Kunnen transgene gewassen het wereldvoedselaanbod opstuwen? De drijvende krachten achter de productiviteitsgroei in de landbouw sinds de jaren vijftig lopen inmiddels tegen technische en wetenschappelijke grenzen aan. De moderne biotechnologie biedt potentieel voor verdere groei – al is het oppassen voor overspannen verwachtingen (Ruttan, 2002).
Areaal transgeen gewas. Het areaal genetisch
gemodificeerd (GG) gewas in de wereld groeit de laatste jaren met ruim 10% per jaar. Naar schatting bezit inmiddels ongeveer 60 miljoen ha gewas transgene eigenschappen (James, 2002). De transgene eigenschappen die zijn ingebracht in gewassen zijn voornamelijk gericht op
bescherming van het gewas tegen
bestrijdingsmiddelen en ongedierte. Van deze zogenaamde eerste generatie transgene gewassen – waarbij technologie is ingezet om de productiviteit te vergroten – is soja het meest gezaaide gewas, gevolgd door maïs, katoen en raapzaad. Slechts een gering deel van deze producten komt direct in de voedselketen terecht. De ‘tweede generatie’ gewassen met
eigenschappen die tegemoetkomen aan wensen van de consument, is feitelijk nog in ontwikkeling.
Productielanden. Het dominante aandeel van de
VS in het areaal GG-gewas is de laatste jaren licht afgenomen ten gunste van enkele
ontwikkelingslanden. Ruim een vijfde van het wereldareaal GG-gewas ligt in Argentinië. In China neemt het areaal Bt katoen, een katoengewas met een afweer tegen bepaalde insecten, jaarlijks met tientallen procenten toe. Vooral kleine boeren stappen in groten getale af van conventionele katoen om de kosten van insectenbestrijding te drukken. Behoud van die baten op langere termijn vraagt maatregelen om de opbouw van resistentie bij insecten tegen te gaan (Eaton et al., 2003).
Marktbeleid EU. De EU werkt toe naar een
ruimere toelating van moderne biotechnologie in de voedselketen. Momenteel geldt een verbod op het plaatsen van zowel transgene levensmiddelen als diervoeder in de markt. Er is afgelopen jaar gewerkt aan een akkoord over de
randvoorwaarden voor opheffing van dit moratorium. De basis van toelating zal een strikte beoordeling zijn van de gezondheidsrisico’s, waarbij het bestaande onderscheid tussen levensmiddelen en diervoeder vervalt. Er komen eisen aan de beschikbaarheid van GG-vrije producten, al is ‘vervuiling’ tot 0,9 % GG- organismen toegestaan. Etikettering moet transgene producten herkenbaar maken. Wanneer in 2003 het moratorium vervalt dan zal – gezien het aanbod – in eerste instantie vooral in diervoeder en oliën het aandeel transgene producten stijgen.
Productiebeleid EU. Als de import van GG-
diervoeder wordt toegestaan zonder dat boeren in de EU zelf die gewassen mogen verbouwen, kan dit leiden tot verliezen voor de boeren en de Europese consument (Van Meijl en Van Tongeren, 2001). Het is nog onzeker onder welke voorwaarden het verbouwen van transgene gewassen wordt toegestaan in de EU. Onbetwiste bioveiligheid staat voorop. De co-existentie van conventionele en transgene gewassen en keten- vraagstukken rond traceerbaarheid vragen nog om uitwerking.
______________________________________________________
Internationale handel
2.2.1 Patroon en prijsontwikkeling
Vleesprijzen onder druk bij toenemende handel
De afzet van dierlijke producten heeft gewoonlijk te lijden onder een tegenvallende conjunctuur. De prijzen van zuivel en vlees op de wereldmarkt daalden derhalve in 2002 enkele procenten ten opzichte van 2001 (USDA, 2003). In elk van de drie grote vleessectoren groeide in 2002 het volume van de wereldhandel.
