10.1 Financiering van de maatschappelijke ondersteuning
Het wetsvoorstel leidt tot een uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid en tot extra gemeentelijke uitgaven. Gemeenten krijgen met dit wetsvoorstel een brede verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van thuiswonende mensen die een beperking ondervinden bij hun
participatie of onvoldoende zelfredzaam zijn en niet onder de reikwijdte van de Wlz of de nieuwe aanspraak zorg in de wijk in de Zvw vallen.
Onderdelen van de AWBZ die overwegend gericht zijn op ondersteuning en participatie, worden gedecentraliseerd naar gemeenten. Dit betekent dat de budgetten42 die gemoeid waren met de huidige AWBZ-functies begeleiding, kortdurend verblijf (inclusief bijbehorend vervoer), en cliëntondersteuning worden overgeheveld naar het gemeentefonds. Op basis van de nadere uitwerking van de hervorming van de langdurige zorg43 wordt 5% van het budget dat gemoeid is met extramurale persoonlijke verzorging, het budget voor de inloopfunctie GGZ en het budget voor beschermd wonen voor GGZ cliënten (de zogenaamde GGZ C-pakketten) naar het gemeentefonds overgeheveld. Voor 2015 wordt dit budget voorlopig geraamd op € 3.354 miljoen. Dit bedrag zal zich in de jaren na 2015 ontwikkelen met compensatie voor demografische ontwikkeling (1,4% per jaar) en loon- en prijsontwikkelingen. Ook is er in de raming rekening gehouden met het effect van het beleid om mensen langer thuis te laten wonen, waardoor de vraag naar ondersteuning door gemeenten zal toenemen. Gemeenten beschikken al over budget voor de uitvoering van de Wmo.
Dit budget blijft beschikbaar, behoudens een verlaging van het budget voor huishoudelijke verzorging en een besparing op het budget voor hulpmiddelen in de Wmo (tabel 2).
Per 2015 wordt het mantelzorgcompliment afgeschaft en worden gemeenten verantwoordelijk voor het geven van een blijk van waardering aan mantelzorgers. In de Begrotingsafspraken 2014 is voor de ondersteuning en waardering van mantelzorgers structureel € 11 miljoen extra beschikbaar gesteld. Het structurele budget dat beschikbaar wordt gesteld voor de ondersteuning en
waardering van de mantelzorgers, wordt hierdoor € 100 miljoen. In 2015 zal dit budget lager zijn omdat er door het Rijk nog nabetalingen moeten worden gedaan over voorgaande jaren voor het mantelzorgcompliment. Het bedrag voor 2015 wordt derhalve geraamd op € 70 miljoen.
Voor het opzetten van sociale wijkteams ontvangen de gemeenten in 2015 € 10 miljoen (oplopend tot € 50 miljoen structureel vanaf 2017) en voor uitgaven die samenhangen met het bieden van ondersteuning door een doventolk vanaf 2015 structureel € 7 miljoen.
Gemeenten ontvangen samenhangend met het voornemen om per 2014 de Wet tegemoetkoming chronisch zieken en gehandicapten en de regeling compensatie eigen risico af te schaffen een aanvullend budget (structureel € 268 miljoen vanaf 2017) om gericht maatwerk te bieden aan mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problematiek. In 2015 gaat het om een bedrag van € 216 miljoen.
Voor de uitvoering van dit wetsvoorstel ontvangen gemeenten ten opzichte van het huidige uitvoeringsbudget voor de Wmo, aanvullend € 42 miljoen structureel. Om de gemeenten te compenseren voor de (transitie)kosten die samenhangen met de inwerkingtreding van het wetsvoorstel in 2015, zijn incidentele budgetten toegevoegd aan het gemeentefonds (€ 47,6 miljoen in 2012, € 32 miljoen in 2013 en € 37 miljoen in 2014). Centrumgemeenten hebben in 2013 aanvullend € 3 miljoen ontvangen ter voorbereiding op hun verantwoordelijkheid voor beschermd wonen.
42 Voor personen van 18 jaar en ouder.
43 Kamerstukken II 2013-2014, 30597, nr. 280
71
Op 12 december 2013 zijn met het bestuur van de VNG afspraken gemaakt over de voorwaarden waaronder de decentralisatie van langdurige zorg en maatschappelijke ondersteuning naar gemeenten kan plaatsvinden.
Voor het mogelijk maken van een zorgvuldige overgang van cliënten en een zorgvuldige transitie door aanbieders naar de Wmo 2015, krijgen gemeenten € 200 miljoen euro aanvullend budget beschikbaar in 2015. Dit vermindert het financiële risico voor gemeenten en aanbieders omdat het meer ruimte biedt voor een meer geleidelijke omslag naar een nieuwe manier van denken en werken. Ook voor de arbeidsmarkt leiden de extra middelen tot een positief effect in 2015.
