Semipublieke organisaties zijn over het algemeen juridisch georganiseerd in een stichting waarbij boek 2, titel 6 (stichtingen) van het Burgerlijk Wetboek (BW) op hen van toepassing is. Daarnaast is vaak sprake van aanvullende sectorspecifieke wetgeving waarin bepaalde organisatievereisten zijn vastgelegd. Het BW vereist geen toezichthoudend orgaan. Bij gebrek aan wettelijke verankering van de positie en bevoegdheden van de raad van toezicht wordt dit in de statuten van de stichting geregeld met een nadere uitwerking in reglementen. In de statuten wordt over het algemeen minimaal de taken en bevoegdheden van de raad van toezicht en het bestuur geregeld en een opsomming gegeven van goed te keuren besluiten. De bevoegdheden van de bestuurders dienen eveneens geregeld te worden in de statuten van de stichting. Het kabinet heeft het voornemen de minimale taakomschrijving van een toezichthoudend orgaan sectoroverstijgend wettelijk te regelen (Kamerbrief, 2013). Via het recente wetsvoorstel Wet bestuur en toezicht rechtspersonen is hier vorm aan gegeven6.
De semipublieke sectoren hebben governancecodes opgesteld met richtlijnen en ‘best practices’ voor toezicht en bestuur. Deze codes zijn opgesteld door de branchevereniging(en) van de verschillende sectoren. De meeste semipublieke organisaties conformeren zich aan de governancecode die in hun sector van kracht is. Via het jaarrekeningrecht (2:391, lid 5 BW) kan bij algemene maatregel van bestuur een na te leven gedragscode aangewezen worden. Deze titel (9) is van toepassing voor stichtingen indien voldaan wordt aan bepaalde voorwaarden (2:360, lid 3 BW). Het naleven van de code betekent dat organisaties ook kunnen afwijken van de bepalingen in de code, mits zij dit op basis van het beginsel “pas toe of leg uit” motiveren.
Enkele sectoren kennen aanvullende wetgeving ten aanzien van het toezichthoudend orgaan. In de zorgsector stelt de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi), artikel 6.1 eisen t.a.v. de instelling van een raad van toezicht, de onafhankelijkheid van de raad van toezicht-leden en verantwoordelijkheid van de raad van toezicht en het algemeen/dagelijks bestuur. Sinds 2010 is in het onderwijs de Wet Goed Onderwijs, Goed Bestuur van kracht voor het primair en voortgezet onderwijs. De basisgedachte van deze wet is dat iedere rechtspersoon die met publieke gelden scholen in stand houdt, het interne toezicht op het bestuur goed regelt. De wet regelt: de functiescheiding tussen
6 Zie bijvoorbeeld: http://www.internetconsultatie.nl/bestuurentoezichtrechtspersonen
intern toezicht en het bestuur (de organisatievorm is daarbij vrij); het naleven van een bestuurscode; en bij geconstateerd bestuurlijk wanbeheer kan de minister een aanwijzing geven aan het adres van een schoolbestuur of de intern toezichthouder om orde op zaken te stellen.
Sinds 1 januari 2013 is de Wet Bestuur en Toezicht van kracht. De wet beoogt de kwaliteit van bestuur en toezicht te waarborgen en belangenverstrengeling te voorkomen voor NV’s, BV’s en grote stichtingen. Een van de maatregelen betreft een beperking van het aantal gecombineerde bestuurs- en toezichtfuncties (grote BV, grote NV en grote Stichting). In paragraaf 2.6 besteden we hier apart aandacht aan.
De semipublieke sector kent grotendeels stichtingen als rechtspersoon. Een stichting wordt als groot aangemerkt als deze voldoet aan twee van de drie grenzen op twee opeenvolgende balansdata (art. 2:397 lid 1 BW):
- waarde activa: meer dan € 17,5 miljoen;
- netto-omzet: meer dan € 35 miljoen;
- gemiddeld aantal werknemers: 250 of meer.
Taken
Bij gebrek aan een wettelijke taakomschrijving zijn de taken en bevoegdheden van raden van toezicht vastgelegd in de statuten en reglementen en geven de codes hierover helderheid. In alle governancecodes voor de semipublieke sectoren zijn de volgende taken (in deze volgorde) vastgelegd voor de raad van toezicht/commissarissen:
1. Toezichthouder: Toezicht op het bestuur en de algemene gang van zaken in de organisatie.
2. Adviseur/klankbord: de raad van toezicht staat het bestuur met raad ter zijde en fungeert als klankbord.
3. Werkgever: de raad van toezicht beslist over benoeming, beoordeling, bezoldiging, schorsing en ontslag van het bestuur.
Daarnaast noemen enkele codes (BOZ, 2010; Code PO 2012) als vierde verantwoordelijkheid van de raad van toezicht:
4. Goedkeuring/ Vaststelling: Het betreft omschreven besluiten van de Raad van Bestuur in de statuten en reglementen die voor goedkeuring/ vaststelling aan de raad van toezicht voorgelegd moeten worden zoals de begroting, het jaarverslag (inclusief het bestuursverslag en de jaarrekening) en het strategisch beleid het meest voorkomend aangevuld met opsommingen van specifieke besluiten.