Rundvlees.De VS en Canada domineren de top van de rundvleesmarkt met een uitvoer van meer dan
1,7 miljoen ton, grotendeels hoogwaardig vlees afkomstig van met granen gevoerd vee. Het meningsverschil met de EU over groeihormonen blijft de export naar de EU belemmeren. Argentinië heeft de voor uitvoer zeer belangrijke MKZ-vrije status niet kunnen behalen. De prijs van rundvlees is in de laatste maanden gedaald naar aanleiding van een toename van het aantal slachtingen vanwege droogte in delen van de VS en Australië (IMF, 2002).
Varkensvlees.De handel in varkensvlees is het laatste decennium fors gegroeid. De EU is de
grootste exporteur met Rusland als belangrijke bestemming. De gunstige prijsstelling op de internationale markt maakt dat aan EU-uitvoer geen subsidies te pas komen. Opkomende exporteurs van varkensvlees zijn Brazilië en enkele Oost-Europese toetreders tot de EU.
Pluimveevlees.In de internationale vleesmarkt heeft pluimveevlees een belangrijke plaats verworven
als substituut voor runder- en varkensvlees bij uitbraken van dierziekten. De VS is verreweg de grootste exporteur (2,5 miljoen ton), steeds nader gevolgd door Brazilië en de EU. Rusland is de grootste importeur.
Zuivelprijzen onder druk, voorraden nemen toe
De internationale zuivelprijzen stonden afgelopen jaar onder druk, al herstelden ze in het najaar. Volgens het ministerie van landbouw in de VS hebben aankopen tegen interventieprijzen in de VS en de EU geleid tot de opbouw van voorraden melkpoeder en boter, die bij hogere prijzen op de markt komen (USDA, 2003). In november stelde de VS de interventieprijs van boter neerwaarts en die van kaas naar boven bij. Australië realiseerde in het marktjaar 2002 (dat loopt tot juli 2002) een record- opbrengst van de melkproductie, maar zal dit in het lopende marktjaar niet halen vanwege de aanhoudende droogte.
Prijsherstel voor agrarische grondstoffen
Agrarische grondstoffen, vooral granen, kenden in 2002 een gunstig prijsverloop. Gemiddeld genomen stegen de dollarprijzen van grondstoffen met 9% (Wereldbank, 2002). Het volume van de wereldhandel in het ‘granencomplex’ (consumptiegranen, voedergranen en oliezaden) was ongeveer 300 miljoen ton (USDA, 2003).
2.2
2
Granen.De VS profiteerde als grootste exporteur van zowel consumptie- als voedergranen van forse prijsstijgingen. In het marktjaar 2001-2002 werden tarwe en maïs op de wereldmarkt respectievelijk 20 en 12% duurder (Wereldbank, 2002). Verdere prijsstijgingen liggen in het verschiet, gezien de beperkte wereldvoorraad en een tegenvallende oogst in Australië, de VS en Canada. Een goede oogst in de EU leidde tot een stijging van de tarwe-export. Op termijn lijkt ongesubsidieerde export mogelijk (USDA, 2003).
Oliezaden.Sinds enkele jaren worden oliezaden en bewerkingen daarvan in de vorm van plantaardige
olie en diervoeder meer verhandeld dan granen. Argentinië en enkele Oost-Europese landen profiteren van de tegenvallende oogst van voedergranen bij reguliere exporteurs. De vraag naar oliezaden en bewerkingen daarvan in de wereld stijgt gestaag. Met een handelsvolume van 110 miljoen ton vormen sojabonen het belangrijkste product. De grootste exporteur van onbewerkte bonen is Brazilië, Argentinië voert de markt voor meel en olie aan. De prijzen van vetten en oliën vertoonden vorig jaar herstel na een prijsdaling van 40% in vier jaar (Wereldbank, 2002). Palmolie kende een prijsstijging van 35%, de prijs van sojaolie steeg licht. De prijzen van oliemeel voor diervoeder daalden enigszins, bij een zwakke vraag naar diervoeder vanuit de vleesindustrie.