Vanaf 2016 wordt structureel € 200 miljoen euro extra aan het budget voor de uitvoering van dit wetsvoorstel toegevoegd, zodat gemeenten vernieuwende ondersteuningsarrangementen kunnen ontwikkelen op het snijvlak van maatschappelijke ondersteuning, welzijn, werk en inkomen, wonen, jeugdzorg en onderwijs, met slimme verbindingen tussen formele en informele zorg. Eén van die vernieuwingen is de samenhang tussen het sociale en het medische domein, met de wijkverpleegkundige als spil. Innovatieve werkwijzen, zoals sociale wijkteams en buurtgericht werken, kunnen verder worden ontwikkeld en breder worden ingezet en zodanig worden ingericht dat het samenwerking tussen zorgverzekeraars, zorgaanbieders en gemeenten stimuleert en substitutie van zwaardere vormen van zorg door lichtere vormen van zorg en ondersteuning plaatsvindt.
Tabel 1: beschikbaar budget voor gemeenten om uitvoering te geven aan de verantwoordelijkheden zoals vastgelegd in dit wetsvoorstel
Op basis van de huidige prognoses is in 2015 een budget van circa € 8,8 miljard beschikbaar voor gemeenten om uitvoering te geven aan de verantwoordelijkheden zoals vastgelegd in dit
wetsvoorstel.
De bedragen in tabel 1 zijn gecorrigeerd voor de besparingen genoemd in tabel 2.
De in tabel 1 opgenomen bedragen zijn gebaseerd op een aantal uitgangspunten en werkhypothesen:
de raming is gebaseerd op gerealiseerde AWBZ uitgaven in 2012 (opgave NZa);
de raming is gebaseerd op een representatief databestand voor de uitgaven aan pgb’s in 2012 (opgaven CVZ);
de effecten van het beleid om mensen langer thuis te laten wonen zijn gebaseerd op gegevens over 2011;
2015 Over te hevelen budget: gerealiseerde uitgaven in 2012 voor AWBZ functies begeleiding, kortdurend
verblijf (incl. bijbehorende vervoer), inloopfunctie GGZ, beschermd wonen (ZZP-C), cliëntondersteuning en 5% van de functie persoonlijke verzorging, inclusief de te realiseren korting, compensatie voor
demografische ontwikkelingen en effecten van het beleid om langer thuis te wonen. (excl. nominale bijstelling voor loon- en prijsontwikkeling)
3.314
Budget na afschaffing Wtcg en CER 216
Budget voor sociale wijkteams 10
Budget voor ondersteuning en waardering mantelzorgers 70
Budget voor doventolk 7
Aanvullend uitvoeringsbudget 42
Aanvullend budget voor een zorgvuldige overgang van cliënten en een zorgvuldige transitie door
aanbieders naar de Wmo 2015 200
Reeds beschikbaar budget huishoudelijke verzorging (integratie-uitkering Wmo, gecorrigeerd voor korting, incl. volumegroei en effecten van het beleid om langer thuis te wonen (excl. nominale bijstelling voor loon- en prijsontwikkeling)
951
Reeds beschikbaar budget subsidieregelingen AWBZ en specifieke uitkeringen WVG, integratie-uitkering
Wmo 133
Reeds beschikbaar budget uitvoeringskosten huishoudelijke verzorging, integratie-uitkering Wmo 135 Reeds beschikbaar budget in het gemeentefonds (cluster Maatschappelijke Zorg en Jeugd, raming 2015),
incl. OZB en excl. overige eigen middelen en beperking uitgaven hulpmiddelen) 3.344 Reeds beschikbaar budget decentralisatie-uitkeringen maatschappelijke opvang en vrouwenopvang 405
Totaal beschikbaar budget (x 1 mrd.) 8.828
nieuwreeds beschikbaar
72
de raming gaat uit van een voorlopige schatting van het aandeel eigen bijdragen voor het budget wat overgeheveld vanuit de huidige AWBZ (opgave CAK 2012).
Het budget zal wat betreft de berekeningswijze op gezamenlijk verzoek van het kabinet en de VNG door de Algemene Rekenkamer worden getoetst. Het budget zal definitief worden bepaald aan de hand van realisatiecijfers over het jaar 2013.
Met het beperken van het budget voor huishoudelijke verzorging en hulpmiddelen en de korting op het over te hevelen budget uit de AWBZ wordt een besparing gerealiseerd van circa € 1,2 miljard, zie tabel 2.
Tabel 2: besparingen die samenhangen met dit wetsvoorstel
2015
Korting budget overheveling AWBZ incl. cliëntenondersteuning -0,7 Korting reeds beschikbaar budget huishoudelijke verzorging en hulpmiddelen -0,5
Totaal(x 1 mrd.) -1,2
Gemeenten kunnen op grond van dit wetsvoorstel een breed palet aan instrumenten inzetten om de besparing te realiseren. Gemeenten kunnen scherper beoordelen wat mensen zelf kunnen en willen doen om te participeren in de samenleving en zo lang mogelijk in hun eigen omgeving te blijven wonen. De gemeenten krijgen met dit wetsvoorstel meer handvatten aangereikt om een beroep te doen op de eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden van burgers en hun sociale netwerk. Gemeenten kunnen kosten besparen als zij optimaal gebruik maken van het beschikbare potentieel aan informele ondersteuning en het leggen van functionele verbindingen tussen formele en informele ondersteuning. Om te voorkomen dat mensen aangewezen zijn op - de veelal
duurdere - maatwerkvoorzieningen, kunnen gemeenten investeren in een breed aanbod van algemene voorzieningen en investeren in innovatieve en doelmatige arrangementen.
