Hoofdstuk 5 Noodzaak van de Coronawet
5.2 Tijdelijke wet maatregelen Covid-19
De regering benadrukt dat het instrumentarium van de Wpg in combinatie met de Wvr de afgelopen maanden adequaat gebleken is bij het bestrijden van corona, aangezien een breed maatregelenpakket noodzakelijk was.140 Bovendien geeft de regering aan dat een andere
wettelijke grondslag bij de start van de coronacrisis niet overwogen is.141 De regering is zich
echter bewust van het gebrek aan juridische houdbaarheid van de huidige situatie en heeft dan ook terecht de Tijdelijke wet maatregelen Covid-19 (hierna: Coronawet) aangekondigd die de grondslag gaat bieden waarop de noodverordeningen kunnen worden gebaseerd.142 Het
wetsvoorstel is vormgegeven als een wijziging op de Wpg en heeft als doel om “een noodzakelijke wettelijke grondslag te bieden voor de inbreuk op grondrechten die door de coronamaatregelen gemaakt wordt, het duidelijker beleggen van verantwoordelijkheden in de verdere aanpak van de crisis en het versterken van de democratische controle op de maatregelen.”143
138 Zie hoofdstuk 1 voor een uitgebreid overzicht van de fundamentele principes van de rechtsstaat. 139 Zie hoofdstuk 2 voor de mogelijkheden die de overheid heeft op basis van noodwetgeving. 140 Ek bijlage beantwoording vck vragen noodmaatregelen covid-19, p.6.
141 Ek bijlage beantwoording vck vragen noodmaatregelen covid-19, p.6. 142 Kamerstukken II 2019/20, 35526, nrs. 1-4.
Deze wet laat echter al een tijd op zich wachten terwijl de ongerechtvaardigde schending van de grondrechten van burgers voortduurt. Bovendien heeft de regering de afgelopen maanden andere tijdelijke wetgeving gerealiseerd die op zaken zoals de beperking van openbare rechtspraak ziet.144 Deze wetgeving was te realiseren binnen drie weken waardoor het de vraag
is waarom de Coronawet, die als wettelijke basis kan fungeren voor de beperking van andere grondrechten, zo lang op zich laat wachten. Daarnaast heeft de wetgever de termijn van de werking van de Coronawet op drie maanden gezet.145 Deze termijn geldt dus voor een wettelijke
basis. Het is niet goed voor te stellen dat een buitenwettelijk en bovendien ongerechtvaardigd en dus onhoudbaar systeem zoals het systeem van de noodverordeningen zoveel maanden zou mogen voortduren.146
Het doel van de Coronawet is om de aanpak van de coronacrisis weer in overeenstemming te brengen met de fundamentele principes die in onze rechtsstaat gelden.147
Het voorstel voor de Coronawet is echter niet zonder kritiek gebleven.148 De kritiek luidde
vooral dat het wetsvoorstel constitutionele normen voor het opstellen van wetgeving zou schenden die in de Grondwet staan verankerd. Het zou tevens de ministers te veel ongecontroleerde macht geven doordat zij via ministeriële regels tal van maatregelen zouden kunnen opstellen en deze pas achteraf naar het parlement opgestuurd worden.149 Ook de RvS
heeft in een advies haar zorgen geuit over verschillende onderdelen van het wetsvoorstel. In dit advies geeft zij vervolgens uitgebreid te kennen welke wijzigingen van het wetsvoorstel voor onder andere een verbetering van de democratische legitimatie en de bevoegdheidsverdeling zullen zorgen.150 De regering heeft veel van deze adviezen overgenomen en het wetsvoorstel
op vele punten gewijzigd.151 Op 27 oktober jl. is het wetsvoorstel door de Eerste kamer
aangenomen.152 Met de komst van deze wet zal een einde komen aan het gebrek aan een geldige
wettelijke grondslag waar de beperking op grondrechten op kan worden gebaseerd.
144 Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid. 145 Art. VIII Tijdelijke wet maatregelen covid-19, p. 15.
