door
D. J. GERRITSEN.
Toen Kommissarissen-Generaal in 1816 de Oost-Indische Ko-loniën in naam des Konings in bezit namen, besloten zij, mede in verband met de schromelijke verwarring, waarin de adminis-tratie verkeerde en de ontzaggelijke bezwaren, waarmede zij te kampen hadden om zich een denkbeeld der finantieele hulpmid-delen der bezittingen te vormen, nog vóór de overname van Java, tot de oprichting van een Raad van Financiën en van eene Alge-meene Rekenkamer. De Raad van Financiën werd belast met het beheer over de direktie der landelijke en andere inkomsten en met het houden van de algemeene boeken, terwijl de Rekenkamer grootendeels de functien had te verrichten, vroeger opgedragen aan den door RAFFLES aangestelden Accountant-generaal. Bij hare voorloopige instructie werd der Rekenkamer opgedragen de hef-fing en bewaring van 's lands gelden en goederen, zoomede het oppertoezicht over de invordering, de verantwoording en het ge-bruik van 's lands penningen, goederen en eigendommen. De voorloopige instructie der Kamer werd bij besluit van 15 Januari 1819 No. 12 (Staatsblad No. 23) door eene nieuwe vervangen, die evenwel weinig verschil opleverde.
In deze eerste periode van haar bestaan na het Britsche tus-schenbestuur bestond het oppertoezicht van de Rekenkamer
voor-namelijk in het vragen van rekening en verantwoording van „alle colleg,en of personen, aan welke het bestuur van 's Lands pen-ningen goederen of eigendommen" waren toevertrouwd; met
s Lands boekhouding had de Kamer weinig bemoeienis
Gedurende dit tijdvak waren de financiëele resultaten der be zittingen aanvankelijk gunstig, maar weldra maakten de door de Regeering voor de jaren 1 8 1 7 - 1 8 1 9 becijferde vrij aanzienlijke batige saldo's plaats voor tekorten. De door herhaalde oorlogen en eene kostbare inrichting van alle takken van bestuur sterk ge-stegen uitgaven overtroffen de inkomsten in beduidende mate, wat echter niet dadelijk tot uiting kwam, daar de boekhouding geheel en al ,n verwarring was geraakt en alle pogingen om den jaarlijks oenemenden achterstand bij te werken mislukten. Oogenschijn-W ging alles goed tot in 1824 bij het onderzoek naar den finan-cieelen toestand een totaal tekort van niet minder dan ƒ 19 mil-hoen werd becijferd, waardoor men voor de alleronaangenaamste verrassing werd gesteld, dat Indië zelfs niet in staat scheen zich zelf te bedruipen en klaarblijkelijk krachtigen bijstand van het moederland behoefde.
De Koning deinsde er niet voor terug door het nemen van krachtige maatregelen te trachten het financieel evenwicht te her-stellen; Gouverneur-Generaal VAN DER CAPELLEN werd teruggeroe-pen en BURGGRAAF DU BUS DE GISIGNIES werd als Commissaris-Ueneraal naar Indië gezonden om den stand van zaken te onder-zoeker, met opdracht door bezuiniging als anderszins afdoende middelen tot herstel te beramen. Du Bus begon met eene hervor-ming der verwaarloosde administratie, waarin ook de Rekenkamer werd betrokken. Voor de Kamer werd een nieuw reglement vast-gesteld (Staatsblad 1827 No. 70), waarbij haar naast het toe-zicht op de rekenplichtigen een belangrijk aandeel in de naar nieuwe voorschriften te voeren boekhouding werd toebedeeld en waarbij haar mede bewaking van de credieten van de voortaan bij koninklijk besluit vast te stellen vijfjaarlijksche begrootingen en jaarlrjksche suppletoire begrootingen werd opgedragen. Het toe-kennen aan de Rekenkamer van een actief aandeel in het
sanee-"ngsproces van 's lands financiën ruim honderd jaar geleden, Wijkt het beste uit de overweging, die geleid heeft tot het nieuwe reglement van 1827, n.l. „de noodzakelijkheid om het beheer van
alle landsuitgaven, zonder onderscheid, zoo geldelijke als mate-rieële, aan een strenger toezicht en controle te onderwerpen dan tot nu toe geschied is, en daarbij in aanmerking nemende het be-lang van het regelmatig beheer van 's lands geldmiddelen, om de begrootingen van uitgaven in al hare deelen en onderdeden aan eene strengere en nauwkeurigere bewerking te verbinden, ter voorkoming in het vervolg van uitgaven, waarvoor geene fondsen aanwezig zijn en daaruit voortvloeiende ongelegenheden in 's lands geldmiddelen", terwijl de daadwerkelijke medewerking van de Kamer voor het verkrijgen van een doelmatige aanwending der landsgelden mogelijk werd door het in het reglement opge-nomen voorschrift, dat de Rekenkamer „uitdrukkelijk (werd) aanbevolen het doen van zulke voordragten, als naar haar inzien kunnen strekken tot verbetering in de beheering van 's lands geld-middelen en goederen, en tot het daarstelten van geregelde en gepaste bezuinigingen".