Op basis van dit wetsvoorstel worden gemeenten ruimere kaders geboden om (eigen) bijdragen op te leggen. Dit leidt niet alleen tot hogere ontvangsten, maar stimuleert ook tot meer
kostenbewustzijn bij cliënten. Gemeenten kunnen bij de inkoop scherpere tarieven bedingen dan thans in de AWBZ worden gehanteerd. Met een meer integrale verantwoordelijkheid in het sociale domein worden gemeenten breed verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen. Een meer integrale benadering door gemeenten van de ondersteuningsvraag van mensen met een beperkte zelfredzaamheid en participatie leidt tot een betere kwaliteit van ondersteuning en biedt bovendien mogelijkheden tot een meer doelmatige uitvoering. De regering verwacht dat gemeenten meer zullen investeren in preventie en, waar mogelijk, de inzet van zware en dure
ondersteuningsvormen zullen voorkomen. Om schaalnadelen in de uitvoering te voorkomen, is het van belang dat er (landelijke) standaarden worden ontwikkeld en regionaal wordt samengewerkt.
Sociaal domein
De regering kiest voor financiering via het gemeentefonds om gemeenten voldoende beleidsruimte te geven voor integraal lokaal maatwerk binnen het sociale domein en gemeenten de mogelijkheid te bieden met doelmatige en innovatieve oplossingen te komen. De verantwoording over de besteding van de middelen vindt horizontaal plaats aan de burgers via de gemeenteraad en door middel van ingezetenenparticipatie. De regering kiest voor financiering via een sociaal deelfonds binnen het gemeentefonds waarin de middelen samenhangend met dit wetsvoorstel, de nieuwe Jeugdwet en het Participatiebudget ontschot aan gemeenten ter beschikking worden gesteld.
De regering stelt een aantal bestedingsvoorwaarden aan het deelfonds sociaal domein:
De middelen in het deelfonds worden geoormerkt verstrekt via een apart begrotingsartikel in het gemeentefonds en kunnen alleen worden besteed aan de doelstellingen van het sociaal domein die worden vastgelegd in de begrotingswet. Over de besteding van middelen in het sociaal deelfonds vindt horizontale verantwoording plaats in de gemeenteraad.
73
Gemeenten verstrekken jaarlijks aan het Rijk beleidsinformatie over de besteding van de middelen in het sociaal domein. Op deze manier heeft het Rijk inzicht in de bestedingen van individuele gemeenten.
Onderbesteding bij een individuele gemeente kan aanleiding zijn voor nader onderzoek naar de oorzaken, waarbij de relatie wordt gelegd met de prestaties van een gemeente in het sociaal domein. Indien uit dit onderzoek blijkt dat er sprake is van ernstige tekortkomingen met betrekking tot de rechtmatige uitvoering van deze wet, kan de minister ingrijpen op basis van het huidig bestuurlijke toezichtsinstrumentarium volgens de Wet revitalisering generiek toezicht.
De bestedingsvoorwaarden zijn van tijdelijke aard en vervallen na drie jaar automatisch. Op termijn worden de beschikbare budgetten onderdeel van het gemeentefonds. Met een objectieve verdeling van het Wmo 2015 budget wordt beoogd dat de bijdrage die gemeenten ontvangen, aansluit bij de kosten die zij moeten maken om aan maatschappelijke opgaven te voldoen.
Bepalend voor de verdeling van middelen in het gemeentefonds zijn de gemeentelijke structuurkenmerken. Voorbeelden van structuurkenmerken zijn het aantal inwoners,
leeftijdsopbouw, sociale structuur en het aandeel minderheden. In 2015 worden de middelen verdeeld op basis van een reconstructie van de historische uitgaven per gemeente. Vanaf 2016 vindt een geleidelijke overgang plaats naar een objectieve verdeling. De omvang en verdeling van het budget wordt jaarlijks gemonitord in het Periodiek Onderhoudsrapport van het gemeentefonds (POR). Hiertoe verstrekken gemeenten jaarlijks horizontale verantwoordingsinformatie via IV3 over begrote en gerealiseerde uitgaven.
Het Centraal Planbureau doet onderzoek naar de financiële kansen en risico’s van de drie decentralisaties in het sociale domein (Participatiewet, Jeugdwet en dit wetsvoorstel). Met dit onderzoek wordt voldaan aan de verplichting uit artikel 2 van de Financiële verhoudingswet.