146 Zie ook: A.J. Wierenga, A.E. Schilder & J.G. Brouwer, Aanpak coronacrisis niet houdbaar, NJB 2020/1135,
afl. 18, p. 1317; J. Uzman, De wereld staat in brand – Mensenrechten in tijden van COVID-19, NJCM-Bull. 2020, nr. 2, p. 143-147; J.L.W. Broeksteeg, Voorschriften of gebreken. Tekortkomingen van noodverordeningen, in: A.W. Heringa & J. Schinkelshoek (red.), Coronacratie. Rechtsstaat en democratie, een eerste balans, Montesquieu-reeks nr. 14, p. 41-50; M. Stremler, Grondrecht als vrijblijvende suggestie? Grondwet en coronacrisis, in: A.W. Heringa & J. Schinkelshoek (red.), Coronacratie. Rechtsstaat en democratie, een eerste
balans, Montesquieu-reeks nr. 14, p. 51-60; W.J.E. van der Werf, Het coronavirus COVID-19 en de verwaarlozing van de democratische rechtsstaat, TvAR 2020, nr. 5, p. 285-287.
147 Zie paragraaf 1.1 voor een uiteenzetting over de Nederlandse rechtsstaat.
148 W. van der Werf, Coronawet: middel veel erger dan de kwaal, Adv.bl. 2020, p. 58-61.
149 W. Voermans, ‘Wat er mis is met het ontwerp Tijdelijke wet maatregelen covid-19’, juni 2020,
wimvoermans.wordpress.com; ‘Geen democratische legitimatie’, 6 juni 2020, gemeente.nu.
150 Advies over de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, 17 juni 2020, W13.20.0180/III, p. 2: vanwege de
afbakening van het onderwerp, wordt op dit advies verder niet uitgebreid ingegaan.
151 Kamerstukken II 14 juli 2020, 35526, nr. 4. 152 Verslag EK 2020/2021, nr. 7, item 6-8.
Conclusie en aanbevelingen
In dit onderzoek is gekeken in hoeverre artikel 2.1 en 2.2 van de Modelnoodverordeningen van 26 maart en 28 april een beperking opleveren van artikel 10 en 9 Gw en artikel 8 en 11 EVRM en zo ja, of deze beperkingen gerechtvaardigd kunnen worden. Hierbij is stilgestaan bij de Nederlandse rechtsstaat en de rol van de overheid hierin. Ook is aandacht besteedt aan het recht in buitengewone omstandigheden en de bevoegdheden die de overheid hierbij kan inzetten.
Voor de bescherming van de bevolking tegen het coronavirus zijn maatregelen getroffen in de vorm van noodverordeningen. Uit dit onderzoek is gebleken dat het systeem van noodverordeningen geen geldige wettelijke basis geeft om grondrechten van burgers gerechtvaardigd te kunnen beperken.In het geval van artikel 10 Gw zorgt zowel artikel 2.1 als 2.2 van de Modelnoodverordeningen voor een ongerechtvaardigde beperking, aangezien niet voldaan wordt aan de beperkingsclausule. Voor het gerechtvaardigd beperken van grondrechten is een wet in formele zin vereist en artikel 176 Gemw - waar artikel 2.1 en 2.2 van de Modelnoodverordeningen op zijn gebaseerd - vormt geen geldige wettelijke grondslag. Hierdoor wordt op dit moment in strijd met het legaliteitsbeginsel gehandeld, aangezien slechts op basis van een formele wet grondrechten beperkt kunnen worden. In het geval van artikel 9 Gw zorgt enkel artikel 2.1 van de Modelnoodverordening van 28 april voor een ongerechtvaardigde beperking, aangezien de andere artikelen niet binnen de reikwijdte van artikel 9 Gw vallen. Bij een uitzonderlijke situatie zoals de coronacrisis kan op grond van de redelijke uitleg van grondrechten voor een korte periode een algemenere grondslag gebruikt worden voor een gerechtvaardigde beperking van grondrechten. Vier maanden kan mijns inziens - ook gezien de ernst van de onrechtvaardige situatie die is ontstaan - niet meer als een korte periode worden gezien, dus gaat deze redenering niet meer op.153
Voor een gerechtvaardigde beperking van artikel 8 en 11 EVRM dient voldaan te zijn aan het beperkingssysteem van het EVRM. Uit dit onderzoek is gebleken dat de beperkingen die de artikelen 2.1 en 2.2 Modelnoodverordeningen opleveren tevens niet voldoen aan de beperkingsclausule van de artikelen 8 en 11 EVRM. In dit geval strandt het niet bij het gebrek aan een geldige wettelijke grondslag, maar bij de vraag of de beperkingen voldoen aan het vereiste van proportionaliteit en subsidiariteit. Aangezien op dit moment niet meer gesproken kan worden van een acute en direct levensbedreigende situatie en de beperkingen op de grondrechten van burgers die de artikelen uit de Modelnoodverordeningen opleveren erg ingrijpend zijn, voldoen de maatregelen niet aan het vereiste van proportionaliteit en subsidiariteit.
