In artikel 2.1.1 is tot uitdrukking gebracht dat de gemeente verantwoordelijk is voor het stellen van regels inzake de kwaliteit van de voorzieningen in de maatschappelijke ondersteuning. In hoofdstuk 3 zijn enkele landelijke kwaliteitseisen gesteld, waaraan aanbieders in elk geval moeten voldoen. In aansluiting bij die verantwoordelijkheidsverdeling regelt hoofdstuk 5 dat de gemeente verantwoordelijk is voor het toezicht op en de handhaving van de kwaliteit. Daarnaast is voorzien in een vorm van landelijk toezicht op de wijze waarop de gemeentelijke toezichthouders toezicht houden.
155
Artikel 5.1 eerste lid
Toezicht op de naleving van regels is wenselijk en noodzakelijk. Het toezicht strekt in meer algemene zin tot het bewaken van de belangen van een goede ondersteuning en van de cliënten voor zover die belangen uitstijgen boven het belang van de individuele cliënt.
Het past bij het decentrale karakter van onderhavig wetsvoorstel om het toezicht op de naleving van de wet en de gemeentelijke regels die op basis van de wet worden gesteld, ook aan de
gemeente over te laten. Het eerste lid draagt het college op om de personen aan te wijzen die met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast. Deze
formulering omvat niet alleen de in het wetsvoorstel neergelegde regels en de regels die in een gemeentelijke verordening zijn opgenomen, maar ook voorwaarden die het college ter voldoening aan de wettelijke regels en verordeningen mogelijk in overeenkomsten met aanbieders heeft opgenomen.
Het college is vrij in de keuze van de inrichting van het toezicht en de plaats daarvan in de gemeentelijke organisatie. De aanwijzing kan categoriaal (bijv. de ambtenaren van de dienst toezicht of van de GGD) of individueel (de heer of mevrouw x) zijn. Door deze formulering staat vast dat de met toezicht belaste personen toezichthouder zijn in de zin van de Awb (artikel 5:11) en de in die wet vastgelegde verplichtingen en bevoegdheden hebben, tenzij daarvan in het wetsvoorstel expliciet is afgeweken of daaraan in het wetsvoorstel extra bevoegdheden zijn toegevoegd.
De verplichtingen en bevoegdheden die de Awb aan toezichthouders verleent, zijn kort
samengevat: legitimatieplicht (artikel 5:12), de verplichting het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen (artikel 5:13), de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen met uitzondering van een woning als de bewoner daarvoor geen toestemming heeft gegeven, apparatuur mee te nemen en zo nodig de sterke arm daarbij in te zetten (artikel 5:15), de bevoegdheid inlichtingen (artikel 5:16) en inzage van zakelijke gegevens en bescheiden (artikel 5:17) te vorderen, de bevoegdheid zaken te onderzoeken en monsters te nemen (artikel 5:18) en vervoermiddelen te onderzoeken (artikel 5:19). Verder is iedereen verplicht aan een toezichthouder binnen een gestelde termijn alle medewerking te verlenen die hij redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn
bevoegdheden (artikel 5:20), zij het dat daarbij een beroep kan worden gedaan op een
beroepsgeheim. Het college heeft op grond van artikel 125 Gemeentewet de bevoegdheid om in voorkomende gevallen een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen.
Op de aanvullingen op en afwijkingen van de algemene regels van de Awb wordt hierna ingegaan.
tweede lid
Het tweede lid bepaalt dat de toezichthouder, voor zover dat noodzakelijk is voor de vervulling van zijn taak, in afwijking van artikel 5:20 Awb bevoegd is tot inzage van dossiers. Het gaat hier om dossiers zoals die met betrekking tot cliёnten worden opgesteld door aanbieders die ondersteuning leveren en dossiers die het SHG opstelt met betrekking tot personen die bij een melding van huiselijk geweld zijn betrokken.
De toezichthouder zal een voornemen tot inzage moeten toetsen aan het noodzakelijkheidsvereiste en het proportionaliteitsvereiste.
