3. Theoretisch Kader – Transities
3.2 Transitiemanagement
De overgang van de ene vorm van beleid naar een andere vorm van beleid gaat op een onvoorspelbare wijze. Er zijn verschillende processen die op elkaar inspelen en een verandering veroorzaken die naar deze andere vorm van grondbeleid kunnen toesturen. Gemeenten of andere overheden hebben hier niet altijd direct invloed op, zoals bevolkingskrimp of de financiële crisis. Wat overheden kunnen doen is naar aanleiding van deze ontwikkelingen of toekomstperspectieven beleid aanpassen om deze overgang te faciliteren en vorm te geven. Wat is gebleken uit bovenstaande paragraaf is dat transities onzeker zijn en moeilijk te sturen, omdat er veel externe factoren zijn die tot onverwachtse veranderingen kunnen leiden. Het gaat om een evolutionair proces waarin veel ontwikkelingen plaatsvinden. Over transities valt dus geen volledige controle uit te oefenen. Ze zijn wel te sturen in termen van beïnvloeding, aanpassing en bijsturing, zodat de snelheid en richting van een transitie enigszins beïnvloed kunnen worden (Rotmans, 2003). Dit wordt ook wel als transitiemanagement aangeduid. Transitiemanagement is een evolutionaire vorm van sturing. In de praktijk betekent dit het scheppen van voorwaarden en condities waaronder maatschappelijke vernieuwing kan plaatsvinden, via de juiste initiatieven op het juiste moment. Het creëren van meer duurzaamheid is daarbij een streven (Loorbach, 2007). In de meeste literatuur gaat het om een transitieproces naar een meer duurzame samenleving, maar het kan ook voor andere processen worden ingezet.
Het is een complex proces om een transitie te sturen. Enkele belangrijke lessen die getrokken kunnen worden uit een onderzoek van vier case studies van Loorbach & Rotmans (2010) zijn:
- dat elke transitie uniek is en context-specifiek - dat er ruimte moet zijn voor innovatie
- dat rekening moet worden gehouden met een tegenoffensief van het bestaande regime - dat men voorbereidt dient te zijn op onverwachte ontwikkelingen
Onderstaand figuur van Nevens et al (2012) geeft illustratief een bepaalde invulling van de stappen in het proces van transitiemanagement weer. Het managementproces bestaat uit een combinatie van een aantal elkaar versterkende stappen en gerelateerde activiteiten.
Figuur 3.4: transitiemanagement (bron: Nevens et al, 2012)
De eerste stap in het managementproces is ‘analysing the system’, inhoudende het bestaande systeem bestuderen en analyseren. Hierbij gaat het om het in kaart brengen van onder andere de belangrijkste actoren, onderlinge relaties, systemen, en instituties. Zowel kwalitatieve als kwantitatieve data worden hiervoor gebruikt. Deze analyse werkt een lange termijn visie in de hand en geeft een integrale benadering weer. Na de analyse volgt ‘envisioning’, waarbij een visie tot stand komt, gebaseerd op basis van gedeelde principes en ideeën. Hiermee wordt draagvlak gecreëerd en een gezamenlijk doel. De derde stap is ‘exploring pathways’, waar verschillende strategieën worden uitgedacht over hoe het eindbeeld te bereiken. Dit resulteert in meerdere strategische transitiepaden, opgemaakt uit korte en middellange doelen en activiteiten (Nevens et al, 2012).
Zoekende naar een nieuw evenwicht, worden in de fase ‘experimenting’ enkele praktische experimenten met een hoog risicogehalte uitgevoerd, om te kijken of ze een bijdrage kunnen leveren aan het transitieproces. Dit zijn alternatieve manieren van denken en werken, die uitgetest worden op het microniveau (niches). Ze illustreren een radicale verandering en hebben het doel kennis te vergaren. Na de experimentatie fase komt ‘assessing’. Verschillende experimenten worden gemonitord en beoordeeld op het resultaat. De experimenten worden zo gewaardeerd, wat de besluitmaking makkelijker maakt. Er wordt dan ook gekeken naar de weerstand van de socio-technische regimes (Grin et al, 2010). De laatste stap is ‘translating’, waarbij de uitkomsten worden geïmplementeerd en verder uitgevoerd. Opgeteld leiden de visie, de experimenten en de reflectie tot een dynamisch veranderingsproces. Vertalen van de gewonnen informatie in op verandering gerichte acties dient uiteindelijk te zorgen voor een transformatie in het systeem (Nevens et al, 2012). Er dient echter telkens rekening te worden gehouden met de context van de situatie. Een actie kan in verschillende situaties anders uitpakken. Zo zou de politieke kleur van een gemeente van invloed kunnen zijn op de veranderingen in het grondbeleid.