Al met al kan gezegd worden dat artikel 2.1 en 2.2 van de Modelnoodverordeningen een ongerechtvaardigde inbreuk maken op zowel artikel 9 en 10 Gw als artikel 8 en 11 EVRM. Mijns inziens is daarom sprake van een kwalijke situatie nu de ongerechtvaardigde beperking van de grondrechten van burgers al lange tijd gaande is en geen duidelijkheid bestaat over wanneer deze onhoudbare situatie voorbij zal zijn. Het beperken van grondrechten op basis van
153 Zie ook: Vgl. A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en
noodverordeningen: een analyse van het gemeentelijke noodrecht, Politiekunde 84, Amsterdam: Reed Business
2016, p. 45; J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Nood breekt wet, ook de Grondwet?’, in: E.R. Muller & C.J.J.M Stolker (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2001, p. 260- 268.
noodverordeningen levert rechtsonzekerheid en een ernstige inbreuk op het legaliteitsbeginsel voor burgers op. De Coronawet die de regering heeft aangekondigd zal de wettelijke basis voor de beperking van grondrechten vormen die op dit moment mist. Toch zijn een aantal aanbevelingen voor te schrijven om de grondrechten van burgers in crisissituaties optimaal te waarborgen.
Een eerste aanbeveling ziet op de Coronawet die binnenkort inwerking zal treden en de wijze waarop de Coronawet als een wijziging van de Wpg is vormgegeven. Met de RvS ben ik het eens dat de inhoud van deze wet de reikwijdte van de Wpg ver voorbijgaat.154 De regering
wijst op het feit dat de Coronawet ter bescherming van de volksgezondheid en ter bestrijding van het coronavirus dient en het daarom in de Wpg past. Tevens zou de vormgeving van de Coronawet als een hoofdstuk van de Wpg bijdragen aan de toegankelijkheid en eenduidigheid van de Wpg. Deze wet zal echter een enorme impact hebben op meerdere grondrechten van Nederlandse burgers en bovendien vele tegenover elkaar staande belangen raken. Mijns inziens gaat het om die reden voorbij aan slechts de publieke gezondheid waar de Wpg specifiek op doelt en zou een afzonderlijke wet meer mogelijkheden tot maatwerk en toespitsing op de huidige situatie geven. Bovendien is de toegankelijkheid en eenduidigheid van de Wpg naar mijn mening minder van belang dan het op een juiste manier regelen van de beperking van grondrechten die door de maatregelen tegen het coronavirus zijn en zullen ontstaan. Dit wordt versterkt door het feit dat de wet al zo lang op zich heeft laten wachten en de ongerechtvaardigde situatie al die tijd heeft voortgeduurd.
De aanpak van de coronacrisis heeft daarnaast laten zien dat het Nederlandse recht tekortschiet in een permanente wettelijke regeling die het mogelijk maakt om maatregelen ter bestrijding van een crisis te nemen en tegelijkertijd de optimale bescherming van grondrechten te verzekeren. De oplossing zou niet gezocht moeten worden in tijdelijke wetgeving. Het is daarom aan te bevelen een permanente wettelijke grondslag te creëren voor beperking van grondrechten in crisissituaties waardoor het voor de burger helder en transparant wordt wanneer, onder welke voorwaarden en in hoeverre hun grondrechten ingeperkt kunnen worden. Zo wordt de suggestie vermeden dat grondrechten en andere fundamentele principes van de rechtsstaat onder barre omstandigheden maakbaar zijn. De Coronawet zorgt voor een grote verbetering van de bescherming van grondrechten van burgers in de huidige crisis, maar deze wet is inherent een tijdelijke wet en biedt geen permanente oplossing. Mijns inziens is het van groot belang dat in een mogelijke toekomstige crisis niet op dezelfde manier wordt gehandeld als in de eerste maanden van de coronacrisis. Nogmaals: ‘nood breekt wet’ kan niet een excuus zijn voor het afwijken van fundamentele principes van onze rechtsstaat.