Het reglement van 1827 bleef, behoudens eenige wijzigingen van ondergeschikte beteekenis, van kracht tot 1867, toen door het in werking treden van de Indische Comptabiliteitswet (Staatsblad
1864 No. 106) de positie van de Algemeene Rekenkamer een in-grijpende wijziging onderging.
* Het eerste artikel van de Indische Comptabiliteitswet, dat voor-schrijft, dat de Indische begrooting jaarlijks door de wet moet wor-den vastgesteld, beheerschte de geheele wet, daar het een einde zou maken aan het uitsluitend opperbestuur van den Koning in-zake de Indische geldmiddelen. Meer dan een kwart eeuw had een steeds groeiend deel van de Tweede Kamer dit opperbestuur aangevochten, totdat het met de aanneming van de Indische Comptabiliteitswet plaats moest maken voor het beginsel van de wettelijke vaststelling van de koloniale begrooting. Als gevolg hiervan werd het zwaartepunt van het financieel beheer der In-dische gewesten gelegd in handen van de Staten-Generaal, die door de begrootingsvaststelling der Uitvoerende Macht als het ware zoowel de beginselen als de details van het koloniaal beheer voorschreven. Van de wijze, waarop het Uitvoerend Gezag zich van die opdracht gekweten had, moet het volgens de bepalingen van genoemde Comptabiliteitswet na afloop van het jaar verant-woording afleggen aan den wetgever door het overleggen van een
rekening, waarbij met woorden en cijfers een opsomming van de daden van het bestuur werd gegeven in vergelijking met de cij-fers van de bij de begrooting verleende opdracht.
De waarde van een dergelijke uit den aard der zaak zeer uit-voerige rekening was afhankelijk van de mate, waarin de Staten-Ueneraal in staat zouden zijn de juistheid ervan te beoordeelen Eigen onderzoek door de Wetgevende Macht was, zoowel in ver-band met den omvang als vanwege de daartoe vereischte speciale kennis uitgesloten, zoodat de wetgever genoodzaakt was een eigen orgaan in het leven te roepen, dat tot taak zou hebben voor hem de rekening van het Uitvoerend Gezag te onderzoeken en ver-plicht zou zijn de Staten-Generaal alle gegevens en inlichtingen te verstrekken, welke voor een goede beoordeeling van die ver-antwoording noodig zouden zijn. Dat eigen orgaan van den wet-gever, dat onderzoekingsapparaat ten behoeve van de Staten-Generaal, werd de Algemeene Rekenkamer, die voor wat betreft het toez,cht op de uitvoering van de begrooting, zou zijn de man-dataris der Wetgevende Macht*), die zoo er geen Rekenkamer be-stond, zelve zou moeten onderzoeken of de Uitvoerende Macht zich gehouden had aan de opdracht haar middels de begrooting
gegeven. to &
Begrijpelijk is het, dat de Staten-Generaal waarborgen voor de onafhankelijkheid der Algemeene Rekenkamer van de Indische Re-geering noodzakelijk achtten, daar het wel als vanzelf sprekend moet worden beschouwd, dat het orgaan bestemd om de rekening van het Ui voerend Gezag te onderzoeken, volkomen gescheiden en onafhankelijk van dat Gezag moet blijven. Op aandrang van de Tweede Kamer werden in de Indische Comptabiliteitswet dan ook opgenomen de bepalingen, waarbij die onafhankelijkheid werd gewaarborgd en de invloed van het Uitvoerend Gezag op de Re-kenkamer zooveel mogelijk werd uitgesloten.