In het geval van de transitie naar een andere vorm van grondbeleid, waarbij er minder risico’s zijn bij de aankoop en het ontwikkelen van gronden, zouden de belangrijkste actoren kunnen bestaan uit de overheid, kennisinstellingen, projectontwikkelaars en maatschappelijke organisaties (burgers). Hoe ze precies tot een andere vorm van grondbeleid willen komen zal verschillen vanwege de verschillende perspectieven. De overheid zal wellicht terughoudender zijn, terwijl projectontwikkelaars radicalere ideeën zouden kunnen hebben. Door bijvoorbeeld een innovatief project bij een bepaalde gemeente te starten kan men de aanpak testen, dat als voorbeeld kan gelden voor andere gemeenten. Na of tijdens het project kan men evalueren en de richting indien nodig veranderen. Door een succesvolle testcase is de kans groot dat anderen volgen en er op die manier draagvlak ontstaat. Dit vergt een interactief en participatief proces met een langetermijnvisie. Deze integrale benadering is anders dan het huidige beleid van de overheid, dat nu veelal redeneert vanuit een facetbenadering (Rotmans, 2003). Een dergelijke lange transitie bestaat uit allerlei kleine transities bij instituties en organisaties (socio-technische regimes). Het zou belangrijk kunnen zijn om op een ander schaalniveau te gaan werken, het regionale niveau, wat een enorme verandering veronderstelt van de huidige gang van zaken bij gemeenten. Dit begint op het niveau van niches en spreidt later uit wanneer het geaccepteerd wordt door anderen. De veranderingen op het niveau van het socio-technische landschap, zoals bevolkingskrimp en globalisering, zijn moeilijk te sturen met transitiemanagement. Echter is het een samenspel van veranderingen op alle schaalniveaus die op elkaar ingrijpen. Welke structurele veranderingen dit zijn is nu nog niet duidelijk vast te stellen, waardoor het moeilijk is om hierover conclusies te trekken. Het is een langzaam proces, waarbij meerdere keren andere richtingen gekozen zouden kunnen worden. De verschuivingen die nu wel waargenomen worden, worden in de hoofdstukken met bevindingen verklaard. Het is niet te zeggen of het gemeentelijk grondbeleid zich in een daadwerkelijke transitie bevind van bijvoorbeeld een actief beleid naar facilitair. De bestaande situatie van veel grondreserves beperkt gemeenten in hun beleidsvrijheid. Doordat het een evolutionair proces is, is het moeilijk te zeggen of de veranderingen in het grondbeleid gestuurd kunnen worden of door wie dat dan gemanaged zou moeten worden. De financiële verliezen en de moeilijke marktomstandigheden zetten gemeenten er toe aan om na te denken over eventuele aanpassingen in hun grondbeleid, met betrekking tot de aankoop van gronden en het ontwikkelen van de huidige grondreserves. Om de gemeentelijke organisatie om te vormen, zoals de taken van het grondbedrijf en de onderlinge samenwerking, is een langzaam proces dat veel weerstand oplevert van de huidige actoren in het grondbeleid. Aanpassingen kunnen ervoor zorgen dat er andere kennis en kunde nodig is binnen een organisatie, wat kan leiden tot gedwongen ontslagen en functieveranderingen. Snelle veranderingen zijn vaak moeilijk vanwege de vastgelegde contracten met andere partijen en de gronden die nog ontwikkeld moeten worden. Door de vele weerstand en politieke gevoeligheden, als het willen bouwen voor de eigen gemeente, is het een complex en langzaam proces. Het institutionele niveau is daarmee binnen de ‘transitie’ in dit onderzoek het meest van belang.
3.3 Conceptueel model ‘van theorie naar empirie’
In dit hoofdstuk en het voorgaande zijn de belangrijkste concepten behandeld die in het onderzoek naar veranderingen in het grondbeleid centraal staan. Het onderstaande conceptueel model in figuur 3.5 geeft weer hoe de verschillende concepten zich tot elkaar verhouden. De pijlen geven de relaties aan die van belang zijn in het grondbeleid en de huidige situatie. Het
institutioneel niveau is hierin het uitgangspunt. De veranderingen zijn gekoppeld aan het multi-level perspectief. In het onderzoek wordt geprobeerd veranderingen in het MLP model te plaatsen. De uitwerking van die veranderingen is in drie thema’s onderverdeeld. Met behulp van dit conceptueel model kunnen de onderzoeksvragen beantwoord worden en worden de relaties duidelijk.
Figuur 3.5: Conceptueel model