Om deze permanente wettelijke regeling te creëren dient ten eerste een evaluatie plaats te vinden van de mogelijkheden tot verbetering van de huidige nood- en crisiswetgeving. Een mogelijkheid zou het moderniseren van het staatsnoodrecht zijn. Al in 2018 werd hierover gesproken door de regering, maar tot op heden is hier nog niks mee gedaan.155 Een tweede optie
is om in de Wpg een permanente grondslag te introduceren waarop het beperken van grondrechten van burgers ter bescherming van de volksgezondheid kan worden gebaseerd. Vervolgens kan in deze regeling verwezen worden naar de Cwu waardoor het parlement
154 Advies over de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, 17 juni 2020, W13.20.0180/III, p. 11. 155 Kamerstukken II 2017/18, 29668, nr. 48.
betrokken blijft bij het nemen van maatregelen en daarmee de parlementaire controle verzekerd blijft.
Literatuurlijst
A.D. Belinfante & J.L. Reede, Beginselen van het Nederlandse staatsrecht, 17e druk,
Deventer: Kluwer 2012.
Advies van de Raad van State over de Tijdelijke wet maatregelen covid-19, 17 juni 2020, W13.20.0180/III.
A.J. Wierenga, A.E. Schilder & J.G. Brouwer, Aanpak coronacrisis niet houdbaar, NJB 2020, afl. 18.
A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en
noodverordeningen: een analyse van het gemeentelijke noodrecht, Politiekunde 84,
Amsterdam: Reed Business 2016.
A.W. Heringa, J. Van der Velde & J.G.C. Schokkenbroek, EVRM Rechtspraak en
Commentaar, Koninklijke Vermande: Den Haag 1998.
B.J.P.G. Roozendaal & S.A.L. van de Sande, COVID-19 in het publiekrecht – een overzicht, NJB 2020/879, afl. 14.
C.A.J.M. Kortmann, Het einde van artikel 219 en 220 Gemw?, De Nederlandse gemeente, 1983.
C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 16e druk, Deventer: Kluwer
2014.
D.E. Bunschoten, Commentaar op art. 9 Gw, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), T&C
Grondwet en Statuut, 5e druk, november 2018.
D.E. Bunschoten, Commentaar op art. 10 Gw, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), T&C
Grondwet en Statuut, 5e druk, november 2018.
E.R. Muller e.a., Crises, rampen en recht, Handelingen Nederlandse juristenvereniging 144e
jaargang 2014-, Deventer: Kluwer 2014.
E.T. Brainich & I. Helsloot, Commentaar op art. 39 Wvr, in: E.R. Muller, E.T. Brainich en L.J.J. Rogier (red.), T&C Openbare orde en veiligheid, 6e druk, november 2019.
G. Leenknegt, Commentaar op artikel 9 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2020.
J. Dute, ‘Wet publieke gezondheid’, in: E.R. Muller, E.T. Brainich en L.J.J. Rogier (red.),
Tekst en Commentaar Openbare Orde en Veiligheid, 3e druk, Deventer: Kluwer 2014.
J.G. Brouwer & A.E. Schilder, ‘Nood breekt wet, ook de Grondwet?’, in: E.R. Muller & C.J.J.M Stolker (red.), Ramp en recht. Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en
aansprakelijkheid, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2001.
J.H. Gerards, EVRM - algemene beginselen, Den Haag: Sdu-uitgevers 2011.
J.L.W. Broeksteeg, Voorschriften of gebreken. Tekortkomingen van noodverordeningen, in: A.W. Heringa & J. Schinkelshoek (red.), Coronacratie. Rechtsstaat en democratie, een eerste
balans, Montesquieu-reeks nr. 14.