Het noodzakelijkheidsvereiste brengt met zich dat de toezichthouder deze bevoegdheid tot inzage slechts heeft voor zover dat voor de vervulling van zijn taak noodzakelijk is. Dat wil zeggen dat de desbetreffende gegevens voor het onderzoek niet op een andere wijze verkregen kunnen worden, en voor het onderzoek niet afgezien kan worden van de desbetreffende gegevens.
Het proportionaliteitsvereiste houdt in dat de toezichthouder bij gebruik van zijn inzagerecht geen gebruik maakt van de individuele cliëntgegevens, maar aan de hand van de cliëntendossiers uitsluitend het handelen van de aanbieder beoordeelt. De toezichthouder zal voorts van zijn inzagerecht alleen gebruik mogen maken in gevallen waarin in redelijkheid niet kan worden gevergd dat vooraf om toestemming wordt gevraagd of waarin toestemming vragen niet mogelijk is. Daarvan kan sprake zijn in de volgende gevallen:
156
– Bij grootschalige thematische onderzoeken. Het gaat de toezichthouder niet om de individuele cliëntgegevens als zodanig, maar om de vraag of bijvoorbeeld bepaalde protocollen/procedures zijn nageleefd. Bij dergelijke onderzoeken kan het gaan om vele dossiers die ingezien moeten worden.
Deze hoeveelheid tezamen met het gegeven dat het niet om de cliëntgegevens als zodanig gaat, maakt dat de toezichthouder in deze gevallen gebruik wil maken van het inzagerecht (zonder toestemming cliënt). Het vragen van toestemming of anonimiseren van vele dossiers zou een grote administratieve toezichtslast voor de aanbieders met zich brengen. Bij gebruik maken van het inzagerecht mag het dus niet gaan om de individuele cliëntgegevens als zodanig, moet het gaan om ten minste honderden dossiers en mag er geen eenvoudiger of minder belastende mogelijkheid voorhanden zijn.
– Bij calamiteiten als gevolg waarvan de cliënt is overleden. Voor inzage in het dossier kan dan geen toestemming meer gevraagd worden aan de cliënt. Het beroepsgeheim van een hulpverlener geldt ook na de dood van een cliënt. Nu moet de hulpverlener een belangenafweging maken om al dan niet inzage in het dossier toe te staan. Juist daar waar toezicht noodzakelijk is, namelijk indien mogelijk sprake is van fouten in de ondersteuning, creëert deze situatie een vreemd dilemma bij de hulpverlener. Om dit knelpunt op te heffen is inzagerecht van de toezichthouder zonder toestemming opgenomen.
– Bij andere ernstige gevallen, bijvoorbeeld kindermishandeling. Daarbij ligt het niet voor de hand aan de ouders – die mogelijk dader zijn – toestemming te vragen. Indien de toezichthouder afhankelijk zou zijn van toestemming van een mogelijke dader, kan hij niet naar behoren zijn wettelijk opgelegde taken uitvoeren. Een mogelijke dader kan immers andere motieven hebben om inzage te weigeren dan die waartoe de taak van de toezichthouder zich uitstrekt: de kwaliteit van de ondersteuning.
derde lid
In talloze internationale en nationale wettelijke regels is gewaarborgd dat de informatie, waarover een hulpverlener beschikt, over personen die zich om hulp tot hem hebben gewend, geheim is. De hulpverlener heeft een zwijgplicht met betrekking tot de kennis die hij bij de uitoefening van zijn beroep heeft verkregen; deze zwijgplicht mag, tenzij er sprake is van expliciete toestemming van de cliënt, slechts doorbroken worden als daarvoor een goede, bij voorkeur wettelijke, grond bestaat. Het vierde lid legt ook aan de toezichthouder een geheimhoudingsplicht op ten aanzien van de cliëntgegevens die voor de betrokken beroepsbeoefenaar onder het beroepsgeheim vallen.
Dit betreft in de eerste plaats gegevens waarover de toezichthouder door inzage in het dossier de beschikking heeft gekregen; de geheimhoudingsverplichting heeft dan zowel betrekking op wat de toezichthouder heeft gelezen als op eventuele aantekeningen die hij heeft gemaakt. Hij moet ervoor zorgen dat deze gegevens niet bij een ander terecht komen.