Koffie, thee, cacao.Terwijl de koffieproductie in landen als Brazilië en Colombia wederom groeide,
gingen de prijzen verder omlaag, tot eenderde van het prijsniveau in 1960. Ook de theeprijzen bleven laag. In een situatie van politieke spanning in West-Afrika steeg de wereldprijs voor cacao met maar liefst 70%. In Ivoorkust, grootste cacaoproducent van de wereld, daalde de productie met 14%.
Agrarische handel binnen regio’s gestaag gegroeid
Ruim de helft van de internationale agrarische handel vindt plaats binnen regio’s. De belangrijkste regio’s zijn West-Europa, Noord-Amerika en Azië/Oceanië: het respectievelijke aandeel van die regio’s in de wereldhandel ligt om en nabij de 30, 10 en 5% (WTO, 2002). In tabel 2.4 is de ontwikkeling van de agrarische uitvoer van en naar verschillende regio’s in de jaren 1990 tot 2001 weergegeven als groeivoet. Uit de eerste kolom van rechts blijkt dat in alle regio’s de uitvoer is gestegen. De getallen op de diagonaal geven aan dat in de jaren ’90 de regionale handel gestaag is gegroeid. Zo is de handel binnen de regio Noord-Amerika (tussen de VS en Canada) met 6% per jaar toegenomen. De handel tussen regio’s vertoont een ongelijkmatiger beeld. De uitvoer vanuit West-Europa is sinds de opening van de markten in Midden- en Oost-Europa veel sterker toegenomen dan de invoer. Uit een recente studie naar de handel tussen deze regio en de EU blijkt dat vooral de uitvoer van
sierteeltproducten naar Rusland een grote vlucht heeft genomen (Van Berkum et al., 2003).
2
Teleurstellende groei van de export uit ontwikkelingslanden naar Europa
De uitvoer naar West-Europa van ontwikkelingslanden in Afrika en Azië is nauwelijks gegroeid in het afgelopen decennium, ondanks het feit dat de EU de invoer uit een aantal van deze landen vrijstelt van bepaalde handelstarieven. Een recente studie verbindt het gebrek aan exportgroei in sommige ontwikkelingslanden aan de gecompliceerde administratieve procedures om in aanmerking te komen voor die vrijstellingen (Achterbosch et al., 2003). In het algemeen vormen forse transactiekosten van de handel een belangrijke belemmering. Een verdere beperking voor vele ontwikkelingslanden vormen de hoge tarieven op de onderlinge handel met andere ontwikkelingslanden (Francois et al., 2003).
2.2.2 Ontwikkelingen in de agroketen
In februari organiseerde het DG landbouw van de OESO in samenwerking met het Ministerie van LNV een conferentie over veranderingen in de relaties tussen vragers en aanbieders in de voedseleconomie. Overheden in de OESO en vele landen daarbuiten hebben nog altijd een grote bemoeienis met de agrarische productie. De voedseleconomie draait daarentegen om het directe samenspel van consumenten en producenten. In de voedselketen voltrekken zich verregaande veranderingen in de relaties tussen vragers en aanbieders. Belangrijke drijvende krachten hierachter zijn de voortschrijdende internationalisering en ontwikkelingen in de voedings- en communicatietechnologie (Kinsey). De
conferentie ging in op de vraag hoe overheden op die veranderingen zouden moeten inspelen. Een belangrijk thema is bescherming van de consument tegen de gezondheidsrisico’s van voeding. De laatste jaren is consumentenbescherming sterk gericht op het beheersen van de verontreiniging van voedsel (Silverton, Bergkamp). Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie moet er in de toekomst meer aandacht uitgaan naar welvaartsziekten (Lang). Een ander thema is de bescherming van primaire producenten tegen de toenemende marktmacht van bedrijven in de levensmiddelenindustrie.
