4.1 - Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de theorie zoals besproken in paragraaf 2.8 uitgebouwd en toegepast. Alhoewel het kweken van hennep met meerdere wettelijke voorschriften in strijd kan zijn (zie paragraaf 2.5 en 2.6), heeft, zoals eerder in paragraaf 2.7 is geconstateerd, de meeste jurisprudentie betrekking op overtredingen van de Woningwet of de Wabo. In relatie met deze bepalingen is er op sommige punten een lijn in de jurisprudentie te zien welke hieronder wordt behandeld. Daarbij zal aandacht zijn voor de verschillende hoedanigheden die aan het overtrederschap ten grondslag kunnen liggen.
4.2 - Gebruikers
Soms – maar niet vaak - wordt de daadwerkelijke gebruiker (vaak de hennepkweker) van de woning, met de bestuursdwangkosten geconfronteerd. Dit kan de huurder zijn maar ook de (mede-)eigenaar of medehuurder. Zoals reeds in paragraaf 2.8 vermeld zijn deze personen aan te merken als fysieke overtreder. Een mogelijke reden waarom gemeentebesturen minder vaak de kosten op een huurder verhalen - ondanks het feit dat hij gebruiker, tevens kweker, is en daarmee dus overtreder - is wellicht dat hij, na de ontmanteling van de kwekerij, veelal met de noorderzon vertrokken is of niet kapitaalkrachtig genoeg om voldoende verhaal te bieden, waardoor het gemeentebestuur liever kosten verhaalt op de eigenaar of verhuurder.134
Alhoewel het aan het bestuursorgaan is om aan te tonen dat de aangeschrevene als overtreder kan worden aangemerkt, mag het wanneer de huurder op het adres in kwestie staat ingeschreven in de Basisregistratie personen (hierna: BRP) er in beginsel van uitgaan dat de betrokkene overtreder is. Vervolgens is het aan de aangeschrevene om dit standpunt te weerleggen.135 Een huurder kan meestal zelf als gebruiker van de woning waar een hennepkwekerij is aangetroffen worden aangemerkt, soms ook in de gevallen waarin hij onderverhuurder is. Het feit dat de onderverhuurder zelf nog steeds in de BRP op het adres is ingeschreven en niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in de periode dat de hennepkwekerij aanwezig was de woning had onderverhuurd (en dus niet kan aantonen dat hij niet in de woning aanwezig was), leidt de Afdeling af dat hij ook zelf (mede)gebruiker was van de
134 Rb. Rotterdam 6 juni 2007, AB 2007/226 m.nt. F.C.M.A. Michiels. 135 ABRvS 13 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1029 r.o. 2.3.2.
woning, en dus overtreder.136 Soms kan een huurder niet eens aannemelijk maken dat (een deel van) het pand is onderverhuurd omdat er bijvoorbeeld geen schriftelijke huurovereenkomst is en er geen bewijs is van huurbetalingen van een onderhuurder.137
Soms is de aangeschrevene een medehuurder. In dergelijke gevallen geldt nog steeds de regel dat, mits deze persoon in de BRP op het adres staat ingeschreven, er in beginsel van mag worden uitgaan dat hij overtreder is. Indien vaststaat dat de medehuurder op het adres woonachtig was, dan wel tot het gebruik van het pand gerechtigd was, is hij daarmee ook verantwoordelijk voor de wijze waarop het pand daadwerkelijk werd gebruikt. Dat het pand wordt onderverhuurd is dan niet relevant, aangezien op basis van de huidige regelgeving ook het ‘laten gebruiken’ van het pand als hennepkwekerij is verboden. Een medeverhuurder kan zich dan ook niet verweren met de stelling dat hij van dergelijk gebruik niet wist. Indien hij om hem moverende redenen ervoor heeft gekozen om elders te wonen en heeft nagelaten goede afspraken te maken met de medehuurder over de mogelijkheid tot onderverhuur en gebruik van de woning, dient dat voor zijn eigen rekening en risico te komen.138
4.3 – Verhuurders: laten gebruiken (in strijd met de Wabo of Woningwet)
De enkele omstandigheid dat iemand eigenaar (tevens verhuurder) is van een pand leidt nog niet tot de conclusie dat hij voor de kosten van bestuursdwang dient op te draaien. Van de eigenaar van een pand, dat in strijd met geldende regelgeving als hennepkwekerij wordt gebruikt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt.139 Dat geldt volgens de Afdeling eveneens voor de eigenaar van verhuurde standplaatsen op een camping, waar kampeermiddelen worden gebruikt ten behoeve van de hennepteelt.140 De eigenaar dient de kosten van de bestuursdwang te betalen indien hij wist, dan wel redelijkerwijs had kunnen weten dat het pand als hennepkwekerij werd gebruikt.141 De jurisprudentie is zéér casuistisch; het hangt dan ook van alle omstandigheden van het geval af of een aangeschrevene voor de kosten van bestuursdwang opdraait.