De geheimhoudingsverplichting geldt ook voor gegevens die de toezichthouder door een aanbieder of beroepskracht mondeling en schriftelijk zijn verstrekt ter voldoening aan de meldplicht bij calamiteiten en geweld (artikel 3.3). In het kader van een verplichte melding van calamiteiten of geweld krijgt de toezichthouder persoonsgegevens, waaronder gegevens betreffende de
gezondheid en andere bijzondere persoonsgegevens onder zich, voor zover dat noodzakelijk is voor het onderzoeken van de melding. Daartoe behoren ook onder het beroepsgeheim van de
beroepskracht vallende gegevens. De toezichthoudende ambtenaar mag deze gegevens aan niemand verstrekken. Aldus wordt voorkomen dat deze gegevens, tenzij met toestemming van de cliënt, alsnog onder ogen van derden zouden komen.
Deze geheimhoudingsplichten gelden, net als het beroepsgeheim, jegens iedereen en gaat, als het om documenten gaat, boven de Wet openbaarheid van bestuur.
Hulpverleners achten het, terecht, hun rechtsplicht te voorkomen dat dergelijke gegevens onder ogen van derden zouden kunnen komen. De terughoudendheid van de hulpverleners houdt ook verband met de vrees dat de gegevens die aan de toezichthouder verstrekken, aan de
openbaarheid zullen moeten worden prijsgegeven in geval daarom met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) wordt verzocht. Zij vrezen dat de toepassing van die wet, ondanks de daarin voorziene belangenafweging en bescherming van persoonsgegevens, ertoe zal kunnen leiden dat toch gegevens naar buiten komen die voor een - wellicht beperkte - groep van
157
betrokkenen tot de cliënt herleidbaar zijn. Het gevolg van te grote terughoudendheid bij het verstrekken van gegevens zou zijn dat de toezichthouder de zaak niet goed zou kunnen onderzoeken.
De geheimhoudingsplicht is dus van belang omdat aanbieders en beroepskrachten, zonder de zekerheid over geheimhouding van de verstrekte gegevens, ondanks de wettelijke meldplicht, te grote terughoudendheid zouden betrachten met het verstrekken van gegevens aan de
toezichthouder.
Met de zinsnede ‘onverminderd het bepaalde in artikel 4.2.3’ wordt verduidelijkt dat deze geheimhoudingsplicht uitzondering lijdt voor zover de toezichthoudende ambtenaren
persoonsgegevens moeten verstrekken aan het college of de Minister als die de gegevens nodig hebben om hun handhavingstaken uit te voeren.
Artikel 5.2 eerste lid
Door de minister aan te wijzen toezichthouders zijn belast met het toezicht op het SHG. Dat is in het eerste lid vastgelegd.
Het ligt in de rede dat voor het uitoefenen van dit toezicht ambtenaren van de Inspectie voor de Gezondheidszorg worden aangewezen.
tweede lid
Ook de door de minister aan te wijzen toezichthouders moeten zo nodig dossiers kunnen inzien;
daarom zijn de regels, neergelegd in artikel 5.1, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard.
derde lid
De kennis en ervaring van de IGZ kunnen voor de gemeentelijke toezichthouders, zeker in de eerste fase na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, van grote waarde zijn. Daarom wordt in dit lid geregeld dat de IGZ de gemeentelijke toezichthouders met advies over het houden van toezicht en handhaving bijstaat.
vierde lid
Omdat het voor de minister van belang is op de hoogte te zijn van de wijze waarop gemeenten invulling geven aan hun verantwoordelijkheden op grond van dit wetsvoorstel, is voorzien in een jaarlijkse rapportage van de IGZ over de wijze waarop de uitvoering van het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet door de gemeentelijke toezichthouders plaatsvindt en wat de effecten daarvan zijn op het niveau van de maatschappelijke ondersteuning.
Artikel 5.3
Deze bepaling voorziet in handhavingsbevoegdheden van de minister jegens het SHG. Ook hier kan in voorkomend geval een concrete aanwijzing worden gegeven omtrent de wijze waarop het SHG de wet moet naleven. Aan een bevel bestaat geen behoefte, aangezien het SHG geen aanbieder is die ondersteuning aan cliёnten levert.
HOOFDSTUK 6. WIJZIGING ANDERE WETTEN