2
2.2
Tabel 2.4 Groeivoet (%) van de agrarische uitvoer van en naar regio, 1990-2001
Bestemming West- Azië en Noord- Midden- Afrika Midden- Latijns- Totaal
Europa Oceanië Amerika en Oost- Oosten Amerika Europa Herkomst West-Europa 2 4 3 6 0 -1 1 2 Azië en Oceanië 1 4 5 -5 4 2 3 3 Noord-Amerika -2 1 6 -7 1 0 7 2 Midden- en Oost-Europa 2 8 6 .. 5 12 -8 .. Afrika 1 4 1 1 3 12 11 2 Midden-Oosten -2 7 .. .. .. 12 .. 5 Latijns-Amerika 3 8 5 -8 7 8 8 4 Totaal 3 Bron: WTO.
Marktmacht van bedrijven
Terwijl de prijzen van levensmiddelen in reële termen al tientallen jaren dalen, worden de kwaliteitseisen voor deze producten steeds strenger. Deze factoren maken het voor bedrijven in de voedseleconomie belangrijk om onzekerheden in het aanbod aan de consument terug te dringen en onderwijl de productiekosten te beheersen. Bedrijven reageren met processen van schaalvergroting en integratie of juist specialisatie in de ketenkolom. Op de conferentie was veel aandacht voor de toenemende concentratie in de voedseleconomie. In alle schakels van de voedselketen groeit door fusies en overnames het aantal grote aanbieders – en daarmee de concentratie van marktmacht – maar er zijn verschillen per schakel.
Supermarkten ontwikkelen zich in Europa tot de poortwachters van de consumentenmarkt en komen daardoor in de positie om eisen te stellen aan leveranciers en schapruimte te verkopen (Dobson). Vooral in kleinere landen landen zoals Nederland en Noorwegen bestrijken drie tot vier supermarktondernemingen 70% van de markt. In landen als Duitsland en de Verenigde Staten is de markt gegeven de omvang meer verdeeld.
De levensmiddelenindustrie in Europa en de VS kende al jaren een beperkt aantal aanbieders in sectoren waar hoge investeringen in marketing en techniek aan de orde zijn, zoals babyvoeding, soepen, chocola. Sinds enkele jaren zijn ook in bulksectoren zoals suiker en verpakt vlees fusies en overnames gemeengoed. Boeren hebben derhalve met een afnemend aantal kopers te maken en verliezen daardoor aan invloed op de prijsvorming, zoals een recente LEI-studie aantoont (Bunte et al., 2003). De levensmiddelenindustrie zelf wordt geconfronteerd met een sterk geconcentreerde markt voor enzymen, conserveringsmiddelen, kleurstoffen en ander biochemisch materiaal. Wereldwijd is meer dan driekwart van deze markt in handen van een handvol aanbieders.
De kwestie voor de overheid is in hoeverre de toegenomen machtsconcentraties in de
voedseleconomie leiden tot onnodig hoge prijzen voor de consument en te lage prijzen voor de boer. De laatste jaren was de levensmiddelenindustrie al eens onderwerp van mededingingspolitiek. Daarbij voert de industrie als argument voor concentratie aan dat schaalvergroting een efficiëntere productie mogelijk maakt en daarmee lagere prijzen voor de consument. Kostenbesparingen zijn inderdaad aangetoond, maar die komen zelden ten goede aan de consument (Connor). Connor schetste het effect van concentratie op concurrentie en marktmacht bij supermarkten. Waar veel consumenten zijn en weinig concurrenten is in de VS sprake van prijsopslagen van enkele procenten, die consumenten jaarlijks enkele tientallen miljarden dollars benadelen.
Souty gaf enkele voorbeelden van klachten over het uitschakelen van concurrentie met gelijkwaardige bedrijven (horizontale mededinging). Moeilijker is het om bewijzen te vinden voor misbruik van marktmacht van een ketenpartij jegens andere ketenpartijen. Vermoedelijk zal de detailhandel in de toekomst verantwoording moeten afleggen over misbruik van dominante marktposities, kartelvorming en prijsafspraken (Dobson).
Vermeld tussen haken zijn de namen van sprekers die op de conferentie ingingen op het desbetreffende onderwerp. Presentaties en artikelen van de conferentie zijn te vinden op de website van het DG Landbouw van de OESO < http://webdomino1.oecd.org/comnet/agr/foodeco.nsf/>.