136 ABRvS 21 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2082 r.o.l2.3.2-2.3.3. 137 ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3206 r.o. 4.1. 138 ABRvS 13 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1029 r.o. 2.3.3. 139 ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4516 r.o. 2.2.2. 140 ABRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3247 r.o. 2.4.1.
4.3.1 - Toerekenbaarheid
Wie de jurisprudentie van de Afdeling nauwkeurig leest kan de indruk krijgen dat het overtrederschap afhangt van de vraag of een persoon ‘wist of redelijkerwijs had kunnen weten’ van de hennepkwekerij. Naar mijn mening ligt dit genuanceerder. Het daderschap is in dit soort zaken te zien als een soort objectieve aansprakelijkheid. Een persoon die ‘gebruikt’ of ‘laat gebruiken’ is al gauw formeel juridisch aan te merken als overtreder van de wettelijke bepaling. Vervolgens kunnen er disculperende omstandigheden zijn die maken dat de situatie die persoon niet valt toe te rekenen waardoor deze persoon de kosten niet hoeft te betalen; dat is dus meer een vraag van toerekening en niet van daderschap. Ook al zegt de Afdeling het niet met zoveel woorden, zij lijkt daarmee een soort van verwijtbaarheid te introduceren. 4.3.2 - Onderscheid professionele en niet-professionele verhuurder
De Afdeling maakt in haar jurisprudentie onderscheid tussen professionele verhuurders en
niet-professionele verhuurders, danwel particulieren.142 Aan de administratie van een niet- professionele verhuurder mogen volgens de Afdeling niet dezelfde eisen gesteld worden als aan de administratie van een professionele verhuurder.143
Onduidelijk is wanneer de Afdeling een persoon als professionele verhuurder kwalificeert. Vaak gaat het om een rechtspersoon, maar dat hoeft niet altijd. Er is in ieder geval sprake van een professionele verhuurder indien de aangeschrevene 25 woningen verhuurt.144 De Afdeling lijkt soms enigszins vage criteria te hanteren; zo waren de activiteiten van een aangeschrevene niet van zodanige omvang dat hij als professioneel verhuurder moet worden aangemerkt.145 Alhoewel de Afdeling het niet expliciet noemt lijkt er ook sprake te zijn van een professionele verhuurder indien een aangeschrevene ‘meerdere panden in eigendom heeft voor
beleggingsdoeleinden’.146
4.4 - Professionele verhuurders
Uit de jurisprudentie komen belangrijke criteria naar voren op basis waarvan de aanwezigheid van een hennepkwekerij een professionele verhuurder kan worden toegerekend. Van belang is met name of de aangeschrevene voldoende onderzoek naar de identiteit van de huurder heeft
142 ABRvS 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9021 r.o. 2.3.3. 143 ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4516 r.o. 2.2.3. 144 ABRvS 12 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ5096 r.o. 2.2.1. 145 ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4516 r.o. 2.2.3. 146 ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2970 r.o. 3.2.