Door de invoering van de Indische Comptabiliteitswet werd al-oo een ingrijpende wijziging gebracht in de positie van de Alge-meene Rekenkamer, die tot dat tijdstip een orgaan van het be-vuil vn^6 wn g, ' 1 h^ Voortuig Verslag der Commissie van Rappor-Wiire va„ K ï ( e r l nge t r o k k e n) ontwerp van wet tot regeling van de
1858 e n verantwoording der koloniale geldmiddelen van
stuur*) was geweest en wier gevoelen door de Regeering moest worden ingewonnen op alle aanvragen tot het disponibel stellen van gelden. Aan dit mederegeeren met betrekking tot de ten uitvoer-legging van de begrooting, waarmede verantwoordelijkheid voor de richtige uitvoering gepaard ging — wat critiek daarop van de zijde der Kamer als 't ware vanzelf uitsloot — maakte de Indische Comptabiliteitswet een einde**). De Rekenkamer werd verheven tot een van de Regeering onafhankelijk college, dat als onderzoe-kingsinstrument ten dienste van den wetgever, eene positie geheel en al buiten het bestuur zou innemen, waardoor zij de regeerings-daden vrij en objectief zou kunnen beoordeelen en in staat zou zijn der Wetgevende Macht de gegevens en voorlichting te ver-strekken, welke de wetgever zou behoeven om het Uitvoerend Gezag met betrekking tot het begrootingsbeheer te beoordeelen.
Voor de goede uitvoering van die taak zou de Rekenkamer haar onderzoek niet mogen beperken tot de vergelijking van elke daad van het bestuur, waaruit geldelijke gevolgen voortspruiten, met de bestaande verordeningen in het algemeen en de begrooting in het bijzonder, maar zou zij evenzeer haar aandacht moeten schen-ken aan de met het geheel der bestuursdaden verkregen resultaten in verhouding tot de daarvoor, gebrachte geldelijke offers.
Ten tijde van de invoering van de Indische Comptabiliteitswet schijnt dit laatste punt geheel op den achtergrond te zijn gekomen.
Aller aandacht was zoozeer geconcentreerd op de goede uitvoe-ring van het beginsel van vaststelling der koloniale begrooting door de wet, dat de overige regelingen uitsluitend vanuit dat ge-zichtspunt bekeken werden. Slechts in dat licht bezien is het verklaarbaar, dat in geen enkel artikel van de Indische Comptabi-liteitswet van 1864 werd overgenomen het in de vroegere
regle-*) In de periode 1827/1867 was de Rekenkamer, hoewel geheel afhan-kelijk van het Opperbestuur—op wiens gezag Commissaris-General Du Bus
DE GISIGNIES het reglement van 1827 vaststelde — in één opzicht vrij van de Indische Regeering, daar de Kamer niet tot credietopening mocht overgaan — ook niet indien de Regeering gelden disponibel had gesteld — als de begrooting daardoor zou worden overschreden.
**) Door het bepaalde van art. 66 van het Regeeringsreglement opge-nomen in Staatsblad 1855 No. 2, jdat de Algemeene Rekenkamer belast is met het toezicht over het beheer1 der Koloniale geldmiddelen en over de verantwoording der rekenplichtigen, werd de Kamer in principe reeds uit het bestuursapparaat gelicht, hetgeen echter door de invoering van de
Indische Comptabiliteitswet eerst daadwerkelijk geschiedde.
menen voorkomende voorschrift, dat de Rekenkamer toezicht heeft op een zuinig beheer, terwijl daaraan tevens moet worden toegeschreven dat bepaald werd, dat het verslag van de Reken-kamer over hare bevindingen zou worden ingediend tegelijk met de begrootingsrekening, waardoor de Staten-Generaal zouden worden ingelicht op zijn vroegst twee jaar, nadat de feiten had-den plaats gevonhad-den, doch praktisch eerst vele jaren later iets vernamen (de begrootingsrekening over 1867, het eerste jaar waarop de Indische Comptabiliteitswet werd toegepast, werd eerst in 1878 bij de Staten-Generaal ingediend).
Dat de Rekenkamer zich aanvankelijk voornamelijk beperkte tot het toezicht op de tenuitvoerlegging van de begrooting en het toetsen van de bestuursdaden waarmede geldelijke gevolgen ge-paard gingen aan de voorschriften en bepalingen, volgde derhalve geheel uit de bij de totstandkoming van de Comptabiliteitswet blijkende inzichten van den wetgever.