De PO-code en de governancecode in de cultuursector benoemen specifiek de benoeming van de accountant, een aanvulling op 2:393 lid 2 BW waarin het benoemen van de accountant wordt geregeld via het jaarrekeningenrecht.
In het Nationaal Commissarissenonderzoek van 2013 wordt ook de rol van ambassadeur of netwerker voor de organisaties expliciet als aparte taak benoemt. De commissarissen/toezichthouders in dit onderzoek kennen een relatief minder groot gewicht toe aan deze taak.
In vrijwel alle codes wordt expliciet het belang van belangenafwegingen genoemd. De raad van toezicht dient zich te richten naar het belang van de organisatie, de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de organisatie en weegt belangen van betrokkenen af. De verantwoording heeft zich verbreed naar meerdere belanghebbenden, de stakeholders. Daarnaast heeft de verantwoording zich verbreed van financiële
verantwoording naar maatschappelijke verantwoordelijkheid zoals effecten op omwonenden en milieu (Schraven in Jaarboek Medisch Specialistisch Zorg, 2014).
Governancecodes spelen dus een belangrijke rol in de definiëring van de taken van de Raad van Toezicht. Deze kunnen echter geen sluitend profiel geven van wat van toezichthouders wordt verwacht en wat dit betekent in termen van kenmerken en competenties van degenen die toezichtfuncties vervullen. Hierop gaan we in de volgende paragraaf 2.3 verder in.
Box 2.1 Historische ontwikkeling governancecodes
Governance van ondernemingen of goed bestuur gaat in de kern over de zeggenschapsverhoudingen van de onderneming. Het behelst de regulering van de besturing, de verantwoording en het interne toezicht (Schraven in Jaarboek Medisch Specialistisch Zorg, 2014; CHCG, 1999). Bij de scheiding tussen eigenaarschap en management kunnen de zeggenschapsverhoudingen onder druk komen. De agency-theorie baseert zich op de veronderstelde belangentegenstelling tussen principaal (eigenaar) en agent (management) die zich voordoet bij de scheiding tussen eigenaarschap en bestuur. Door monitoring en control wordt beoogd deze scheiding te verkleinen (Jensen & Meckling, 1976). In Nederland ontstaat in 1602 de eerste vennootschap met aandeelhouders – de VOC - waarbij zich al snel agency problemen voordoen: informatie-asymmetrie en belangenverstrengeling: de bestuurders zijn beter geïnformeerd dan de aandeelhouders en de koopvaarders hielden waar achter voor betere prijzen. Het antwoord hierop was het instellen van een raad van commissarissen - het College van Hoofdparticipanten (Frentrop, 2002) - en vormt de basis van het two-tier model met een scheiding van machten tussen bestuur en toezicht.
Door de eeuwen heen doen zich misstanden voor in bestuur en toezicht (Frentrop, 2002;
Van der Starre, 2011). Ook in de afgelopen twintig jaar zijn er vele governance incidenten geweest in de corporate en semipublieke sector. Het antwoord op deze misstanden in bestuur en toezicht is het aanscherpen van regulering en aanpassing van structuren en modellen. Eind jaren tachtig van de twintigste eeuw komt zelfregulering op in de vorm van governancecodes.
De aanleiding tot het ontstaan van de governancecodes ligt enerzijds in de “...problemen en schandalen in het bedrijfsleven waarbij de verantwoording aan de aandeelhouders en het toezicht van de raad van commissarissen op het bestuur te kort was geschoten. Het functioneren van raden van commissarissen (c.q. raden van toezicht) is daarmee nadrukkelijk in de aandacht komen te staan” (Schraven in Jaarboek Medisch Specialistisch Zorg, 2014). Daarnaast hebben bestuurders in de semipublieke sector, mede onder invloed van het New Public Management, behoefte aan handelingsruimte om te kunnen acteren in een complexer wordende omgeving en ontstaat de behoefte aan spelregels omtrent goed bestuur en toezicht (CHCG, 1999). Diverse commissies hebben zich hierover gebogen:
1992 Cadbury Committee (UK) 1997 Commissie Peters
1998 Rapport “monitoring commissie”
1998 Commissie “Glasz”
1999 Commissie Meurs: Health Care Governance Committee 2000 Commissie “cultural governance”
2000 Commissie “transparant toezicht hogescholen”
2003 Code Tabaksblat
2005 Wettelijke verankering Code Tabaksblat
In de semipublieke sectoren is het RvC-model uit de corporate sector overgenomen en vertaald naar het raad van toezicht-model behoudens varianten op dit model die uitgaan van een functionele scheiding van bestuur en toezicht. Vanaf 2005 beschikt elke semipublieke sector over een governancecode:
2005 Zorgbrede Governancecode 2006 Code Cultural Governance
2006 Governancecode Hoger Onderwijs 2008 Governancecode UMC’s
2009 Code Good Governance Kinderopvang 2010 Codes Goed Bestuur Onderwijs – PO en VO 2010 herziene Zorgbrede Governancecode
2013 herziene code Cultural Governance
2013 Branchecode Goed Bestuur Hogescholen (herzien).