gedaan, een toereikende administratie heeft bijgehouden en zich voldoende van het gebruik van de woning op de hoogte heeft gesteld.147
4.4.1 - Onderzoek naar de identiteit huurder en toereikende administratie
Alhoewel deze criteria door de Afdeling vaak apart worden genoemd, vallen ze naar mijn mening enigszins samen. Een deugdelijke administratie bestaat bijvoorbeeld onder meer uit een ondertekende werkgeversverklaring van de huurder, een kopie van een identiteitsbewijs van de huurder en een ten behoeve van de inschrijving van de huurder in de BRP opgestelde verhuurdersverklaring.148 Deze bescheiden zijn echter ook relevant voor het onderzoek naar de identiteit van de huurder. Het feit dat de verhuurder dergelijke documenten is verloren, komt voor zijn eigen rekening.149 Het ligt op de weg van de verhuurder om in ieder geval een kopie van het identiteitsbewijs van de huurder te verkrijgen.150 Wat hier precies de reden van is wordt in geen enkele uitspraak door de Afdeling uitgelegd. Waarschijnlijk is de ratio achter deze eis dat professionele verhuurders in beeld hebben aan welke persoon zij de woning verhuren en zijn identiteit verifiëren. In geval van slechte kwaliteit van een identiteitsbewijs dient de verhuurder ter controle andere documenten van de huurder te verlangen, zoals een uittreksel uit de BRP of een werkgeversverklaring.151
Het feit dat de verhuurder goed contact met de huurder heeft gehad en er twee jaar tussen hem en de huurder van de woning geen problemen zijn geweest, ontslaat hem niet van de verplichting over een behoorlijke administratie te beschikken.152 Contante betaling van de huur vraagt volgens de Afdeling extra waakzaamheid van de verhuurder.153 Ook de omstandigheid dat een huurder niet in staat was om de borg in zijn geheel vooruit te betalen moet een verhuurder aan het denken zetten.154 Dat de huurpenningen per kasstorting worden betaald, leidt niet direct tot het oordeel dat de verhuurder onvoldoende administratie heeft gevoerd en onvoldoende onderzoek naar de huurder heeft gedaan, mits de ontvangst van de huurpenningen regelmatig wordt geadministreerd.155 Indien de verhuurder de huur contant int door middel van een tussenpersoon en daarmee zijn bedrijfsvoering zo heeft ingericht dat hij
147 ABRvs 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.1. 148 ABRvS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3470 r.o. 2.5. 149 ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.1. 150 ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2640 r.o. 3.1. 151 ABRvS 19 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8557 r.o. 2.2.1. 152 ABRvs 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.1. 153 Ibidem.
154 ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2640 r.o. 3.1. 155 ABRVS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3470 r.o. 2.5.
geen wetenschap heeft van wie zijn huurders zijn en hoe de verhuurde woningen gebruikt worden, komt dan voor zijn eigen risico. De verhuurder houdt dan onvoldoende toezicht op het gebruik van het pand.156
Soms stelt de Afdeling dat huurachterstand geen extra aandacht van de professionele verhuurder vereist, aangezien de aangeschrevene verhuurder is van woningen in de sociale huursector en vaker met huurachterstanden wordt geconfronteerd. De huurachterstand tot aan het moment van de ontmanteling was in die casus bovendien niet zodanig dat de verhuurder actie had moeten ondernemen.157 Soms noemt de Afdeling regelmatige huurachterstand wel een omstandigheid die extra waakzaamheid van de verhuurder vereist, daarbij zijn dan vaak wel andere bijkomende omstandigheden die extra alertheid vereisten betrokken.158
4.4.2 – Op de hoogte zijn van het gebruik van de woning
Van een professionele verhuurder mag worden verwacht dat hij een organisatie heeft die is toegerust op het reguliere toezicht van de panden die hij verhuurt, in welk verband hij ook op het illegale gebruik van panden kan toezien. De omstandigheid dat hem bij uitoefening van dit toezicht in tegenstelling tot de politie, geen bevoegdheden toekomen om woningen binnen te treden, sluit niet uit dat hij op andere wijze die toestemming wel verkrijgt.159 Het recht op privacy van een huurder behoeft verhuurder niet in de weg te staan aan het kunnen controleren van het verhuurde. Vaak wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het voor de verhuurder niet mogelijk was om afspraken met de huurder te maken teneinde het gebruik van de woning te kunnen controleren.160 De Afdeling lijkt waarde te hechten aan afspraken in de huurovereenkomst over het door de verhuurder inspecteren van de woning en en consequenties te verbinden aan het geheel ontbreken of het niet op schrift stellen daarvan.161 Het feit dat de verhuurder afspraken heeft gemaakt over het inspecteren van de panden maakt echter nog niet dat de verhuurder de panden ook daadwerkelijk heeft bezocht en extra alertheid heeft getoond.162 Dat een professioneel verhuurder zich op een afstand van 150 km van het verhuurde bevindt, hij gewoonlijk pas na klachten van omwonenden reageert
156 Rb. Rotterdam 6 juni 2007 AB 2007/226 m.nt. F.C.M.A. Michiels. 157 ABRvS 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9935 r.o. 3.1. 158 ABRvS 19 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8557 r.o. 2.2.1. 159 Ibidem, r.o. 2.2.1.