J. Vande Lanotte & Y. Haeck, Handboek EVRM deel 1: Algemene beginselen, Intersentia: Antwerpen 2005.
J. Uzman, De wereld staat in brand – Mensenrechten in tijden van COVID-19, NJCM-Bull. 2020, nr. 2
J. Vink, Wat te doen met de EHBO-trommel die niet op orde is, 4 mei 2020, NJB 2020/1134. M.A.D.W. de Jong, Commentaar op art. 175 Gemw, in: Mr. L.L. van der Laan & mr. J.L.W. Broeksteeg, T&C Gemeentewet Provinciewet, 10e druk, augustus 2019.
M.A.D.W. de Jong, Orde in beweging (diss. UU), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000. M.C. Burkens e.a., Beginselen van de democratische rechtsstaat, 7e druk, Deventer: Wolters
Kluwer 2012.
M.L.C.C. Lückers, Commentaar op art. 8 EVRM, in: M.J.C. Koens en mr. A.P.J.M. Vonken (red.), T&C Personen- en familierecht, 11e druk, september 2020.
M. Stremler, Grondrecht als vrijblijvende suggestie? Grondwet en coronacrisis, in: A.W. Heringa & J. Schinkelshoek (red.), Coronacratie. Rechtsstaat en democratie, een eerste
balans, Montesquieu-reeks nr. 14.
R.E. van Hellemondt, Commentaar op art. 11 EVRM, in: D.P. Engberts, T.A.M. van den Ende, L.E. Kalkman-Bogerd & J.J.M. Linders, T&C Gezondheidsrecht, achtste druk, november 2019.
S.E. Zijlstra, Wetgeven in een democratische rechtsstaat, in: S.E. Zijlstra e.a., Wetgeven, Deventer: Wolters Kluwer 2012, p.71 e.v.
Voorlichting over de grondwettelijke aspecten van (voor)genomen crisismaatregelen, Raad van State, 25 mei 2020, W04.20.0139/I/VO.
W.J.E. van der Werf, Coronawet: middel veel erger dan de kwaal, Adv.bl. 2020.
W.J.E. van der Werf, Het coronavirus COVID-19 en de verwaarlozing van de democratische
rechtsstaat, TvAR 2020, nr. 5, p. 285-287.
Jurisprudentie
EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72, NJ 1978/236 (Handyside).
EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74, NJ 1980/146 m.nt. Alkema (Sunday Times). EHRM 24 maart 1988, nr. 10465/83 (Olsson t. Zweden).
EHRM 17 februari 2004, nr. 39748/98 (Maestri t. Italië). EHRM 30 november 2004, nr. 48939/99 (Öneryildiz/Turkije). EHRM 15 november 2007, nr. 26986/03 (Galstyan/Armenië). EHRM 4 januari 2008, nr. 23800/06, (Shelley/VK).
EHRM 20 maart 2008, (Budayeva/Rusland), nrs. 15339/02, 21166/02, 20058/02. EHRM 27 januari 2009, nr. 67021/01 (Tătar/Roemenië).
EHRM 28 februari 2012, (Kolyadenko e.a./Rusland), nrs. 17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05.
HR 30 oktober 1946, ECLI:NL:HR:1946:87, NJ 1946, nr. 737 (Londense wetsbesluiten). HR 30 mei 1967, NJ 1968, nr. 5 (Vietnam II).
ABRvS 30 december 1993, ECLI:NL:RVS:1993:AN3571, nr. R03904781, nr. R03907496,
AB 1994/242.
ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1448, nr. 201011441/1/H3, AB 2011/333 m.nt. J.G. Brouwer, A.E. Schilder, Gst. 2012/4 m.nt. Efthymiou, JB 2011/192 m.nt. Broeksteeg. ABRvS 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, nr. 201806074/1/A3, Gst. 2020/50, JB 2019/146.
ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4275, nr. 201900824/1/A3, (Bezoek Turkse
Rb. Maastricht 22 maart 2001, ECLI:NL:RBMAA:2001:AB0754, JB 2001, 104, m.nt. RJNS. Rb. Roermond 24 maart 2003, ECLI:NL:RBROE:2003:AF6148, JB 2003/132, m.nt. A.E. Schilder, J.G. Brouwer.
Rb. Oost-Brabant, 14 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2894, AB 2018/377, nr. 172990, m.nt. J.G. Brouwer, A.J. Wierenga, B. Roorda.
Rb. Amsterdam 3 april 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:2126.
Rb. Amsterdam 19 augustus 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:4057, Gst. 2020/132 m.nt. J.C. de Wit.