Eerst door de in 1898 aangebrachte wijziging*) van hare bij algemeene maatregel van bestuur vastgestelde instructie, waar-bij o.m. bepaald werd, dat de Rekenkamer den Gouverneur-Ge-neraal te allen tijde zoodanige voordrachten en mededeelingen doet als volgens haar inzien kunnen leiden tot vermindering of sparing van uitgaven en tot vereenvoudiging van het geldelijk be-neer, werd haar vrijheid gegeven zich ook op bepaald gebied met een zuinig beheer te bemoeien. Niettemin bleef de Reken-kamer haar werkzaamheden toch nagenoeg uitsluitend beperken tot een beoordeeling van de rart/matigheid der uitgaven en liet zij de doe/matigheid buiten beschouwing.
Deze toestand bleef in algemeenen zin bestaan tot in 1922 door wijziging van de Comptabiliteitswet en instructie der Rekenkamer toepassing van het steekproefstelsel mogelijk werd gemaakt. Wel waren sedert 1867 verschillende veranderingen in taak en werk-(\KJ*\™ K a i"e r g e b r a c h t — soepeler toezicht op de ontvangsten
\ o75), jaarhjksche indiening van een verslag ter vervanging van net bij de begrootingsrekening gevoegde verslag (1895),
afschaf-ing van het onderzoek der uitgaven vóór de betaalbaarstellafschaf-ing t 915) —maar van een voornemen om eenige verandering in de vat? d^f^io^P^ i n d e I n s t r"ctie van de Rekenkamer was het gevolg
*er Inedi;nche8cU^aSteitfwertaChte a a n V U"i n g V M a r t 6 6 ( t h a"S 3 r t 5 9>
uitvoering te brengen, blijkt eerst bij het voorstel, dat de toepas-sing van het steekproefstelsel mogelijk moest maken, waarvan de invoering, volgens de memorie van toelichting beter gelegenheid tot critiek op het administratief beheer en op de beschikking over de begrootingscredieten zou geven.
De toepassing van het steekproefstelsel bij de Kamer leverde evenwel niet het resultaat op, dat er van verwacht werd. Geheel onverklaarbaar is dit niet, daar het steekproefstelsel als systeem van controle alleen vruchtdragend kan zijn als het steunt op eene, op voldoende waarneming berustende, analyse en diagnose van de administratie, waartoe de Rekenkamer, uitsluitend werkende in hare bureelen en aangewezen op de haar overeenkomstig de ver-ordeningen toegezonden stukken, niet dan zeer onvoldoende in staat was. Toen dan ook werd ingezien, dat de met de toepassing van het steekproefstelsel verwachte resultaten uitbleven, werd in 1927 door de Rekenkamer zelf aangevangen met een algeheele reorganisatie van hare werkzaamheden met het doel haar controle op de details van 's lands administratie zooveel mogelijk te be-perken en niettemin een algemeen toezicht op 's lands gelden en materieel en op de rekenplichtigen voldoende verzekerd te doen blijven.
Uitgaande van het beginsel, dat de departementen en diensten verplicht zijn onophoudelijk en in details de geheele administratie te controleeren zonder daarbij ook maar het geringste te mogen nalaten uit overweging, dat zulks later wel zal vallen binnen de controle van de Rekenkamer, die naast en boven de controle van het Uitvoerend Gezag staat, achtte de Kamer het mogelijk haar doel te bereiken door met gebruikmaking van de controle-organen van de departementen en diensten niet langer zelf alle primaire bescheiden der landsadministratie tot in alle onderdeden te onder-zoeken, nadat zulks te voren door die controle-organen was ge-schied, maar door er op toe te zien, dat die eerste controle goed wordt uitgevoerd. Indien en voor zoover de Kamer door plaat-selijk onderzoek, waartoe haar de bevoegdheid bij de wet zou moeten worden verleend, zou hebben vastgesteld, dat de vanwege het Uitvoerend Gezag uitgeoefende controle goed werkte, zou zij zich in den regel van een gedetailleerd onderzoek kunnen ont-houden.
Het is duidelijk, dat hierdoor het systeem van toezicht houden door de Kamer een radicale wijziging ondergaat, daar het oude stelsel, waarbij in de bureelen der Kamer onafhankelijk van de door de departementen en diensten verrichte controle, een herha-ling plaats vindt van datgene wat door die organen reeds is verricht, vervangen wordt door een geheel ander systeem bestaande in net beoordeelen van de door en vanwege de departementen en diensten toegepaste contröle-maatregelen en het op de centrale knooppunten der Iandsadministratie ter plaatse controleeren van de juiste uitvoering dier maatregelen. De nieuwe richting door de Rekenkamer ingeslagen, die aangeduid kan worden met die der super-controle ~ controle op de controle-organen van het Uit-voerend Gezag —zal, daar de Kamer daarbij van meer gegevens zal kunnen kennis nemen dan tevoren, gelegenheid bieden tot een meer cntische beschouwing van de handelingen van diverse ge-zaghebbende^ waarvan uitgaven ten laste of ontvangsten ten bate van het Land het gevolg zijn.