160 ABRvS 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6504 r.o. 5.1. 161 ABRvs 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.1. 162 ABRvS 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1047 r.o. 4.1.
en hij het pand niet kon betreden zonder toestemming van de gebruikers, doet niet af aan zijn verantwoordelijkheid om zich over het gebruik van het pand adequaat te informeren. 163
De standaardoverweging van de Afdeling is : ‘De omstandigheid dat van de buitenkant aan
een pand niet valt te zien dat zich daarin een hennepkwekerij bevindt, is niet voldoende voor het oordeel dat de verhuurder heeft voldaan aan zijn verplichting om zich tot op zekere hoogte te informeren over het gebruik van het verhuurde pand wanneer de verhuurder na het ingaan van de huurovereenkomst geen controlebezoek aan het pand heeft gebracht’.164 Dat een huurovereenkomst slechts twee maanden eerder is gesloten, maakte dat niet anders, omdat de hennepkwekerij bij betreden van het pand direct zou zijn ontdekt.165 Zelfs indien een verhuurder het pand wél heeft bezocht voldoet hij niet altijd aan zijn plicht om toezicht te houden op het verhuurde. In een zaak waarin de hennepkwekerij zich in een kelder bevond stond weliswaar vast dat de verhuurder het pand had bezocht, maar heeft hij niet aannemelijk kunnen maken dat ook de kelder op het gebruik was gecontroleerd. Het feit dat de hennepkwekerij ten tijde van de ontdekking ervan slechts enkele dagen in gebruik was, brengt, nu verhuurder niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op enig moment in de kelder van de woning is geweest, niet met zich dat hij de kosten van bestuursdwang niet hoeft te betalen.166 Klachten van omwonenden, over bijvoorbeeld ratten en wildgroei in de tuin bij het pand, dienen ook voor alertheid bij de verhuurder te zorgen.167 Het feit dat omwonenden niet klagen over, of op de hoogte zijn van, het gebruik van het pand als hennepkwekerij, maakt niet dat de aangeschrevene zich niet zelf tot op zekere hoogte had dienen te informeren over het gebruik van de verhuurde woning.168 Indien de professionele verhuurder kan aantonen dat er gedurende de huurperiode zeer regelmatig medewerkers in het appartementencomplex aanwezig zijn geweest in verband met huurderswisselingen, een onderhoudsinspectie en onderhoudswerkzaamheden en dat daarbij geen aanwijzingen zijn gebleken dat het gebruik van de woning zou kunnen afwijken van hetgeen normaal is, kan het bestaan van de hennepkwekerij de verhuurder niet worden toegerekend. 169
163 ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2970 r.o. 3.2. 164 ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.2. 165 ABRvS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6936 r.o. 2.2.3. 166 ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.4. 167 ABRvS 19 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8557 r.o. 2.2.1. 168 ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2256 r.o. 2.3. 169 ABRvS 30 januari 2013 ECLI:NL:RVS:2013:BY9935 r.o. 3.1.
4.5 - Niet-professionele verhuurder
De omstandigheden waaronder de kosten van bestuursdwang aan een niet-professionele verhuurder kan worden toegerekend bevatten gelijkenissen met die van de professionele verhuurder. Ook de niet-professionele verhuurder dient aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning als hennepkwekerij werd gebruikt.170 Van hem mag worden gevergd dat hij verifieert of de potentiële huurder voldoende gegevens heeft overgelegd om zijn identiteit en inkomsten aannemelijk te maken en of deze huurder de woning daadwerkelijk bewoont.171
4.5.1 - Onderzoek naar de identiteit huurder en toereikende administratie
Zoals eerder aangegeven, mag aan de administratie van een niet-professionele verhuurder niet dezelfde eisen worden gesteld als aan de administratie van een professionele verhuurder.172 De Afdeling stelt aan zijn administratie geen hogere eisen dan aan die van een particulier.173 Toch dient ook de niet-professionele verhuurder een deugdelijke controle ten aanzien van de betrouwbaarheid en identiteit van de huurder uit te voeren.174 De omstandigheid dat de verhuurder niet beschikte over een verhuurdersverklaring die strekt tot inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie, is echter onvoldoende voor het oordeel dat hij geen sluitende administratie voerde, aangezien er geen wettelijke verplichting bestaat op grond waarvan een verhuurder verplicht is om zorg te dragen voor inschrijving van een huurder in de gemeentelijke basisadministratie.175 Indien een verhuurder de woning echter blijkens een onvolledig ingevulde huurovereenkomst verhuurt, er een kopie van een legitimatiebewijs van de huurder is overgelegd waarvan de geldigheidsduur bij het afsluiten van de huurovereenkomst bijna vier maanden was verstreken en de overgelegde salarisstrook ten tijde van het sluiten van de huurovereenkomst tweeënhalf jaar oud is, is er sprake van een ondeugdelijke administratie. Het uitblijven van betalingen tezamen met de ontoereikende administratie vormde dan een omstandigheid die extra aandacht van de verhuurder vereiste.176 Het enkele feit dat huurpenningen of nota’s contant worden voldaan, maakt nog niet dat een verhuurder redelijkerwijs wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat het pand als
170 ABRvS 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2640 r.o. 3.2. 171 ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2969 r.o. 2.2.
