruggrijpen naar het leeningsmiddel. Terwijl eenige jaren vóór 1867 pas de laatste res-tanten van een schuldperiode waren opgeruimd, welke een zeer merkwaardige episode in het bestaan van Nederlandsch-Indië heeft gevormd en die ik daarom, alvorens mijn eigenlijke onderwerp ter hand te nemen, kortelings in de herinnering moge terugroepen.
Het schuldenwezen tot 1867.
De tweede helft der 18e eeuw had den langzamen ondergang medegemaakt van de geoctroieerde Vereenigde Oost-Indische Compagnie. Opkomst, bloei en ondergang, deze biologische grond-wet voor al wat leeft, voltrok zich onverbiddelijk ook aan dit grootste handelslichaam van eenige eeuwen en zijn afsterven schonk den nazaten een erfenis, die niet bepaald onbezwaard kon heeten.
De overgang vond plaats bij art. 247 der Staatsregeling van 1798, dat luidde:
„De Bataafsche Republiek neemt tot zich alle de Bezittingen en Eigendommen der gewezen Oost-Indische Compagnie, benevens alle derzelver schulden".
De laatste woorden bevatten een scherpen angel, einde 1799 toch bleek uit de boeken der O. I. C. een tekort van ruim 134 millioen gulden, met welk zeer belangrijk bedrag de Staatsschuld werd vermeerderd.
Daartegenover stonden voorloopig geenerlei voordeelen. De oorlogstoestand maakte vooreerst nauwer contact onmogelijk, gedurende het Engelsche tusschenbewind bezat Nederland zelfs in het geheel geen Koloniën en toen na de teruggave daarvan in 1816 door Koning Willem I maatregelen werden getroffen in het belang van de ontwikkeling van het koloniale rijk bleven de resultaten verre ten achter bij de verwachtingen, zoodat al spoedig — van 1820 af — de Indische dienst tekorten opleverde welke in ver-houding tot den omvang daarvan zeer belangrijk waren.
De kolonie bleef mitsdien noodgedwongen achterstallig in ver-schillende betalingen en moest daarenboven vlottende schulden aan-gaan op vaak onereuze voorwaarden. Het gezamenlijk bedrag van achterstand en schuld beliep in 1825 de voor die tijden niet geringe som van 20 millioen gulden en de Regeering achtte het dan ook noodzakelijk tot „ten hoogste" dat bedrag een leening aan te gaan
„ten behoeve van 's Rijks overzeesche bezittingen onder waarborg van den Staat!" Het leeningsontwerp werd tenslotte wet in Maart 1826, nadat tijdens de behandeling in de Staten-Generaal vrij veel moeilijkheden waren ondervonden omdat men meende dat hier-voor samenwerking van Kroon en Staten-Generaal niet noodig was, daar de grondwet van 1815 den Koning bij uitsluiting het
opper-bestuur over „de volksplantingen en bezittingen van het Rijk in andere werelddeelen" verleend had.
De becijfering van het te leenen bedrag werpt wel een eigen-aardig licht op de toenmalige verhoudingen; zij volge hier:
1. Uitgegeven aan papieren munt ƒ 5.000.000.—
2. „ „ gouvernements promessen. „ 4.000.000.—
3. Schuld aan het huis Palmer & Co. Calcutta,
2 leeningen, elk van 1 Millioen Sicca Ropyen. „ 3.000.000.—
4. Achterstallige betalingen, geldleeningen,
wissels en Chinasche Schuld „ 1.400.000.
5. Aan het Ministerie van Koloniën „ 1.600.000.—
6. Aan Engeland volgens tractaat „ 1.000.000.—
7. Tekort onder ultimo Augustus 1825,
ge-schat op „ 4.000.000.—
ƒ 20.000.000.—
De annuïteit was 7% of 1.4 millioen, men stelde zich voor dat Indië zelf in staat zou zijn deze jaarlijksche som aan rente en aflossing op te brengen, de waarborg van den Staat (evenals de geheele leening overgenomen door het Amortisatie Syndicaat) strekte om gedurende 30 jaren deze betaling onder alle omstandig-heden te garandeeren.
De tegelijkertijd genomen maatregelen om „het zoo noodzakelijk gelijk gewigt tusschen de uitgaven en inkomsten" te herstellen, bleken echter alras niet voldoende, de Java-oorlog haalde een streep
door deze rekening en dwong tot groote uitgaven. Reeds in 1827 werd de leening van 1826 verhoogd met 2,7 millioen en einde 1828 moest een nader crediet van 15 millioen ten behoeve van Indië worden geopend, zoodat toen in totaal 37,7 millioen ten laste daarvan kwam, met een jaarlijksche annuïteit van ƒ 2.450.000.—.
