EVRM-beperkingssysteem

4.2.1 Reikwijdte

Zoals eerder benoemd valt artikel 2.2 Modelnoodverordening niet binnen de reikwijdte van het recht op betoging. 132 _{Hierna zal dus slechts worden onderzocht of artikel 2.1}

Modelnoodverordening binnen de reikwijdte valt. Het EHRM erkent dat het recht om te betogen een essentieel recht is in een goed functionerende democratische samenleving en de reikwijdte van dit recht dan ook niet restrictief mag worden geïnterpreteerd.133 _{Of de eventuele}

beperking die artikel 2.1 Modelnoodverordeningen oplevert binnen de reikwijdte van artikel 11 EVRM valt, hangt echter tevens af van de vraag of betogingen vallen onder het begrip ‘samenkomsten’. Zoals eerder besproken is dit bij de modelnoodverordening van 26 maart - waar dit begrip staat omschreven als een samenkomst in de zin van artikel 174 Gemw - niet het geval en vallen betogingen onder het regime van de Wom. Bij de Modelnoodverordening van 28 april staat dit begrip niet omschreven, wat kan betekenen dat betogingen wel onder ‘samenkomsten’ in de zin van artikel 2.1 Modelnoodverordening van 28 april vallen en deze dus in het geheel verboden worden door deze noodverordening. Van deze laatste situatie

129 _{Kamerstukken II 1988/89, 19403, nr. 10, p. 97-98.}

130 _{Zie voor jurisprudentie hierover: ARRvS 30 december 1993, ECLI:NL:RVS:1993:AN3571, AB 1994/242,}

Gst. 1994/6983, nr. 4; ABRvS 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2820, Gst. 2020/50, JB 2019/146.

131 _{Art. 2 en 5 Wom.}

132 _{Zie voor uitleg paragraaf 4.1.1.}

uitgaande, zal vervolgens bekeken worden of dit een gerechtvaardigde beperking op basis van het EVRM-beperkingssysteem oplevert.

4.2.2 Bij wet voorzien

In het geval van het EVRM-beperkingssysteem bieden noodverordeningen een voldoende wettelijke basis voor het beperken van grondrechten, mits zij voldoende toegankelijk en voorzienbaar zijn voor de burger. Zoals eerder benoemd is de toegankelijkheid en voorzienbaarheid van artikel 2.1 Modelnoodverordening twijfelachtig te noemen.134 _Aangezien

een betoging vaak grote groepen bij elkaar brengen, is het mijns inziens echter duidelijk genoeg voor de burger dat een samenkomst van die grootte niet toegestaan is. In dat geval is artikel 2.1 Modelnoodverordening dus wel voldoende voorzienbaar voor de burger.

4.2.3 Legitiem doel en noodzakelijk in een democratische samenleving

De beperking van artikel 11 EVRM die artikel 2.1 van de Modelnoodverordening van 28 april oplevert, dient een legitiem doel, namelijk de bescherming van de volksgezondheid. Deze noodverordening is namelijk ingesteld ter bescherming van de bevolking tegen het coronavirus. De bescherming van de gezondheid wordt tevens als doelcriteria in artikel 11 tweede lid EVRM genoemd.

Vervolgens dient beoordeeld te worden of deze maatregel noodzakelijk is in een democratische samenleving, waarbij getoetst wordt of in het concrete geval de maatregel noodzakelijk en proportioneel is. De verschillende belangen die hierbij tegenover elkaar staan zijn aan de ene kant het belang en de positieve verplichting van de overheid om de volksgezondheid te beschermen tegen het coronavirus. Aan de andere kant staat het belang van de burgers om het recht op vergadering en betoging te kunnen uitoefenen, wat een van de fundamentele rechten in een democratische samenleving is. In het geval dat betogingen onder het begrip ‘samenkomsten’ in de zin van artikel 2.2 Modelnoodverordening vallen en deze dus in het geheel verboden zouden worden, levert dit mijns inziens geen proportionele beperking van artikel 11 EVRM op. Het in het geheel en in elke vorm verbieden van betogingen staat niet in verhouding tot het gevaar voor de gezondheid die eventuele betogingen voor de bevolking kunnen opleveren. Door het inroepen van aanvullende maatregelen zou het risico op besmetting voorkomen of in ieder geval zo veel mogelijk beperkt kunnen worden. Door het geheel verbieden van betogingen wordt daarom verder gegaan dan noodzakelijk waardoor aan het vereiste van subsidiariteit niet wordt voldaan.135 _{Een verbod kan pas gegeven worden wanneer}

de openbare orde - ondanks alle bestuurlijke inspanningen en politie inzet - niet kan worden gegarandeerd.136 _{Daarnaast vormt de Wom een voldoende basis voor het gerechtvaardigd}

beperken van betogingen in naam voor de volksgezondheid. Een geheel verbod voor samenkomsten in de vorm van een betoging levert daarom een te vergaande en daarmee ongerechtvaardigde beperking op van artikel 11 EVRM.137

134 _{Zie paragraaf 3.1.1.}

135 _{Zie bijv. EHRM 24 maart 1988, Series A Vol. 130 (Olsson t. Zweden).} 136 _{Zie bijv. Rb. Maastricht 22 maart 2001, JB 2001, 104, m.nt. RJNS.} 137 _{Zie voor een uitleg over het voorzorgsbeginsel paragraaf 3.2.3.}

4.3 Tussenconclusie

Artikel 2.1 Modelnoodverordening van 26 maart en artikel 2.2 van beide Modelnoodverordeningen vallen niet binnen de reikwijdte van artikel 9 Gw. Voor artikel 2.1 Modelnoodverordening van 28 april kan gezegd worden dat - kijkend naar het grondwettelijke beperkingssysteem - sprake is van een ongerechtvaardigde beperking van artikel 9 Gw indien dit artikel tevens ziet op betogingen. Ten eerste kan artikel 176 Gemw niet gezien worden als een geldige wettelijke grondslag voor de beperking van grondrechten. Het feit dat de overheid heeft aangegeven dat hierop in sommige situaties bij artikel 9 Gw een uitzondering gemaakt kan worden, doet hier niet aan af. De coronacrisis is dan wel een uitzonderlijke situatie, maar kon na het verstrijken van vier maanden niet meer gezien worden als direct levensbedreigende situatie die afwijking van het grondwettelijke beperkingssysteem rechtvaardigden. Bovendien vormt de Wom een toereikende basis voor het nemen van maatregelen tegen betogingen waardoor de noodverordeningen - gebaseerd op de Gemw - verder gaan dan noodzakelijk en dus niet voldoen aan het vereiste van proportionaliteit en subsidiariteit.

Kijkend naar het EVRM-beperkingssysteem geldt ook dat sprake is van een ongerechtvaardigde beperking van artikel 8 EVRM indien artikel 2.1 Modelnoodverordening van 28 april tevens ziet op betogingen. De beperking die hierdoor ontstaat voldoet niet aan de eis van proportionaliteit en subsidiariteit. Het in het geheel en in elke vorm verbieden van betogingen staat niet in verhouding tot het gevaar voor de gezondheid die eventuele betogingen voor de bevolking kunnen opleveren.