172 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4516 r.o. 2.2.3. 173 ABRvS 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9021 r.o. 2.3.3.
174 ABRvS 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2969 r.o. 2.2. 175 ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4516 r.o. 2.2.3. 176 ABRvS 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0660 r.o. 3.1.
hennepkwekerij werd gebruikt.177 De Afdeling lijkt daarmee te suggereren dat er andere, bijkomende, omstandigheden moeten zijn. Is dat het geval, dan vergen die omstandigheden extra waakzaamheid van de verhuurder. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de huur contant wordt voldaan door iemand anders dan de huurder en het feit dat de huurder na een half jaar nog steeds geen bedrijf had gevestigd in het pand, terwijl dat juist de reden was waarom hij het pand had gehuurd.178
Dat de Afdeling soms subtieler met niet-professionele verhuurder omgaat blijkt bijvoorbeeld uit een zaak waarin de verhuurder zijn administratie niet op orde had; de verhuurder had geen kopie van een legitimatiebewijs. De verhuurder was wél de woning binnen geweest om een dakraam te vervangen en heeft onweersproken gesteld toen geen hennepkwekerij te hebben aangetroffen. Daarbij wordt ook in aanmerking genomen dat direct na ontdekking van de kwekerij de politie is gebeld, huurpenningen per bank werden betaald en dat de aanwezigheid van de hennepkwekerij pas na ontdekking daarvan uit de energienota's viel af te leiden. Dit leidde tot het oordeel dat de verhuurder niet voor de kosten van bestuursdwang hoefde op te draaien.179
4.5.2 - Gebruik van de woning
Het feit dat de niet-professionele verhuurder het pand niet meer heeft bezocht na sluiting van de overeenkomst, dient voor zijn eigen rekening en risico te komen.180 Soms kan een eenvoudige inspectie van de woning immers al genoeg zijn om te kunnen constateren dat de woning er onbewoond uitzag en er illegaal stroom werd afgetapt. 181 De omstandigheid dat de neef van de verhuurder goed bevriend is met de huurder en de woning regelmatig heeft bezocht biedt de verhuurder, met name wanneer aangetoond kan worden dat de hennepkwekerij ongeveer 238 dagen in bedrijf is geweest en er zeker drie volledige hennepoogsten hebben plaatsgevonden, ook geen soelaas.182
De niet-professionele verhuurder behoeft soms door zijn bezoeken aan een woning een redelijkerwijs vermoeden van het bestaan van een hennepkwekerij te hebben. Dat was onder andere het geval in een zaak waar de eigenaar wel binnen was geweest, met uitzondering van
177 ABRvS 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9021 r.o. 2.3.3. 178 Rb. 14 april 2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:2901 r.o. 6-7. 179 ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4516 r.o. 2.2.3.
180 ABRvS 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4127 r.o. 2.3.1-2.3.2. 181 ABRvS 23 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2969 r.o. 2.2.
het gedeelte waar de kwekerij was aangelegd. In de woning werd illegaal stroom afgetapt en de leidingen liepen open en bloot door het pand; hij had dat bij inspectie dus eenvoudig kunnen opmerken.183 Dit is echter anders indien de hennepkwekerij vrijwel niet op te merken is, bijvoorbeeld omdat de hennepkwekerij zich blijkt te bevinden achter een valse achterwand