Bij de toepassing van dit systeem zal de Kamer in zeker op-zicht genoodzaakt zijn haar isolement ten opop-zichte van de Iands-administratie prijs te geven. Tot nu toe hield de Rekenkamer zich angstvallig buiten de door de departementen en diensten te tref-fen en getroftref-fen maatregelen van organisatorischen aard en gaf zij daarover alleen haar oordeel te kennen, indien haar daarom-trent door de Regeering advies werd gevraagd. Dit standpunt zal de Kamer door invoering van haar nieuwe controle-systeem ge-dwongen zijn te verlaten, daar super-controle gepaard gaande met plaatselijk onderzoek noodwendig meebrengt het streven van den toezichthouder om de organisatie van de te controleeren organen zoodanig te doen inrichten, dat controle op de eenvou-digste en doeltreffendste wijze mogelijk wordt gemaakt. Aan een beoordeeling van de doelmatige inrichting van de onder toezicht vallende deelen der Iandsadministratie en het zoo noodig op eigen initiatief uitlokken van verbeteringen zal de Rekenkamer dan ook met kunnen ontkomen, al zal zij er ook voor waken niet de taak over te nemen van het Uitvoerend Gezag, dat in alle opzichten verantwoordelijk blijft voor de te treffen maatregelen. Hierdoor zal de Kamer een terrein betreden, waarop zij zich tot nu toe niet heeft begeven en voor het bewerken waarvan aan de organen der
32 DE ONTWIKKELING VAN POSITIE EN TAAK VAN DE Kamer andere en hoogere eischen zullen moeten worden gesteld dan waaraan zij tot voor kort behoefden te voldoen. Deze veran-dering in de eischen aan de medewerkers der Kamer te stellen is van zoo ingrijpenden aard, dat het welslagen van de thans onder handen zijnde reorganisatie afhankelijk is van de mate, waarin die medewerkers van de nieuwe controle-beginselen doordrongen zijn en in staat zullen zijn die in toepassing te brengen.
Met de invoering van het systeem van super-controle zal de arbeid van de Rekenkamer minder dan te voren georiënteerd wor-den op de begrootingsrekening, waardoor de band, die in 1864 doelbewust gelegd werd tusschen de Rekenkamer en de Wetge-vende Macht middels de beoordeeling van de begrootingsrekening, losser gemaakt zou worden, indien geen maatregelen met tegen-gesteld gevolg zouden worden getroffen. Vorige wijzigingen, waaronder het vervangen in 1895 van het bij de begrootingsreke-ning gevoegde verslag door een jaarlijks in te dienen, los van die rekening staand verslag hadden ook reeds in die richting ge-werkt en er het hare toe bijdragen om het toezicht van de Kamer niet meer uitsluitend te betrekken op de begrooting en de-zelver ten uitvoerlegging, maar meer in algemeenen zin toezicht op de richtige toepassing van voorschriften en bepalingen na te streven.
Is het eenerzijds toe te juichen, dat zich het oorspronkelijk van een eng standpunt uit opgezet toezicht van de Kamer verruimt en een breeder veld van 's lands geldelijk beheer gaat bestrijken, anderzijds moet het betreurd worden, dat door het daarmede ge-paard gaande losser worden van den zoo juist bedoelden band allengs de beteekenis van de Rekenkamer als het onderzoekings-werktuig van de Wetgevende Macht naar den achtergrond ver-drongen en min of meer uit het oog verloren zou worden.
Hoewel de Rekenkamer mede met betrekking tot de recht-spraak over de landscomptabelen een belangrijke taak te vervullen heeft en de arbeid van de Kamer voor de Regeering van veel waarde is, omdat de Kamer Haar inlicht, indien ambtenaren, aan wie de Regeering een deel van hare beheersmacht heeft moeten de-legeeren, de overgedragen bevoegdheden in strijd met de
Hoewel de Rekenkamer mede met betrekking tot de recht-spraak over de landscomptabelen een belangrijke taak te vervullen heeft en de arbeid van de Kamer voor de Regeering van veel waarde is, omdat de Kamer Haar inlicht, indien ambtenaren, aan wie de Regeering een deel van hare beheersmacht heeft moeten de-legeeren, de overgedragen bevoegdheden in strijd met de