Hiermede was men er echter niet. Met stijgende ontevredenheid had de Koning het beleid van den Commissaris-Generaal Bruggraaf
DU Bus DE GHISIGNIES gevolgd, daar dit jaarlijks tekorten van rond 3 millioen opleverde. Daarbij kwam de weinig florissante toe-stand der Nederlandsche financiën, voornamelijk een gevolg van de uitvoering der wet van Mei 1814 tot herstel der Nationale Schuld, waarbij de Regeering zich verbonden had een deel der schuld, welke sedert 1810 tengevolge der tiërceering geen rente meer opbracht, bij jaarlijksche uitloting van 6 millioen ten volle om te zetten in rentegevende schuld, tengevolge waarvan de rente-last gestegen was van 15,4 millioen in 1814 tot 24,8 millioen in 1829. In dat jaar werd dan ook de wensch geuit dat de Oost-Indische bezittingen zoo spoedig mogelijk zichzelf zouden bedrui-pen en dus de schatkist „ontheven zou worden van de aanzienlijke uitschotten, die zij thans jaarlijks te doen heeft tot betaling der renten en aflossingen van de kapitalen ten behoeve dier bezittingen opgenomen".
Het door den in October 1828 tot Gouverneur-Generaal benoem-den Luitenant-Generaal VAN DEN BOSCH in zijn advies van Maart 1829 aangeprezen en door den Koning aanvaarde „Cultuurstelsel"
zou in dezen uitkomst brengen. Dat heeft het dan ook voor de Nederlandsche schatkist gedaan, ja de „batige sloten" hebben niet siechts Nederland in staat gesteld den oorlog met België en de daarop gevolgde periode van „volharding" tot 1839 te financieren, zonder daarvoor het Staatscrediet in al te sterke mate te behoeven aan te spreken, doch zijn daarna nog ettelijke tientallen jaren een belangrijke bron van inkomsten voor het Moederland geweest.
Het is niet mijn bedoeling, de mérites van het cultuurstelsel hier nader te bespreken, ik wijs er slechts op, dat een eigen plaats onder deze batige sloten tot 1865 werd ingenomen door de rente op schulden, welke aan Indië werden overgedragen. VAN DEN BOSCH
toch, in 1834 optredend als Minister van Koloniën, was de meening toegedaan (en er is m.i. geen reden om aan zijn oprechtheid te
twijfelen) dat Indië behoorde te worden belast „voor de aanzien-lijke opofferingen, die het Moederland zich in vroegeren tijd ten behoeve van de kolonie had moeten getroosten". Hiermede werd, naast de reeds genoemde leeningen van 1826—1828, in de eerste plaats bedoeld de erfenis der Oost-Indische Compagnie. Zoo werd dan bij de wet van 24 April 1836 Indië belast voor:
a. overname der oude Compagnie-schuld, plus de bedragen tot aan de leening van 1826 door Nederland voor Indië uit-gegeven ƒ 140.000.000.—
b. restant leeningen 1826—1828 plus het Belgisch aandeel van de rentebetaling der
Nationale Schuld over 1834 en 1835 ... „ 51.000.000.—
c. Belgisch aandeel over 1836 „ 9.000.000.—
ƒ 200.000.000.—
rentende 4% = ƒ 8.000.000.— p.j.
en in volgende jaren nog met:
d. Belgisch aandeel 1837/1839, resp. 8i/2, 8y2 en 19 millioen, dus rentende
5% = ƒ 1.800.000.— „ 36.000.000.—
Tezamen dus een schuldenlast van ƒ 236.000.000.—
met een jaarlijksche rente van
ƒ 9.800.000.—
Daarnaast liep van 1845 tot 1872 een rentepost van ƒ 350.000.—, n.l. 31/2% over een voorschot van 10 millioen, dat het restant aangaf der bedragen, welke de Nederlandsche Handel Mij. van 1825 tot 1839 aan de Koloniale kas had voorgeschoten. Het totaal daarvan beliep begin 1840 rond 39 millioen welk bedrag blijkens de in dat jaar door Minister BAUD gesloten „Kapitalisatie- en consignatiecontracten" in jaarlijksche termijnen vóór 1849 zou worden afgelost terwijl de N. H. M. tot zoolang het uitsluitend recht verkreeg om alle producten van landbouw en nijverheid welke aan den Staat toebehoorden, tegen een commissie van 3 a 3]/2% te vervoeren en te verkoopen. Toen in 1845 echter het saldo der schuld gedaald was — deels door termijnbetalingen, deels door
aflossing ineens uit de leening 1844 — tot ƒ 10.000.000.—, ver-zocht de N. H. M. de aflossingen voorloopig niet verder voort te zetten. Dientengevolge is Indië tot en met 1872 met de rente daar-over belast, in 1873 is een „extra bijdrage** van 10 millioen uit de Koloniale middelen gebruikt tot aflossing van deze restantschuld.
Dit korte overzicht van het verloop der schuldvorderingen van de Nederlandsche Handel Mij. doet reeds opmerken dat men het blijkbaar met het schuldenwezen van Indië in die jaren niet al te nauw heeft genomen. De aflossing toch van het restant van 10 millioen had sedert 1845 elk jaar gemakkelijk kunnen plaats vinden uit de overschotten, men behoefde waarlijk niet bevreesd te zijn dat de kasmiddelen der Kolonie daardoor teveel gedraineerd zouden zijn.
Veel sterker nog spreekt deze zonderlinge politiek uit de tot-standkoming en het verloop der schuld van 236 millioen. Wanneer wij die op den keper bekijken is daarvan slechts een deel der onder b genoemde 51 millioen, n.l. ongeveer 34,2 millioen — het restant der leeningen 1826/'28 — besteed voor uitgaven der Kolonie.
Het z.g. Belgische deel der rentebetaling op de Nationale Schuld heeft met Indië in het geheel niets te maken. Na den opstand van 1830 weigerde België zijn deel in die rentebetalingen te dragen, eerst bij het tractaat van 1839 aanvaardde het een jaarlijksch bedrag van 5 millioen gulden. Toen de Nederlandsche schatkist den totalen last der verschuldigde rente niet meer kon dragen heeft men het oirbaar geacht een deel daarvan op Indië over te brengen, in totaal van 1834 tot en met 1839 niet minder dan 61,8 millioen gulden!
De oude Compagnieschuld kan ook kwalijk geacht worden ten behoeve van Indië te zijn aangegaan. Integendeel. Zij vond haar oorzaak in het steeds dieper invretend wanbeheer der bewindheb-bers en ambtenaren in de tweede helft der l'8e eeuw, waardoor de eertijds groote winsten in steeds zwaarder drukkend verlies omsloegen, dat nog vergroot werd door de geforceerde dividend-uitkeeringen, geboren uit den wensch om den waren toestand zoo lang mogelijk te maskeeren en tenslotte den omvang der catastrophe
daardoor juist nog vergrootende.
Maar niet slechts de samenstelling van deze groote schuld, ook
het verloop daarvan doet zeer eigenaardig aan. Men is er namelijk niet toe kunnen komen deze „schuld" te delgen uit de steeds rijker vloeiende baten van het Cultuurstelsel, wat toch zonder twijfel een normale gang van zaken zou zijn geweest. De „bijdragen" aan de schatkist beliepen van:
1831 — 1840 ƒ 93.000.000.—
1841 — 1850 „ 141.000.000.—
1851 — 1860 1861 — 1866 1867 — 1877
idem buitengewone bijdragen waarbij nog komt
rente N. H. M. 1845—1872.
243.840.000.—
194.251.000.—
103.012.000.—
36.423.000.— *) 10.900.000.—
tezamen in 47 jaar ƒ 822.426.000.—
d.i. gemiddeld per jaar rond ƒ 17.500.000.—.
Neemt men nu een oogenblik het ongunstigste geval aan dat n.l. het geheele bedrag van ƒ 236.000.000.— terecht ten laste van Indië was gebracht, dan nog zou, rekening houdende met een jaarlijksche rente van 9.8 millioen, de geheele schuld reeds ruim-schoots vóór 1860 gedelgd kunnen zijn. Daaruit blijkt wel duidelijk dat men geen schulddelging wenschte en de jaarlijksche rente-betaling de facto een constante uitkeering aan de schatkist was.
Het verzet tegen het handhaven der rentefictie groeide in Neder-land dan ook steeds meer, doch niettemin heeft het tot 1864 moe-ten duren eer de Regeering deze zienswijze overnam en Minister
BETZ den maatregel kon treffen om den afzonderlijken rentepost op de Indische begrooting van 1865 te doen vervallen en het bedrag op te nemen onder de jaarlijksche uitkeering van het batig saldo. Hiermede was erkend dat de Indische schuld geen reden van bestaan had en dat de „bijdragen" voor de volle 100% aan te merken waren als een geschenk van Indië aan de Nederlandsche schatkist.
De ontwikkeling der schulden van 1867 af.
Laat men het in 1873 afgeloste voorschot der Ned. Handel Mij.
buiten beschouwing, dan trad Indië de door de Comptabiliteitswet bestreken periode met een geheel schoone lei binnen.
1) w.o. aflossing voorschot N. H. Mij. / 10.000.000.—.
Dit zou echter niet lang duren. De geleidelijke opheffing van het Cultuurstelsel toch, waarvan weliswaar de allerlaatste restan-tjes — verkoop van producten der gedwongen koffiecultuur in Pasoeroean — nog op de begrooting 1920 voorkwamen, doch die reeds in 1877 een einde maakte aan de „batig sloten", is slechts
Dit zou echter niet lang duren. De geleidelijke opheffing van het Cultuurstelsel toch, waarvan weliswaar de allerlaatste restan-tjes — verkoop van producten der gedwongen koffiecultuur in Pasoeroean — nog op de begrooting 1920 voorkwamen, doch die reeds in 1877 een einde maakte aan de „batig sloten", is slechts